Pres. Corsaro, Rel. Fantini Clerici Spa Logistics Group; Terminal Frutta Genova Srl; Terminal Frutta Salerno Srl (Avv.ti M. Casanova e G.F. Romanelli) c. Autorità Portuale di Civitavecchia (Avv.ti P. Vaiano, A. Vergerio di Cesana e G. Corbyons); Compagnia Portuale di Civitavecchia soc. coop. per azioni (Avv. S. Pasquali); Civitavecchia Forest Terminal CTF Spa (Avv.ti R. Premonte, A. Lirosi, G. Loffreda, F. Pacciani)

sulla carenza di interesse ad agire avverso un atto divenuto lesivo solo in seguito all’emanazione di un altro atto ad esso conseguente e sulla legittimità dell’estensione dell’oggetto della concessione mediante la procedura ex art. 24 del DPR n. 328/52, senza evidenza pubblica

1) Processo amministrativo – Legittimazione ed interesse ad agire – Ricorso avverso un atto divenuto lesivo solo in seguito all’emanazione di un altro atto ad esso conseguente – Non sussiste

2) Autorizzazione e concessione – Variazione estensiva della concessione ex art. 24 del DPR n. 328/52 senza procedura ad evidenza pubblica – Legittimità – Sussiste – Ragioni

1) Non sussiste l’interesse ad agire in capo ad un soggetto che si ritenga leso da un provvedimento non lesivo al momento dell’emanazione e successivamente posto a fondamento di un atto lesivo, a nulla rilevando che il primo abbia reso possibile il secondo atto, incidendo sulla sua sfera giuridica: infatti, la sopravvenienza dell’interesse a ricorrere, non determina la riapertura del termine di impugnazione dell’atto precedente o presupposto, ormai divenuto inoppugnabile.

2) E’ legittima la variazione estensiva della concessione ex art. 24 del regolamento per la navigazione marittima (DPR n. 328/52), senza procedura ad evidenza pubblica, né verifica della sussistenza dei requisiti per la stessa, nell’ipotesi in cui si tratti di mera estensione della tipologia merceologica dei prodotti movimentabili nell’area oggetto di concessione. Infatti, tale estensione, può ritenersi riconducibile ad una variazione delle modalità di esercizio della concessione, tale da non comportare un’alterazione sostanziale della stessa, con conseguente esclusione della configurabilità di una concessione diversa ed autonoma dalla preesistente. Infatti, la norma di portata generale contenuta nell’art. 24, rilevante per tutte le fattispecie di concessione di beni demaniali, dispone che la variazione dell’estensione del bene demaniale possa avere ad oggetto, alternativamente, la zona concessa, le opere, o le modalità di esercizio, potendo, in altre parole riguardare, ciascun singolo e specifico ambito materiale che sia strumentale all’esercizio dell’originaria concessione (fattispecie in cui la società, già titolare della concessione di area demaniale e dell’autorizzazione all’esercizio delle operazioni per la realizzazione e la gestione di strutture ed impianti per lo stoccaggio e la movimentazione di legname e merci varie, aveva richiesto l’autorizzazione ad integrare lo scopo della concessione al fine di svolgere attività di movimentazione e stoccaggio di prodotti ortofrutticoli).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
– Sezione Terza Ter –

Composto dai Magistrati:
Francesco CORSARO Presidente
Giulia FERRARI Componente
Stefano FANTINI Componente relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 2941 del 2006 Reg. Gen. proposto da
Clerici S.p.a. Logistics Group, in persona del legale rappresentante pro tempore, da Terminal Frutta Genova S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e da Terminal Frutta Salerno S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, tutte rappresentate e difese dagli Avv.ti Mauro Casanova e Guido Francesco Romanelli, presso quest’ultimo elettivamente domiciliate in Roma, alla Via Cosseria n. 5;

contro

Autorità Portuale di Civitavecchia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Paolo Vaiano, Alvise Vergerio di Cesana e Giovanni Corbyons, presso i quali è elettivamente domiciliata in Roma, al Lungotevere Marzio n. 3;

– della Compagnia Portuale di Civitavecchia soc. coop. per azioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Sante Pasquali ed elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Fucini n. 238, presso lo studio dell
– della Civitavecchia Forest Terminal – CFT S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Raimondo Premonte, Antonio Lirosi, Giuseppe Loffreda e Filippo Pacciani, presso lo studio dei quali è elettiva

per l’annullamento
del “Protocollo di Intesa” di cui le ricorrenti ignorano la data ed il preciso contenuto, intervenuto tra l’Autorità Portuale, la Compagnia Portuale e la Civitavecchia Forest Terminal S.p.a. avente ad oggetto la realizzazione di un terminal agroalimentare per prodotti ortofrutticoli nel Porto di Civitavecchia negli spazi retrostanti la banchina 24 dello scalo, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e/o successivi, concernenti l’esercizio dell’attività di cui sopra e la concessione di aree o banchine portuali.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Portuale di Civitavecchia, della Compagnia Portuale di Civitavecchia, nonché della CFT S.p.a.;
Visto il ricorso per motivi aggiunti proposto avverso, tra l’altro, il provvedimento del Commissario dell’Autorità Portuale n. 83 del 30/3/2006;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 15/3/2007, il Cons. Stefano Fantini;
Uditi i difensori delle parti come da verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con atto notificato in data 29/3/06 e depositato il successivo 4/4 le società ricorrenti, premesso di esercitare attività terminalistiche portuali per la movimentazione nei porti delle merci, con particolare riguardo all’esercizio di magazzini frigoriferi per prodotti ortofrutticoli, espongono di essere venute casualmente a conoscenza dell’esistenza di un “Protocollo di Intesa” tra l’Autorità Portuale, la Compagnia Portuale e la CFT, finalizzato ad avviare un traffico relativo alla movimentazione di prodotti ortofrutticoli da parte della società Forest, finora attiva nel settore del traffico della cellulosa, mediante la realizzazione di un apposito magazzino in un’area portuale retrostante la banchina 24 con la previsione di inizio dell’attività nel settembre 2006.
Deducono a fondamento del ricorso i seguenti motivi di diritto :
1) Violazione degli artt. 6, 8, 9, 16 e 18 della legge n. 84/1994; violazione dei principi comunitari ed interni di libera concorrenza ed in tema di libera prestazione dei servizi; violazione dei principi di imparzialità e buon andamento della P.A., di trasparenza e di proporzionalità.
Il Protocollo di Intesa comporta che vengano assentiti alla CFT tanto l’autorizzazione ex art. 16 della legge n. 84/94 per la movimentazione dei prodotti ortofrutticoli, quanto la concessione dell’area sulla banchina 24 per la realizzazione del capannone ex art. 18 della legge n. 84/1994.
La norma da ultimo citata prevede che l’affidamento delle concessioni di aree e banchine portuali per l’esercizio di operazioni portuali debba avvenire sulla base di “idonee forme di pubblicità”; sebbene non sia ancora intervenuto il decreto ministeriale di attuazione, è indubbio che la norma sia immediatamente prescrittiva, ed imponga di per sé, in caso di concessione di aree o banchine portuali, idonee forme di pubblicità al fine di provocare la presentazione di domande concorrenti.
In tale senso dispone anche l’art. 37 del codice della navigazione in tema di concorso di più domande di concessione a seguito della pubblicazione della domanda di concessione ex art. 18 del Reg. nav. mar.
D’altro canto, il Presidente dell’Autorità Portuale ben conosceva, a seguito di contatti informali con rappresentanti delle società ricorrenti, l’interesse delle medesime alla realizzazione nell’ambito della circoscrizione dell’Autorità Portuale di un magazzino del freddo per i prodotti ortofrutticoli.
La necessità che le concessioni di beni pubblici siano assentite sulla base di una selezione privata è stata anche ribadita dalla comunicazione della Commissione europea n. 429/2000.
2) Violazione dei principi in tema di tipicità degli atti amministrativi; ulteriore violazione ed errata applicazione degli artt. 8, 9, 16 e 18 della legge n. 84/1994; eccesso di potere per difetto dei presupposti di fatto e di diritto; incompetenza.
Con il Protocollo di Intesa è stata autorizzata la CFT S.p.a. a svolgere ex art. 16 attività di impresa nel settore della movimentazione dei prodotti ortofrutticoli, al contempo assegnandosi alla stessa la concessione di un’area portuale senza previa gara.
Ora, la normativa vigente prevede solo atti tipici, ossia l’autorizzazione ex art. 16 e la concessione (od accordi sostitutivi) ex art. 18; non appaiono dunque consentiti altri diversi ed innominati atti.
Ad ogni modo, deve ravvisarsi anche l’incompetenza del Presidente dell’Autorità, che avrebbe dovuto essere autorizzato dal Comitato portuale a sottoscrivere un siffatto Protocollo ai sensi dell’art. 9, III comma, lett. g).
3) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, per difetto dei presupposti; violazione degli artt. 16 e 18 della legge n. 18/1994; violazione del D.M. n. 585/1995.
L’atto impugnato è altresì viziato per difetto di istruttoria, in quanto la CFT è stata autorizzata a compiere operazioni portuali di movimentazione delle merci pur essendo priva dei prescritti requisiti soggettivi necessari per esercitare siffatte attività.
4) Eccesso di potere per difetto dei presupposti e per contraddittorietà; violazione del vigente P.O.T. e degli artt. 6, 8 e 9 della legge n. 84/94.
Il vigente P.O.T. (piano operativo triennale) per il triennio 2004 – 2006 dell’Autorità Portuale di Civitavecchia non prevede la realizzazione di un terminal frutta o comunque di prodotti ortofrutticoli.
La determinazione gravata si pone dunque in contrasto con il P.O.T., che, in quanto atto di natura generale, si colloca in posizione sovraordinata.
5) Violazione dell’art. 17 della legge n. 84/94; violazione di principi e di norme comunitarie ed interne (artt. 82 e 86 del Trattato); difetto di istruttoria ed errore sui presupposti di fatto e di diritto.
Ex art. 17, II comma, della legge n. 84/94 l’impresa erogatrice di prestazioni di lavoro portuale temporaneo non può esercitare direttamente od indirettamente le attività di cui agli artt. 16 e 18, né deve essere detenuta da una o pù imprese di cui agli artt. 16, 18 e 21, I comma, lett. a), e neppure detenere partecipazioni anche di minoranza in una o più imprese di cui agli artt. 16, 18 e 21, I comma, lett. a).
Nel caso di specie tale divieto è stato violato dall’Autorità Portuale, atteso che la Compagnia Portuale di Civitavecchia fa parte della compagine sociale della CFT S.p.a., detenendo 3000 azioni pari a nominali euro 178.770, tanto da essere qualificata come impresa “collegata” dalla Relazione allegata al bilancio della Compagnia al 31/12/2004.
Si sono costituite in giudizio l’Autorità Portuale di Civitavecchia, la Civitavecchia Forest Terminal S.p.a., nonché la Compagnia Portuale di Civitavecchia, eccependo l’inammissibilità del ricorso, e comunque la sua infondatezza nel merito.
Con motivi aggiunti le ricorrenti impugnano i provvedimenti conosciuti in pendenza del processo, ed in particolare la concessione quadriennale del 3/6/99 dell’Autorità Portuale alla CFT di aree portuali per la movimentazione di prodotti forestali, il precedente accordo – quadro in data 1/10/98 per la costituzione del terminal dei prodotti forestali, l’ordinanza che dispone la pubblicazione della domanda di CFT del 5/8/2003, il parere n. 64 del 3/11/2003 del Comitato Portuale di Civitavecchia, la concessione quarantennale dell’Autorità Portuale alla CFT rep. n. 2816 dell’11/12/2003, il nulla osta del 30/9/2005 del Segretario Generale dell’Autorità all’ampliamento dello scopo della concessione del 2003 alla movimentazione dei prodotti ortofrutticoli, il Protocollo di Intesa datato 24/1/06, il parere del Comitato Portuale n. 15 del 2/2/2006, nonché il provvedimento del Commissario dell’Autorità Portuale n. 83 del 30/3/2006 autorizzante l’ampliamento dello scopo della concessione.
Deducono, con riguardo alle originarie concessioni per la movimentazione dei prodotti forestali, le seguenti censure :
1) Violazione degli artt. 8, 9, 16 e 18 della legge n. 89/94; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento ed errore dei presupposti di fatto e di diritto, per illogicità manifesta, per sviamento di potere; vizi del procedimento.
In primo luogo, la concessione quadriennale del 3/6/99 appare del tutto inadeguata a consentire l’occupazione di un’area portuale per la movimentazione dei prodotti forestali; inoltre tale concessione non è stata preceduta dal parere del Comitato portuale, previsto invece dall’art. 8, III comma, lett. i), della legge n. 84/94.
A ben vedere, detta concessione quadriennale è stata lo strumento sviato per addivenire ad una concessione quarantennale.
2) Violazione dei principi del Trattato CE, ed in particolare dei principi di libera prestazione dei servizi, di trasparenza, di non discriminazione, di imparzialità e di concorrenza; violazione dell’art. 18 della legge n. 84/1994 e dell’art. 18 del Reg. nav. mar.
La concessione quarantennale dell’11/12/2003 concerne tanto l’area oggetto dell’originaria concessione quadriennale, che un’ulteriore area a seguito della domanda proposta da CFT in data 5/8/03, e pubblicata sull’albo del Comune e sulla G.U.
Sennonché tale forma di pubblicità, conforme all’art. 18 del Reg. nav. mar., non è certo in grado di sopperire alle esigenze di pubblicità effettive richieste dall’art. 18 della legge n. 84/94.
E comunque nessuna forma di pubblicità è stata effettuata per il rinnovo della concessione quadriennale.
3) Violazione degli artt. 8, 9, 16 e 18 della legge n. 84/94; incompetenza; difetto di istruttoria e di motivazione e dei presupposti di fatto e di diritto; violazione del D.M. n. 585/1995.
La concessione unitaria delle due aree viola le norme della legge n. 84/94; in particolare per le concessioni superiori ai quattro anni il Comitato Portuale deve deliberare ai sensi dell’art. 9, III comma, lett. g), della legge n. 84/94, mentre nel caso di specie le sue competenze risultano essere state esautorate dall’organo monocratico dell’Autorità Portuale.
Deducono inoltre, con riferimento ai provvedimenti relativi alla nuova attività relativa alla movimentazione dell’ortofrutta, le seguenti censure :
4)Eccesso di potere per sviamento, per errore sui presupposti di fatto e di diritto, per difetto di istruttoria e di motivazione; incompetenza; violazione dell’art. 9 della legge n. 84/1994.
Gli atti in questione sono illegittimi, oltre che per vizi propri, anche per vizi derivati dalle innumerevoli illegittimità che inficiano gli atti finora considerati.
In primo luogo, va sottolineato come il Comitato Portuale sia stato chiamato a rendere il prescritto parere solamente dopo il rilascio del nulla osta alla variazione dello scopo della concessione; e tale parere favorevole risulta privo della benché minima motivazione.
5) Violazione dell’art. 24 del Reg. nav. mar., degli artt. 8, 9, 16 e 18 della legge n. 84/1994; eccesso di potere per sviamento, per difetto di motivazione, per difetto dei presupposti di fatto e di diritto, per illogicità manifesta; incompetenza.
Il nulla osta del 30/9/05 ed il provvedimento prot. n. 83 del 30/3/2006 sono dunque viziati da incompetenza.
Inoltre il nulla osta si fonda sull’art. 24, II comma, del Reg. nav. mar.; in realtà, però, le variazioni consentite da tale norma riguardano l’estensione della concessione o delle opere o delle modalità di esercizio; mentre la modifica dell’oggetto e dello scopo della concessione non rientrano certamente nella variazione relativa alle “modalità di esercizio”.
Ed invero la movimentazione dei prodotti ortofrutticoli refrigerati non ha nulla a che vedere con quella dei prodotti della foresta, per la quale la concessione era stata originariamente rilasciata; ciò significa che si determina un completo mutamento dell’oggetto e dello scopo della concessione.
Ad ogni modo, l’art. 24 non è applicabile alle concessioni di aree o banchine destinate alle operazioni portuali ex art. 18 della legge n. 84/94.
Né tale ostacolo appare superabile in ragione del fatto che il provvedimento del 30/3/06 specifica che la concessione non comprende alcun diritto di esclusiva in ordine all’utilizzo della banchina prossima all’area in concessione, né costituisce terminal ex art. 18 della legge n. 84/94; occorre infatti considerare che detta norma parla sia di aree demaniali, che di banchine.
6) Violazione degli artt. 17 e 18 della legge n. 84/1994; eccesso di potere per difetto di istruttoria, per travisamento dei fatti; abuso di posizione dominante.
In ogni caso, la concessione in capo a CFT è illegittima, in quanto CFT era partecipata al momento dell’assentimento della concessione dalla Compagnia Portuale che ne ha detenuto, fino al 24/2/06, una quota rilevante pari al 30%.
La concessione a CFT che unifica le due aree è dell’11/12/2003, e quindi successiva all’aggiudicazione in favore della Compagnia Portuale della concessione per lavoro temporaneo ex art. 17 della legge n. 84/94.
La condizione di dipendenza di CFT rispetto alla Compagnia Portuale è dunque rimasta sino al febbraio 2006, data di cessione delle quote della Compagnia ad una società belga.
Se non è consentito alla Compagnia Portuale di esercitare direttamente od indirettamente operazioni portuali, con obbligo di dismissione delle quote eventualmente detenute in società terminalistiche, è indubitabile che nessuna concessione ex art. 18 della legge n. 84/94 può essere rilasciata ad una società che continua ad essere partecipata dalla Compagnia Portuale.
7) Violazione dell’art. 16 della legge n. 84/1994 e del D.M. n. 585/1995; eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza dei presupposti di fatto.
La stessa autorizzazione ex art. 16 della legge n. 84/94 rilasciata dall’Autorità Portuale a CFT è illegittima, non essendo stata accertata l’esistenza in capo a CFT di tutti i requisiti voluti dall’art. 3 del D.M. n. 585/1995.
All’udienza del 15/3/2007 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Deve essere preliminarmente esaminata l’eccezione di irricevibilità dei motivi aggiunti, svolta dalla controinteressata CFT S.p.a. con riferimento all’impugnativa delle concessioni di aree demaniali marittime dell’11/12/2003 e del 3/6/1999, rilasciate dall’Autorità Portuale alla stessa Civitavecchia Forest Terminal, e degli atti a queste connessi e presupposti.
L’eccezione è fondata, e meritevole pertanto di positiva valutazione.
Precisano le ricorrenti che il proprio interesse ad impugnare siffatti provvedimenti sarebbe sorto solamente nel momento in cui la CFT, inizialmente operante nel settore dei prodotti forestali, ed interessata alla realizzazione di un terminal in ciò specializzato, si è venuta, in modo asseritamente illegittimo, ad inserire nel mercato della movimentazione portuale dei prodotti ortofrutticoli.
L’assunto è in realtà privo di pregio.
Ad avviso del Collegio, il regime tipico degli atti amministrativi richiede che il soggetto che si ritenga leso da un provvedimento preceduto da altro atto per lui non lesivo al momento dell’emanazione non può impugnare quest’ultimo a grande distanza di tempo, a nulla rilevando che esso abbia reso possibile il provvedimento successivo che abbia inciso sulla sua sfera giuridica (in termini Cons. Stato, Sez. V, 2/3/1994, n. 134).
Ciò comporta che la sopravvenienza dell’interesse a ricorrere non determina la riapertura del termine di impugnazione dell’atto precedente o presupposto, ormai divenuto inoppugnabile (Cons. Stato, Sez. VI, 21/2/1978, n. 251; T.A.R. Lazio, Sez. II, 16/9/2004, n. 9319; T.A.R. Marche, 2/9/2004, n. 1075; T.A.R. Liguria, Sez. II, 2/7/2001, n. 764; T.A.R. Liguria, 12/2/1981, n. 79).
Occorre, d’altro canto, considerare come nella fattispecie in esame la concessione, con durata quarantennale, dell’11/12/03 (la quale sostituisce ed assorbe quella, adottata in via transitoria, del 3/6/99) risulta rilasciata previo esperimento della procedura di cui agli artt. 36 e seguenti del codice della navigazione, e dunque era conoscibile dalle ricorrenti.
In particolare, in disparte la diversa questione se ciò rappresenti idonea forma di pubblicità alla stregua dell’art. 18 della legge 28/1/1994, n. 84, l’istanza in data 5/8/03 intesa al rilascio della concessione è stata pubblicata nell’Albo Pretorio e nella G.U., in conformità di quanto disposto dall’art. 18 del regolamento per la navigazione marittima, norma che prevede la pubblicazione della domanda quando si tratti di concessioni di particolare importanza per l’entità o per lo scopo, individuando come modalità l’affissione nell’albo del Comune ove è situato il bene richiesto, e l’inserzione della domanda per estratto nel F.A.L della provincia (i fogli degli annunzi legali delle province sono stati aboliti dall’art. 31 della legge 24/11/2000, n. 340, prescrivente, in via sostitutiva, la pubblicazione in G.U.).
Con la ulteriore conseguenza, tra l’altro, che le ricorrenti bene avrebbero potuto concorrere all’assegnazione di tale area, secondo quanto previsto dall’art. 37, I comma, del codice della navigazione.
Va osservato come, a bene vedere, neppure ad oggi le società ricorrenti hanno presentato all’Autorità Portuale di Civitavecchia una domanda finalizzata alla concessione di un’area idonea allo svolgimento dell’attività di movimentazione e stoccaggio di prodotti ortofrutticoli; il che ha indotto le parti resistenti ad eccepire la generalizzata inammissibilità del ricorso per carenza di interesse ed a paventare il dubbio di un’azione giurisdizionale strumentale, volta esclusivamente a bloccare un progetto altrui, in concorrenza con la propria attività.
Se prudenzialmente appare opportuno disattendere l’eccezione di inammissibilità nella portata da ultimo evidenziata, che indurrebbe ad una mera pronuncia in rito, certamente i motivi aggiunti, come premesso, devono essere ritenuti inammissibili nella parte in cui impugnano le originarie concessioni del 1999 (con riguardo a tale concessione il motivo è anche improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, risultando la stessa assorbita dalla successiva) e del 2003, nonchè gli atti connessi.
Giova aggiungere ancora come anche la prospettazione dell’illegittimità della parte della concessione derivante dalla precedente concessione quadriennale (e dunque oggetto di asserita rinnovazione), per la quale non sarebbe stato rispettato alcun onere di pubblicità notiziale, appaia in questa sede tardiva, in quanto, traducendosi in uno specifico profilo di invalidità (in parte, derivata) della concessione del 2003, avrebbe dovuto essere fatta tempestivamente valere avverso quest’ultima concessione.
2. – Procedendo nell’esame dell’impugnativa avverso gli atti afferenti alla movimentazione dei prodotti ortofrutticoli, ed alla realizzazione di un magazzino nell’area portuale, occorre principiare dal ricorso principale.
Con il primo mezzo si deduce anzitutto che il Protocollo di Intesa includerebbe tanto l’autorizzazione ex art. 16 della legge n. 84/94, quanto la concessione dell’area retrostante la banchina n. 24 del porto di Civitavecchia per la realizzazione di un capannone ai sensi del successivo art. 18, senza peraltro che siano state garantite quelle “idonee forme di pubblicità” richieste in via generale dalla norma da ultimo indicata, traducentisi, anche in funzione pro – concorrenziale, in un procedimento di evidenza pubblica per la scelta del soggetto concessionario del bene demaniale.
La censura è infondata, e va dunque respinta.
Come già evidenziato dalla Sezione in sede cautelare con l’ordinanza 9/6/2006, n. 3299, confermata dal Consiglio di Stato, Sez. VI, con ordinanza 29/8/2006, n. 4339, gli atti impugnati sono riconducibili nell’ambito della “variazione al contenuto della concessione”, disciplinata dall’art. 24 del regolamento per la navigazione marittima, il cui secondo comma dispone che “qualsiasi variazione nell’estensione della zona concessa o nelle opere o nelle modalità di esercizio deve essere richiesta preventivamente e può essere consentita mediante atto o licenza suppletivi dopo l’espletamento dell’istruttoria. Qualora, peraltro, non venga apportata alterazione sostanziale al complesso della concessione e non vi sia modifica nell’estensione della zona demaniale, la variazione può essere autorizzata per iscritto dal capo del compartimento, previo nulla osta dell’autorità che ha approvato l’atto di concessione”.
Ed invero CFT S.p.a. era già titolare della precedentemente ricordata concessione di area demaniale (ampliata in data 11/12/03), oltre che dell’autorizzazione (in data 28/7/05) all’esercizio delle operazioni portuali ex art. 16 della legge n. 84/94; si evince dalla documentazione versata in atti (ed in particolare dal Protocollo d’Intesa del 24/1/06 e dal successivo decreto commissariale n. 83 del 30/3/06) come la predetta società in data 19/9/05 abbia chiesto l’autorizzazione ad integrare lo scopo della concessione, al fine di svolgere attività di movimentazione e stoccaggio di prodotti ortofrutticoli.
Gli atti impugnati non enucleano dunque una nuova concessione, ma piuttosto un’integrazione dello scopo della concessione preesistente, intervenuta dopo che, con il Protocollo d’Intesa del 24/1/06, la società istante (ed odierna controinteressata) aveva assunto impegni per la valorizzazione delle aree demaniali del porto di Civitavecchia, ed in specie per la realizzazione di un capannone multifunzionale.
In altre parole, la concessione delle aree demaniali marittime rilasciate per la realizzazione e la gestione di “strutture ed impianti per lo stoccaggio e la movimentazione della foresta e merci varie” è stata integrata autorizzando CFT S.p.a. a svolgere “attività di ricezione e stoccaggio dei prodotti ortofrutticoli”.
Specifica, tra l’altro, l’art. 1 del decreto n. 83/2006 che “tale concessione non comprende alcun diritto di esclusiva in ordine all’utilizzo delle banchine prossime all’area in concessione, né costituisce terminal ex art. 18 della legge 28/1/1994, n. 84”.
Risulta dunque evidente come nella vicenda in esame non ricorressero i presupposti per esperire una gara pubblica finalizzata alla scelta di un nuovo concessionario di bene demaniale, vertendosi al di fuori dell’ambito nozionale di siffatta fattispecie.
3. – Le considerazioni che precedono inducono a disattendere anche il secondo motivo del ricorso principale, con cui si lamenta la violazione del principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi, nell’assunto che il Protocollo d’Intesa verrebbe contestualmente ad autorizzare lo svolgimento delle attività di movimento delle merci ex art. 16 della legge di riordino della legislazione in materia portuale ed a concedere ai sensi del successivo art. 18 un’area portuale, senza peraltro il prescritto procedimento di evidenza pubblica, nonché il vizio di incompetenza, nel diverso presupposto che tale provvedimento richiedesse una deliberazione del Comitato Portuale (ex art. 9, III comma, lett. g).
E’ sufficiente a tale scopo ribadire come l’art. 24 del regolamento per la navigazione marittima specifica che qualora non venga apportata un’alterazione sostanziale al complesso della concessione e non vi sia modifica nell’estensione della zona demaniale, la variazione al contenuto della concessione può essere autorizzata dal Capo del Compartimento.
4. – Per le stesse ragioni deve essere respinto il terzo motivo, con cui si deduce essenzialmente l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, oltre che la violazione del D.M. 31/3/1995, n. 585, per non avere l’Autorità Portuale verificato la sussistenza in capo alla CFT dei requisiti prescritti per le operazioni portuali di movimentazione delle merci.
Si intende bene infatti come la sussistenza di tali requisiti sia stata già oggetto di controllo da parte dell’Amministrazione, non venendo in rilievo un nuovo rapporto concessorio, ma soltanto un’estensione del contenuto della precedente concessione, riguardante proprio l’attività di movimentazione e stoccaggio di merci all’interno dell’area portuale.
5. – Con il quarto mezzo viene poi dedotta la violazione del vigente P.O.T. (piano operativo triennale, relativo al periodo 2004/2006), che non contemplerebbe la realizzazione di un terminal di prodotti ortofrutticoli.
Anche tale censura è infondata.
Si desume infatti dalla lettura del piano operativo dell’Autorità Portuale di Civitavecchia proprio l’intendimento della medesima di “orientarsi nel segmento di mercato del trasporto dei prodotti deperibili” (cfr. pag. 34). Ciò nella dichiarata considerazione che “una piattaforma logistica agroalimentare nel Lazio dedicata al trasporto marittimo otterrebbe indubbi vantaggi competitivi sia per la posizione geografica ove essa è ubicata sia per il bacino di consumo e produzione, sia per il sistema distributivo, sia per le prospettive organizzative apertesi in virtù di un’unica Autorità Portuale regionale comprendente anche il porto di Gaeta, contiguo ad uno dei più importanti mercati agroalimentari del centrosud Italia, quello di Fondi e del Car di Roma”.
6. – Con il quinto ed ultimo motivo del ricorso principale si deduce poi la violazione dell’art. 17 della legge n. 84/94, che, in tema di forniture del lavoro portuale temporaneo, nel testo attualmente vigente, prescrive che l’impresa erogatrice di tali prestazioni non deve esercitare, direttamente od indirettamente, le attività di cui agli artt. 16 e 18, né deve essere detenuta da una o più imprese che svolgono queste attività, né detenere partecipazioni in tali imprese; ad avviso delle ricorrenti infatti la Compagnia Portuale di Civitavecchia incorrerebbe in questo divieto, detenendo una consistente partecipazione in CFT S.p.a., cui avrebbe dovuto conseguenzialmente essere precluso l’esercizio dell’attività autorizzata nell’area concessa.
La censura non appare meritevole di positiva valutazione.
Si evince infatti dal Protocollo di Intesa gravato e dall’ulteriore documentazione versata in atti che la partecipazione della Compagnia Portuale in CFT S.p.a. è venuta meno, prima del provvedimento di integrazione della concessione, per effetto della cessione delle azioni alla NNH (Noord Natie Holding C.V.B.A.), definita società leader nel traffico dei prodotti agroalimentari e deperibili.
7. – Procedendo ora all’esame dei motivi aggiunti esperiti avverso l’autorizzazione della trasformazione del terminal dedicato alla movimentazione di prodotti forestali in un terminal dedicato alla movimentazione di prodotti ortofrutticoli, ovvero avverso l’ampliamento della concessione di area demaniale, occorre ricordare come con il primo mezzo si lamenta, essenzialmente, che il Comitato portuale è stato “sentito” solo successivamente alla stipulazione del Protocollo d’Intesa, mentre era tale organo competente a decidere sulla modifica sostanziale della concessione, secondo quanto previsto dall’art. 9, III comma, lett. g), della legge n. 84/94; viene altresì dedotta la mancanza di motivazione di siffatto “parere”, adottato peraltro sulla base di informazioni incomplete e fuorvianti.
Anche tale censura deve essere disattesa.
Anzitutto dubita il Collegio dell’applicabilità alla fattispecie in esame della previsione dell’art. 9, III comma, lett. g), atteso che l’art. 24 del regolamento per la navigazione marittima contiene una disciplina compiuta della “variazione al contenuto della concessione”, caratterizzata dal conferimento della potestà autorizzatoria al Capo del Compartimento, previo nulla osta dell’Autorità che ha approvato l’atto di concessione.
Ad ogni modo, va sottolineato che la delibera n. 15 del 2/2/06 del Comitato Poruale, contenente il parere favorevole alla costituzione del terminale dedicato ai prodotti deperibili alimentari, è antecedente alla adozione del provvedimento decisorio, rappresentato dal decreto del Commissario n. 83 del 30/3/06 (a nulla rilevando la circostanza che sia intervenuto successivamente al Protocollo di Intesa, che ha un inequivoco contenuto endoprocedimentale, e programmatorio).
Quanto, poi, al dedotto vizio motivazionale, ritiene il Collegio che nel caso in esame il “parere” assuma più la valenza di un atto di assenso endoprocedimentale, che non di un atto consultivo decisorio, sì che il problema di un’adeguata rappresentazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche può concernere, se mai, il provvedimento terminale (ove, ad esempio, motivato per relationem ad un parere implicito).
8. – Con il secondo motivo aggiunto si deduce l’illegittima utilizzazione della procedura ex art. 24 del regolamento per la navigazione marittima, nell’assunto che non rientri nella variazione al contenuto della concessione originaria la modifica dell’oggetto e dello scopo della concessione, posto che la movimentazione dei prodotti refrigeranti nulla ha a che fare con quella dei prodotti della foresta, e comunque perché tale procedimento sarebbe inapplicabile alle concessioni di aree o bachine destinate alle operazioni portuali.
Anche tale censura è infondata.
Appare in primo luogo sprovvisto di fondamento l’assunto secondo cui alla concessione di aree o banchine per l’espletamento di operazioni portuali ex art. 18 della legge n. 84/94 sia inapplicabile la norma dell’art. 24 del regolamento per la navigazione marittima, avente portata generale, e dunque rilevante in tutte le fattispecie di concessione di beni demaniali.
Con riguardo, poi, all’ambito oggettivo del suddetto art. 24, sembra inferibile che la ratio di tale norma sulla variazione della concessione sia quella di garantire la continuità della concessione suscettibile di alcune settoriali modifiche che si rendano necessarie in corso d’esercizio.
In particolare, a termini dell’art. 24, la variazione nell’estensione della concessione di bene demaniale ha ad oggetto, alternativamente, la zona concessa o le opere o le modalità di esercizio, riguarda cioè ciascun singolo e specifico ambito materiale che sia strumentale all’esercizio della originaria concessione; la variazione non può cumulativamente riguardare la zona, le opere e le modalità di esercizio (in termini T.A.R. Liguria, Sez. I, 16/3/2006, n. 225, confermata in appello da Cons. Stato, Sez. VI, 30/1/2007, n. 362).
Ora, nella vicenda in esame, si è al cospetto di un’estensione della tipologia merceologica dei prodotti movimentabili nell’area oggetto di concessione, che può ritenersi riconducibile ad una variazione delle “modalità di esercizio”, tale da non comportare alterazione sostanziale, con conseguente esclusione della configurabilità di una concessione diversa ed autonoma dalla preesistente, implicante, in quanto tale, uno specifico ed ulteriore titolo concessorio.
9. – Con il terzo motivo aggiunto si lamenta come la concessione in favore di CFT sia comunque illegittima in quanto tale società era partecipata, al momento dell’assentimento della concessione, dalla Compagnia Portuale, che ne ha detenuto una quota pari al 30% fino al 24/2/2006, in violazione di quanto prescritto dall’art. 17 della legge n. 84/94.
Anche tale censura deve essere disattesa, nell’assorbente considerazione che, al momento dell’adozione del provvedimento autorizzante l’integrazione della concessione, di cui al decreto n. 83 del 30/3/06, atto terminale del relativo procedimento, era già intervenuto il contratto di compravendita di azioni con la Noord Natie Holding C.V.B.A., risalente, appunto, al 24/2/2006.
Occorre peraltro aggiungere che, anche a seguire la prospettazione di parte ricorrente, non si determinerebbe una patologia del provvedimento di integrazione della concessione, ma, eventualmente, dell’autorizzazione (avente come destinataria la Compagnia Portuale) all’erogazione delle prestazioni di lavoro temporaneo ex art. 17 della legge n. 84/94, la cui impugnativa risulta comunque tardiva.
10. – Deve infine essere disatteso anche l’ultimo motivo aggiunto con cui si allega l’illegittimità dell’autorizzazione ex art. 16 della legge n. 84/94 rilasciata in data 28/7/2005 a CFT.
Tale censura risulta invero doppiamente inammissibile, sia in ragione della tardività rispetto al provvedimento impugnato, sia in considerazione della sua genericità.
11. – Alla stregua di quanto precede, il ricorso principale ed i motivi aggiunti devono essere dichiarati in parte inammissibili ed in parte respinti.
Sussistono giusti motivi per disporre tra tutte le parti la compensazione delle spese di giudizio.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione III Ter, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso principale; dichiara in parte inammissibili ed in parte respinge i motivi aggiunti.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 15.3.2007.
Francesco Corsaro Presidente
Stefano Fantini Componente, Est.

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