T-486/11

JUDGMENT OF THE GENERAL COURT (Eighth Chamber)
17 December 2015 (*)
(Competition — Abuse of dominant position — Polish telecommunications market — Decision establishing an infringement of Article 102 TFEU — Conditions imposed by the incumbent operator for allowing paid access for new operators to the network and to wholesale broadband access services — Legitimate interest in finding that an infringement was committed — Fines — Obligation to state reasons — Gravity of the infringement — Mitigating circumstances — Proportionality — Unlimited jurisdiction — 2006 Guidelines on the method of setting fines)
In Case T‑486/11,
Orange Polska S.A., formerly Telekomunikacja Polska S.A., established in Warsaw (Poland), represented initially by M. Modzelewska de Raad, P. Paśnik, S. Hautbourg, lawyers, A. Howard, Barrister, and C. Vajda QC, and subsequently by M. Modzelewska de Raad, P. Paśnik, S. Hautbourg, A. Howard and D. Beard QC,
applicant,
supported by
Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji, represented initially by P. Rosiak, and subsequently by K. Karasiewicz, lawyers,
intervener,
v
European Commission, represented initially by B. Gencarelli, K. Mojzesowicz and G. Koleva, and subsequently by K. Mojzesowicz, G. Koleva et M. Malferrari and finally by G. Koleva, M. Malferrari, É. Gippini Fournier and J. Szczodrowski, acting as Agents,
defendant,
supported by
European Competitive Telecommunications Association, represented initially by P. Alexiadis and J. MacKenzie, and subsequently by J. MacKenzie, Solicitors,
intervener,
APPLICATION for the full or partial annulment of Commission Decision C(2011) 4378 final of 22 June 2011 relating to a proceeding under Article 102 TFEU (Case COMP/39.525 — Telekomunikacja Polska) and for a reduction of the fine imposed by the Commission in Article 2 of that decision,
THE GENERAL COURT (Eighth Chamber),
composed of D. Gratsias, President, M. Kancheva (Rapporteur) and C. Wetter, Judges,
Registrar: L. Grzegorczyk, Administrator,
having regard to the written procedure and further to the hearing on 26 June 2015,
gives the following
Judgment
 Background to the dispute
1        The applicant, Orange Polska S.A., is a telecommunications company created following the acquisition on 7 November 2013 by Telekomunikacja Polska S.A. (‘T.P.’) of two companies: Orange Polska sp. z o.o. and Polska Telefonia Komórkowa sp. z o.o. (‘PTK’). The applicant is therefore the legal successor of TP, a telecommunications undertaking incorporated in 1991 following the privatisation of the former State monopoly Poczta Polska, Telegraf i Telefon.
2        On 22 June 2011, the European Commission adopted Decision C(2011) 4378 final relating to a proceeding under Article 102 TFEU (Case COMP/39.525 — Telekomunikacja Polska) (‘the contested decision’), addressed to TP.
1.     The technological, legislative and factual context of the contested decision
3        The contested decision concerns the provision of wholesale broadband internet access services by means of unbundled access to the local loop in Poland from 2005 to 2009.
4        The local loop is the physical twisted metallic pair circuit connecting the network termination point at the subscriber’s premises to the main distribution frame or equivalent facility in the fixed public telephone network.
5        Unbundled access to the local loop allows new entrants, usually called ‘alternative operators’ (‘AOs’) — as opposed to the incumbent operators of the telecommunications networks — to use the pre-existing telecommunications infrastructure belonging to those incumbent operators in order to offer various services to end-users, in competition with the incumbent operators. Unbundled access to the local loop has developed and been regulated in the context of the liberalisation of the telecommunications sector. The main reason for that development was the fact that it was not economically viable for AOs to duplicate a telecommunications infrastructure that was comparable in terms of technological performance and geographical coverage to that of the incumbent operators.
6        Local loop unbundling in the European Union has been implemented in accordance with the ‘investment ladder’ concept. According to that concept, in order to access the incumbent operator’s network, AOs first choose the least expensive technological solutions, such as the wholesale rental of lines belonging to the incumbent operator. Then, once their client-base has been established, AOs move on to solutions which require more investment in the construction of sections of their own networks which are connected to the incumbent operator’s network. Although the latter solutions are more expensive, they provide AOs with more autonomy from the incumbent operator and make it possible to offer subscribers more complex and varied services.
7        The different telecommunications services that can be provided to end-users through the local loop include high bit-rate data transmission services for fixed internet access and for multimedia applications based on digital subscriber line (DSL) technology.
8        Fixed broadband internet access can also be provided by means of other technologies using other infrastructures, for example, new loops with high-capacity optical fibre, cable television infrastructure (cable modem technology) or LAN Ethernet networks, the territorial scope of which may be extended by the use of WLAN technologies which allow data transmission by radio waves (Wireless-Fidelity or Wi-Fi). The size of those infrastructures is, however, generally limited and their development involves significant investment.
9        The use of pre-existing infrastructure covering very extensive geographical areas therefore explains the popularity of DSL technology as opposed to the alternative technologies. In Poland, from 2005 to 2010, the share of DSL technology in the market for technologies allowing fixed broadband internet access always remained higher than 50%, even though it decreased (from 62% to above 50%).
10      AOs wishing to offer broadband internet access based on DSL technology to end-users may purchase wholesale broadband access products from the incumbent network operator. On the Polish market, during the period covered by the contested decision, two wholesale broadband access products existed, namely unbundled access to the local loop itself (Local Loop Unbundling, or ‘LLU access’) and broadband access (Bitstream access, or ‘BSA’).
11      There are two key differences, apart from the technical arrangements, between LLU and BSA access. First, LLU access requires AOs to construct sections of their own network in order to obtain physical access to the incumbent operator’s network infrastructures. It therefore involves greater investment by AOs. Secondly, it gives AOs greater control over the parameters of the services provided to retail customers, as well as the possibility of offering them both internet access services and voice communication services. BSA, although less expensive, entails more technological constraints for AOs.
12      Access to the incumbent operator’s network, whether by LLU or BSA, is a process involving several stages. It is possible to distinguish three main stages of access to the network. At the first stage, AOs negotiate agreements with the incumbent operator regarding the conditions of access to its network. At the second stage, AOs connect to the incumbent operator’s network. At the third stage, AOs request activation of the subscriber lines. Each of those stages of access is divided into several sub-stages which depend inter alia on the technological solutions used for LLU and BSA access. During those three stages, AOs may request the incumbent operator to provide general information regarding its network.
13      Local loop unbundling is governed at EU level inter alia by Regulation (EC) No 2887/2000 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2000 on unbundled access to the local loop (OJ 2000 L 336, p. 4) and Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive) (OJ 2002 L 118, p. 33). The provisions of those instruments were implemented in Poland even before its accession to the European Union, by successive amendments to the ustawa Prawo telekomunikacyjne (Law on telecommunications).
14      In essence, that regulatory framework requires the operator identified by the national regulatory authority as the operator with significant market power, which is generally the incumbent operator, to grant AOs unbundled access to its local loop and to related services under transparent, fair and non-discriminatory conditions that are at least as favourable as the conditions determined in a reference offer. The reference offer is adopted as part of an administrative procedure before the national regulatory authority. The operator with significant market power is required to prepare a draft reference offer and to submit it for approval by that authority. Next, the draft reference offer is subject to consultations with market players. The national regulatory authority has the power to impose changes to the draft reference offer and, at the end of the consultation, it adopts a decision implementing the final reference offer.
15      Quite apart from its role in the procedure to identify the operator with significant market power and to adopt the reference offer, the national regulatory authority has other competences. In particular, it acts on its own initiative, or at the request of an interested operator, to ensure non-discrimination, fair competition and economic efficiency in the market and issues binding decisions to resolve disputes between the operator with significant market power and AOs.
16      In Poland, the national regulatory authority, namely the President of the Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Office of Telecommunications and Post Regulation), replaced as of 16 January 2006 by the President of the Urząd Komunikacji Elektronicznej (Office for Electronic Communications) (the national regulatory authority being referred to hereinafter as ‘UKE’), found that TP had significant power in the wholesale market for broadband access. TP was therefore required to ensure that AOs have transparent and non-discriminatory access to its broadband network and to submit reference offers applicable to LLU and BSA access services. Those offers, after having been the subject of consultations with interested parties, were implemented by decisions of the national regulatory authority. The first reference offer relating to LLU access was adopted on 28 February 2005 and the first reference offer relating to BSA access services (‘the BSA reference offer’) was adopted on 10 May 2006. Those offers have since been amended on several occasions by successive decisions of UKE. 
17      From 2005 onwards, the national regulatory authority acted on several occasions to remedy TP’s failures to comply with its regulatory obligations, including by imposing fines upon it. In 2009 UKE initiated a process that was intended to lead to a functional separation of TP. In order to avoid that functional separation, on 22 October 2009 TP signed a memorandum of understanding with UKE (‘the agreement with UKE’), in accordance with which it voluntarily undertook, first, to comply with its regulatory obligations, to conclude agreements on conditions of access with AOs in a manner consistent with the relevant reference offers and to comply with the principle of non-discrimination with respect to AOs. In addition, it undertook to introduce a forecasting system for AO orders, to open up access to its applications in order to allow AOs to obtain necessary general information, and to terminate the judicial proceedings that it had brought against UKE’s decisions implementing reference offers or amending agreements on the conditions of access concluded between TP and AOs. Finally, TP undertook to invest in the modernisation of its broadband network in order to allow at least 1 200 000 new broadband lines to be created.
2.     The administrative procedure
18      From 23 to 26 September 2008, in cooperation with the Polish competition authority, the Commission carried out inspections at TP’s premises of located in Warsaw (Poland), in accordance with Article 20(4) of Council Regulation (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles [101 TFEU] and [102 TFEU] (OJ 2003 L 1, p. 1).
19      On 17 April 2009, the Commission decided to initiate, against TP, proceedings within the meaning of Article 2 of Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 7 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles [101 TFEU] and [102 TFEU] (OJ 2004 L 123, p. 18).
20      On 26 February 2010, the Commission adopted a statement of objections, to which TP replied on 2 June 2010. A hearing was organised on 10 September 2010 at the request of TP.
21      On 28 January 2011, the Commission sent TP a letter drawing TP’s attention to a number of items of evidence relating to the objections raised by the Commission, stating that it might use those objections in any final decision (‘the letter of facts’). TP replied to that letter by letter of 7 March 2011.
3.     The contested decision
22      On 22 June 2011 the Commission adopted the contested decision, which was notified to TP on 24 June 2011. A summary of the decision was published in the Official Journal of the European Union of 9 November 2011 (OJ 2011 C 324, p. 7).
23      In the contested decision, the Commission identified three relevant product markets, namely:
–        the market for wholesale broadband access (the wholesale BSA market),
–        the market for wholesale (physical) network infrastructure access (including shared or fully unbundled access) at a fixed location (the wholesale LLU market), and
–        the retail mass market, which is the downstream market of standard broadband products offered at a fixed location by telecommunications operators to their own end-users, whether provided through DSL, cable modem, LAN/WLAN or any other technology, excluding mobile broadband services (recitals 581 to 625 of the contested decision).
24      According to the contested decision, the relevant geographic market covered the entire territory of Poland (recital 626 of the contested decision).
25      The Commission found that TP was the only wholesale supplier of BSA and LLU broadband access in Poland. With regard to the retail market, the Commission found that TP held a dominant position since, in terms of revenue, its market share was within the range of 46% to 57% and, in terms of number of lines, its market share was of the order of 40% to 58% (recitals 669, 672 and 904 of the contested decision).
26      The Commission took the view that TP had abused its dominant position in the Polish wholesale BSA market and the Polish wholesale LLU market by refusing to give access to its network and to supply BSA and LLU wholesale products (recital 803 and Article 1 of the contested decision). The aim of that abuse, which occurred in the wholesale market, was to protect TP’s position in the retail market (recitals 710 and 865 of the contested decision).
27      The Commission took the view that TP had developed a strategy, the existence of which was confirmed by various internal documents of TP, to limit competition at all stages of the procedure for accessing its network (recitals 707 to 711 of the contested decision).
28      The Commission stated that, in order to achieving that strategy, TP engaged in complex behaviour, consisting of the following five elements:
–        proposing unreasonable terms to AOs in the agreements concerning access to BSA and LLU products, that is, the exclusion or amendment of contractual clauses and the extension of deadlines to the detriment of AOs (recitals 165 to 295 and 714 to 721 of the contested decision);
–        delaying the process of negotiating agreements concerning access to BSA and LLU products (recitals 296 to 374 and 722 to 747 of the contested decision);
–        limiting access to its network (recitals 375 to 443 and 748 to 762 of the contested decision);
–        limiting access to subscriber lines (recitals 444 to 510 and 763 to 782 of the contested decision);
–        refusing to provide reliable and accurate general information indispensable for AOs to take decisions regarding access (recitals 511 to 565 and 783 to 792 of the contested decision).
29      The Commission stated that TP’s aforementioned practices had had a cumulative effect on the AOs, which encountered obstacles at each stage of the procedure for accessing TP’s wholesale products. The Commission indicated that although, taken individually, each of the obstacles raised by TP might not seem to be very harmful, taken as a whole, they formed a pattern of abusive conduct, the objective of which was to deny AOs access to the wholesale broadband access market (recital 713 of the contested decision).
30      The Commission concluded that the abuse committed by TP constituted a single and continuous infringement of Article 102 TFEU. It considered that that infringement had started on 3 August 2005, the date on which the first negotiations between TP and an AO regarding access to TP’s network on the basis of the reference offer for LLU access had started, and that it had lasted until at least 22 October 2009, the date on which, after the Commission had initiated proceedings, the agreement with UKE was signed (Article 1 and recital 909 of the contested decision) (‘the period of the infringement’).
31      The Commission penalised TP for that infringement of Article 102 TFEU by imposing on it a fine calculated in accordance with the rules set out in the Guidelines on the method of setting fines imposed pursuant to Article 23(2)(a) of Regulation No 1/2003 (OJ 2006 C 210, p. 2, ‘the 2006 Guidelines’).
32      The Commission first determined the basic amount of the fine by calculating 10% of the average value of sales made by TP on the relevant markets and multiplying the number obtained by a factor of 4.2, corresponding to the duration of the infringement determined at four years and two months. The basic amount obtained on the basis of that calculation was EUR 136 000 000 (recitals 898 to 912 of the contested decision).
33      Next, the Commission decided not to adjust the basic amount of the fine on the basis of aggravating or mitigating circumstances. In particular, it refused to take into account, by way of mitigating circumstances, the arguments put forward by TP in its letter of 7 March 2011 replying to the letter of facts (recitals 914 to 916 of the contested decision).
34      Finally, the Commission acknowledged that TP’s conduct, at issue in the contested decision, had also been the subject of decisions of UKE fining TP for breach of its regulatory obligations. In order to take account of those fines, the Commission deducted their amount from the basic amount of the fine and set the final amount of the fine at EUR 127 554 194.
 Procedure and forms of order sought by the parties
35      By application lodged at the Court Registry on 2 September 2011, the applicant brought the present action.
36      By document lodged at the Court Registry on 23 December 2011, Netia S.A. sought leave to intervene in support of the form of order sought by the Commission.
37      By document lodged at the Court Registry on 28 December 2011, Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji (‘PIIT’) sought leave to intervene in support of the form of order sought by the applicant.
38      The Commission lodged its defence on 13 January 2012.
39      By letter of 10 February 2012, the applicant requested confidential treatment vis-à-vis Netia and PIIT of certain information in the application and its annexes.
40      By letter of 9 March 2012, the applicant requested confidential treatment vis-à-vis Netia and PIIT of certain information in the annexes to the defence.
41      By letter of 4 April 2012, the applicant requested confidential treatment vis-à-vis Netia and PIIT of certain information in the reply.
42      By order of 29 June 2012, the President of the First Chamber of the Court granted Netia leave to intervene.
43      On 21 September 2012 Netia lodged its statement in intervention.
44      By order of 7 November 2012, the President of the First Chamber of the Court granted PIIT leave to intervene.
45      By letter of 17 December 2012, the applicant requested confidential treatment vis-à-vis Netia and PIIT of certain information in the annexes to the rejoinder. By another letter of the same date, the applicant requested confidential treatment vis-à-vis PIIT of certain information in the annexes to the statement in intervention of Netia.
46      By document lodged at the Registry on 24 January 2013, the European Competitive Telecommunications Association (‘ECTA’) sought leave to intervene in support of the form of order sought by the Commission.
47      On 1 February 2013, PIIT lodged its statement in intervention. The applicant did not request the confidential treatment of information contained in that statement.
48      By letter of 15 February 2013, the applicant raised objections to the intervention of ECTA.
49      By letter of 17 March 2013, the Commission submitted its observations on the statement in intervention of PIIT.
50      By letter of 19 March 2013, the applicant submitted its observations on Netia’s statement in intervention. The Commission did not submit observations on that statement in intervention.
51      By letter of 14 April 2013, the applicant submitted its observations on the statement in intervention of PIIT.
52      By letter of 29 May 2013, the applicant requested confidential treatment vis-à-vis Netia and PIIT of certain information in the annexes to its observations on Netia’s statement in intervention.
53      None of the requests for confidential treatment lodged by the applicant has been contested.
54      By order of the President of the First Chamber of the Court of 3 September 2013, ECTA was granted leave to intervene in the present case in support of the form of order sought by the Commission, that intervention being limited to the submission of observations during the oral procedure, pursuant to Article 116(6) of the Rules of Procedure of 2 May 1991.
55      After a change in the composition of the Chambers of the Court, the Judge-Rapporteur was assigned to the Eighth Chamber, to which the present case was, consequently, assigned.
56      By letter of 5 November 2014, Netia withdrew its intervention.
57      By letter of 17 December 2014, the Commission submitted its observations on the withdrawal of Netia’s intervention.
58      By order of 26 February 2015, the President of the Eighth Chamber of the Court removed the intervention of Netia from the Court’s register and ordered Netia to bear its own costs.
59      On hearing the report of the Judge-Rapporteur, the Court (Eighth Chamber) decided to open the oral procedure and, by way of measures of organisation of procedure, asked the parties to respond to certain written questions. The parties complied with that request within the time allowed.
60      The parties presented oral argument and answered questions put to them by the Court at the hearing on 26 June 2015.
61      The applicant, supported by PIIT, claims that the Court should:
–        principally, annul the contested decision in full;
–        in the alternative, annul Article 2 of the contested decision in full;
–        in the further alternative, reduce the amount of the fine set out in Article 2 of the contested decision;
–        order the Commission to pay the costs.
62      The Commission, supported by ECTA, contends that the Court should:
–        dismiss the action as unfounded;
–        order the applicant to pay the costs.
 Law
1.     The scope of the dispute
63      By its first and second heads of claim, the applicant requests, principally, the annulment of the contested decision in full and, in the alternative, the annulment of Article 2 of the decision. By its third head of claim, the applicant requests that the Court, in the further alternative, adjust the amount of the fine. It is therefore necessary to examine in turn the claim for annulment and the claim for adjustment of the fine.
64      It is important, however, to note at the outset that, in support of its claim for adjustment, the applicant relies on two pleas in law, the first of which alleges an error of law and of assessment with respect to the calculation of the basic amount of the fine, and the second of which alleges errors of law and of assessment as well as a failure to take account of mitigating circumstances. It is clear that those pleas ask the Court to penalise non-compliance with a legal rule and are thus such, if well founded, as to lead to the partial annulment of the contested decision. They thus fall within the Court’s review of legality and not, as such, within its unlimited jurisdiction.
65      It must be recalled that the unlimited jurisdiction conferred, pursuant to Article 261 TFEU, on the Court by Article 31 of Regulation No 1/2003 empowers the Court — in addition to carrying out a mere review of legality of the penalty, which enables the Court only to dismiss the action for annulment or to annul the contested measure — to substitute its own appraisal for the Commission’s and, consequently, to vary the contested measure, even without annulling it, taking into account all the factual circumstances, by amending, in particular, the fine imposed where the question of the amount of the fine is before it (see, to that effect, judgments of 8 February 2007 in Groupe Danone v Commission, C‑3/06 P, ECR, EU:C:2007:88, paragraphs 61 and 62; of 3 September 2009 in Prym and Prym Consumer v Commission, C‑534/07 P, ECR, EU:C:2009:505, paragraph 86; and of 5 October 2011 in Romana Tabacchi v Commission, T‑11/06, ECR, EU:T:2011:560, paragraph 265).
66      It is also apparent from the case-law that an action in which the Court is asked to exercise its unlimited jurisdiction with respect to a decision imposing a penalty, a jurisdiction conferred by Article 261 TFEU, but exercised pursuant to Article 263 TFEU, necessarily comprises or includes a request for the annulment, in full or in part, of that decision (see, to that effect, order of 9 November 2004 in FNICGV v Commission, T‑252/03, ECR, EU:T:2004:326, paragraph 25).
67      It is therefore only after the Court has finished reviewing the legality of the decision referred to it, in the light of the pleas in law submitted to it and of grounds which, where applicable, it has raised of its own motion, that, in the event that it does not annul the decision in full, it is to exercise its unlimited jurisdiction in order, first, to draw the appropriate conclusions from its findings with respect to the lawfulness of that decision and, secondly, to establish, according to the information which has been brought to its attention (see, to that effect, judgments of 8 December 2011 in KME Germany and Others v Commission, C‑389/10 P, ECR, EU:C:2011:816, paragraph 131, and 10 July 2014 in Telefónica and Telefónica de España v Commission, C‑295/12 P, ECR, EU:C:2014:2062, paragraph 213), whether it is appropriate, on the date on which it adopts its decision (judgments of 11 July 2014, Esso and Others v Commission, T‑540/08, ECR, EU:T:2014:630, paragraph 133; Sasol and Others v Commission, T‑541/08, ECR, EU:T:2014:628, paragraph 438; and RWE and RWE Dea v Commission, T‑543/08, ECR, EU:T:2014:627, paragraph 257), to substitute its own assessment for that of the Commission, so that the amount of the fine is appropriate.
68      Consequently, the pleas put forward by the applicant in support of its claim for adjustment will be examined in the light of its claim for annulment, since, in actual fact, they raise questions of pure legality. If those pleas were to prove well founded, bearing in mind that they are not such as to lead to the annulment in full of the contested decision (see paragraph 64 above), account would be taken of them by way of the Court’s unlimited jurisdiction. Similarly, if it followed from the examination of those pleas that a particular complaint, relating, for example, to considerations of fairness (see, to that effect, judgment of 17 December 1959 in Macchiorlatti Dalmas v High Authority, 1/59, ECR, EU:C:1959:29, p. 425), could support that claim for adjustment, that complaint would naturally be examined in that way.
2.     The claim for annulment
 The claim for the annulment of the contested decision in full
69      In support of this head of claim, the applicant puts forward a single plea in law, alleging an error of law and a failure to state reasons concerning the existence of a legitimate interest in finding that an infringement was committed in the past.
70      In support of that single plea in law — which it is nevertheless appropriate to break down into two separate complaints, since a distinction should be made between the question of the obligation to state reasons, which requires that the contested decision contain the key factual and legal elements in order to show clearly and unequivocally the reasoning of the institution which adopted the measure, and the merits of the reasons given by that institution (judgments of 2 April 1998 in Commission v Sytraval and Brink’s France, C‑367/95 P, ECR, EU:C:1998:154, paragraph 67, and 16 October 2014 in Eurallumina v Commission, T‑308/11, EU:T:2014:894, paragraph 33) — the applicant argues that it is apparent from Article 7 of Regulation No 1/2003 that, where the Commission takes a decision finding that an infringement was committed in the past, it must establish a legitimate interest in pursuing its investigation and provide an appropriate explanation in its decision. The duty to establish and state reasons for the existence of a legitimate interest is independent of whether, in its decision, the Commission imposes a fine.
71      According to the applicant, that interpretation of Article 7 of Regulation No 1/2003 complies with the case-law of the Court of Justice, in particular the judgments of 2 March 1983 in GVL vCommission (7/82, ECR, EU:C:1983:52) and of 6 October 2005 in Sumitomo Chemical and Sumika Fine Chemicals v Commission (T‑22/02 and T‑23/02, ECR, EU:T:2005:349). It is also justified by the need to ensure respect for the procedural safeguards provided for by Article 6 of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (‘the ECHR’), signed in Rome on 4 November 1950, and Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union.
72      The applicant recalls that, according to the contested decision, the infringement that TP is alleged to have committed ended on 22 October 2009, and thus before the adoption of the contested decision on 22 June 2011. Since the Commission did not demonstrate, in the contested decision, its legitimate interest in pursuing the investigation and establishing the existence of that infringement, the decision is vitiated by an error of law and a failure to state reasons and should therefore be annulled in full.
73      The Commission disputes the applicant’s arguments and contends that this plea should be rejected.
74      In that regard, first, with respect to the complaint alleging failure to state reasons for a legitimate interest in establishing an infringement committed in the past, it should be recalled that, according to Article 7(1) of Regulation No 1/2003:
‘Where the Commission, acting on a complaint or on its own initiative, finds that there is an infringement of Article [101 TFEU] or of Article [102 TFEU], it may by decision require the undertakings and associations of undertakings concerned to bring such infringement to an end. For this purpose, it may impose on them any behavioural or structural remedies which are proportionate to the infringement committed. … If the Commission has a legitimate interest in doing so, it may also find that an infringement has been committed in the past.’
75      That provision must be read in the light of the statement of reasons for the Proposal for a Council Regulation on the implementation of the rules on competition laid down in Articles [101 TFEU] and [102 TFEU] and amending Regulations (EEC) No 1017/68, (EEC) No 2988/74, (EEC) No 4056/86 and (EEC) No 3975/87 (‘Regulation implementing Articles [101 TFEU] and [102 TFEU]’) (OJ 2000 C 365 E, p. 284). The statement of reasons relating to Article 7 explains that in that provision ‘the Commission is empowered to adopt a decision finding an infringement not only when it orders the termination of an infringement or imposes a fine, but also where the infringement has already come to an end and no fine is imposed. In conformity with the case-law of the Court of Justice, however, the power of the Commission to adopt an infringement decision in such circumstances is limited to cases where it has a legitimate interest in doing so. This may be the case where there is a danger that the addressee might re-offend, or where the case raises new issues clarification of which is in the public interest’.
76      It follows from the above that the Commission must establish the existence of a legitimate interest in finding an infringement where both the infringement has ceased and the Commission does not impose a fine.
77      That conclusion is consistent with the case-law of the Court cited by the applicant in its pleadings and with more recent case-law which, in essence, acknowledges the existence of a link between, on the one hand, the obligation imposed on the Commission to demonstrate a legitimate interest in finding an infringement and, on the other, the time-limit on its power to impose fines. The Court has held that the time-limit on the Commission’s power to impose fines could not affect its implicit power to find that an infringement had been committed. However, the exercise of that implicit power to adopt a decision establishing an infringement after expiry of the limitation period is conditional on the Commission showing a legitimate interest in making such a finding (judgments of 16 November 2006 in Peróxidos Orgánicos v Commission, T‑120/04, ECR, EU:T:2006:350, paragraph 18, and of 6 February 2014 in Elf Aquitaine v Commission, T‑40/10, EU:T:2014:61, paragraphs 282 and 284 to 287).
78      It follows that the interpretation of Article 7(1) of Regulation No 1/2003 put forward by the applicant, to the effect that the Commission must show a legitimate interest in finding an infringement which occurred in the past, notwithstanding the fact that it is punishing that infringement by a fine, is incorrect. Since that institution is not subject, in that respect, to the obligation to state reasons, the first complaint of the plea in law must be dismissed.
79      Next, inasmuch as, in the present case, it is undisputed that the Commission’s power to impose fines was not time-barred and that the Commission decided to impose a fine on TP, the applicant claims incorrectly that the Commission erred in law in that it failed to show, in the contested decision, the existence of a legitimate interest in finding an infringement which occurred in the past. The second complaint of the first plea in law must therefore also be rejected.
80      Consequently, this plea must be dismissed as unfounded, as must, accordingly, the head of claim seeking the annulment in full of the contested decision.
 The claim seeking partial annulment of the contested decision
81      In support of its claim for the partial annulment of the contested decision, the applicant raises two pleas in law. The two pleas incorrectly put forward in support of the claim for adjustment should be added thereto, except with respect to the elements of those pleas which specifically concern unlimited jurisdiction.
 The first plea in law
82      The first plea is based on Article 6 of the ECHR and Article 47 of the Charter of Fundamental Rights. According to the applicant, it is apparent from those two articles read together that a fine may be imposed only by an ‘independent and impartial tribunal established by law’ which fulfils all the procedural safeguards provided for in Article 6 ECHR. Not only is the Commission not a court, but it combines prosecution and decision-making functions. The fines it imposes, which are indeed manifestly of a ‘criminal’ nature within the meaning of Article 6 of the ECHR, are therefore not imposed by a body which is truly independent of the administration and thus infringe the principle of impartiality enshrined in the above provisions.
83      The applicant declined to answer the question put by the Court by way of measures of organisation of procedure with respect to the appropriate conclusions to be drawn, in relation to that plea, from the judgments of 8 December 2011 in Chalkor v Commission (C‑386/10 P, ECR, EU:C:2011:815, paragraphs 62, 63 and 81) and 18 July 2013 in Schindler Holding and Others v Commission(C‑501/11 P, ECR, EU:C:2013:522, paragraphs 33 to 38), of which formal notice was taken at the hearing. The applicant nevertheless asked the Court to exercise its unlimited jurisdiction, in accordance with the principles established in the case-law cited above, and, accordingly, to take account of both Article 6 ECHR and Article 47 of the Charter of Fundamental Rights, as when examining the arguments put forward in support of the head of claim seeking adjustment of the amount of the fine.
84      It must therefore be held, in respect of the claim for annulment, that the applicant withdrew its first plea and, consequently, that it is no longer necessary for the Court to adjudicate on that plea.
 The second plea in law
85      The second plea alleges breach of the applicant’s rights of defence. By this plea, the applicant submits that Article 2 of the contested decision infringes its right to be heard and its rights of defence, enshrined in Articles 41 and 48 of the Charter of Fundamental Rights and Article 27 of Regulation No 1/2003 and in Articles 10 and 15 of Regulation No 773/2004.
86      According to the applicant, the case-law of the Court of Justice and of the General Court relating to the required content of the statement of objections is superseded by the provisions of the Charter of Fundamental Rights listed in the previous paragraph. Thus, since the entry into force of the Lisbon Treaty, the Commission is under an obligation to provide in the statement of objections both the factual and legal elements required to prove the infringement and the factual and legal elements which are relevant for the calculation of the amount of the fine. As regards the calculation of the amount of the fine, the Commission is under an obligation to present in the statement of objections not only the key elements required for the determination of the basic amount of the fine, but also the elements of which it takes account for adjustments to the basic amount, namely the facts capable of constituting aggravating and mitigating circumstances. Similarly, the final amount of the fine likely to be imposed on the undertaking in question should, according to the applicant, be set out in the statement of objections. The possibility for the applicant to contest the final amount of the fine before the Court is not sufficient to ensure that the rights flowing from Articles 41 and 48 of the Charter of Fundamental Rights are protected.
87      In the present case, the Commission is alleged to have infringed the provisions listed in paragraph 85 above, by failing to indicate in the statement of objections and in the letter of facts sent to the applicant, the elements that it was going to consider by way of mitigating circumstances. In particular, and despite the arguments submitted by the applicant in that regard during the administrative procedure, the Commission failed to conduct an analysis, in those documents, of the impact of the agreement between the applicant and UKE on the gravity of the infringement or on the level of the fine.
88      The Commission disputes the applicant’s arguments and contends that this plea should be rejected.
89      As a preliminary point, it should be noted that, in the contested decision, the Commission did not make any adjustments to the amount of the fine. In recitals 913 to 916 of the contested decision, the Commission rejected the arguments submitted by the applicant during the administrative procedure relating to the existence of mitigating circumstances.
90      In that regard, it should be observed that, according to settled case-law, provided that the Commission indicates expressly in the statement of objections that it will consider whether it is appropriate to impose fines on the undertakings concerned and that it also sets out the principal elements of fact and of law that may give rise to a fine, such as the gravity and the duration of the alleged infringement and the fact that it has been committed intentionally or negligently, it respects the undertakings’ right to be heard. In doing so, it provides them with the necessary elements to defend themselves not only against a finding of infringement but also against the fact of being fined (see judgment of 25 October 2005 in Groupe Danone v Commission, T‑38/02, ECR, EU:T:2005:367, paragraph 50 and the case-law cited).
91      Settled case-law further states that so far as the setting of the amount of the fines is concerned, the rights of defence of the undertakings in question are guaranteed before the Commission by virtue of the fact that they have the opportunity to make submissions on the duration, the gravity and the foreseeability of the anti-competitive nature of the infringement. Moreover, undertakings have an additional guarantee, as regards the setting of the amount of the fine, in that the Court has unlimited jurisdiction and may in particular cancel or reduce the fine pursuant to Article 31 of Regulation No 1/2003. The Court has therefore concluded that the Commission was entitled to confine itself to indicating, without further details, in the statement of objections that it would take account of the individual role played by each undertaking in the agreements in question and that the amount of the fine would reflect any aggravating or mitigating circumstances, since the Guidelines on the method of setting fines detail the circumstances which may be regarded as such (see judgment of 27 September 2012 in Koninklijke Wegenbouw Stevin v Commission, T‑357/06, ECR, EU:T:2012:488, paragraph 217 and the case-law cited).
92      The arguments raised by the applicant in this plea should be examined in the light of the principles recalled in paragraphs 90 and 91 above.
93      Before carrying out that examination, it should also be stated, first, that the rules set out in the judgment in Koninklijke Wegenbouw Stevin v Commission (cited in paragraph 91 above, EU:T:2012:488) apply to both aggravating and mitigating circumstances. The rule laid down by the Court requires the Commission to state, in the statement of objections, that it will take account of the factors that may affect the final amount of the fine, and that includes both aggravating circumstances and mitigating circumstances.
94      Secondly, it should be noted that, contrary to what the applicant submits, the principles set out in paragraphs 90 and 91 above were not affected by the entry into force of the Lisbon Treaty or by the statements put forward by the Commission in its notice on best practices for the conduct of proceedings concerning Articles 101 [TFEU] and 102 TFEU (OJ 2011 C 308, p. 6).
95      It is clear from the case-law of the Court of Justice, elaborated in the context of the application of Article 47 of the Charter of Fundamental Rights, that the entry into force of the Lisbon Treaty, incorporating the Charter of Fundamental Rights into European Union primary law, has not substantially changed the content of the right to a fair trial, as it derives inter alia from Article 6 ECHR and as recognised at EU level as a general principle of EU law (see, to that effect, judgment of 3 May 2012 in Legris Industries v Commission, C‑289/11 P, EU:C:2012:270, paragraph 36 and the case-law cited). Those considerations may be extended to the right to be heard and, more broadly, to the rights of the defence as a whole, relied on by the applicant, to the extent that those rights help to ensure that a fair trial is held.
96      Moreover, with respect to the notice on best practices, referred to in paragraph 94 above, it is clear that, given the fact that it was published on 20 October 2011, that is to say, several months after the adoption of the contested decision, it is not applicable in this case, pursuant to point 6 of that notice (see, by analogy, judgment of 17 May 2011 in Elf Aquitaine v Commission, T‑299/08, ECR, EU:T:2011:217, paragraph 148).
97      With respect to the application of the rules arising from the case-law referred to in paragraphs 90 and 91 above, in the present case, it should be noted, first, that in paragraph 522 of the statement of objections, the Commission stated its intention to impose a fine on TP in respect of an abuse characterised as a refusal to provide services. In the following paragraphs of that document, the Commission indicated that it was of the opinion that the abuse by TP had been committed intentionally or negligently and that TP was aware that its conduct could affect competition in the internal market. Secondly, the Commission stated in paragraph 524 of the statement of objections that, in determining the amount of the fine, it would take account of all the relevant circumstances of the case, in particular the gravity and duration of the infringement, and that it would apply the rules set out in the 2006 Guidelines. With respect to the gravity of the infringement, the Commission stated, in paragraph 528 of the statement of objections, that it would take account of its nature, its actual impact on the market where it was measurable, and the extent of the affected geographic market. With respect to the duration of the infringement, the Commission stated, in paragraph 529 of the statement of objections, that the infringement had started at the latest on 3 August 2005 and that it had not yet ended. Thirdly, the Commission stated, in paragraph 525 of the statement of objections, that the amount of the fine could be affected by a possible taking into account of the aggravating or mitigating circumstances listed in points 28 and 29 of those guidelines.
98      Furthermore, it is clear from the letter of facts, which is composed of a series of written exchanges between the Commission and TP and which was sent to TP after the hearing, that the Commission provided guidance with respect to the value of sales, as defined in point 13 of the 2006 Guidelines, that it was going to use to calculate the basic amount of the fine.
99      The items listed in paragraphs 97 and 98 above support the conclusion that, in the present case, the Commission observed the principles set out in paragraphs 90 and 91 above. The arguments put forward by the applicant do not call that conclusion into question.
100    First, it follows from the case-law cited in paragraphs 90 and 91 above that, contrary to what the applicant maintains, the Commission was not required to state the total amount of the fine in the statement of objections.
101    Secondly, the Court rejects the applicant’s argument that the Commission should have analysed, in the part of the statement of objections relating to penalties, the impact of the agreement with UKE on the gravity of the infringement or on the amount of the fine.
102    It is apparent from the file that the discussion relating to the taking into account of the agreement with UKE in the calculation of the fine was initiated by TP at an advanced stage of the administrative procedure, after the statement of objections had been sent. Thus, at first, in paragraphs 912 to 1009 of the response to the statement of objections, TP put forward the argument that, given the commitments made under the agreement with UKE, the Commission should acknowledge that the signing of that agreement marked the end of the infringement. The Commission shared that point of view in the letter of facts (paragraph 27). Secondly, in paragraphs 483 and 484 of the letter of 7 March 2011, sent in response to the letter of facts, TP put forward an argument that the agreement with UKE could be taken into account as a mitigating circumstance. TP reiterated that argument in a letter dated 6 June 2011, which it sent on its own initiative and in which it opined on the expediency of imposing a fine in this case.
103    Moreover, the Commission answered all those arguments, submitted after the statement of objections had been sent, in recitals 913 to 916 of the contested decision. Without prejudging the merits of the Commission’s response, which is the subject of the plea alleging failure to take into account mitigating circumstances, it must be held that the fact that the Commission took a position in the contested decision on those arguments submitted after the statement of objections had been sent does not constitute a breach of TP’s right to be heard or of its rights of the defence.
104    In the light of the foregoing considerations, the present plea must be rejected as unfounded.
 The third plea in law
105    The third plea in law, alleging an error of law and of assessment with respect to the calculation of the basic amount of the fine, relates first and foremost to a failure to observe points 20 to 22 of the 2006 Guidelines.
106    Whilst stating that it does not dispute the existence of the infringement which it is alleged to have committed, the applicant is essentially requesting the Court to review the amount of the fine set out in the contested decision in the light of the principle of proportionality and taking account of the fact that the gravity of the infringement did not warrant the Commission using, in the calculation of the basic amount of the fine, 10% of the value of sales, within the meaning of point 13 of the 2006 Guidelines. The applicant’s arguments concerning the disproportionate and therefore inappropriate and inequitable nature of that amount will be considered in the context of the claim for adjustment.
107    The present plea consists of two parts, by which the applicant alleges that the Commission, first, did not take due account of the fact that the infringement involved practices with different durations and intensities and, secondly, incorrectly assessed the impact of TP’s conduct on the relevant market.
108    Before examining those two parts, it should be noted, first, that pursuant to Article 49(3) of the Charter of Fundamental Rights, the severity of penalties must not be disproportionate to the offence.
109    In the procedures initiated by the Commission in order to penalise infringements of competition rules, the principle of proportionality requires the Commission to set the fine proportionately to the factors taken into account for the purpose of assessing the gravity of the infringement and to apply those factors in a way which is consistent and objectively justified (judgments in Telefónica and Telefónica de España v Commission, cited in paragraph 67 above, EU:C:2014:2062, paragraph 196, and of 5 October 2011 in Transcatab v Commission, T‑39/06, ECR, EU:T:2011:562, paragraph 189).
110    Next, it should be observed that according to Article 23(3) of Regulation No 1/2003, in order to determine the amount of a fine, it is necessary to take into account the duration of the infringement as well as its gravity.
111    As regards the gravity of an infringement, there is no binding or exhaustive list of criteria which must be taken into account in the assessment thereof. Nevertheless, it follows from the case-law that the factors capable of affecting the assessment of the gravity of infringements include, not only the particular circumstances of the case, but also its context and the dissuasive effect of fines, the conduct of the undertaking concerned, the role it played in the establishment of the practice in question, the profit which it was able to derive from that practice, its size, the value of the goods concerned and the threat that infringements of that type pose to the objectives of the European Union (judgment of 14 October 2010 in Deutsche Telekom v Commission, C‑280/08 P, ECR, EU:C:2010:603, paragraphs 273 and 274; see also, judgment of 8 December 2011 in KME Germany and Others v Commission, C‑272/09 P, ECR, EU:C:2011:810, paragraph 96 and the case-law cited).
112    The amount of the fine must also reflect objective factors such as the content and duration of the anti-competitive conduct, the number of incidents and their intensity, the extent of the market affected and the damage to the economic public order, as well as the market share of the undertakings responsible and also any repeated infringements (see judgment in KME Germany and Othersv Commission, paragraph 111 above, EU:C:2011:810, paragraph 97 and the case-law cited).
113    According to the 2006 Guidelines, on which the Commission based its calculation of the fine in this case, the gravity of the infringement is taken into account by the Commission in the first stage of the calculation of the fine, that is to say when determining its basic amount. Pursuant to point 19 of the 2006 Guidelines, the basic amount of the fine is related to a proportion of the value of sales, depending on the degree of gravity of the infringement, multiplied by the number of years of infringement. According to point 20 of the 2006 Guidelines, the Commission is required to assess the gravity of the infringement on a case-by-case basis for each type of infringement, taking account of all the relevant circumstances of the case. According to points 21 and 22 of those guidelines, the Commission, as a general rule, sets the proportion of the value of sales taken into account at a level of up to 30%, and, in order to decide whether the proportion of the value of sales to be considered must be at the lower end or at the higher end of that scale, it takes account of factors such as the nature of the infringement, the combined market share of the undertakings concerned, the geographic scope of the infringement and whether or not the infringement has been implemented.
114    Finally, as regards the role of the Court in the review of the amount of the fine, it should be recalled that the Court must review the legality of the contested decision on the basis of the evidence adduced by the applicant in support of the pleas in law put forward. In carrying out that review, the Court cannot use the Commission’s margin of discretion — either as regards the choice of factors taken into account in the application of the criteria mentioned in the guidelines or as regards the assessment of those factors — as a basis for dispensing with an in-depth review of the law and of the facts (judgment in KME Germany and Others v Commission, paragraph 111 above, EU:C:2011:810, paragraph 102).
115    The review provided for by the treaties, the limits of which are defined by the case-law referred to in paragraphs 65 to 67 and 114 above, which entails a review by the Court of both the law and the facts, and a power to assess the evidence, to annul the contested decision and to alter the amount of a fine, is, contrary to the applicant’s initial assertions, consistent with the requirements of the principle of principle of effective judicial protection set out in Article 47 of the Charter of Fundamental Rights (see, to that effect, judgment in Schindler Holding and Others v Commission, paragraph 83 above, EU:C:2013:522, paragraph 38 and the case-law cited).
116    The arguments put forward by the applicant in the present plea in law must be assessed in the light of these principles.
–       The first part, alleging the failure to have regard to the fact that the duration of the various constituent elements of the infringement and the intensity of that infringement varied over time
117    The applicant argues that the Commission erred in law by refusing to take account of the fact that the duration of the various constituent elements of TP’s infringement and its intensity had changed over time, on the grounds that abusive conduct could be observed throughout the infringement. The Commission thus overlooked a relevant parameter for establishing a fine proportionate to the gravity of the infringement, namely the fact that none of the conduct identified as forming part of the constituent elements of the infringement lasted for four years and two months.
118    The applicant supports those assertions by many arguments by which it seeks, essentially, to determine the exact duration of certain aspects of TP’s conduct which, taken together, constitute the abuse of a dominant position committed by TP. It maintains that, given the cumulative effect of the errors by the Commission in the calculation of the duration of that conduct, that abuse does not appear to be so serious as to justify the Commission establishing at a level of 10% the proportion of the value of sales constituting the starting point for the calculation of the basic amount of the fine. The applicant thus requests the Court to reduce the amount of the fine imposed on TP.
119    The applicant’s arguments focus on four of the five elements constituting the abuse of a dominant position by TP (see paragraph 28 above).
120    First, regarding the proposal to AOs of unreasonable terms in the agreements on access to TP’s network in BSA and LLU modes, the applicant submits that the Commission erred in law in finding that that aspect of the abuse had lasted from 3 August 2005 to 22 October 2009. In particular, with regard to the standard form contracts for BSA access, the applicant claims that version No 1 of TP’s standard form contract, which entered into force on 22 December 2008, was consistent with the relevant reference offer regarding BSA access. Moreover, with respect to LLU access, version No 1 of TP’s standard form contract, which entered into force on 17 February 2009, is consistent with the relevant LLU reference offer. Accordingly, it cannot be claimed that TP imposed disadvantageous stipulations on AOs in those contracts after 22 December 2008 with respect to BSA access, and 17 February 2009 with respect to LLU access. Moreover, several clauses of TP’s standard form contracts which were disadvantageous for AOs were applied for even shorter periods.
121    Secondly, as regards the restriction on physical access to TP’s network, the applicant argues, first, that the practice of rejecting AOs’ access orders on procedural and technical grounds tapered down over the period starting in 2007 and ending in 2009. Next, the claim that TP overestimated the investments which AOs needed to make is excessive and affects only a single isolated case. Furthermore, as regards the refusal of access to TP’s premises through installation ducts, the events at issue occurred in 2007. Finally, as regards the practice of delaying the implementation of orders placed by AOs for the construction or modification of the service access nodes (‘SANs’), the applicant submits that the examples given by the Commission in the contested decision are not convincing, that those delays were caused by factors independent of TP and that the Commission does not give any examples of such conduct having occurred after July 2008.
122    Thirdly, with respect to the restriction of access to subscriber lines, the applicant submits that the practice lasted for less time than the entire period of the infringement established by the Commission. The refusal to provide BSA services on lines leased wholesale (as part of the wholesale line rental ((‘WLR’)) service, in which the AO provided fixed telephony services) ended in October 2007 and thus lasted only approximately one year, the delays in the repair of faulty lines ended in early 2008 and did not exceed a period of one year, the delays in the implementation of the orders for BSA access lasted only until the fourth quarter of 2007 and the delays in the implementation of the orders for LLU access ended in the first quarter of 2008.
123    Fourthly, regarding the refusal to provide AOs with reliable and accurate general information which they needed to make appropriate decisions in order to gain access to broadband products, the applicant submits that, already with effect from 2006, it implemented a number of initiatives seeking to improve the accuracy of its information and to give priority to the locations that the AOs intended to use. Regarding BSA access, the applicant improved access to its IT interface, in particular from March 2007 onwards, and undertook other initiatives, during 2007, to improve, technologically, access to general information. Regarding LLU access, it provided access to general information by sending, at the request of AOs, DVD support media. Regarding the problem of data transmission in an IT format which was difficult to use (‘.pdf’ files), this occurred in isolated cases.
124    In that regard, given the complexity of the infringement TP is alleged to have committed and the very detailed nature of the applicant’s arguments, it is appropriate, before commencing their review, to describe the infringement as it is presented in the contested decision.
125    In the contested decision, the Commission found that TP had developed a strategy aimed at limiting competition at all stages of the procedure for AOs to access its network, namely during the negotiation of agreements on conditions for access to that network, at the stage of the connection of those AOs to that network and, finally, at the stage of the activation of the subscriber lines. That aim of that strategy, which was implemented in the market for wholesale BSA and LLU broadband access, was to protect TP’s market share on the downstream market, namely the retail market in which telecom operators provide services to their own end-users (recitals 710 to 712 of the contested decision).
126    In order to demonstrate the existence of that strategy, the Commission relied, inter alia, on documents taken during inspections at TP’s headquarters and on UKE’s observations on TP’s reply to the statement of objections. It is apparent from those documents, examined in recitals 148 to 155 and 554 to 556 of the contested decision, that the members of TP’s board of directors developed a project aimed at preventing AOs from gaining access to TP’s network, making it as difficult as possible to acquire information about the network’s structure and thus retaining, for as long as possible, TP’s retail clientele. It is apparent, moreover, from those documents that the implementation of that strategy involved, on the one hand, conduct directed against AOs and, on the other, conduct directed against the national regulatory authority, such as the deliberate refusal to cooperate with that authority, the considerable delay in the submission of the BSA reference offer, despite the legal obligation to do so (see paragraph 14 above) or the bringing of an action before the administrative courts against all decisions of the authority implementing the reference offers.
127    The contested decision provides a detailed description of the conduct adopted by TP in order to implement its strategy. Overall, that conduct was classified by the Commission into five groups constituting the five elements of the abuse of a dominant position, namely, first, the proposal to AOs of unreasonable terms in the agreements for access to the BSA and LLU products; secondly, delays in the process of negotiating agreements on access to BSA and LLU products; thirdly, restricting physical access to TP’s network; fourthly, limiting access to subscriber lines; and fifthly, refusing to provide accurate and reliable information indispensable to AOs to take decisions relating to access (see paragraph 28 above).
128    First, regarding the proposal to AOs of unreasonable terms in the agreements for access to BSA and LLU products, in recitals 165 to 295 of the contested decision, the Commission stated that, according to the applicable rules, TP was required to enter into an agreement for access to its network with those AOs that requested BSA or LLU access on terms that were no less favourable for the AOs than the minimum requirements laid down in the BSA and LLU reference offers (see paragraphs 11 and 12 above). Notwithstanding that obligation, TP offered standard-form contracts whose terms did not meet the minimum requirements of the relevant reference offers. In that respect, with regard to contracts relating to BSA access, the Commission identified 18 types of contractual clauses affected by TP’s practices which it classified into three categories: first of all, clauses which were favourable to AOs which were contained in the reference offer but deleted from the contracts offered by TP; next, clauses contained in the reference offer and amended to the detriment of AOs in the contracts offered by TP; and, finally, clauses in the reference offer relating to the fixing of certain time periods, amended to the detriment of AOs in the contracts offered by TP. With respect to contracts relating to LLU access, the Commission identified 10 types of contractual clauses affected by TP’s practices which it classified into two categories: first, clauses which were favourable to AOs contained in the reference offer but deleted from the contracts offered by TP, and secondly, clauses contained in the reference offer but amended to the detriment of AOs in the contracts offered by TP. In recitals 714 to 721 of the contested decision, the Commission emphasized that the evidence gathered during the administrative procedure confirmed the repeated and significant nature of the non-compliance with the clauses set out in TP’s reference offers. It stated that, although the reference offers adopted by UKE in 2006 for LLU access and in 2008 for BSA access contained standard form contracts that could be used by TP, TP had agreed to use them only after the signature of the agreement with UKE on 22 October 2009.
129    Secondly, with respect to the delaying of the negotiation of the agreements on access to BSA and LLU products, by relying on testimonies of AOs active in the Polish market and UKE’s observations collected during the administrative procedure, the Commission identified various delaying tactics implemented by TP in order to avoid concluding contracts with AOs within a reasonable time. First of all, the Commission found that in 70% of cases, TP had not complied with the legal deadline requiring it to conclude the contract for access to its network with AOs within 90 calendar days and that, in many cases, those delays had reached periods exceeding one or even two years. The Commission then found that, on repeated occasions, TP had not complied with the statutory period of three days to send the contract proposal, exceeding it, in many cases, by dozens or even hundreds of days (recitals 300 to 314 of the contested decision). In addition, the Commission identified other delaying tactics, such as the fact that TP was regularly represented at the negotiations by personnel unauthorised to enter into contractual commitments (recitals 315 to 322 of the contested decision) or the fact that it delayed without justification the signing of the contracts (recitals 323 to 329 of the contested decision). Finally, the Commission found that those delaying tactics had led many AOs to involve the regulator in the negotiation process or simply to abandon their plans to connect to TP’s network (recitals 300 and 305 of the contested decision).
130    Thirdly, as regards the restriction of physical access to TP’s network, in recitals 375 to 399 of the contested decision, the Commission stated inter alia that, once the contract for access was signed, AOs submitted requests to TP for access to SANs for BSA access and an order for collocation or for correspondence cables for LLU access. The Commission explained that the AOs’ orders had been subject to procedural and technical verifications, following which TP notified AOs of the technical conditions and an estimate of connection costs. Once those conditions were accepted, the AO was in a position, on that basis, to prepare a technical proposal for resubmission to TP (recital 375 of the contested decision).
131    The Commission gives examples of TP’s anticompetitive practices implemented at that stage of connecting to its network, relying, in large part, on the testimony of AOs active in the Polish market, the minutes of checks carried out by UKE and the decisions of that authority. In that regard, the Commission stated, first, that TP had rejected, on procedural or technical grounds, many access orders. Those rejections concern 31% of BSA applications for the years 2006 to 2009 and 44% of LLU access requests during the period from 2006 to 2008, the situation having improved in 2009. Regarding LLU access, the Commission also noted cases where, despite a positive technical verification, AOs had not connected to TP’s network, as a result, in particular, of the overestimation by TP of the connection-related costs (recitals 378 to 392 and 749 to 754 of the contested decision). Next, the Commission noted significant delays in the implementation of AOs’ requests, both with respect to the construction or modification of SANs and to the implementation of the orders for LLU access. According to the testimonies relied on by the Commission, those delays, ranging from three to thirteen months even in the case of very simple works, made it impossible for AOs to conduct normal investment planning (recitals 393 to 396 and 755 to 758 of the contested decision). Finally, the Commission noted that PTK, the subsidiary of TP which was active in the relevant markets, did not experience the same access problems to the network of its parent company as other AOs. This confirms, according to the Commission, the ability to ensure faster access to that network (recitals 397 to 399 and 759 to 761 of the contested decision).
132    Fourthly, regarding the restriction of access to subscriber lines, in recitals 444 to 510 of the contested decision, the Commission stated that, once connected to a SAN (BSA access) or after having obtained access to a collocation space or having installed a correspondence cable (LLU access), AOs could, in principle, acquire their own customers. In order to do so, they were to send TP an order for the activation of the subscriber’s line, a request which was the subject of a procedural and technical check by TP (recital 444 of the contested decision).
133    The Commission has identified, on the basis of the testimony of the AOs, the documents seized during the inspections and the records of the checks carried out by UKE, three types of practices implemented by TP which restricted AOs’ access to subscribers. First, it found that TP rejected a large number of orders for the activation of lines on procedural and technical grounds. Although, during certain periods, the situation improved, those rejections related, generally, to between 30 and 50% of orders from different AOs, with the exception of PTK, the subsidiary of TP (recitals 448 to 467 of the contested decision). Next, the Commission noted the problem of limited availability of subscriber lines as a result, on the one hand, of TP’s refusal to provide BSA access services on WLR lines and, on the other, of delays in the repair of faulty lines. Lastly, the Commission identified delays in the execution of AOs’ orders (recitals 468 to 473 of the contested decision). The Commission observed that these obstacles had been particularly troublesome for AOs, since they affected the direct relationships between AOs and end-users, in particular where the AOs were entering into those relationships, and may thus have had the effect of harming the AOs’ image in their customers’ eyes. According to the Commission, the blocking of BSA access on WLR lines affected AOs all the more since it prevented them from offering their existing clients who used fixed telephony services additional internet access services (recital 470 of the contested decision).
134    Fifthly, as regards the refusal to provide accurate and reliable general information which was essential for AOs to be able to make decisions regarding access, the Commission indicated, first of all, that TP was required to provide that information to AOs under the applicable regulations. The Commission stated that that general information related to many technical aspects of TP’s network and also noted that, according to the AOs, the possession of reliable and comprehensive general information was an essential requirement for initiating and continuing the supply of BSA and LLU services to end-users. Next, the Commission recalled that the refusal to provide information relating to the structure of TP’s network was a key element of TP’s strategy to restrict competition at all stages of the procedure for AOs to access its network (see paragraph 126 above). Finally, the Commission noted that the problems of access to reliable and accurate general information were manifest at every step of the procedure for access to TP’s network. In that regard, it noted, in particular, that during the first phase of the infringement period, TP did not provide a definition of the general information in the contracts concluded with AOs, and, at a later stage, it used in its contracts a definition that did not match that of the reference offer (recitals 511 to 516 and footnote No 828 of the contested decision).
135    The Commission described in detail the manner in which TP prevented AOs from gaining access to the general information relating to its network. In that respect, on the basis of numerous accounts of AOs and documents seized during inspections, the Commission stated, first of all, that the quality of the data transmitted by TP to AOs concerning its network was low. Those data were often incorrect or incomplete and did not fulfil the requirements of the reference offers and contracts concluded between TP and the AOs (recitals 517 to 528 of the contested decision). Next, the Commission found cases in which TP had sent the general information to AOs in a format which made them unusable (recitals 529 and 530 of the contested decision). The Commission, furthermore, noted that TP had not complied with its obligation, under the relevant reference offers, to provide AOs with an IT interface allowing access to databases containing general information and providing other features relating to communication between AOs and TP. That interface became operational only from April 2010 (recitals 531 to 534 of the contested decision). Lastly, the Commission noted that there were technological solutions making it possible to ensure access to more accurate and reliable general information and that PTK, TP’s subsidiary, had benefited from such access (recitals 535 to 541 of the contested decision).
136    In recital 713 of the contested decision, the Commission stated that TP’s practices, described in paragraphs 128 to 135 above, had had a cumulative effect on the AOs, which encountered obstacles at each stage of the procedure for accessing TP’s wholesale products. The Commission indicated that although, taken individually, each of the obstacles raised by TP might not seem to be very harmful, taken as a whole, they formed a pattern of abusive conduct, the objective of which was to deny AOs access to the wholesale broadband access market. In conclusion, the Commission characterised the applicant’s abuse of a dominant position as a single and continuous infringement (Article 1 of the contested decision).
137    The question of the variable duration and intensity of TP’s conduct is addressed in recitals 903 and 907, which are in the part of the contested decision relating to the setting of the amount of the fine.
138    Thus, in recital 903 of the contested decision, the Commission responded to the argument put forward by TP during the administrative procedure that it was appropriate, when assessing the nature of the infringement, to take account of the fact that certain practices it was alleged to have committed lasted for a shorter duration than the total duration of the infringement. That argument was based on a comparison of the infringement that TP was alleged to have committed with the infringement that was the subject of Commission Decision C(2009) 3726 final of 13 May 2009 relating to a proceeding under Article 82 [EC] and Article 54 of the EEA Agreement (Case COMP/C‑3/37.990 — Intel) and specifically with the Commission’s observations that, in determining the gravity of the infringement committed by Intel, account was to be taken of the fact that that undertaking’s abusive practices were concentrated in the period from 2002 to 2005 and that, after 2005 until the end of the infringement in December 2007, no more than two individual abuses had been noted (see recital 1785 of the Intel decision). In responding to that argument in recital 903 of the contested decision, the Commission stated that ‘[i]n that context, it need[ed] to be noted, however, that even though the intensity of conduct of TP varie[d] in the period of infringement, abusive conduct [was] noticeable throughout the period of abuse’.
139    In recital 907 of the contested decision, the Commission stated that, when considering the gravity of the infringement, it had taken into account the fact that the elements of TP’s abusive conduct had not all been met at the same time. The Commission explained that that circumstance was a logical consequence of the fact that the procedure for obtaining access to the incumbent operator’s wholesale internet broadband access products was spread out in time over several separate and successive stages. The Commission summarised those steps in footnote No 1258 of the contested decision as being, first of all, the stage of the negotiation of terms and agreements for access to the network; next, the stage of obtaining physical access to the network; and, lastly, the stage of activating subscriber lines and of obtaining general information. The Commission further stated that AOs could not, for example, have faced problems of physical access to TP’s network before the signature of the contract relating to the conditions for physical access to that network. Similarly, the problems faced by AOs at the stage of obtaining physical access to TP’s network or the stage of activating subscriber lines only began after protracted negotiations for the agreement of those contracts on conditions of access. In addition, both before and after the signing of those contracts, the development of business strategies by the AOs was compromised by the poor quality and incomplete nature of the general information about TP’s network, which TP was required to communicate.
140    At the hearing, in answer to a question from the Court, the applicant clarified the scope of its arguments. It indicated, regarding the argument presented in paragraph 117 above, that the content of recital 907 of the contested decision only reflects the fact that the Commission took account of the sequential nature of the infringement. However, it argued, that recital does not make it possible to conclude that the Commission fully took account of the variability in the intensity and duration of TP’s conduct at each stage of the procedure for obtaining access to TP’s network. That is why, in the arguments summarised in paragraphs 120 to 123 above, the applicant complains of errors allegedly made by the Commission in the calculation of the duration and intensity of that conduct. TP submits that the examination of those detailed arguments makes it possible to assess correctly the gravity of TP’s infringement.
141    In that respect, it is apparent from recital 907 of the contested decision, read together with footnote No 1258, that, in assessing the gravity of TP’s alleged abuse of a dominant position, the Commission did take account of the duration and variable intensity of various aspects of TP’s conduct which, taken together, form the constituent elements of that abuse. The Commission explicitly noted that the elements of TP’s abusive conduct had not all occurred simultaneously.
142    That conclusion is supported by an examination of the contested decision as a whole. Indeed, in that decision, the Commission noted on several occasions specific improvements in TP’s conduct and specified the periods, which were shorter than the duration of the period of the infringement, during which specific aspects of TP’s conduct were implemented (see, in particular, recitals 383, 409, 437, 450, 462, 508, 510 and 515 of the contested decision).
143    Moreover, contrary to what the applicant submits in the application, recital 903 of the contested decision may not be interpreted as meaning that the Commission refused to take into account the fact that the duration of the different constituent elements of TP’s infringement and the intensity of that infringement varied over time. In that recital, the Commission merely noted that there was a significant difference between the circumstances of the infringement TP is alleged to have committed and the circumstances of the infringement Intel was alleged to have committed, namely the fact that, despite its variability, TP’s unlawful conduct was ongoing in nature and was spread over the entire period of the infringement, while the infringement attributed to Intel was highly concentrated for a certain period, which was substantially shorter than the period of the infringement.
144    In view of the above, it cannot be argued that, in assessing the gravity of TP’s infringement, the Commission refused to take into account that the duration of the various constituent elements of TP’s infringement and the intensity of that infringement varied over time.
145    Moreover, the review of the merits of the applicant’s detailed arguments, conducted below, does not make it possible to conclude that the Commission made an error of law or of assessment in deciding on the gravity of TP’s infringement.
146    In that regard, as a preliminary point, it should be noted that by these arguments the applicant neither disputes the existence of the infringement as such nor its length as established in the contested decision, namely the period between 3 August 2005 and 22 October 2009. Nor does it call into question the classification of the abuse of a dominant position attributed to TP as a single and continuous infringement, or the existence of a strategy aimed at restricting competition at all stages of the procedure for access to its network.
147    Moreover, it is appropriate to reject as founded on a manifestly erroneous reading of the contested decision the arguments by which the applicant claims that the Commission erred in law in stating that the various constituent elements of the infringement attributed to TP lasted as long as the period of the infringement. Those arguments are contradicted by the Commission’s observations set out in the recitals of the contested decision mentioned in paragraphs 138, 139 and 142 above.
148    First, regarding the offer of unreasonable terms to AOs in the agreements relating to BSA and LLU access to TP’s network, it should be noted that the arguments presented in the applicant’s pleadings relate to over 30 contractual clauses that were amended or deleted from TP’s contracts relating to BSA and LLU access. The applicant thus submits a precise calculation of the periods during which those clauses were affected by amendments or deleted. However, given the complexity of contracts relating to access to wholesale broadband access products, the gravity and the negative impact of TP’s offer of unreasonable terms in its contracts must be assessed globally, and not on the basis of each of these terms individually.
149    Next, it is clear that, by its arguments, the applicant in fact acknowledges that TP offered AOs contracts which were not consistent with numerous provisions of the BSA and LLU reference offers, starting, respectively, from May and June 2006, until, respectively, late 2008 and February 2009. The fact that that practice started after the beginning of the period of the infringement, and ceased before its end, does not reduce the gravity of TP’s offending conduct. Although the applicant claims that the failure to observe the terms of the BSA reference offer began only in May 2006, it does not dispute the fact that the adoption of that reference offer was delayed for several months because of its refusal, in breach of its statutory obligations, to present UKE with a draft reference offer (see paragraphs 14 and 126 above). Regarding the end of that element of the infringement, the Commission observes pertinently that the fact that TP stopped proposing unreasonable clauses in its contracts does not mean that it removed those clauses from existing contracts. Unreasonable clauses could therefore continue to apply to the detriment of AOs.
150    Finally, that element of the infringement may not be examined without having regard to circumstances not disputed by the applicant, namely the fact that, during the initial stage of the period of the infringement, at the stage of the negotiation of contracts with AOs, TP implemented practices aimed at discouraging them from gaining access to its network, in particular various tactics aimed at delaying contract negotiations and a strategy seeking to make it as difficult as possible for AOs to obtain general information on its network. That finding supports the Commission’s conclusion that the bargaining space left to AOs was very narrow, with AOs thus having to accept the conditions proposed by TP, even though they were contrary to the provisions of the relevant reference offers, or to initiate proceedings before UKE in order to force TP to meet its regulatory obligations, or to decide not to enter the market (recitals 305, 314 and 716 of the contested decision).
151    Secondly, with regard to the restriction of physical access to TP’s network, it should be noted, first of all, that neither the fact that some of the practices implemented by TP were shorter in duration than the infringement, nor the fact that those practices were being tapered down throughout that period, shows that the infringement was less serious and that the fine imposed on TP disproportionate. As the Commission points out, TP’s various practices adopted at successive stages of the procedure for access to its network processes were complementary. Furthermore, with respect to the rejection of AOs’ orders for technical or procedural reasons, the Commission expressly acknowledged, in particular in recitals 383 and 409 of the contested decision, an improvement of the situation and the arguments raised by the applicant do not permit the finding that the Commission did not take account of that improvement in determining the amount of the fine. Next, contrary to what the applicant maintains, the problem of overestimating the costs of investments for LLU access did not relate to a single isolated case. That problem was reported by two AOs and noted by UKE in the minutes of a check carried out in 2008. The Commission also notes in that regard that, since, at that time (in 2008), few operators made use of LLU access, the three examples cited are of significant importance and should not be considered exaggerated. Lastly, contrary to what the applicant claims, the evidence gathered by the Commission, in particular the minutes of a check carried out by UKE in October 2007 and the statements of AOs, confirm to the requisite legal standard that TP delayed the implementation of orders for the construction or modification of SANs.
152    Thirdly, with respect to the limited access to subscriber lines, the applicant does not dispute the Commission’s observations relating to the rejections of orders on procedural and technical grounds. It merely notes that the problems of availability of WLR lines for BSA access ended in October 2007 and that the problems related to delays in the implementation of orders for BSA and LLU access occurred only in 2007 and early 2008. However, that does not affect the Commission’s conclusion that TP implemented practices designed to limit the access of AOs to subscriber lines, practices which were particularly troublesome for AOs in so far as they affect their direct relationships with end-users. Furthermore, the Commission expressly acknowledged, in particular in recitals 508 and 510 of the contested decision, the fact that the elements of the infringement referred to by the applicant were limited in time and there is nothing to suggest that it did not take that into account in determining the amount of the fine.
153    Fourthly, as regards the applicant’s arguments concerning the refusal to provide AOs with accurate and reliable general information, they do not prove that the Commission exaggerated the gravity of the infringement in determining the fine imposed on TP.
154    First of all, the applicant does not dispute the assertions in the contested decision that it was technically possible to ensure access to more accurate and reliable general information and that PTK, a subsidiary of TP, had been able to benefit from that access. The applicant does not deny that the quality of the general information was worst during the first phase of the period of the infringement, that is to say during 2005 and 2006. It is precisely at that time that, together with the delaying tactics used by TP during negotiations with AOs, that practice was the most harmful to AOs, since it prevented them from planning and implementing their business strategies. Next, despite the improvement in the quality of the general information, which was, moreover, acknowledged by the Commission (recital 528 of the contested decision), the contested decision refers to cases, evidenced by the statements of AOs, in which inaccurate or contradictory general information was communicated, and thus still in 2008 and 2009. Similarly, despite the initiatives implemented by TP, the problems of availability of the IT interface allowing access to the databases containing the general information persisted until 2010. Lastly, contrary to what the applicant maintains, the Commission did not exaggerate the extent of the problems with the format of the files containing the data. On the one hand, it stated that those problems had emerged ‘in some instances’ (recital 529 of the contested decision). On the other, those problems, assessed in the context of the general poor quality of the information provided by TP, are an illustration of TP’s general attitude towards AOs.
155    Moreover, the Commission acknowledged in the contested decision that TP had implemented initiatives that made it possible to improve the quality of that information, in particular in 2009. There is nothing to suggest that the Commission did not take account of that improvement in determining the amount of the fine.
156    In the light of the foregoing, the Court finds that the answer given by the Commission, in recitals 903 and 907 of the contested decision, to TP’s arguments relating to the duration and varying intensity of certain practices which it implemented in breach of the regulatory framework and which were grouped by the Commission into five elements constituting an abuse of a dominant position — arguments that the applicant repeats in essence as part of the present part — is devoid of any error of law or assessment. Contrary to what the applicant maintains, the manner in which the Commission took account of the duration and variable intensity of the anti-competitive conduct attributed to it may not be regarded as infringing the principle of proportionality.
157    It follows that the first part of the present plea must be rejected.
–       The second part, alleging errors vitiating the Commission’s conclusions on the impact of the infringement on the relevant markets
158    By the second part, the applicant, supported by PIIT, submits, first, that the assessment of the nature and gravity of the infringement is based inter alia on the conclusion that TP’s conduct had an actual impact on the relevant markets. According to the case-law, in particular the judgment of 8 September 2010 in Deltafina v Commission, (T‑29/05, ECR, EU:T:2010:355, paragraph 248), in such circumstances the Commission must provide specific, credible and adequate evidence for assessing the actual influence which the infringement could have had on the relevant market. In the contested decision, rather than examining the actual effects of TP’s conduct, the Commission merely examined the likely effects of that conduct.
159    Secondly, the applicant and PIIT argue that the assessment of the likely effects of TP’s conduct on the relevant markets is incorrect. The Commission’s findings are exaggerated and disregard important factors in assessing the impact of the applicant’s conduct.
160    The Commission disputes having based its assessment of the gravity of the infringement on the finding that TP’s practices had a tangible negative impact on the markets concerned. It further disputes the arguments of the applicant and PIIT, according to which it erred in its assessment of the likely effects of the infringement. It therefore argues that the second part of the present plea must therefore be rejected.
161    In that regard, first, it should be noted that the applicant’s arguments are based on a premiss that the rule laid down by the judgment in Deltafina v Commission, cited in paragraph 158 above (EU:T:2010:355, paragraph 248), in the context of the application of the Guidelines on the method of setting fines imposed pursuant to Article 15(2) of Regulation No 17 and Article 65(5) [CA] (OJ 1998, C 9, p. 3, ‘the 1998 Guidelines’) can be applied to the 2006 Guidelines.
162    It should be recalled that, according to point 1.A of the 1998 Guidelines, the Commission, in assessing the gravity of the infringement, had to take into consideration, inter alia, ‘its actual impact on the market, where this can be measured’. In the judgment in Deltafina v Commission, cited in paragraph 158 above (EU:T:2010:355, paragraph 248), but also in the judgment in Prym and Prym Consumer v Commission, cited in paragraph 65 above (EU:C:2009:505, paragraphs 81 and 82), the EU judicature held that the actual impact of the infringement on the market is, in principle, only an optional element of the assessment of the gravity of the infringement, which may allow the Commission, where it is present, to increase the starting amount of the fine beyond the minimum amount. However, according to the Court of Justice, where the Commission considers it appropriate for the purposes of calculating the fine to take that optional element into account, it cannot just put forward a mere presumption but must provide specific, credible and adequate evidence with which to assess what actual influence the infringement may have had on competition in that market.
163    The 2006 Guidelines, applied by the Commission in order to calculate the amount of the fine imposed in this case, no longer provide for the taking account of the ‘actual impact on the market, where this can be measured’ during the assessment of the gravity of a particular infringement. According to point 22 of the 2006 Guidelines, in order to decide whether the proportion of the value of sales determined by reference to the gravity should be at the lower end or at the higher end of the scale of up to 30%, the Commission is to have regard to a number of factors, such as the nature of the infringement, the combined market share of all the parties involved, the geographic scope of the infringement and whether or not the infringement has been implemented. It is apparent therefrom that, as a general rule, the Commission is not obliged to take into consideration the actual impact of the infringement on the market when determining the proportion of the value of sales established by reference to gravity. However, since the list of factors in point 22 of the guidelines is not exhaustive, the Commission may, if it considers it appropriate to do so, take account of the actual impact of the infringement on the market in order to increase that proportion. In such a case, it is appropriate to consider that the case-law cited in the preceding paragraph also applies in respect of the 2006 Guidelines, so that the Commission must provide specific, credible and adequate evidence making it possible to assess the actual impact that the infringement could have had on competition in that market.
164    Secondly, it should be noted that the present part of the first plea contains two sets of argument, the first alleging failure to state reasons. By those arguments, the applicant and PIIT submit that the Commission based its assessment of the gravity of the infringement on the actual negative effects that the infringement by TP had on competition and consumers. They claim that, in the contested decision, the Commission merely examined the likely effects of that infringement and therefore did not provide an adequate statement of reasons, having regard to the judgment inDeltafina v Commission, cited in paragraph 158 above (EU:T:2010:355, paragraph 248), with respect to the existence of its actual effects. By the arguments grouped together in the second set, the applicant and PIIT seek to demonstrate errors allegedly committed by the Commission in assessing the likely effects of the infringement.
165    First, as regards the arguments in the first set, it should be recalled that the statement of reasons required under Article 296 TFEU for measures of institutions of the European Union must be assessed by reference to the circumstances of the case, in particular the content of the measure in question, the nature of the reasons given and the interest which the addressees of the measure, or other persons to whom it is of direct and individual concern, may have in obtaining explanations (judgment of 25 June 2014 in Nexans and Nexans France v Commission, C‑37/13 P, ECR, EU:C:2014:2030, paragraphs 31 and 32).
166    In the present case, it should be noted that the Commission’s assessment of the gravity of the infringement in recitals 899 to 908 of the contested decision is divided into four parts, the first three relating to the nature of the infringement, market share and the geographical scope of the infringement, the fourth being a summary. In recital 906 of the contested decision within that summary, the Commission stated that, in determining the proportion of the value of sales which was to be retained for the purposes of setting the basic amount of the fine, it had taken into account, in particular, the nature of the infringement, its geographical scope, market share, and the fact that the infringement had been implemented.
167    The passage that the applicant disputes is in recital 902 of the contested decision, which is contained in the part on the assessment of the nature of the infringement. In that part, the Commission stated, first of all, that an abuse of a dominant position in the form of a refusal to provide a service, by TP, had been condemned on numerous occasions both by itself and by the Courts of the European Union (recital 899 of the contested decision). It stated that the product markets in question were of considerable economic importance and that they played an important role in building the information society, as broadband connections are a factor which conditions the supply of various digital services to end consumers (recital 900). The Commission also took into account the fact that TP was the only owner of a nationwide telecommunications network and that, accordingly, AOs wishing to provide services based on DSL technology were totally dependent on it (recital 901).
168    In recital 902, the Commission noted the following:
‘Also, as described in section VIII.1, conduct of TP may be deemed abusive and aiming at eliminating competition from the retail market or at least delaying their entry and growth on this market. Also, as indicated in [recital] (892), TP was aware of the fact that its conduct infringes the law. That has a negative impact on the competition and consumers who are faced with high prices, poorer choice and limited number of innovative products.’
169    The reasons given by the Commission in recitals 899 to 906 of the contested decision leave no room for doubt as to the factors on which the Commission based its assessment of the gravity of the infringement and which are: the nature of the infringement, its geographical scope, the relevant market share held by TP and the implementation of the infringement by TP. Contrary to what the applicant and PIIT argue, the Commission did not state in recital 902 of the contested decision, and neither can it be inferred in any way from that recital, read in the light of the statement of reasons as a whole relating to the gravity of the infringement, that it had taken into account the actual effects of the infringement on the market and on consumers in determining, on the basis of that gravity, the proportion of the value of sales which had to be taken into account for the purposes of fixing the basic amount of the fine. In particular, the sentence referred to by the applicant can only be read as referring, in a general and abstract manner, to the nature of the infringement and to the fact that, to the extent that it was deliberate and was intended to eliminate competition on the retail market or to delay the evolution of that market, it had the capacity to adversely affect competition and consumers.
170    In that regard, it should be added that the findings made in the first and second sentences of the recital in question, concerning the elimination of competition in the retail market and the intentional nature of the infringement, are illustrated by the reference, first, to section VIII.1 of the contested decision, in which the Commission describes TP’s strategy of seeking to restrict competition at all stages of the procedure for AOs to access its network and, secondly, to recital 892 of the contested decision, in which it provided reasons for its finding that the infringement had been committed intentionally. By contrast, the last sentence of recital 902 contains no reference to section X.4.4 of the contested decision, in which the Commission presented its comments on the likely effects of the infringement.
171    It follows that the Commission did not take account, in assessing the gravity of the infringement, of the actual effects of TP’s infringement on the relevant markets, nor the likely effects of that infringement, which it examined in section X.4.4 of the contested decision. In accordance with the case-law cited in paragraph 162 above, since the Commission did not take into account the actual effects of the infringement in assessing its gravity, it did not have to show the existence of those effects.
172    The applicant’s argument, alleging failure to state reasons regarding the demonstration of the actual effects of the infringement for the purposes of assessing its gravity, must therefore be rejected as unfounded.
173    Secondly, the arguments grouped together in the second set, in which the applicant and PIIT seek to demonstrate errors made by the Commission in assessing the likely effects of the infringement, must be regarded as ineffective. Since the Commission did not take account of the likely effects of the infringement in assessing its gravity, which it used to determine the proportion of the value of sales taken for the purposes of setting the basic amount of the fine, any errors in the assessment of the likely effects of the infringement cannot have any influence on that basic amount.
174    Accordingly, the arguments by which the applicant and PIIT seek to demonstrate that the Commission made errors in assessing the likely effects of the infringement must be rejected as ineffective.
175    It follows that the second part of the present plea must be rejected.
176    Furthermore, in order to assess the basic amount of the fine in the light of the principle of proportionality, it should be noted, first, that, according to the case-law of the Court of Justice, the amount of the fine depends not only on the duration, number of incidents and intensity of the anti-competitive conduct, but also on the nature of the infringement, the extent of the market affected and the damage to the economic public order, as well as the relative weight and the market share of the undertakings responsible (see, to that effect, judgment in KME Germany and Others v Commission, cited in paragraph 111 above, EU:C:2011:810, paragraphs 96 and 97 and the case-law cited). Secondly, the amount of the fine must also take account of elements such as the deterrent effect of the fine, the undertaking’s conduct and the risk that the infringement poses to the objectives of the Union. Thirdly, the amount of the fine imposed on an undertaking in respect of an infringement relating to competition must be proportionate to the infringement, seen as a whole (see, to that effect, judgment in Transcatab v Commission, paragraph 109 above, EU:T:2011:562, paragraph 189).
177    Moreover, according to settled case-law, an undertaking in a dominant position has a special responsibility not to allow its conduct to impair genuine, undistorted competition on the internal market. When the existence of a dominant position has its origins in a former legal monopoly, that fact has to be taken into account (judgment of 27 March 2012 in Post Danmark, C‑209/10, ECR, EU:C:2012:172, paragraph 23).
178    In view of the abovementioned case-law, the Court considers that, in the present case, in assessing the proportionality of the fine and, more specifically, the proportionality of the basic amount of the fine, it is essential to take account, first, of the fact that the applicant had a dominant position which owed its origin to the former legal monopoly over both the wholesale market for LLU and BSA broadband access, where it was the sole supplier, and on the retail market.
179    Secondly, as stated in paragraphs 125 to 136 and 146 to 157 above, and although the duration of some of the anticompetitive conduct by TP was shorter than the period of the infringement, TP’s infringement, whose existence is not contested as such, consisted of multiple, flagrant, persistent and intentional breaches of the regulatory framework which required it, as operator with significant market power, to grant AOs unbundled access to its local loop and to related services under transparent, fair and non-discriminatory terms.
180    Thirdly, it is undisputed that TP was aware of the illegality of its conduct, both in regulatory terms, since proceedings were brought and it was found to be in breach by the decisions of the national regulatory authority, confirmed by the final decisions of the national courts, and in terms of competition law, where its practices were designed to prevent or delay the entry of new entrants into the product markets concerned.
181    Fourthly, it is clear that the product markets affected by TP’s abusive practices, which are considerable in size, since they extend over the whole territory of one of the largest Member States of the European Union, are markets of great importance both from an economic point of view and from a social point of view, in that access to broadband internet constitutes the key element of the development of the information society.
182    It is apparent from recitals 899 to 902, 904 and 905 of the contested decision that the Commission took account of those elements in the assessment of the gravity of the infringement. In those recitals, the Commission stated, first, that an abuse of a dominant position in the shape of a refusal to provide a service, of which TP was accused, had been repeatedly condemned both by the Commission and by the Courts of the European Union. It stated that the product markets in question were of considerable economic importance and that they played a key role in building the information society. The Commission also took account of the fact that TP was the sole owner of the national telecommunications network and that, accordingly, AOs who wished to provide services based on DSL technology were totally dependent on TP. It was furthermore noted that the aim of TP’s conduct was to eliminate competition in the retail market, or, at least, to delay the entry of newcomers or the evolution of that market, that that conduct was intentional and that it had had a negative impact on competition and consumers (recitals 899 to 902 of the contested decision). Lastly, the Commission took into account the fact that, throughout the period of the infringement, TP had a dominant position not only on the wholesale market, over which it held a monopoly, but also on retail markets, where its market share ranged between 57% and 46% in terms of revenues. The Commission noted in that regard that the difference between TP’s market share and that of the AO holding the highest market share after that of TP was considerable. As regards the geographical extent of the market concerned, the Commission indicated that TP’s infringement extended over the entire territory of Poland (recitals 904 and 905 of the contested decision).
183    Those elements, which are not disputed by the applicant, are sufficient to consider that the abuse of a dominant position attributed to TP was a serious infringement.
184    Furthermore, it should be recalled that, in the context of the application of the 1998 Guidelines, which made a distinction between very serious, serious and less serious infringements, the Court confirmed the Commission’s assessment that the implementation of a practice of margin squeezing by an incumbent national telecommunications operator should be classified as a very serious infringement and a flagrant abuse of a dominant position (judgment of 29 March 2012 in Telefónica and Telefónica de España v Commission, T‑336/07, ECR, EU:T:2012:172, paragraphs 382 to 387). It should be added that the Court confirmed the classification of the infringement at issue as ‘very serious’ for the entire period of the infringement concerned, even though the Commission acknowledged that the gravity of that infringement was not uniform throughout that period (judgment in Telefónica and Telefónica de España v Commission, EU:T:2012:172, paragraphs 417 to 419).
185    Although the breach of Article 102 TFEU consisting in the use of a margin squeeze is an infringement of a different nature than TP’s infringement, which is a refusal to provide services, that infringement may also be considered a flagrant abuse of particular gravity. In Telefónica and Telefónica de España v Commission, paragraph 184 above (EU:T:2012:172), the classification of the infringement as very serious was founded, in essence, on three elements, namely the fact that the applicant could not ignore the illegality of its conduct, the intentional nature of that conduct, and the fact that the incumbent operator had a virtual monopoly on the wholesale market for broadband access and a very strong dominant position in the retail markets. All those elements are present in this case, since neither the intentional and unlawful conduct of TP nor the size of its relevant market share is disputed.
186    In view of the foregoing, the Court considers that, in the light of the particular gravity of TP’s infringement, the Commission did not breach the principle of proportionality by setting at 10% the proportion of the value of sales retained for the purposes of determining the basic amount of the fine imposed on it pursuant to points 19 to 22 of the 2006 Guidelines.
187    Consequently, the first plea in law of the application must be rejected as unfounded.
 The fourth plea in law
188    The fourth plea alleges a failure to take mitigating circumstances into consideration. The applicant, supported by PIIT, submits, in that regard, that the Commission made errors of law and of assessment by refusing to take account, by way of mitigating circumstances, of three factors relied on by TP during the administrative procedure, namely, first, ‘considerable’ investments undertaken since the date of the agreement with UKE in order to modernise Polish fixed-line infrastructure for AOs and end-users; secondly, the voluntary cessation of the infringement by TP; and, thirdly, the commitments TP offered to make.
189    Furthermore, in the event that the Court does not consider that the variations in the duration and intensity of its conduct, which it put forward in the context of the first part of the third plea, warrant a reduction in the basic amount of the fine, the applicant asks the Court to take account of them as mitigating circumstances.
190    The Commission disputes the applicant’s arguments and contends that this plea should be rejected.
191    It is necessary to examine the arguments put forward by the applicant and PIIT in the light of the principles set out in paragraphs 110 to 114 above.
–       The investments made by TP since the date of the agreement with UKE
192    With respect to the investments in facilities, the applicant claims that, under the agreement with UKE, it committed to making two types of investments, namely, on the one hand, investments designed to improve AOs’ access to BSA and LLU services, and, on the other hand, investments for the modernisation of the Polish fixed line infrastructure.
193    According to the applicant, the latter of those investments, estimated at EUR 761.4 million between October 2009 and the end of 2011, of which close to EUR 168.3 million were spent at the end of 2010, should be taken into account as a mitigating circumstance. The applicant submits, in that regard, that those investments are a voluntary measure which goes beyond the measures required to bring to an end the infringement established by the Commission and that they benefited both Polish consumers and AOs. Thus, those investments should be classified as compensation for TP’s infringement, similar to that which was recognised by the Court, as a mitigating circumstance, in its judgment of 30 April 2009 in Nintendo and Nintendo of Europe v Commission (T‑13/03, ECR, EU:T:2009:131). Those investments are also comparable to the payments made by private schools in the United Kingdom to an education trust fund in the case decided by the decision of the competition authority of the United Kingdom of 20 November 2006 (Case CA 98/05/2006 — Independent Schools).
194    At the hearing, both the applicant and PIIT emphasised that over 12% of the investments in the modernisation of TP’s network concerned parts of Poland where there was no infrastructure allowing for fixed access to the internet. Investments in those regions, also known as ‘white spots’ or ‘digital exclusion zones’, are not cost-effective for AOs, in particular because of the economic and legal barriers characterising them. In that regard, PIIT referred to the documents confirming the beneficial effects of TP’s investments for AOs and end-users, annexed to the applicant’s pleadings and to its statement in intervention.
195    Furthermore, the applicant argues that the Commission erred in law by refusing to consider those investments as a mitigating circumstance on the ground that they do not change the nature of the infringement. Such a refusal implies that only circumstances which change the nature of the infringement may be described as mitigating circumstances. However, the 2006 Guidelines recognise as possible mitigating circumstances elements which make no difference to the nature of the infringement, such as cooperation with the Commission. The applicant submits that the refusal to take account of those investments also infringes the principle of proportionality.
196    In that regard, it should be noted that the investments on which the applicant relies relate to a requirement set out in section 2(1)(k) of the agreement with UKE signed, on the one hand, by the President of UKE and, on the other, by the chairman of the board of TP. According to that section of the agreement, TP undertook to provide the infrastructure for fixed access to broadband internet allowing for the creation of at least 1 200 000 million new connections, in accordance with the terms set out in the annexes to that agreement.
197    According to the wording of recitals 6 to 9 of the preamble to the agreement:
‘6. The President of [UKE] believes that TP has not been performing its regulatory obligations imposed on it by means of [its] decisions, in particular the non-discrimination obligation with regard to access to TP’s infrastructure.
7. TP was fined several dozen times for, among other things, failure to timely meet the conditions for ensuring telecommunication access; failure to perform the offer defining framework terms of agreements on local loop unbundling and related facilities (RUO offer [reference unbundling offer]); violation of the decision introducing the Bitstream Access [broadband access service] offer; failure to submit instruction of maintenance of regulatory accounting and a description of calculation of costs on the market of call origination in the TP network; failure to perform the “TP Framework Offer of Telecommunication Access Concerning Connection of Networks (RIO offer [reference interconnection offer])” and failure to disclose contents of telecommunication access agreements;
8. In the opinion of the President of DEC, the imposed regulatory obligations related to telecommunication access have not ensured effective competition on relevant markets on which TP holds significant power and the President of [UKE] believes that the absence of effective competition is of durable nature; therefore, the President of [UKE] has begun works designed to impose the obligation of functional separation as a regulatory remedy onto TP;
9. TP has entered into negotiations with telecommunication market actors designed to establish rules of co-operation with [AOs] providing for elimination of anti-competitive and discriminatory conduct of TP on relevant markets on which TP holds significant power, in order to avoid the imposition of the obligation of functional separation.’
198    Furthermore, pursuant to section 2(2) of the agreement with UKE, according to the President of UKE, the implementation by TP of all the commitments made under that agreement, in particular, the commitment made in section 2(1)(k) to create 1 200 000 new connections, could lead to the elimination of the biggest problems he had identified in the telecommunications market as regards access to the telecommunications network, and which are listed in recital 8 of the preamble to the agreement, reproduced in paragraph 197 above.
199    Given those factors, it must be stated, first, that the investments made by TP cannot be considered to be compensatory measures comparable to those which were accepted by the Commission in the case which is the subject of the judgment in Nintendo and Nintendo of Europe v Commission, paragraph 193 above (EU:T:2009:131).
200    Contrary to the compensation referred to in the case which gave rise to the judgment in Nintendo and Nintendo of Europe v Commission, paragraph 193 above (EU:T:2009:131), the purpose of which was to compensate third parties identified in the statement of objections as having suffered financial harm as a result of the unlawful conduct of the undertakings involved, the creation of new lines and the investments involved therein were not intended to compensate AOs for any damage they might have suffered, but to eliminate from the relevant markets, on which TP was present as an operator with significant market power, what the President of UKE described as ‘the absence of effective competition [of a] durable nature’. Moreover, inasmuch as TP’s investments were intended to create new connections, end-users and AOs who suffered from the effects of TP’s anti-competitive practices were not able to benefit from those investments.
201    Nor may the investments carried out by TP be considered as compensatory measures comparable to the payments made by private schools in the UK in case CA 98/05/2006 — Independent Schools. It is apparent from the decision of the competition authority of the United Kingdom that the private schools which were penalised for having exchanged information on registration fees entered into a type of settlement with the competition authority, pursuant to which the fine imposed on them was relatively modest. In exchange, the offending schools undertook to contribute to an educational trust fund created specifically for pupils who attended those schools during the academic years for which information on registration fees had been exchanged. The contributions of the relevant schools to the trust fund can be compared to the payments made in the case giving rise to the judgment in Nintendo and Nintendo of Europe v Commission, paragraph 193 above (EU:T:2009:131). However, they are not of the same nature as the investments made by TP, which were not designed to compensate AOs and end‑users who suffered from the effects of TP’s practices.
202    Secondly, although the commitments defined in the agreement with UKE were accepted by TP of its own accord, it is clear that they were motivated by TP’s desire to avoid a severe regulatory penalty, namely functional separation, which was contemplated by the competent regulatory authority in order to bring an end to the continuous and repeated infringements of the regulatory framework by TP. In that regard, it should be added that it is clear both from the contested decision and from the wording of the agreement with UKE, reproduced in paragraph 197 above, that functional separation was contemplated by UKE since other measures adopted with a view to compelling TP to comply with the regulatory framework, in particular a number of decisions by which UKE imposed fines upon it, proved to be ineffective (see recital 153 of the contested decision). The desire to address the threat of functional separation thus attenuates the voluntary nature of the commitments made in the agreement on which the applicant relies.
203    Thirdly, investments, even where they are costly and made in unattractive areas from a commercial point of view, are a normal part of business life and are carried out with a view to a return. Thus, the creation of 1 200 000 new connections entailed for TP, above all, the possibility of gaining 1 200 000 new customers in areas where the AOs, which do not have the same size and resources as those of an incumbent operator, could not invest. Accordingly, although the investments in the modernisation and development of the Polish fixed line infrastructure owned by TP indirectly benefited end-users as well as AOs, it must be stated that those investments benefited, first and foremost, TP itself.
204    Fourthly, as regards PIIT’s arguments based on the documents annexed to its statement in intervention and the applicant’s pleadings, their implausibility should be noted immediately. The arguments put forward by PIIT in its intervention, which it developed at the hearing, are contradicted by the content of the documents it annexed to its statement in intervention. In particular, UKE’s decision of 28 April 2011, appended as Annex 1 to its statement in intervention, which was not disputed by TP before the Polish national courts, relies first of all on the negative effects that TP’s conduct has had on the development of the market for broadband internet access in Poland, especially during the period of the infringement. UKE points out that the regulatory measures implemented did not yield the desired results as regards the termination of the incumbent operator’s discriminatory conduct and as regards the respect for equal treatment of all operators.
205    Admittedly, some documents relied on by PIIT confirm that both the AOs and UKE acknowledged the benefits for AOs and end-users of the agreement with UKE, including of the investments it planned. However, those beneficial effects are not such as to justify a reduction in the basic amount of the fine by way of mitigating circumstances.
206    The aforementioned beneficial effects may be attributed to the agreement as such and not to the investments in particular. Thus, first of all, in the document setting out the regulatory strategy until 2015, dated November 2012 (Annex 18 to the statement in intervention), UKE acknowledged the beneficial effects for the market of the implementation of all the commitments made by TP in the agreement. Similarly, in its presentation of 20 November 2011 on the effects of the agreement it concluded with TP (Annex 23 to the statement in intervention), UKE referred to the beneficial effects, for the AOs and end-users, of the whole agreement. Furthermore, noting that the agreement benefited the AOs and end‑users, in particular, by an extension of the telecommunications infrastructure, by an improvement in the access to that infrastructure, by increased competition in the relevant market and lower prices, UKE noted that it had also brought benefits to TP itself, in particular by enabling it to avoid functional separation and potential litigation relating to the infringement of the principle of non-discrimination. Finally, in its generic report of May 2010 (Annex 3 to the statement in intervention), Netia, which is TP’s biggest competitor on the retail market, acknowledged that the provisions of the agreement on the principle of non-discrimination should enable it to accelerate the activation of new subscriber lines through TP’s network. Regarding TP’s investments in infrastructure, Netia merely indicates that they will increase the size of the market on which it operates.
207    The improvement of the situation in the relevant market resulting from the change in TP’s conduct that followed the signature of the agreement with UKE was also taken into account by the Commission. The Commission decided to choose the date of the signature of the agreement as the date of the end of the infringement.
208    In the light of those considerations, the Commission cannot be criticized for not having granted TP the benefit of mitigating circumstances in respect of the investments it made in order to modernise Polish fixed line infrastructure. In that regard, it is irrelevant whether only elements that change the nature of the infringement or also elements that do not may be classified as mitigating circumstances.
209    It follows that the refusal to grant the applicant the benefit of mitigating circumstances in respect of the investments undertaken pursuant to the agreement with UKE cannot be considered a breach of point 29 of the 2006 Guidelines, nor an infringement of the principle of proportionality.
–       The voluntary termination of the infringement
210    The applicant, supported by PIIT, submits that, pursuant to the agreement with UKE, it voluntarily terminated the infringement and maintains that it is contrary to the principle of proportionality and to point 29 of the 2006 Guidelines not to take account of that termination as a mitigating circumstances on the ground that it did not terminate the infringement immediately after the Commission’s intervention. It notes in that regard that, from December 2008, that is to say already two months after the Commission’s inspections at its premises, organised from 23 to 26 September 2008 and until the signing of the agreement with UKE on 22 October 2009, TP was actively engaged in remedying the elements of the abuse noted by the Commission.
211    In accordance with the first indent of point 29 of the 2006 Guidelines, the basic amount may be reduced where the Commission finds that there are mitigating circumstances, such as the fact that the undertaking concerned provides evidence that it terminated the infringement as soon as the Commission intervened.
212    That provision reproduces, in essence, point 3 of the 1998 Guidelines. With respect to that point, the Court held that its purpose was to encourage undertakings to terminate their anti-competitive conduct as soon as the Commission launches an investigation into it (judgment of 13 July 2011 in Schindler Holding and Others v Commission, T‑138/07, ECR, EU:T:2011:362, paragraph 274).
213    Moreover, according to the case-law, the termination of the infringement as soon as the Commission intervenes can logically constitute a mitigating circumstance only if there are reasons to suppose that the undertakings concerned were encouraged to cease their anti-competitive conduct by the interventions in question (judgment of 26 September 2013 in Alliance One International vCommission, C‑679/11 P, EU:C:2013:606, paragraph 80). In other words, for the termination of the infringement to be recognised as a mitigating circumstance, there must be a causal link between the interventions of the Commission and the termination of the infringement concerned.
214    In the present case, it must be stated, first of all, that TP did not terminate the unlawful conduct immediately after the Commission’s first intervention, namely after the inspections at its premises in Warsaw, conducted by the Commission, assisted by the Polish competition authority, from 23 to 26 September 2008. Although TP began to comply, gradually, with its regulatory obligations from the end of 2008, it is apparent from recitals 574 and 577 of the contested decision, and it is not disputed by the applicant, that AOs continued to experience difficulties with access to wholesale BSA and LLU broadband access products, as a result of TP’s impugned conduct, and thus well after the signature of the agreement with UKE, which took place on 22 October 2009.
215    Next, as is clear from recitals 78 and 567 to 571 of the contested decision and point 197 above, and is not disputed by the applicant, the main reason for the signature of the agreement with UKE was to avoid the functional separation proposed by UKE because of TP’s persistent disregard for the regulatory requirements relating to access to its network. In view of that element, the causal link, required by the case-law, between the Commission’s inspections and the cessation of TP’s infringement cannot be considered established.
216    Finally, although, as was noted in paragraph 214 above, after the signature of the agreement with UKE, AOs continued to experience difficulties with access to wholesale products for BSA and LLU broadband access, the Commission acknowledged the importance of that agreement and the fact that it had marked a turning point in TP’s conduct, by choosing the date of its signature as the date on which the infringement had terminated. Thus, the conclusion of that agreement had a significant impact on the calculation of the fine, in that it stopped the multiplier rate applied according to the duration of the infringement.
217    In those circumstances, the refusal to grant TP the benefit of the mitigating circumstance provided for in the first indent of point 29 of the 2006 Guidelines cannot be regarded either as a breach of that provision or as an infringement of the principle of proportionality.
–       The commitments proposed by TP
218    The applicant states that TP offered to make some commitments, but that offer was rejected by the Commission. It argues that that proposal, though rejected, should be considered as falling under the concept of effective cooperation within the meaning of point 29 of the 2006 Guidelines. The Commission’s refusal to take account of that offer of commitments in the calculation of the fine is, furthermore, contrary to the principle of proportionality.
219    In accordance with the fourth indent of point 29 of the 2006 Guidelines, the basic amount may be reduced where the Commission finds that there are mitigating circumstances, such as where the undertaking concerned has effectively cooperated with the Commission outside the scope of the Leniency Notice and beyond its legal obligation to do so.
220    In that regard, it has been consistently held that a reduction in the amount of the fine on grounds of cooperation during the administrative procedure is based on the consideration that such cooperation makes it easier for the Commission to establish an infringement (see judgment of 19 May 2010 in Boliden and Others v Commission, T‑19/05, ECR, EU:T:2010:203, paragraph 104 and the case-law cited).
221    While taking account of the case-law cited in paragraph 114 above, it should be recalled that the Commission retains a certain discretion in conducting an overall assessment of the importance of any reduction in the amount of fines by way of mitigating circumstances (judgment of 16 June 2011 in FMC Foret v Commission, T‑191/06, ECR, EU:T:2011:277, paragraph 333). It must be afforded that discretion in particular when it comes to assessing the usefulness of the cooperation of the undertaking concerned in the proceedings, and the level to which that cooperation facilitates its task in establishing an infringement.
222    In the present case, the applicant argues that before the adoption of the statement of objections, TP had asked the Commission to discuss an offer of commitments in which it proposed inter alia to make the agreement with UKE legally binding, to provide its wholesale BSA and LLU broadband access services as part of a separate and dedicated business operation, to establish a code of good practice and to establish a monitoring system of its obligations entrusted to an independent agent.
223    However, on the one hand, the Court considers that the commitments proposed by TP were not such as to make it easier for the Commission to establish an infringement. Those commitments related to a promise by TP to improve its conduct and thus referred more to the termination of an infringement whose existence was no longer in doubt.
224    Moreover, the Court is of the opinion that the fourth indent of point 29 of the 2006 Guidelines may not reasonably be interpreted as meaning that the mere fact that an undertaking offers to make commitments during an administrative procedure is sufficient in order to establish effective cooperation with the Commission which goes beyond obligations to cooperate and, thus, to secure that undertaking a reduction in the amount of the fine. If that were the case, any undertaking finding itself in the applicant’s situation could merely offer to make commitments, regardless of their quality and regardless of whether they facilitate the Commission’s task of establishing the infringement, in order to receive a reduction in the amount of the fine. Such an interpretation is contrary to the ratio legis of point 29 of the 2006 Guidelines, which is to encourage undertakings to enter into a close and meaningful cooperation with the Commission.
225    In the light of the foregoing, the refusal to grant PT the benefit of the mitigating circumstance provided for in the fourth indent of point 29 of the 2006 Guidelines may not be regarded either as a breach of that provision or as an infringement of the principle of proportionality.
3.     The claim for adjustment
226    It should, first of all, be noted that since no irregularity or illegality vitiates the contested decision, the claim for adjustment cannot be accepted in so far as it asks the Court to draw the inference, with respect to the amount of the fine, from those illegalities or irregularities.
227    Next, it is appropriate to ascertain, in the light of all the evidence in the file, especially that put forward by the applicant, whether the Court should substitute, under its unlimited jurisdiction, a different amount for the fine than that adopted by the Commission, on the grounds that the latter amount is not appropriate.
228    It is apparent from that examination that, contrary to what the applicant maintains, the manner in which the Commission took account, in the contested decision, of the variations in the duration and intensity of its conduct was appropriate to the circumstances of the case, consistent with the requirements of fairness and devoid of any error or disproportionality.
229    Moreover, in accordance with the case-law cited in paragraph 67 above, it should be noted that there were no elements unknown to the Commission at the date of the adoption of the contested decision and subsequently brought to the attention of the Court that might justify an adjustment of the amount of the fine.
230    In those circumstances, the claim for adjustment submitted by the applicant must be rejected as must, consequently, the application in its entirety.
 Costs
231    Under Article 134(1) of the Rules of Procedure of the General Court, the unsuccessful party is to be ordered to pay the costs if they have been applied for in the successful party’s pleadings. Since the applicant has been unsuccessful, it must be ordered to pay the costs, in accordance with the form of order sought by the Commission.
232    As the Commission did not request that PIIT be ordered to pay the costs incurred in connection with its intervention, PIIT shall bear only its own costs.
233    ECTA shall bear its own costs, in accordance with Article 138(3) of the Rules of Procedure.
ON THOSE GROUNDS
THE GENERAL COURT (Eighth Chamber)
hereby:
1.      Dismisses the action;
2.      Orders Orange Polska S.A. to bear its own costs and to pay those of the European Commission;
3.      Orders Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji and the European Competitive Telecommunications Association to bear their own costs.

Delivered in open court in Luxembourg on 17 December 2015.
[Signatures]
 
Table of contents
 
Background to the dispute
1.  The technological, legislative and factual context of the contested decision
2.  The administrative procedure
3.  The contested decision
Procedure and forms of order sought by the parties
Law
1.  The scope of the dispute
2.  The claim for annulment
The claim for the annulment of the contested decision in full
The claim seeking partial annulment of the contested decision
The first plea in law
The second plea in law
The third plea in law
–  The first part, alleging the failure to have regard to the fact that the duration of the various constituent elements of the infringement and the intensity of that infringement varied over time
–  The second part, alleging errors vitiating the Commission’s conclusions on the impact of the infringement on the relevant markets
The fourth plea in law
–  The investments made by TP since the date of the agreement with UKE
–  The voluntary termination of the infringement
–  The commitments proposed by TP
3.  The claim for adjustment
Costs
 
 

L'articolo Tribunale dell’Unione europea – Sentenza – 17/12/2015 n.486 proviene da Giustamm.

C. Anastasi – Presidente f.f. ed Estensore

sull’illegittimità della ammissione della Croce Rossa Italiana alla procedura di gara per l’affidamento della gestione di un Centro di accoglienza

1. Contratti della p.a. – Gare di appalto – Croce Rossa Italiana – Rapporti all’esito di una procedura di evidenza pubblica – Instaurazione – Divieto.

2. Contratti della p.a. – Gare di appalto – Croce Rossa Italiana – Centro di accoglienza – Gestione – Affidamento – Gara – Ammissione – E’ illegittimità.

1. In base alle sue norme statutarie, l’ente Croce Rossa Italiana (C.R.I.) sembra avere la capacità giuridica di assumere la veste di parte in un rapporto instaurato con un altro soggetto pubblico, ma, dall’uso del termine “convenzioni”, si deve dedurre il divieto di instaurare rapporti all’esito di una procedura di evidenza pubblica; né si può argomentare diversamente assumendo che la convenzione possa essere considerata alla stregua di un genus, nell’alveo del quale possa essere ricondotto l’appalto di servizi, il quale postula, inevitabilmente, una natura imprenditoriale estranea alla Croce Rossa, che non ha certo scopo di lucro e non è soggetta al rischio di impresa.

2. E’ illegittima l’ammissione della Croce Rossa Italiana (C.R.I.) alla procedura di gara per licitazione privata, indetta da una Prefettura per l’affidamento della gestione di un Centro di accoglienza, potendosi, semmai, ammettere che le peculiari caratteristiche dell’ente C.R.I. possano legittimare l’affidamento diretto del servizio.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso R.G. n.1416 del 2006, proposto da

“Agora’ Kroton Soc.Coop.Sociale”, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Luciano Gallo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Pullano, in Catanzaro, via Purificato, n. 18;

Prefetto di Crotone, Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliata per legge in Catanzaro, via G. da Fiore, n. 34;

-Confederazione Nazionale delle Misericordie D’Italia, in persona del legale rappresentate pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Sanchini e Frank Mario Santacroce, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Catanzaro, via M. Greco, n. 127;
-Caritas Diocesana di Crotone S. Severina, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Vincenzo Falcone, Pasquale Ribecco, con domicilio eletto presso Frank Mario Santacroce in Catanzaro, via Fontana Vecchia, n. 25;

-del Decreto della Prefettura di Crotone, Ufficio Territoriale del Governo, Area 4 – diritti civili cittadinanza condizione giuridica dello straniero immigrazione e diritti d’asilo, prot. N. 24443/23-1/1/F. 354/A.IV del 26 ottobre 2006; della lettera di invito a partecipare alla gara rivolto alla Confederazione Nazionale delle Misericordie d’Italia e alla Caritas Diocesana di Crotone S.Severina; del verbale di gara del 14 novembre 2006, del Decreto prot. n. 25860/23-1/1/F. 354/A.IV, del 20 novembre 2006, con il quale la Prefettura di Crotone ha approvato il verbale di gara redatto in data 14 novembre 2006 e, per l’effetto, ha aggiudicato l’appalto, per la gestione del Centro di Accoglienza di S.Anna, per il biennio 2007-2008, alla Confederazione Nazionale delle Misericordie d’Italia;

-di ogni altro atto presupposto, connesso o comunque consequenziale, nonché per l’annullamento e/o la consequenziale dichiarazione di inefficacia del contratto di appalto, laddove stipulato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Prefetto di Crotone, di Ministero dell’Interno, di “Confederazione Nazionale delle Misericordie D’Italia” e di “Caritas Diocesana di Crotone S. Severina”;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del giorno 9 marzo 2012, il cons. Concetta Anastasi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato in data 16.12.2006 e depositato in data 22.12.2006, la ricorrente cooperativa premetteva di aver partecipato, a seguito di lettera di invito, alla gara, indetta con Decreto della Prefettura di Crotone- Ufficio Territoriale del Governo, Area 4 prot. n. 24443/23-1/1/F. 354/A.IV del 26 ottobre 2006, per la gestione del centro di accoglienza sito in località S. Anna del Comune di Isola Capo Rizzuto per il biennio 2007-2008, all’esito della quale, con verbale del 14.11.2006, veniva dichiarato aggiudicatario il raggruppamento costituito da “Confederazione Nazionale delle Misericordie d’Italia” e da “Caritas Diocesiana di Crotone –S. Severina”, che aveva offerto il massimo ribasso (28,24 %) sul costo pro-capite /pro-die di euro 50,00, per cui, con Decreto Prefettizio prot. n. 25860/23-1/1/F.354/A.I.V del 20.11.2006, veniva disposta l’aggiudicazione definitiva in favore della parte controinteressata, giusto Decreto Prefettizio prot. n. 25860/23-1/1/F.354/A.I.V del 20.11.2006.

Precisava che il Comitato Provinciale di Crotone della Croce Rossa Italiana, in accoglimento della propria istanza di accesso del 14.11.2006, acquisiva copia della documentazione di gara in data 27.11.2006.

A sostegno dell’odierno gravame, l’esponente svolgeva i seguenti motivi di diritto:

1) violazione della lex specialis. Offerta generica, inammissibile e comunque relativa a servizi non previsti. Mancata esclusione dalla gara;

Sarebbero stati computati, quali voci di costo, oneri non rimborsabili e sarebbero stati offerti servizi non richiesti.

2) illegittimità dell’offerta per violazione del Capitolato d’Appalto nella parte in cui specifica l’oggetto dell’appalto. Offerta generica e comunque relativa a servizi non previsti dalla lex specialis;

L’offerta dell’aggiudicataria conterrebbe servizi non richiesti dalla lex specialis di gara.

3)illegittimità dell’offerta per violazione del Capitolato d’appalto nella parte in cui prevede l’RTI quale forma giuridica di associazione fra concorrenti;

L’ente aggiudicatario non si sarebbe impegnato a costituire un raggruppamento temporaneo di imprese bensì un’associazione temporanea di scopo.

4) eccesso di potere per difetto di motivazione, contraddittorietà e per manifesta irragionevolezza. Eccesso di potere per difetto di istruttoria , travisamento dei fatti. Violazione della lex specialis per mancata dimostrazione del processo logico di determinazione dell’offerta;

Il prospetto presentato dall’aggiudicatario sarebbe carente della dimostrazione del processo logico di determinazione dell’offerta.

5) violazione di legge (art. 86, commi 3 e 4 D. Lgs. n. 163 del 2006). Mancata verifica dell’anomalia dell’offerta;

Non sarebbe stato avviato il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta.

6) violazione della lex specialis in relazione all’elenco delle Associazioni o degli Enti subappaltatori . Violazione di legge 8art. 86, commi 3 e 4 del D. Lgs. 163 del 2006) . Mancata verifica dell’anomalia dell’offerta;

Non sarebbero stati indicati i subappaltatori.

7) violazione di legge (art.5, comma 5 , legge n. 225/1992. Violazione dell’art. 2, o.p.c.m. 1.10.2002 n. 3244 e dell’art. 5 opcm 9.11.2006 n. 3551. Violazione di legge (art.3, legge n. 241/90)

Dai decreti prefettizi del 26.10.2006 e del 20.11.2006, non emergerebbe alcuna specifica motivazione in ordine alla necessità di derogare alle norme sull’evidenza pubblica, con conseguente illegittima indizione della gara.

8) violazione di legge (art. 21 septies legge 241 del 1990 e smi). Nullità dei verbali i gara per mancata sottoscrizione da parte dei membri della Commissione;

Il verbale di gara del 14.11.2006 mancherebbe della sottoscrizione dei membri della commissione.

9) violazione dell’art. 7 del Capitolato di appalto. Violazione della lettera di invito.

Non sarebbe stata resa la dichiarazione, da parte dell’aggiudicataria, della presa visione del documento di valutazione e prevenzione dei rischi e di impegno a darne l’immediata attuazione.

Con atto depositato in 28.12.2006, si costituiva la Prefettura di Crotone per resistere al presente ricorso.

Con ricorso incidentale notificato in data 13.1.2007 e depositato in data 17.1.2007, la Confederazione Nazionale delle Misericordie d’Italia, dopo aver evidenziato che la ricorrente cooperativa aveva partecipato alla gara di che trattasi in raggruppamento con la Croce Rossa Italiana, Comitato Provinciale di Crotone, deduceva:

1) inammissibilità dell’offerta per carenza di legittimazione e rappresentanza della Croce Rossa Italiana Comitato Provinciale di Crotone – illegittimità e inammissibilità derivata – nullità dell’offerta – difetto di sottoscrizione dei documenti e nullità degli stessi;

Il Presidente del Comitato Provinciale di Crotone della Croce Rossa Italiana non avrebbe potuto sottoscrivere l’offerta, per difetto di rappresentanza dell’ente, secondo il vigente Statuto.

2) violazione della “lex specialis” e del Capitolato di Gara . carenza di documentazione – eccesso di potere;

Mancherebbe una dichiarazione formale di raggruppamento, come richiesto dalla lex specialis di gara.

3) violazione della lex specialis – eccesso di potere per inadempienza degli obblighi previsti dalla stazione appaltante.

Non sarebbe stata prodotta la dichiarazione di presa visione della struttura.

Nel merito, contestava le argomentazioni svolte ex adverso e concludeva per il rigetto del gravame con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.

Con memoria depositata in data 22.1.2007, la ricorrente replicava al ricorso incidentale.

Con atto depositato in data 23.1.2007, si costituiva la “Caritas Diocesiana di Crotone S. Severina”, per resistere al presente ricorso.

Con memoria depositata in data 30.1.2012, il Ministero dell’Interno insisteva per la legittimità del proprio operato.

Concludeva per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese.

DIRITTO

1. Vengono impugnati gli atti di aggiudicazione dell’appalto per la gestione del Centro di Accoglienza di S. Anna, per il biennio 2007-2008, indetta a seguito di lettera di invito della Prefettura di Crotone, Ufficio Territoriale del Governo, Area 4 – diritti civili cittadinanza condizione giuridica dello straniero immigrazione e diritti d’asilo, secondo il sistema del massimo ribasso in percentuale sul prezzo a base di gara indicato nel capitolato.

Va prioritariamente esaminato il ricorso incidentale, inteso a contestare la legittimazione a partecipare della Croce Rossa Italiana- Comitato Provinciale di Crotone, nel raggruppamento con la “Agorà Kroton Soc.Coop.Sociale”, .ricorrente in via principale, in quanto inequivocabilmente diretto a paralizzare l’azione principale attraverso la denuncia di vizi idonei a riverberarsi sull’esistenza dell’interesse a ricorrere ai sensi dell’art. 101 cpc., per le evidenti ragioni di economia processuale e di logicità, che consentono di poter dirimere immediatamente la controversia (ex plurimis: Cons. Stato, Sez. V, 19.5.2009, n. 3076; TAR Lazio, Roma, Sez. I, 3.5. 2010, n. 9132; T.A.R. Liguria Genova, Sez. II, 21 aprile 2011 , n. 660).

2. Come esposto in narrativa, con il primo motivo del ricorso incidentale, viene dedotta la carenza di difetto di rappresentanza dell’ente del Presidente del Comitato Provinciale di Crotone della Croce Rossa Italiana, che non avrebbe potuto sottoscrivere l’offerta, in base al vigente Statuto, il quale, comunque, non contemplerebbe la possibilità di stipulare contratti di appalto, potendo l’associazione in parola agire solo a mezzo di convenzioni.

Lo Statuto vigente della C.R.I., approvato con D.P.C.M. 6 maggio 2005, n. 97 (atto normativo di livello regolamentare, ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge n. 400/1988), con l’art. 2, comma 1, prevede, fra i compiti dell’ente, quelli di “c) concorrere attraverso lo strumento della convenzione, ad organizzare ed effettuare con propria organizzazione il servizio di pronto soccorso e trasporto infermi nonché svolgere, fermo restando quanto previsto dall’articolo 70 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 e nel rispetto della legislazione nazionale e delle competenze regionali, i servizi sociali ed assistenziali indicati dallo statuto, in ambito internazionale, nazionale, regionale e locale;” nonché quelli “d) concorrere al raggiungimento delle finalità ed all’adempimento dei compiti del Servizio sanitario nazionale con il proprio personale sia volontario sia di ruolo nonché con personale comandato o assegnato e svolgere, altresì, attività e servizi sanitari e socio-assistenziali per conto dello Stato, delle regioni e degli altri enti pubblici e privati, attraverso la stipula di apposite convenzioni”.

Queste disposizioni statutarie – di natura regolamentare, in quanto approvate con D.P.C.M.- si pongono in attuazione di quelle di rango primario di cui al D.L. n. 276/2004, conv. in legge n. 1/2005, il quale, con il Decreto Legislativo n. 613/1980, prevede la competenza della C.R.I., fra l’altro, di “svolgere (…) i servizi sociali ed assistenziali indicati dallo statuto della Croce Rossa italiana” (art. 2) nonché la competenza della C.R.I. di “svolgere attività o servizi attinenti alle proprie finalità istituzionali per conto dello Stato, delle regioni e di altri enti pubblici, da regolarsi mediante convenzioni” (art.5).

Invero, l’ente C.R.I. sembra avere la capacità giuridica di assumere la veste di parte in un rapporto instaurato con un altro soggetto pubblico, ma, dall’uso del termine “convenzioni”, si deve dedurre il divieto di instaurare rapporti all’esito ad una procedura di evidenza pubblica.

Né si può argomentare diversamente assumendo che la convenzione possa essere considerata alla stregua di un genus, nell’alveo del quale possa essere ricondotto l’appalto di servizi, il quale, infatti, postula, inevitabilmente, una natura imprenditoriale estranea alla Croce Rossa, che non ha certo scopo di lucro e non è soggetta al rischio di impresa (conf.: Cons. Stato, Sez. V 30.9.2009 n. 5891).

Ne consegue che l’ammissione della C.R.I. alla procedura di gara per licitazione privata, indetta dalla Prefettura di Crotone per l’affidamento della gestione del Centro di accoglienza, sito in località S. Anna, è illegittima, potendosi, semmai, ammettere (ma la questione non fa parte della materia del contendere nel presente giudizio) che le peculiari caratteristiche dell’ente C.R.I. possano legittimare l’affidamento diretto del servizio.

Ciò comporta l’accoglimento del primo motivo del ricorso incidentale con effetto dirimente che consente di dichiarare assorbiti gli ulteriori profili di censura formulati in via incidentale.

3. Dall’accertamento, in virtù dell’accoglimento del ricorso incidentale, di una valida causa di esclusione della parte ricorrente in via principale dalla procedura di gara di che trattasi, consegue la declaratoria di inammissibilità del ricorso principale per carenza di interesse alla decisione, ai sensi dell’art.100 cpc .

In conclusione, il ricorso incidentale deve essere accolto, mentre il ricorso introduttivo va dichiarato inammissibile.

Nondimeno, può essere disposta l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso incidentale e dichiara inammissibile il ricorso principale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Concetta Anastasi, Presidente FF, Estensore

Anna Corrado, Referendario

Alessio Falferi, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/05/2012

L'articolo T.A.R. Calabria – Catanzaro – Sezione I – Sentenza – 22/5/2012 n.486 proviene da Giustamm.

Pres. Trotta – Est. Spagnoletti
G. M. C. (Avv. S. Orestano) c/ Consiglio Superiore della Magistratura, Ministero della Giustizia (Avv. Stato)

sulla pubblicazione anticipata del dispositivo nei casi non previsti dal codice e sulla esperibilità del giudizio di ottemperanza delle sentenze di annullamento delle deliberazioni del C.S.M.

1. Giustizia amministrativa – Dispositivo – Pubblicazione anticipata – Fuori dai casi di legge – Ammissibilità – Ragione

2. Concorso – Magistrati – Incarichi direttivi e semidirettivi – Riforma ex D. Lgs. n. 160/06 – Anzianità – Requisito – Configurabilità – Sussiste – Criterio preferenziale – Inconfigurabilità

3. Concorso – Magistrati – Incarichi direttivi e semidirettivi – Continuità di servizio prima del collocamento a riposo – Elemento di valutazione positiva – Ammissibilità

4. Giustizia amministrativa – Deliberazione C.S.M. – Sentenza di annullamento – Ottemperanza – Ammissibilità – Ragioni

5. Concorso – Magistrati – Incarichi direttivi e semidirettivi – Svolgimento incarichi extragiudiziari – Valutazione – Prudente apprezzamento – Necessità – Sussiste – Ragione

1. La specifica previsione delle controversie per le quali la pubblicazione del dispositivo è assolutamente (art. 120 comma nono) o relativamente obbligatoria (art. 119 comma quinto e 130 comma settimo) non osta alla possibilità di provvedere nello stesso senso qualora particolari esigenze connesse alla peculiare rilevanza e interesse della decisione, segnatamente nei suoi effetti e nei suoi riflessi su un ambito istituzionale di particolare rilevanza (quale nella specie quello relativo all’ufficio direttivo superiore giudicante sub-apicale di legittimità della Corte di Cassazione), consiglino di rendere conto immediato dell’esito del giudizio d’appello, evitando che, sia pure nel periodo relativamente breve intercorrente tra la decisione e la pubblicazione della sentenza, permanga una situazione di sospesa incertezza sull’assetto degli interessi, istituzionali e soggettivi, sui quali la decisione è destinata ad incidere.

2. In tema di concorsi per il conferimento di incarichi direttivi, l’anzianità, che prima della riforma di cui al d.lgs. n. 160/2006 costituiva criterio preferenziale a parità di attitudini e merito, assume invece ormai valore del tutto residuale quale mero “requisito di ingresso per una prima utile comparazione. In sostanza, l’anzianità assume rilievo essenzialmente come requisito di legittimazione alla valutazione comparativa con gli altri candidati, nel senso che per ciascuna tipologia di uffici direttivi sono individuati periodi minimi di positivo esercizio delle funzioni in atto svolte da aggiungere all’anzianità di servizio dell’aspirante più giovane partecipante alla procedura concorsuale.

3. In tema di concorsi per il conferimento di incarichi direttivi assume rilievo, “quale elemento di valutazione positiva”, la circostanza che l’aspirante possa assicurare, prima del collocamento a riposo per raggiunti limiti di età, intendendosi essi riferiti al settantacinquesimo anno se è stata chiesta e ottenuta la proroga del trattenimento in servizio ex art. 16 comma 1 bis del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503, almeno due anni di permanenza nell’incarico, ossia che non sia stato superato il settantatreesimo anno di età.

4. Devi riconoscersi la piena esperibilità del giudizio di ottemperanza delle sentenze di annullamento delle deliberazioni del C.S.M. Infatti, il principio di legalità dell’azione amministrativa (artt. 97, 98 e 28 Cost.), unitamente al principio di effettività della tutela giurisdizionale (artt. 24, 101, 103 e 113 Cost.), se da una lato affermano l’indipendenza dell’amministrazione, dall’altro comportano esplicitamente l’assoggettamento dell’amministrazione medesima a tutti i vincoli posti dagli organi legittimati a creare diritto, fra i quali, evidentemente, gli organi giurisdizionali. Peraltro, la Costituzione accoglie il principio in base al quale il potere dell’amministrazione merita tutela solo sul presupposto della legittimità del suo esercizio, demandando agli organi di giustizia il potere di sindacato -pieno, ai sensi del secondo comma dell’art. 113 della Costituzione- sull’esistenza di tale presupposto.

5. In tema di concorsi per il conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi, se non può attribuirsi di per se valore negativo allo svolgimento di incarichi extragiudiziari in posizione di fuori ruolo, nondimeno non può essere dubbio che essi debbano essere oggetto di un prudente apprezzamento, nel senso che essi non possono assumere rilievo esclusivo, o, comunque, essere considerati maggiormente qualificanti rispetto ad una specifica esperienza organizzativa maturata e dimostrata in un ambito strettamente giurisdizionale, anche al fine evidente di non creare posizioni di “vantaggio” per magistrati che abbiano maturato minore esperienza nell’attività propria giurisdizionale, e quindi non alimentare il fenomeno delle cosiddette “carriere parallele”.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 10224 del 2011, proposto da:

Giuseppe Maria Cosentino, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Orestano, e presso lo studio di questi elettivamente domiciliato in Roma alla via de’ Prefetti n. 6, per mandato a margine dell’appello;

Consiglio Superiore della Magistratura, in persona del legale rappresentante pro-tempore;
Ministero della Giustizia, in persona del Ministro in carica;
entrambi rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, e presso gli uffici della medesima domiciliati per legge in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;

Paolo Vittoria, non costituito in giudizio;

della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sez. I, 5159 del 9 giugno 2011, resa inter partes, che ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento degli atti e provvedimenti relativi al conferimento dell’incarico direttivo superiore di legittimità di Presidente aggiunto della Corte di Cassazione

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consiglio Superiore della Magistratura e del Ministero della Giustizia;

Visto il decreto cautelare monocratico n. 5703 del 27 dicembre 2011 di accoglimento dell’istanza incidentale di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata sino alla camera di consiglio, contestualmente fissata, del 17 gennaio 2012;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2012, il Cons. Leonardo Spagnoletti e l’avv. Salvatore Orestano per l’appellante e gli avvocati di Stato Enrico Arena e Anna Collabolletta, questa ultima presente in sede di istanze preliminari, per le Autorità appellate;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con appello notificato il 30 novembre, 1 e 3 dicembre 2011, depositato il 22 dicembre 2011, Giuseppe Maria Cosentino ha impugnato la sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sez. I, 5159 del 9 giugno 2011, che ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento degli atti e provvedimenti relativi al conferimento dell’incarico direttivo superiore di legittimità di Presidente aggiunto della Corte di Cassazione al controinteressato Paolo Vittoria.

Giova premettere che:

– il dott. Giuseppe Maria Cosentino, ricorrente in primo grado e odierno appellante, è magistrato ordinario di settima valutazione di professionalità (qualifica corrispondente a quella pregressa di magistrato di cassazione con funzioni direttive superiori
– il controinteressato dott. Paolo Vittoria, è magistrato ordinario di settima valutazione di professionalità, con funzioni di Presidente titolare di Sezione (I civile) della Corte di Cassazione dal dicembre 2008;

– entrambi, unitamente ad altri candidati, hanno partecipato alla procedura selettiva di valutazione comparativa per il conferimento dell’incarico direttivo superiore di legittimità (sub apicale) di Presidente aggiunto della Corte di Cassazione;

– nella seduta del 22 luglio 2010 il Consiglio Superiore della Magistratura ha esaminato tre distinte proposte formulate dalla competente quinta commissione consiliare permanente, di cui la prima, che aveva riportato il maggior numero di voti (tre), favor
All’esito dell’illustrazione e discussione, sono state votate per ballottaggio la proposta A -che ha conseguito quindici voti- e la proposta B -che ha ottenuto cinque voti-, onde è stato deliberato il conferimento al dott. Paolo Vittoria dell’ufficio direttivo superiore di legittimità (sub apicale) di Presidente aggiunto della Corte di Cassazione.

Con il ricorso proposto al primo giudice il dott. Giuseppe Maria Cosentino ha impugnato la deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura e il successivo decreto di nomina del controinteressato all’ufficio direttivo superiore di legittimità, deducendo, con unico articolato motivo, varie censure (Violazione e falsa applicazione dell’art. 192 r.d. n. 12/1941 e degli artt. 5 e 6 della legge n. 352/1951. Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 d.lgs. n. 160/2006. Violazione e falsa applicazione della circolare C.S.M. n. 13000 dell’8 luglio 1999 e successive modifiche e integrazioni. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990).

A seguito di ordinanza istruttoria presidenziale delegata, e del deposito della documentazione ivi indicata, il dott. Cosentino ha proposto, con motivi aggiunti, altri due articolati ordini di censure (rispettivamente: I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 192 r.d. n. 12/1941 e degli artt. 5 e 6 della legge n. 352/1951. Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 d.lgs. n. 160/2006. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6.1 della circolare C.S.M. n. 13000 dell’8 luglio 1999 e successive modifiche e integrazioni. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Violazione degli artt. 3, 97 e 104 Cost.; II) Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e in particolare: irragionevolezza ed irrazionalità; contraddittorietà; difetto di istruttoria; travisamento dei fatti; illogicità ed ingiustizia manifeste; sviamento e falsa rappresentazione della realtà; sproporzione; perplessità; arbitrarietà ed irragionevolezza; discriminatorietà.).

In sintesi, il dott. Cosentino lamentava la insufficiente motivazione della preferenza accordata al controinteressato e la carenza di effettiva comparazione con il proprio profilo professionale, in relazione ad alcuni aspetti essenziali ai fini di una argomentata e fondata valutazione di prevalenza del dott. Vittoria.

– la obliterazione della circostanza che il dott. Vittoria (nato il 31 maggio 1937) -come del pari il dott. Fazzioli (nato l’8 novembre 1936)- non potesse assicurare, a differenza del ricorrente (nato il 26 aprile 1938), almeno un biennio di permanenza ne
– l’omessa considerazione che il dott. Vittoria aveva esperienza di funzioni giurisdizionali complessive inferiore di gran lunga a quella del ricorrente, per essere cessato a domanda dall’ordine giudiziario dal 1968 al 1986 (periodo durante il quale aveva
– la maggiore anzianità ed esperienza di funzioni direttive del ricorrente quale Presidente titolare di Sezione della Corte di Cassazione (dal luglio 2008), rispetto a quella del controinteressato (dal dicembre 2008);

– l’eccellenza dei risultati conseguiti dal ricorrente, quale Presidente titolare della II Sezione penale, nello smaltimento dell’arretrato, avendo più che dimezzato i ricorsi pendenti nell’arco di un solo anno (da 6992 a settembre 2008 a 3279 a dicembre
– la circostanza che il controinteressato, a differenza del ricorrente, non aveva mai svolto funzioni giurisdizionali in materia penale, essendo la sua esperienza circoscritta al solo settore civile, e ciò in contrasto con le valutazioni espresse in occas
Con la sentenza appellata il T.A.R. per il Lazio ha rigettato il ricorso integrato da motivi aggiunti, in base ai rilievi di seguito sintetizzati:

a) la permanenza biennale per gli incarichi di funzioni direttive superiori di legittimità non costituisce “…un requisito oggettivo per poter aspirare all’incarico ed essere legittimamente comparato, ma un possibile elemento di valutazione nell’ambito della complessiva valutazione comparativa degli aspiranti”; nel caso di specie, osserva il primo giudice, “…essendo il ricorrente nato il 26 aprile 1938 ed il controinteressato nato il 30 maggio 1937, la differenza di “anzianità residua” tra i due candidati è esigua, per cui è da ritenersi ragionevole che l’Autorità procedente non le abbia attribuito un rilievo sostanziale nell’individuazione del candidato più idoneo all’attribuzione dell’ufficio da ricoprire”;

b) le maggiori attitudini organizzative del controinteressato non possono essere revocate in dubbio perché “…nonostante ricopra il ruolo di Presidente titolare da un tempo di qualche mese inferiore a quello del dott. Cosentino, ricopre il ruolo di Presidente di Sezione da un tempo di circa due anni maggiore rispetto al ricorrente”; peraltro “…indiscutibile è il ruolo di grande rilievo che l’interessato ha avuto nella fase istitutiva e di prima organizzazione della c.d. Struttura unificata, avendone assunto il compito di coordinatore” e dal luglio 2009 l’incarico di curare l’avvio della apposita sezione istituita con la legge n. 69 del 2009; al riguardo il primo giudice richiama testualmente i rilievi oltremodo positivi contenuti nella proposta favorevole al Vittoria, condivisi dal Plenum, anche con riferimento al progetto organizzativo presentato dal controinteressato, concludendo che “Tali circostanze sarebbero già di per sé idonee a giustificare la prevalenza attribuita al controinteressato”;

c) nell’ambito della complessiva valutazione operata dal Consiglio superiore della magistratura deve essere apprezzata, secondo il primo giudice, “…anche la produzione scientifica, che testimonia del suo spessore culturale, caratterizzata da numerosi studi pubblicati su riviste giuridiche, da relazioni a convegni nonché da parte di opere giuridiche collettive e da due monografie”, che secondo quanto ritenuto nella proposta condivisa dal Plenum “…appare di evidente rilievo per l’altissimo contributo alla funzione nomofilattica della Corte”, concludendosi che “I fattori evidenziati, insomma, si presentano nel loro complesso pienamente esaustivi nel rendere ragionevole la scelta operata dall’organo di autogoverno, sicché non assumono rilievo dirimente le doglianze formulate dal ricorrente”;

d) in particolare, per quanto attiene “…alle ulteriori esperienze maturate dal dott. Vittoria al di fuori delle funzioni giurisdizionali”, “…a prescindere dalla considerazione che, nella valutazione comparativa svolta dall’organo di autogoverno, il riferimento alle esperienze maturate dal controinteressato al di fuori delle funzioni giurisdizionali non ha assunto un particolare rilievo e richiamata comunque l’attenzione sul fatto che, ai sensi della risoluzione CSM del 10 aprile 2008, le esperienze di direzione, organizzazione e collaborazione maturate in ambito non giudiziario costituiscono uno specifico indicatore dell’attitudine direttiva relativo al parametro “capacità di organizzare e programmare l’attività” (lett. A, punto 9, degli indicatori dell’attitudine direttiva)… la proposta approvata dall’adunanza plenaria dà specificamente conto dei risultati estremamente lusinghieri ottenuti dal dott. Vittoria nello svolgimento delle sue funzioni magistratuali”; richiamati i rilievi oltremodo positivi formulati nella proposta A in ordine all’elevatissimo profilo professionale e culturale del controinteressato, il T.A.R. capitolino conclude che “…la circostanza che il dott. Vittoria sia stato per diciotto anni (dal 1968 al 1986) al di fuori della magistratura, per avere prestato servizio presso l’Avvocatura dello Stato, non ha assunto una valenza ostativa al conferimento dell’incarico, in quanto non ha inciso sul profilo professionale del candidato e, soprattutto, sulla idoneità ed attitudine all’ottimale svolgimento delle funzioni di Presidente Aggiunto della Corte di Cassazione”;

e) nemmeno potrebbe assumere rilievo la limitazione dell’esperienza giurisdizionale al solo settore civile, perché “La circostanza che l’attività giudiziaria del controinteressato sia stata espletata nel settore civile, poi, non può ritenersi automaticamente produttiva di una minore attitudine rispetto al ricorrente, la quale attività, peraltro, risulta anch’essa caratterizzata da una significativa prevalenza nel settore penale”.

A sostegno dell’appello sono state dedotte, in sintesi, le seguenti censure:

I) Omessa ovvero, quanto meno, erronea e, comunque, soltanto apparente motivazione.

II) Omessa pronuncia su punti decisivi della controversia. Violazione degli artt. 3, 24, 97, 103 e 111 Cost.

La motivazione della sentenza impugnata è affidata a “…frasi apodittiche, quanto generiche, riprese pedissequamente dalla delibera impugnata in prime cure…” che non darebbero conto alcuno di un esame effettivo dei profili di logicità e congruità della preferenza accordata al controinteressato ai fini del conferimento dell’incarico di funzioni direttive superiori di legittimità di Presidente aggiunto della Corte di Cassazione.

Sotto un primo aspetto si denuncia la svalutazione dell’ampio periodo (circa ventidue anni) trascorso dal controinteressato fuori dal ruolo organico della magistratura, dapprima quale avvocato dello Stato, e poi quale consigliere giuridico dell’Ufficio legislativo del Ministro per le politiche comunitarie, a fronte dell’ininterrotto esercizio di funzioni giurisdizionali da parte dell’appellante. Tale circostanza avrebbe dovuto essere considerata debitamente, laddove invece il C.S.M. ha enfatizzato il maggior periodo (due anni) di esercizio delle funzioni di presidente non titolare di sezione da parte del Vittoria, pure valorizzato dal primo giudice, dal quale non potrebbe desumersi nessuna prevalenza di attitudine direttiva rispetto all’appellante (presidente titolare per un sia pur contenuto periodo più lungo) poiché i presidenti non titolari non svolgono specifiche funzioni organizzative dell’attività giurisdizionale, limitandosi a presiedere collegi per le varie udienze e camere di consiglio, come del pari può accadere anche ai semplici consiglieri anziani.

Il primo giudice non ha inoltre considerato affatto che deliberazione favorevole al controinteressato, e la sottostante proposta, aveva del tutto obliterato, eludendo quindi un compiuto raffronto comparativo tra i due candidati, gli eccellenti risultati conseguiti dall’appellante, quale Presidente titolare, nello smaltimento dell’arretrato della II Sezione penale, con le connesse soluzioni organizzative (tanto rimarchevoli da meritare ampia segnalazione di esemplarità nella relazione d’inaugurazione dell’anno giudiziario 2009 del Primo Presidente dell’epoca) a fronte dell’arretrato -comparativamente superiore a quello di tutte le altre sezioni civili- della II Sezione civile presieduta dal controinteressato, pari al 30 giugno 2010 a ben 16.696 ricorsi pendenti, che revoca in dubbio e comunque lascia privo di obiettiva base fattuale il giudizio favorevole in ordine alla laboriosità e alle eccezionali capacità organizzative del controinteressato.

E’ altresì censurato il sostanziale travisamento delle doglianze afferenti alla carenza di un periodo (minimo) biennale di permanenza nelle funzioni direttive superiori di legittimità in capo al controinteressato, che, se non individua un limite di legittimazione, nondimeno avrebbe dovuto essere debitamente considerato, costituendo almeno elemento preferenziale, laddove la completa obliterazione di tale profilo, nella proposta A e nella adesiva deliberazione del Plenum, non potrebbe essere in qualche modo compensata dalla considerazione, contenuta nella sentenza impugnata, della contenuta differenza di età tra controinteressato e appellante, poiché non può considerarsi irrilevante un anno in più di esercizio delle funzioni, sotto il profilo dell’interesse pubblico al più funzionale assolvimento dell’incarico direttivo superiore di legittimità sub-apicale.

Si ribadisce che nella valutazione comparativa non avrebbe potuto tralasciarsi di apprezzare che, nel profilo professionale del controinteressato, difetta, a differenza che in quello dell’appellante, qualsivoglia esperienza giurisdizionale in materia penale, aspetto tanto più rimarchevole in quanto il Presidente aggiunto svolge funzioni vicarie del Primo Presidente in ogni ambito di attività giurisdizionale, e quindi anche quanto alla presidenza delle sezioni unite penali, e alla conoscenza delle relative problematiche, non potendo tale lacuna argomentativa colmarsi col rilievo del primo giudice secondo cui anche l’appellante aveva svolto funzioni giurisdizionali prevalentemente in campo penale, ribadendosi che in occasione della nomina dell’attuale Primo Presidente l’organo di autogoverno aveva ritenuto elemento preferenziale proprio la completa conoscenza ed esperienza in entrambi i rami, civile e penale, dell’attività giurisdizionale.

Ancora è censurato il rilievo assegnato alla produzione scientifica del controinteressato, comunque settoriale, a fronte di quella dell’appellante, all’opposto svalutata benché più diversificata in campo civile e penale.

Infine si contesta l’enfasi posta sul progetto organizzativo presentato dal controinteressato dott. Vittoria, in rapporto alla carente comparazione con quello dell’appellante, esso pure ampio, articolato e fondato su soluzioni organizzative innovative e funzionali.

Sotto altro aspetto si ripropongono tutte le altre censure già dedotte nel giudizio di primo grado, anche con riguardo al rilievo e importanza dell’attività giurisdizionale di legittimità svolta dall’appellante, sia in relazione alla conduzione dei più importanti processi penali (Craxi, Andreotti), anche di criminalità di stampo mafioso (Riina, Provenzano, Bagarella), sia in relazione all’ampia e centrale competenza della II Sezione penale (reati contro il patrimonio di rilevante entità economica e anche di nuovo impianto normativo, reati di criminalità mafiosa e organizzata, misure personali e cautelari, che richiedono approfondita conoscenza anche del diritto civile, commerciale e internazionale privato).

Costituitesi in giudizio, le Autorità appellate, con memoria difensiva dell’Avvocatura generale dello Stato, hanno dedotto l’infondatezza dell’appello richiamando i rilievi svolti nella sentenza impugnata e ponendo in luce come i medesimi confermino l’effettiva valutazione comparativa e la logicità e congruità della motivazione, da considerarsi esauriente, della deliberazione di conferimento al dott. Vittoria delle funzioni direttive superiori giudicanti sub-apicali di legittimità.

Con decreto cautelare monocratico presidenziale n. 5703 del 27 dicembre 2011 è stata accolta l’istanza incidentale di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata sino alla camera di consiglio, contestualmente fissata, del 17 gennaio 2012.

Nella camera di consiglio del 17 gennaio 2012, sentite le parti, la Sezione ha dato avviso che avrebbe provveduto a definire il giudizio d’impugnazione mediante sentenza in forma semplificata, ai sensi del combinato disposto degli artt. 38 e 60 del codice del processo amministrativo.

All’esito della camera di consiglio la Sezione, in relazione alla peculiare rilevanza del giudizio, ha ritenuto di pubblicare il dispositivo della sentenza.

DIRITTO

1.) La Sezione ritiene di dover dare conto delle ragioni per le quali ha ritenuto di provvedere all’emanazione e alla pubblicazione del dispositivo.

Il codice della giustizia amministrativa, approvato con il d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 e modificato con il d.lgs. 31 marzo 2011, n. 58 e 15 novembre 2011, n. 195, riferisce la pubblicazione del dispositivo, quale adempimento processuale obbligatorio, alle sole controversie di cui all’art. 119 comma 1 lettera a), ossia a quelle aventi ad oggetto le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture nonché a quelle indicate nel comma primo dell’art. 120 (incarichi e concorsi di progettazione e di attività tecnico-amministrative connesse, nonché i connessi provvedimenti dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), per le quali il successivo comma nono dell’art. 120 prescrive, appunto, che “Il dispositivo del provvedimento con cui il tribunale amministrativo regionale definisce il giudizio è pubblicato entro sette giorni dalla data della sua deliberazione”.

Nelle altre controversie disciplinate dal rito abbreviato di cui all’art. 119, invece, la pubblicazione del dispositivo è condizionata dalla richiesta di almeno una delle parti che, con dichiarazione “attestata nel verbale d’udienza”, asserisca “di avere interesse alla pubblicazione anticipata del dispositivo rispetto alla sentenza…” (art. 119 comma quinto).

In entrambe le ipotesi è proponibile appello avverso il dispositivo al fine di ottenerne la sospensione dell’esecutività nelle more della pubblicazione della sentenza (art. 119 comma sesto e art. 120 comma undicesimo).

Nei giudizi relativi alle operazioni elettorali di comuni, province, regioni e Parlamento europeo, la pubblicazione del dispositivo è obbligatoria, ai sensi dell’art. 130 comma settimo, soltanto se la sentenza non sia pubblicata “entro il giorno successivo alla decisione della causa” a causa della “complessità delle questioni” implicate nella decisione, nel qual caso il dispositivo è pubblicato negli stessi termini di cui al comma sesto, ossia “all’esito dell’udienza”, e la sentenza è pubblicata “entro i dieci giorni successivi”.

Orbene, la Sezione ritiene che la specifica previsione delle controversie per le quali la pubblicazione del dispositivo è assolutamente (art. 120 comma nono) o relativamente obbligatoria (art. 119 comma quinto e 130 comma settimo) non osti alla possibilità di provvedere nello stesso senso qualora, come nel caso di specie, particolari esigenze connesse alla peculiare rilevanza e interesse della decisione, segnatamente nei suoi effetti e nei suoi riflessi su un ambito istituzionale di particolare rilevanza quale quello relativo all’ufficio direttivo superiore giudicante sub-apicale di legittimità della Corte di Cassazione, consiglino di rendere conto immediato dell’esito del giudizio d’appello, evitando che, sia pure nel periodo relativamente breve intercorrente tra la decisione e la pubblicazione della sentenza, permanga una situazione di sospesa incertezza sull’assetto degli interessi, istituzionali e soggettivi, sui quali la decisione è destinata ad incidere.

Alla contemplazione delle medesime esigenze ed interessi anzitutto istituzionali è ispirata, d’altro canto, la scelta di definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, con l’immediata spedizione a sentenza dell’appello all’esito della trattazione in camera di consiglio dell’incidente cautelare, pur dovendosi procedere ad una attenta disamina dell’impugnativa, che implica una certa diffusa trattazione, più ampia del taglio contenutistico proprio delle c.d. sentenze brevi.

La valutazione dell’esigenza dell’immediata definizione del giudizio d’appello è d’altro canto rafforzata dalla considerazione che il fattore “temporale” se, in generale, assume grande valenza nel sistema di tutela giurisdizionale (ordinaria, amministrativa, contabile), tanto da trovare consacrazione di principio costituzionale, quale indefettibile connotato del “giusto processo”, nella formula della “ragionevole durata” (art. 111 Cost.), in talune materie e per talune controversie può finire per dispiegare decisiva incidenza ai fini dell’effettività e pienezza della tutela giurisdizionale, che può risultare “amputata” da sopravvenienze fattuali, anche in relazione ai tempi e modi di riesercizio del potere amministrativo censurato in sede di giurisdizione generale di legittimità, quando alle stesse si assegni valenza di limite invalicabile esterno della giurisdizione amministrativa, nell’ambito dell’attuazione del giudicato, secondo quando chiarito nel decreto cautelare monocratico presidenziale.

D’altro canto, il codice della giustizia amministrativa, nell’enunciare che la giurisdizione amministrativa “…assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo” (art. 1), e nell’affermare che “Il processo amministrativo attua i principi della parità delle parti, del contraddittorio e del giusto processo previsto dall’art. 111, primo comma, della Costituzione”, indica una direttrice funzionale dalla quale il giudice amministrativo non può discostarsi e anzi cui deve costantemente ispirare l’attività giurisdizionale, conformando contenuti e tempi della tutela giurisdizionale, sia pure nella contemplazione dei limiti della propria giurisdizione, all’obiettivo di assicurare una tutela piena, effettiva e satisfattiva, come espressa anzitutto dal conseguimento dello specifico bene della vita cui è orientato l’esercizio del diritto d’azione, senza la quale tanto il diritto di difesa, ex art. 24 Cost., quanto la tutela nei confronti degli atti (e dei comportamenti espressivi anche mediatamente di potere pubblico), ex art. 113 Cost., rischiano di svuotarsi e comunque di dequotarsi alla mera reintegrazione “per equivalente”, quando possibile, della sfera giuridico-patrimoniale, in chiave deteriore e pregiudizievole, oltre che per il soggetto giuridico privato, per lo stesso interesse pubblico, esposto a conseguenze risarcitorie d’intuitiva incidenza negativa nel contesto della precaria situazione della finanza pubblica.

2.) L’appello è fondato e deve essere accolto, onde, in riforma della sentenza gravata, deve essere dichiarata l’illegittimità della deliberazione del Consiglio superiore della magistratura del 22 luglio 2010 e del consequenziale decreto di nomina del controinteressato dott. Paolo Vittoria all’ufficio direttivo superiore giudicante sub-apicale di legittimità di Presidente aggiunto della Corte di Cassazione.

2.1) Com’è noto, il conferimento degli incarichi di funzione giurisdizionale (di primo grado, di secondo grado e di legittimità; semidirettive di primo grado, semidirettive elevate di primo grado e semidirettive di secondo grado; direttive di primo grado, direttive elevate di primo grado, direttive di secondo grado, direttive di legittimità, direttive superiori e direttive apicali), definiti dall’ art. 10 del d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, è disciplinato normativamente dall’art. 12 dello stesso decreto legislativo, entrambe le disposizioni come sostituite dall’art. 2 della legge 30 luglio 2007, n. 111.

Ad esso si provvede, a domanda degli interessati, all’esito di una procedura concorsuale di valutazione comparativa aperta ai magistrati che abbiano conseguito la valutazione di professionalità volta a volta richiesta: art. 12 commi dal secondo al nono (il solo conferimento delle funzioni al termine di tirocinio, per le funzioni giudicanti e requirenti; la seconda valutazione di professionalità per le funzioni di secondo grado e le funzioni semidirettive di primo grado; la terza valutazione di professionalità per le funzioni direttive di primo grado e le funzioni semidirettive elevate di primo grado; la quarta valutazione di professionalità per le funzioni requirenti di coordinamento nazionale, le funzioni di legittimità, le funzioni direttive di primo grado elevato; la quinta valutazione di professionalità per le funzioni direttive requirenti di coordinamento nazionale e le funzioni direttive di legittimità; la sesta valutazione di professionalità per le funzioni direttive superiori di legittimità; la settima valutazione di professionalità per le funzioni direttive apicali di legittimità).

In particolare, per il conferimento delle funzioni direttive superiori giudicanti (Presidente aggiunto della Corte di cassazione e Presidente del Tribunale superiore delle acque), oltre agli elementi desunti dalle valutazioni di professionalità, è richiesto che il magistrato aspirante al conferimento dell’incarico di funzione abbia svolto, alla data di vacanza del posto da coprire, “funzioni di legittimità per almeno quattro anni”, e che siano specificamente valutate “…le pregresse esperienze di direzione, di organizzazione, di collaborazione e di coordinamento investigativo nazionale, con particolare riguardo ai risultati conseguiti, i corsi di formazione in materia organizzativa e gestionale frequentati anche prima dell’accesso alla magistratura nonché ogni altro elemento che possa evidenziare la specifica attitudine direttiva” (art. 12 comma undicesimo).

Integrativa della normativa primaria è quella secondaria posta dal Consiglio Superiore della Magistratura con la circolare P–13000 dell’8 luglio 1999 e successive modifiche del 7 marzo 2001 e 22 giugno 2005, come integrata dalla deliberazione del 21 novembre 2007, emanata alla luce delle modificazioni legislative introdotte dal d.lgs. n. 160/2006, come parzialmente novato dalla legge n. 111/2007.

In sostanza il raffronto comparativo tra i candidati è condotto alla stregua dei criteri delle attitudini e del merito “opportunamente integrati fra loro”.

Per “Attitudini” si intende (par. A della circolare):

– “…l’idoneità dell’aspirante ad esercitare degnamente -per requisiti di indipendenza, prestigio e capacità- le funzioni direttive da conferire…”, anche in considerazione del “…periodo di permanenza che egli è in grado di assicurare nell’ufficio”, precisa
— l’indipendenza attiene alla “…capacità del magistrato di svolgere le sue funzioni senza condizionamenti, dimostrata nel pregresso esercizio di funzioni giudiziarie e dalla insussistenza di rapporti che possano influire negativamente sulle modalità di e
— il prestigio è inerente “…alla stima acquisita dall’aspirante all’interno ed all’esterno degli uffici giudiziari di cui abbia fatto parte, oltre che per l’impegno profuso nell’esercizio dell’attività giudiziaria, per il rigore morale, per le doti di ca
— la capacità è individuata in relazione:

— “a) al profilo professionale complessivo del candidato desunto dalla provata idoneità di dare adeguata risposta alla domanda di giustizia per operosità, per cultura, preparazione tecnico-giuridica ed equilibrio;”

— “b) alle doti organizzative desumibili dall’esercizio di funzioni dirigenziali anche in relazione alle concrete iniziative adottate per rendere più efficiente il lavoro dei magistrati e del personale addetto all’ufficio, nonché dalla validità dei meto
— “c) alla conoscenza approfondita dell’ordinamento giudiziario, delle circolari del C.S.M. specialmente di quelle in materia tabellare e di organizzazione degli uffici giudiziari, nonché delle norme che regolano lo status del personale giudiziario”;

— “e) al positivo esercizio, specie se in epoca non remota e per un tempo adeguato, di funzioni:

• di identica o analoga natura di quelle dell’ufficio da ricoprire;

• di livello pari o superiore”.

“Di regola” è elemento preferenziale per gli uffici direttivi apicali e superiori di legittimità (Primo Presidente della Corte di Cassazione, Procuratore generale presso la Corte di Cassazione, Presidente aggiunto della Corte di Cassazione, Presidente del Tribunale superiore delle acque pubbliche) “…il positivo esercizio, negli ultimi quindici anni, di funzioni direttive superiori per almeno un biennio e di funzioni di legittimità per almeno un quadriennio”

Per “Merito” si intende (par. B della circolare):

– “l’impegno valutato in riferimento alla qualità ed alla quantità del lavoro svolto”;

– “-la concreta capacità organizzativa di cui il candidato abbia dato prova nell’esercizio di funzioni

dirigenziali”;

– “la puntualità e la diligenza dimostrate nello svolgimento delle funzioni e nell’osservanza dei

propri doveri”;

– “la disponibilità a far fronte alle esigenze dell’ufficio”.

L’anzianità, che prima della riforma di cui al d.lgs. n. 160/2006 costituiva criterio preferenziale a parità di attitudini e merito, assume invece ormai valore del tutto residuale quale mero “requisito di ingresso per una prima utile comparazione” ed assume rilevanza essenzialmente come “criterio di validazione dei parametri del merito e delle attitudini dei quali attesta la costanza e la persistenza e perciò lo specifico valore…(nel senso che)… partendo dal più giovane partecipante al concorso, determini in linea di principio quale sia il valore aggiunto da attribuire al durevole esercizio positivo delle funzioni e alla costante capacità professionale e su questa base determini e circoscriva l’ambito di aspiranti che in una fase preliminare possono essere posti tra loro in significativa ed utile valutazione comparativa”, con l’avvertenza che “…tra gli aspiranti utilmente collocati in quest’area di valutazione, l’anzianità non assume poi alcun ulteriore rilievo, dovendosi la stessa tradurre in esperienze maturate ed attività realizzate, valutabili solo all’interno dei parametri del merito e delle attitudini” (cfr. deliberazione del 21 novembre 2007, integrativa della circolare n. p-13000, par. 5.2).

In sostanza, l’anzianità assume rilievo essenzialmente come requisito di legittimazione alla valutazione comparativa con gli altri candidati, nel senso che per ciascuna tipologia di uffici direttivi sono individuati periodi minimi di positivo esercizio delle funzioni in atto svolte da aggiungere all’anzianità di servizio dell’aspirante più giovane partecipante alla procedura concorsuale: cfr. deliberazione del 21 novembre 2007, par. 5.3 (uffici per cui è richiesta almeno la terza valutazione di professionalità, ossia funzioni direttive di primo grado e funzioni semidirettive elevate di primo grado: quattro o sei anni a seconda che l’incarico da conferire abbia o meno figure semidirettive subordinate; uffici per i quali è richiesta almeno la quarta valutazione, ossia funzioni requirenti di coordinamento nazionale, funzioni di legittimità, funzioni direttive di primo grado elevato: otto anni; uffici per i quali è richiesta almeno la quinta valutazione, ossia funzioni direttive requirenti di coordinamento nazionale e funzioni direttive di legittimità: otto anni; uffici per i quali è richiesta almeno la sesta o la settima valutazione, ossia rispettivamente funzioni direttive superiori di legittimità e funzioni direttive apicali di legittimità: dieci anni).

Il suddetto diaframma ostativo alla valutazione comparativa di merito può cedere (vedi par. 5.4) soltanto in presenza della positiva ricognizione in capo all’aspirante di doti attitudinali e di merito “di spiccato rilievo”, e quindi di elementi valutativi che lo qualifichino e che devono essere “specificamente motivati”, nonché per il conferimento di uffici di peculiare specializzazione (Tribunale di sorveglianza, Uffici minorili, Procure distrettuali e Procure generali di distretti connotati da rilevante criminalità organizzata).

Quanto alla comparazione tra gli aspiranti alla “platea” così individuata la circolare P-13000 al par. 2.) -ritenuto compatibile con la nuova disciplina normativa ex d.lgs. n. 160/2006, come novata dalla legge n. 111/2007, dalle integrazioni di cui alla deliberazione del 21 novembre 2007- precisa che: “La valutazione comparativa degli aspiranti è effettuata al fine di preporre all’ufficio da ricoprire il candidato più idoneo per attitudini, merito e anzianità, avuto riguardo alle esigenze funzionali da soddisfare ed, eventualmente, a particolari profili ambientali” e che “Le ragioni della scelta devono risultare in ogni caso da un espressa motivazione, riferita specificamente anche ai requisiti di indipendenza e prestigio, nonché all’assenza di elementi negativi rispetto all’ufficio da ricoprire”.

Benché sia stato considerato superato il secondo periodo del paragrafo 2 della circolare n. 13000 (che annoverava come elemento di valutazione positiva la possibilità per l’aspirante all’incarico di assicurare almeno un triennio di permanenza) in funzione dell’introduzione del limite di legittimazione di di cui all’art. 35 del d.lgs. n. 160/2006, come sostituito dall’art. 2 comma settimo della legge n. 111/2007, la deliberazione consiliare del 21 novembre 2007 ha ritenuto “i periodi successivi compatibili con le nuove indicazioni”, e quindi, per quanto qui rileva, il terzo periodo, secondo il quale:

“In considerazione della particolare organizzazione degli uffici e delle caratteristiche proprie delle funzioni di legittimità, tale periodo è ridotto a due anni per il conferimento di uffici direttivi superiori presso la Corte di cassazione (compresi quelli di Primo Presidente e di Presidente aggiunto della Corte), la Procura Generale presso la stessa Corte (compreso quello di Procuratore Generale) ed il Tribunale superiore delle acque pubbliche”.

In sostanza, quindi, assume rilievo “quale elemento di valutazione positiva” la circostanza che l’aspirante possa assicurare, prima del collocamento a riposo per raggiunti limiti di età, intendendosi essi riferiti al settantacinquesimo anno se è stata chiesta e ottenuta la proroga del trattenimento in servizio ex art. 16 comma 1 bis del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503, almeno due anni di permanenza nell’incarico, ossia che non sia stato superato il settantatreesimo anno di età.

Le integrazioni introdotte dalla deliberazione del 21 novembre 2007, ribadiscono, infine, che “Il procedimento per il conferimento delle funzioni direttive -essendo rivolto ad individuare il candidato maggiormente idoneo a ricoprire il posto specifico per cui si concorre- richiede necessariamente una espressa comparazione dei requisiti riconosciuti ai candidati”, evidenziando come “Nell’attuale assetto normativo, per le considerazioni sopra esposte, vengono in rilievo soprattutto i parametri delle attitudini (in particolare direttive) e del merito, che, in una valutazione integrata, confluiscono in un giudizio complessivo unitario”.

2.2) Il sindacato giurisdizionale di legittimità sulle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura concernenti il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi si muove, com’è noto, lungo un crinale sottile, che, nella salvaguardia della sfera impenetrabile di “merito” delle valutazioni e della scelta espressa dall’organo di autogoverno, deve nondimeno assicurare la più puntuale ed effettiva verifica del corretto e completo apprezzamento dei presupposti giuridico-fattuali costituenti il quadro conoscitivo considerato ai fini della valutazione, la coerenza tra gli elementi valutati e le conclusioni cui è pervenuta la deliberazione, la logicità della valutazione, l’effettività della comparazione tra i candidati, la sufficienza della motivazione.

Non è fuor di luogo rammentare che la Corte Costituzionale, nel primo fondamentale arresto in ordine alla sottoposizione delle deliberazioni del C.S.M. al sindacato giurisdizionale amministrativo (14 maggio 1968 , n. 44, Presidente Sandulli, estensore Mortati), dando atto della peculiare posizione costituzionale dell’organo (“…che, mentre realizza una particolare forma di autonomia, pel fatto di essere espresso in prevalenza dallo stesso corpo giudiziario, è poi presieduto dal Capo dello Stato, in considerazione della qualità che questi riveste di potere “neutro” e di garante della Costituzione, ed è altresì fornito di una serie di guarentigie corrispondenti al rango spettantegli, nella misura necessaria a preservarlo da influenze che, incidendo direttamente sulla propria autonomia, potrebbero indirettamente ripercuotersi sull’altra affidata alla sua tutela”), ha ritenuto come “…la sottoposizione delle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura ad un controllo di stretta legittimità da parte di un organo appartenente al potere giurisdizionale non sia, di per se, tale da condurre necessariamente a vanificare o comunque ad attenuare l’efficacia della funzione garantista cui esse adempiono”, chiarendo che la prospettata alternativa della sottoposizione degli atti al sindacato giurisdizionale ordinario “…in deroga ai principi, che concentrano nel giudice amministrativo, nella materia del pubblico impiego, quale è quella de qua, ogni specie di tutela sia dei diritti che degli interessi, oltre a suscitare il problema discendente dalle restrizioni di tutela che, almeno secondo la legislazione vigente, ineriscono ai poteri ad essa consentiti, fa sorgere gravi perplessità, data la confluenza che verrebbe a verificarsi negli appartenenti allo stesso “ordine”, di destinatari dei provvedimenti del Consiglio superiore della magistratura e di giudici della regolarità del medesimi”.

Tali rilievi -ribaditi nel senso che “l’impugnabilità, anche per un organo di garanzia qual è, secondo la communis opinio, il Consiglio superiore della magistratura, deriva dalla <> accolta dall’art. 24 della Costituzione, che dà tutela generalizzata ai diritti soggettivi e agli interessi legittimi” (Corte Cost., 22 aprile 1992, n. 189, che ha riconosciuto la legittimità costituzionale della competenza funzionale del T.A.R. per il Lazio in ordine ai provvedimenti emanati dal C.S.M.)-, hanno costituito la premessa dell’affermazione della piena esperibilità del giudizio di ottemperanza delle sentenze di annullamento delle deliberazioni consiliari: la Corte, pronunciandosi sul conflitto di attribuzioni proposto dall’organo di autogoverno, ha con singolare incisività affermato che “l’allegata non sottoponibilità degli atti del C.S.M. alla giurisdizione estesa al merito che il giudice amministrativo esercita in sede di ottemperanza non ha, di per sé, alcun esplicito fondamento costituzionale; né la titolarità delle specifiche competenze attribuite dall’art. 105 della Costituzione può comportare, quale conseguenza automatica, franchigie dell’attività di detto organo dal sindacato giurisdizionale, in quanto funzioni svolgentesi su piani diversi”, evidenziando che “il principio di legalità dell’azione amministrativa (artt. 97, 98 e 28 Cost.), unitamente al principio di effettività della tutela giurisdizionale (artt. 24, 101, 103 e 113 Cost.), se da una lato affermano l’indipendenza dell’amministrazione, dall’altro comportano esplicitamente l’assoggettamento dell’amministrazione medesima a tutti i vincoli posti dagli organi legittimati a creare diritto, fra i quali, evidentemente, gli organi giurisdizionali”, e chiarendo altresì che “la Costituzione accoglie il principio in base al quale il potere dell’amministrazione merita tutela solo sul presupposto della legittimità del suo esercizio, demandando agli organi di giustizia il potere di sindacato -pieno, ai sensi del secondo comma dell’art. 113 della Costituzione- sull’esistenza di tale presupposto” (Corte Cost., 15 settembre 1995, n. 435).

2.3) Orbene, sia pure entro i richiamati limiti del sindacato giurisdizionale di legittimità nella materia de quo, la Sezione deve rilevare come la valutazione comparativa globale e unitaria tra il dott. Vittoria e il dott. Cosentino, appare viziata in funzione dell’omessa considerazione, dovuta ponderazione e conseguente motivazione di almeno due aspetti essenziali attinenti alla limitata durata di svolgimento, infrabiennale, dell’incarico direttivo superiore giudicante di legittimità, assicurata dal controinteressato rispetto all’appellante, e all’esperienza giurisdizionale complessiva di gran lunga inferiore (ventidue anni in meno) del primo rispetto al secondo.

2.3.1) Come chiarito sub 2.1), la permanenza almeno biennale nell’incarico sino al raggiungimento del limite d’età, anche prorogato, per il collocamento a riposo, costituisce, ai sensi del paragrafo 2 della circolare n. 13000, “elemento di valutazione positiva”.

Il primo giudice ha esattamente affermato che esso non rappresenta “…un requisito oggettivo per poter aspirare all’incarico ed essere legittimamente comparato, ma un possibile elemento di valutazione nell’ambito della complessiva valutazione comparativa degli aspiranti”.

La sentenza gravata non s’è avveduta che tale elemento non era stato oggetto, però, di precipua considerazione, ed anzi nemmeno era stato menzionato, nella proposta A, favorevole al dott. Vittoria, condivisa dal Plenum; laddove, essendo stato esso evidenziato nella proposta B, favorevole al Cosentino, e richiamato in sede di discussione dal consigliere Carrelli Palombi, avrebbe dovuto formare oggetto di valutazione, sia pure nel complesso degli altri elementi, quantomeno per dare conto, sintetico ma esauriente, delle ragioni particolari che, nel caso di specie, lo rendevano del tutto recessivo.

In altri termini, se la permanenza almeno biennale (e in effetti l’impossibilità per il dott. Vittoria di assicurarla) non costituiva elemento preferenziale in senso proprio, nondimeno dovendosi far luogo alla sua “positiva valutazione” ove assicurata, e quindi per converso, in relazione ad una sua ritenuta irrilevanza, in quanto carente, il Consiglio superiore della magistratura avrebbe dovuto enunciare le “particolari circostanze ed esigenze” per le quali poteva ritenersi adeguato un periodo più breve.

Infatti, ancorché il secondo periodo del paragrafo 2 della circolare sia ormai inapplicabile, il terzo periodo che richiede una ridotta permanenza biennale per gli uffici direttivi superiori di legittimità deve raccordarsi, quando a tale elemento non s’intenda attribuire “rilievo positivo”, ad un apprezzamento e all’enunciazione delle particolari ragioni che ne giustificano l’irrilevanza, e quindi alle “particolari circostanze ed esigenze” cui fa cenno il secondo periodo.

Il limite di permanenza biennale è infatti orientato al perseguimento di un obiettivo di sufficiente stabilità e funzionalità dell’incarico direttivo superiore di legittimità, che deve esplicarsi in un orizzonte temporale contenuto ma comunque significativo, coerente d’altro canto con il superamento del previgente sistema delle qualifiche in relazione al nuovo ordinamento degli incarichi di funzione.

Né le ragioni del superamento del limite possono rinvenirsi, secondo quanto sostenuto dal T.A.R. Lazio nella sentenza impugnata, nella ritenuta “esiguità” della differenza di anzianità anagrafica tra il dott. Vittoria (nato il 31 maggio 1937) e il dott. Cosentino (nato il 26 aprile 1938).

Sotto un primo profilo tale rilievo congetturale del giudice capitolino non può valere, con ogni evidenza, a surrogare la specifica considerazione ed enunciazione motiva, carente nella proposta sub A) e nella deliberazione del Plenum, che tale proposta ha condiviso, risolvendosi in una obiettiva eterointegrazione della motivazione da parte del giudice.

Sotto altro aspetto, poi, non può considerarsi esiguo e irrilevante un periodo temporale, corrispondente alla diversa anzianità anagrafica, pari a poco meno di un anno, e quindi corrispondente pressoché alla metà del biennio, e tale da assicurare una permanenza di uno dei candidati per quasi un triennio intero.

2.3.2) Del pari nessuna specifica considerazione, nell’ambito della valutazione comparativa globale, è stata svolta, nella proposta A, condivisa dal Plenum, in ordine all’esperienza giurisdizionale complessiva di gran lunga inferiore (ventidue anni in meno) del dott. Vittoria, connessa al periodo in cui egli è cessato a domanda dall’ordine giudiziario (circa diciotto anni, dal 1968 al 1986, nei quali aveva svolto il proprio rapporto d’impiego quale avvocato dello Stato) e a quello di collocamento fuori ruolo (quattro anni dal 1988 al 1992) quale consigliere giuridico dell’Ufficio legislativo del Ministro per il coordinamento delle politiche comunitarie, con il breve intervallo tra riammissione e collocamento fuori ruolo, nel quale è stato assegnato quale magistrato d’appello applicato alla Corte di Cassazione.

Il giudice di prime cure, rammentato che “…ai sensi della risoluzione CSM del 10 aprile 2008, le esperienze di direzione, organizzazione e collaborazione maturate in ambito non giudiziario costituiscono uno specifico indicatore dell’attitudine direttiva relativo al parametro “capacità di organizzare e programmare l’attività” (lett. A, punto 9, degli indicatori dell’attitudine direttiva)”, ha osservato che “….il riferimento alle esperienze maturate dal controinteressato al di fuori delle funzioni giurisdizionali non ha assunto un particolare rilievo…” e che “…“…la circostanza che il dott. Vittoria sia stato per diciotto anni (dal 1968 al 1986) al di fuori della magistratura, per avere prestato servizio presso l’Avvocatura dello Stato, non ha assunto una valenza ostativa al conferimento dell’incarico, in quanto non ha inciso sul profilo professionale del candidato e, soprattutto, sulla idoneità ed attitudine all’ottimale svolgimento delle funzioni di Presidente Aggiunto della Corte di Cassazione”.

La Sezione rileva però che nel caso di specie non si trattava di attribuire in assoluto “valenza ostativa” al periodo trascorso dal dott. Vittoria fuori dal ruolo organico della magistratura, sebbene di considerare e ponderare, con specifica motivazione, come, nel raffronto comparativo tra i candidati, una rilevante discontinuità nell’esperienza giurisdizionale potesse essere all’opposto del tutto priva di significatività.

Se, infatti, non può attribuirsi di per se valore negativo allo svolgimento di incarichi extragiudiziari in posizione di fuori ruolo (ed anzi, sotto tale aspetto, la risoluzione ne riconosce la possibile valenza quali indicatori di attitudine direttiva), nondimeno non può essere dubbio che essi debbano essere oggetto di un prudente apprezzamento, come già evidenziato da questa Sezione nella sentenza n. 3266 del 24 maggio 2010 (nel senso che essi “…non possono assumere rilievo esclusivo, o, comunque, essere considerati maggiormente qualificanti rispetto ad una specifica esperienza organizzativa maturata e dimostrata in un ambito strettamente giurisdizionale”).

D’altro canto periodi più o meno lunghi fuori dal ruolo organico della magistratura, sia permanendo in essa, sia addirittura cessando da essa, con successiva riammissione, debbono essere considerati con particolare attenzione anche al fine evidente di non creare posizioni di “vantaggio” per magistrati che abbiano maturato minore esperienza nell’attività propria giurisdizionale, e quindi non alimentare il fenomeno delle cosiddette “carriere parallele”.

Né potrebbe sostenersi che lo svolgimento della pur prestigiosa esperienza di avvocato dello Stato patrocinante dinanzi a tutte le magistrature superiori possa assimilarsi all’esperienza di funzioni giurisdizionali, poiché è evidente che i compiti e i contenuti tipici della medesima non si differenziano dall’esperienza professionale forense, salvo che per la natura pubblica dei soggetti patrocinati, che sono chiaramente diversificati dall’attività di jus dicere, in posizione di sintesi e valutazione imparziale delle contrapposte pretese delle parti.

2.4) Le residue censure svolte dall’appellante colorano ulteriormente l’illegittimità della deliberazione e del decreto di nomina del controinteressato.

In particolare sono fondati gli ulteriori rilievi attinenti:

– ad una mancata debita valutazione, sotto il profilo comparativo, degli elementi rilevanti di attitudine direttiva desumibili dai risultati conseguiti dal dott. Cosentino nell’abbattimento dell’arretrato della II Sezione penale, tanto rimarchevoli da mer
– alla completa obliterazione dell’esperienza settoriale, sia pure di assoluta eccellenza, del dott. Vittoria, siccome circoscritta al solo settore civile, ed ancorché sia indubitabile il grande spessore culturale e professionale, anche per apporti dottri
2.5) In definitiva la valutazione globale dei due candidati in comparazione è stata carente per aver tralasciato di considerare i profili dianzi indicati, onde i provvedimenti impugnati, in riforma della sentenza gravata, devono essere annullati, salvi i provvedimenti ulteriori dell’amministrazione, chiamata a rinnovare la valutazione comparativa alla luce del contenuto conformativo della presente sentenza.

3.) In relazione alla peculiarità e relativa complessità delle questioni esaminate, sussistono giuste ragioni per dichiarare compensate per intero le spese ed onorari dei due gradi del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) accoglie l’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sez. I, 5159 del 9 giugno 2011, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Gaetano Trotta, Presidente

Diego Sabatino, Consigliere

Raffaele Potenza, Consigliere

Fulvio Rocco, Consigliere

Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 01/02/2012

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 1/2/2012 n.486 proviene da Giustamm.

Pres.P. G. Lignani – Est.P. Ungari
W. B. (avv. E. Menichetti) c/ Comune di Nocera Umbra (avv. A. Velatta)
e nei confronti di R. B. (avv. M. Barboni)

sulle condizioni per il subingresso nell’autorizzazione alla coltivazione dei giacimenti di cava nella L.R. Umbria 3 gennaio 2000 n. 2

Cave e miniere – Regione Umbria – Autorizzazione – Subingresso – Condizioni – Trasferimento del diritto sul giacimento – Art. 9, L.R. Umbria 3 gennaio 2000 n. 2 – Estremi – Costituzione di un diritto personale di godimento – Vi rientra – Fattispecie

Ai fini del subingresso nell’autorizzazione alla coltivazione dei giacimenti di cava, il trasferimento del diritto sul giacimento, di cui è menzione nell’art. 9, L. R. Umbria 3 gennaio 2000 n. 2, si verifica non soltanto a seguito dell’alienazione della proprietà o di altro diritto reale sul fondo su cui insiste la cava, ma ogniqualvolta, anche attraverso la mera costituzione di un diritto personale di godimento, venga trasferita la «disponibilità dell’area di coltivazione» (articolo 9, comma 3, L.R. Umbria n. 2/00); vale a dire, la facoltà di sfruttamento della cava (nella specie, il Collegio ha ravvisato il trasferimento del diritto sul giacimento nella stipulazione di un contratto di comodato tra il titolare dell’autorizzazione ed il ricorrente subentrante).

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 512 del 2008, proposto da:

W. B., rappresentato e difeso dall’avv. Enrico Menichetti, anche domiciliatario in Perugia, piazza IV Novembre, 36;

contro

Comune di Nocera Umbra, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Velatta, anche domiciliatario in Perugia, via Alessi, 45;

nei confronti di

R. B., rappresentato e difeso dall’avv. Marcello Barboni, anche domiciliatario in Perugia, via Campo Battaglia, 9;

per l’annullamento

– del provvedimento prot. n. 14336 in data 15 ottobre 2008 a firma del Responsabile del Servizio Lavori Pubblici, Ricostruzione Pubblica e Manutenzione del Comune di Nocera Umbra, che rigetta l’istanza della ditta ricorrente nella titolarità dell’autorizzazione all’esercizio alla coltivazione dell’area di cava in Loc. Vallefeggio;

– di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso, collegato, conseguente;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Nocera Umbra;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ruggero Brunelli;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22/04/2009 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

1. L’attuale ricorrente, sig. Walter Brunelli, ha svolto attività di coltivazione della cava di materiale calcareo in località Vallefeggio del Comune di Nocera Umbra, in forza dell’autorizzazione comunale n. 30244 in data 26 gennaio 2001, prorogata (fino alla data del 25 gennaio 2010) con provvedimento n. 388 in data 11 gennaio 2008.

Detta autorizzazione era stata rilasciata al sig. Ruggero Brunelli, padre del ricorrente; quest’ultimo aveva a sua volta ricevuto in comodato lo sfruttamento della cava (e più precisamente di quella porzione di cui era titolare il padre).

Nel corso dell’attività di coltivazione, la Provincia di Perugia ed il Comune di Nocera Umbra hanno contestato ai vari cavatori dell’area di avere operato in modo difforme dai progetti approvati ed hanno adottato provvedimenti prescrittivi di ripristino e di riambientamento.

Da ultimo, con nota n. 13/265546 in data 2 settembre 2008, richiamando la propria determinazione n. 9900/2007, il Servizio P.T.C.P. ed Urbanistica della Provincia ha negato un’ulteriore proroga del termine stabilito per il ripristino. Contestualmente, con nota n. 13/265555 in data 2 settembre 2008, ha informato il Comune dell’inottemperanza dei cavatori alle prescrizioni. Cosicché, con ordinanza n. 7085 in data 6 ottobre 2008, il Comune di Nocera Umbra, ai sensi dell’articolo 15, comma 1, della l.r. 2/2000, ha sospeso l’autorizzazione, disponendo che venga restituito il profilo di cava previsto dal progetto autorizzato.

Detti provvedimenti sono stati impugnati dalla ditta ricorrente con altro ricorso (n. 451/2008) che viene deciso dal Tribunale con separata pronuncia.

2. Nel frattempo, in data 12 febbraio 2008, il ricorrente Walter Brunelli aveva chiesto il subingresso nella titolarità dell’autorizzazione, intestata a suo padre Ruggero Brunelli.

In sede di partecipazione procedimentale, il padre si è opposto al subingresso del figlio.

Con provvedimento n. 14366 in data 15 ottobre 2008, il Comune di Nocera Umbra ha rigettato l’istanza.

Il rigetto è motivato argomentatamente, con riferimento finale alla mancanza di un titolo di trasferimento del diritto sul giacimento requisito, prescritto dagli articoli 9 della l.r. 2/2000 e 24 del regolamento attuativo 3/2005.

3. Il ricorrente impugna il diniego, deducendo vizi di violazione e falsa applicazione dell’articolo 9 della l.r. 2/2000, dell’articolo 1803 c.c., nonché di eccesso di potere per insufficiente istruttoria, travisamento dei fatti e contraddittorietà.

Sostiene, mediante articolate argomentazioni, che il contratto di comodato (sottoscritto in data 22 gennaio 2008, dopo la scadenza di un precedente contratto di comodato risalente al 1993) è pienamente idoneo ad integrare i presupposti previsti dalla normativa ai fini del subingresso.

4. Resiste il Comune di Nocera Umbra, controdeducendo puntualmente.

Si è altresì costituito in giudizio, e controdeduce anch’egli puntualmente per il rigetto del ricorso, il sig. Ruggero Brunelli.

5. Va subito chiarito che non rilevano ai fini della decisione le vicende che hanno riguardato le attività di coltivazione e riambientamento della cava, ed i provvedimenti assunti al riguardo dalla Provincia e dal Comune.

Il titolare dell’autorizzazione ritiene che dall’inosservanza degli obblighi dell’autorizzazione discenda l’inadempimento del comodatario e la risoluzione del contratto di comodato, con restituzione del bene ai sensi degli articoli 1804 e 1809 c.c.; ed in tal senso ha notificato alla ditta ricorrente una “revoca” in data 18 luglio 2008.

Ma di tutto ciò non vi è traccia nel diniego impugnato e perciò il Collegio, chiamato a sindacare la legittimità di detto provvedimento, non ritiene di poterne tenere conto.

Allo stesso modo, non possono rilevare, in senso ostativo al subingresso, le considerazioni svolte dalla difesa del Comune sulla necessità che il giacimento venga previamente individuato come tale, in applicazione dell’articolo 5-bis, della l.r. 2/2000.

Si tratta infatti del subingresso in un’autorizzazione la cui potenziale efficacia (fino al termine di scadenza prefissato, e salva l’attuale sospensione) non risulta essere stata messa in discussione da provvedimenti del Comune di Nocera Umbra.

6. Il Comune eccepisce l’inammissibilità del ricorso in forza della circostanza che l’autorizzazione oggetto dell’istanza di subingresso è stata sospesa con l’ordinanza n. 7085/2008, citata.

L’eccezione va disattesa, in quanto, ai sensi dell’articolo 15 della l.r. 2/2000, la sospensione non comporta il venir meno del titolo, ma soltanto la sua temporanea inefficacia, fino a che non si modifichi la situazione che aveva dato origine alla sospensione; in questo caso, fino a che non vengano adempiuti gli obblighi ovvero, in mancanza, non sopraggiunga la decadenza dell’autorizzazione (ciò che nel caso in esame non risulta avvenuto).

Analoga sorte spetta all’eccezione di inammissibilità che fa leva sulla scadenza del periodo quinquennale di efficacia dell’autorizzazione paesaggistica (n. 39/99 in data 6 dicembre 1999) presupposta dall’autorizzazione all’attività di cava.

L’esigenza di acquisire previamente una nuova autorizzazione paesaggistica (prevista espressamente dall’autorizzazione in data 26 gennaio 2001 e dalla stessa autorizzazione paesaggistica n. 39/99), quale presupposto di legittimità del subingresso (ma, prima ancora, dell’esercizio dell’attività di cava) avrebbe infatti dovuto essere rappresentata dal Comune all’istante, quale motivo ostativo al subingresso.

Il ricorrente avrebbe così avuto modo di attivare il relativo procedimento, presentando la documentazione all’uopo necessaria.

Ma non risulta che tale lacuna relativa all’atto presupposto sia stata rappresentata dal Comune, nel procedimento di subingresso (e nemmeno nei procedimenti originati dai ritardi e dalle difformità nelle attività di coltivazione e di ripristino, di cui si è fatta menzione).

Pertanto, la mancata acquisizione di una nuova autorizzazione paesaggistica non determina allo stato il difetto di interesse del ricorrente, il quale potrebbe ancora, tempestivamente (cioè, ai sensi dell’articolo 146, commi 4 e 14, del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. 42/2004 e s.m.i., prima che si concluda il procedimento autorizzatorio della coltivazione), colmare la lacuna dell’atto presupposto, attivando il relativo procedimento.

7. Il sig. Ruggero Brunelli eccepisce che il ricorrente ha prestato acquiescenza al provvedimento, rifiutandosi di pagare il contributo ambientale per l’anno 2008, tanto che al pagamento ha provveduto egli stesso (Ruggero).

L’eccezione va disattesa, in quanto al pagamento del contributo è tenuto chi è l’attuale titolare dell’autorizzazione, e quindi il comportamento del ricorrente non comporta acquiescenza.

8. Nel merito, il ricorso è fondato e deve pertanto essere accolto.

8.1. L’articolo 9 della l.r. 2/2000 (come modificato dall’articolo 11 della l.r. 26/2003) disciplina il “Subingresso nelle coltivazioni” e prevede che: «L’autorizzazione o concessione ha natura personale e non può essere trasferita a terzi» (comma 1). «Nel caso di trasferimento del diritto sul giacimento, l’avente causa deve chiedere al Comune di subentrare nella titolarità dell’autorizzazione» (comma 2). «La richiesta di cui al comma 2, con i contenuti stabiliti dalle norme regolamentari e con allegato il titolo da cui risulti la disponibilità dell’area di coltivazione, deve essere presentata entro il termine perentorio di trenta giorni dall’atto di trasferimento tra vivi ed entro centoventi giorni nel caso di trasferimento per causa di morte» (comma 3). «Qualora l’avente diritto non presenti la domanda di subingresso nei termini di cui al comma 3, l’autorizzazione decade di diritto» (comma 4). «Il subentrante è soggetto, fino alla emanazione del nuovo provvedimento di autorizzazione, a tutti gli obblighi imposti dal provvedimento originario» (comma 5).

Pertanto, la normativa regionale sancisce, oltre alla natura personale e l’intrasmissibilità a terzi dell’autorizzazione, il necessario collegamento fra la disponibilità dell’area di coltivazione e la titolarità dell’autorizzazione relativa.

Tanto che, come esposto, in caso di trasferimento del diritto sul giacimento, l’avente causa è obbligato a presentare l’istanza di subingresso entro un termine perentorio, pena la decadenza dell’autorizzazione.

8.2. Occorre a questo punto individuare la portata applicativa del requisito del “trasferimento del diritto sul giacimento” (articolo 9, comma 2, citato).

Deve ritenersi che tale requisito/presupposto si verifichi, non soltanto a seguito dell’alienazione della proprietà o di altro diritto reale sul fondo su cui insiste la cava, ma ogniqualvolta, anche attraverso la mera costituzione di un diritto personale di godimento, venga trasferita la «disponibilità dell’area di coltivazione» (articolo 9, comma 3, citato); vale a dire, la facoltà di sfruttamento della cava (beninteso, entro i limiti imposti dal provvedimento amministrativo che legittima l’esercizio della coltivazione).

In altri termini, la proprietà del fondo, ove separata dal diritto di sfruttamento del giacimento, non viene presa in considerazione dall’articolo 9.

Ciò, del resto, appare coerente con il regime civilistico del minerale di cava, il quale, sino a che non sia separato (estratto) fa parte del bene immobile “giacimento”, ma dopo la separazione assume la configurazione di “frutto naturale” (articolo 820, comma 1, c.c.) e appartiene al proprietario della cosa che lo ha prodotto, salvo che la sua proprietà sia attribuita ad altri (articolo 821, comma 1, c.c.).

8.3. Deve poi convenirsi con il ricorrente che, in base ai contenuti del contratto di comodato predetto, il comodatario ha, nei confronti del proprietario dell’area, comodante, la piena disponibilità del diritto sulla porzione dell’area di cava autorizzata, e può sfruttarlo sino al completamento, quanto meno, delle attività previste dall’autorizzazione in essere al momento della sottoscrizione del contratto.

Infatti, ai sensi dell’articolo 1803 c.c., il comodato è il contratto col quale una parte consegna all’altra una cosa mobile o immobile, affinchè se ne serva per un tempo o per un uso determinato, con l’obbligo di restituire la stessa cosa ricevuta.

Ora, il comodato in questione ha ad oggetto «l’area destinata a cava autorizzata per la coltivazione di calcare situata in Nocera Umbra loc. Valle Feggio» individuata attraverso i suoi riferimenti catastali (articolo 2). Il diritto trasferito è così individuato: «Il comodatario è autorizzato ad usare il bene per l’esercizio dell’attività estrattiva e per qualsiasi altra attività ad essa connessa, per conto proprio o attraverso proprie società controllate» (articolo 3). La durata del comodato «è legata al completamento dei lavori estrattivi, da parte del comodatario» (articolo 5).

In altri termini, il comodante ha inteso disinteressarsi dell’attività di coltivazione (dietro pagamento di un corrispettivo: articolo 7), trasferendo la disponibilità di essa al comodatario, il quale ha assunto la qualità di “imprenditore di cava” (figura prevista dall’articolo 2, comma 1, lettera b), del d.lgs. 624/1996, in capo al quale viene ricollegata la qualifica di “titolare” in materia di sicurezza e salute dei lavoratori nelle industrie estrattive a cielo aperto).

La ditta ricorrente, comodataria, del resto, risulta essere impresa specializzata attiva nel settore estrattivo da oltre quindici anni (e già operante nell’area in questione in forza di precedente contratto).

8.4. La tesi esternata dal Comune nella motivazione del diniego (e condivisa dal titolare dell’autorizzazione) è che il contratto di comodato in questione «sia idoneo ad assicurare all’istante la sola possibilità di utilizzare l’area di cava per le finalità e la durata ivi previste ma non anche a costituire un titolo valido al trasferimento del diritto sul giacimento, in quanto non risulta espressamente riportata la volontà del concedente di trasferire la titolarità dell’autorizzazione».

Tanto emergerebbe sia dalla natura propria del contratto di comodato, sia dalla previsione dell’articolo 4 del contratto, secondo cui «il comodatario si assoggetterà a tutti gli obblighi imposti dal provvedimento autorizzativo».

Ad avviso del Collegio, tale tesi non trova conforto nella normativa regionale e nel contratto in questione.

Si è detto che, in base alla normativa regionale, ciò che rileva non è il regime proprietario, bensì la “disponibilità dell’area di coltivazione”, la “facoltà di sfruttamento della cava” (oltre, evidentemente, al possesso da parte dell’aspirante al subentro dei requisiti di capacità tecnica ed economica).

E si è anche detto come non sembri dubbio che proprio dette disponibilità/facoltà derivino dal contratto stipulato dalla ditta ricorrente in data 22 gennaio 2008, che fa univoco riferimento all’attività estrattiva autorizzata e stabilisce il corrispettivo del trasferimento del diritto di sfruttamento della cava così delimitato nel tempo e nelle quantità di minerale.

Il contratto di comodato risulta utilizzato nella prassi del diritto minerario come uno dei “contratti estrattivi” utili ad attribuire al comodatario la disponibilità del giacimento ed il diritto di sfruttamento. Ma le conclusioni sopra esposte non cambierebbero (anzi sarebbero rafforzate) qualora, alla luce dei contenuti della pattuizione, il contratto in questione dovesse essere qualificato come contratto di affitto, ai sensi dell’articolo 1615 c.c.

Quanto al trasferimento dell’autorizzazione, esso è considerato un effetto (necessario, a pena di decadenza dell’autorizzazione) del trasferimento dei diritti di sfruttamento, che prescinde da una manifestazione di volontà del titolare dell’autorizzazione.

Pertanto, non può assumere rilevanza ostativa al subingresso la volontà contraria del titolare dell’autorizzazione, e tanto meno l’eventuale previsione negoziale del mantenimento dell’autorizzazione in capo al titolare originario. Una simile previsione, peraltro, non sembra rinvenibile nel contratto in questione, posto che il suo articolo 4, alla luce di quanto previsto dall’articolo 9, comma 5, della l.r. 2/2000, può essere letto nel senso di chiarire che l’aspirante al subingresso, nel periodo compreso tra la presentazione dell’istanza ed il provvedimento finale, è comunque tenuto al rispetto degli obblighi imposti dall’autorizzazione; e comunque nel senso che il comodatario si obbliga contrattualmente verso il comodante (assoggettandosi alle inerenti sanzioni, quali la risoluzione del contratto e il risarcimento del danno) a rispettare quelle prescrizioni cui è tenuto verso la p.a. sul piano amministrativo.

8.5. Infine, non possono rilevare, in senso ostativo al subingresso, le considerazioni relative alla necessità che il giacimento venisse previamente individuato come tale, in applicazione dell’articolo 5-bis, della l.r. 2/2000.

Si tratta infatti di un subingresso in un’autorizzazione la cui potenziale efficacia (fino al termine di scadenza prefissato, e salva l’attuale sospensione) non risulta essere stata messa in discussione da provvedimenti del Comune di Nocera Umbra.

9. In conclusione, dall’accoglimento del ricorso deriva l’annullamento del diniego impugnato.

Il Comune è conseguentemente tenuto a riattivare il procedimento, assegnando al ricorrente un termine per la presentazione dell’istanza volta ad ottenere la presupposta autorizzazione paesaggistica.

Ferma restando l’eventuale adozione di ulteriori provvedimenti basati sulle considerazioni ostative svolte in giudizio dalla difesa del Comune e non esternate nel diniego impugnato.

10. Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla il diniego impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 22/04/2009 con l’intervento dei Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Annibale Ferrari, Consigliere

Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/08/2009

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 13/8/2009 n.486 proviene da Giustamm.

Pres. Virgilio, Est. Lipari
Assessorato Regionale ai lavori pubblici-Ufficio del Genio Civile di Catania (Avv. dello Stato) c/ V.M. Puglisi (n.c.)

sull’ammissibilità della domanda di risarcimento proposta dal proprietario di un immobile trasformato senza titolo dalla p.a., implicante rinuncia al diritto di proprietà

1. Giurisdizione e competenza – Espropriazione per p.u. – Dichiarazione di p.u. – Sopravvenuta inefficacia per scadenza termini – Domanda risarcitoria – Giurisdizione esclusiva del g.a. – Sussiste – Ragione.

2. Processo amministrativo – Espropriazione per p.u. – Occupazione sine titulo – Domanda di risarcimento per equivalente – Ammissibilità – Sussiste – Rimessione in pristino dell’immobile ad opera della p.a. – Irrilevanza – Incidenza sul quantum del danno risarcibile – Sussiste – Rifiuto giustificato del danneggiato – Ammissibilità.

1. Ai sensi dell’art. 53 d.p.r. 123/01, alla stregua dei principi esposti dalla Corte Costituzionale con le sentenze 204/04 e 191/06 e sviluppati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la decisione 12/07, rientrano nella giurisdizione esclusiva del g.a. le controversie inerenti alla domanda risarcitoria avanzata dal privato in reazione ai danni derivanti dall’illegittima occupazione e trasformazione del terreno in assenza di valido ed efficace titolo espropriativo, in ragione della sopravvenuta inefficacia, per scadenza dei termini, della dichiarazione di pubblica utilità. Difatti, in tale ipotesi, il comportamento della p.a. produttivo del pregiudizio subito dall’interessato si connette esplicitamente alla procedura espropriativa iniziata sulla base di una dichiarazione di p.u. poi divenuta inefficace per scadenza dei termini.

2. Il proprietario dell’area sulla quale è stata realizzata l’opera pubblica per finalità di interesse pubblico, in assenza di un valido ed efficace titolo, può proporre autonomamente, e di propria iniziativa, la domanda risarcitoria per equivalente, diretta ad ottenere il ristoro patrimoniale del pregiudizio derivante dalla perdita del diritto di proprietà, anziché la domanda di reintegrazione in forma specifica e di restituzione dell’immobile, rinunciando, contestualmente, al proprio diritto di proprietà. Tuttavia, in base ai principi generali, la proposizione di tale domanda non impedisce alla p.a. autrice dell’illecito di eliminare concretamente tale danno, mediante la restituzione dell’immobile, nello stato di fatto in cui si trovava prima dell’utilizzazione per finalità di pubblico interesse, rimettendolo nella piena disponibilità materiale e giuridica dell’interessato, fino alla pronuncia della sentenza di condanna di primo grado, fermo restando il potere del danneggiato di rifiutare, giustificatamente, tale forma di riparazione.

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 1206/2008 proposto da

ASSESSORATO REGIONALE AI LAVORI PUBBLICI (UFFICIO DEL GENIO CIVILE DI CATANIA), in persona dell’Assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in via De Gasperi n. 81 è per legge domiciliato;

VENERA MARIA PUGLISI, non costituita;

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania (Seconda Sezione) – 28 maggio 2008, n. 973.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore alla pubblica udienza del 9 gennaio 2009, il Consigliere Marco Lipari;

Udito l’avv. dello Stato Ciani per l’amministrazione appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

1. La sentenza impugnata, in accoglimento del ricorso proposto dalla Signora Venera Maria Pugliesi, ha condannato l’Asses-sorato Regionale ai Lavori Pubblici al risarcimento dei danni derivanti dalla illegittima occupazione e trasformazione del terreno di proprietà della ricorrente, conseguente alla realizzazione di una conduttura idrica, in assenza di un valido ed efficace titolo espropriativo, essendo la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera divenuta inefficace, per scadenza dei termini, alla data del 27 ottobre 1999.
2. L’amministrazione regionale contesta la sentenza, deducendo l’inammissibilità della domanda riguardante il risarcimento del danno per la perdita della proprietà correlata all’irreversibile trasformazione del suolo e il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
La parte appellata, pur ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio.

DIRITTO

1. L’amministrazione sostiene, anzitutto, che l’azione risarcitoria proposta in primo grado avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile, “anche per difetto di giurisdizione” del giudice amministrativo, prospettando la tesi secondo cui la domanda formulata si riferirebbe a controversie relative a “meri comportamenti dell’ammi-nistrazione”, affidati alla cognizione del giudice ordinario.
Tale profilo dell’appello deve essere respinto.

Non vi è dubbio, infatti, che, nel caso di specie, la parte ricorrente in primo grado abbia ritualmente contestato la condotta dell’amministrazione strettamente correlata al procedimento ablatorio avviato dall’amministrazione regionale, ma poi non concluso nei termini prescritti, finalizzato alla realizzazione di un’opera pubblica, sulla base di una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera divenuta inefficace, per scadenza dei termini.

Il comportamento dell’amministrazione produttivo del pregiudizio subito dall’interessato, quindi, si connette esplicitamente alla procedura espropriativa iniziata sulla base di una dichiarazione di pubblica utilità, poi divenuta inefficace per scadenza dei termini.

Tale circostanza è sufficiente per radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’articolo 53 del testo unico dell’espropriazione, secondo i principi esposti dalla Corte costituzionale, con le sentenze n. 204/2004 e n. 191/2006 e sviluppati dall’Adunanza Plenaria, con decisione 22 ottobre 2007, n. 12. Quindi, il collegamento fattuale e formale tra la domanda risarcitoria proposta e l’esercizio del potere pubblico risulta, nella presente fattispecie, del tutto indiscutibile.

2. L’amministrazione appellante sostiene, poi, sotto altro profilo, l’inammissibilità della domanda di risarcimento del danno per equivalente, accompagnata dalla rinuncia al diritto di proprietà sul bene, proposta in primo grado dalla parte ricorrente privata.
Secondo l’Assessorato, la domanda mirerebbe, in ultima analisi, a determinare una sorta di inammissibile trasferimento coattivo della proprietà dell’immobile, insieme alla contestuale attribuzione del diritto al risarcimento del danno derivante dalla stessa perdita della proprietà.

Si tratterebbe, quindi, di una vicenda del tutto corrispondente agli effetti tipici dell’occupazione acquisitiva (o “accessione invertita”), creata dalla giurisprudenza ordinaria e poi recepita dal legislatore. Ma, secondo l’appellante, nel nuovo contesto normativo derivante dall’articolo 43 del testo unico delle espropriazioni, tale istituto non può avere alcuno spazio applicativo, anche in base alle indicazioni precise della Corte del Lussemburgo e ai vincoli sostanziali derivanti dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU).

Pertanto, il “risultato” consistente nell’acquisizione, da parte dell’amministrazione, del terreno privato su cui insiste l’opera pubblica e nel contestuale obbligo del risarcimento del danno in favore del proprietario privato, potrebbe derivare solo dall’applicazione delle diverse e innovative regole dell’acquisizione sanante, previsto dall’articolo 43.

Questa disciplina, a sua volta, risulta caratterizzata, necessariamente, dalla assenza di qualsiasi automatismo derivante dalla trasformazione irreversibile del suolo. Al contrario, l’effetto acquisitivo presuppone la esistenza di una domanda di “restituzione” del bene, formulata dal soggetto privato, successivamente “paralizzata” dall’amministrazione, mediante l’adozione del provvedimento di acquisto della proprietà, accompagnato dalla corresponsione del risarcimento del danno.

In tale contesto, quindi, conclude l’appellante, non sarebbe possibile, in accoglimento della domanda proposta dall’interessato, imporre all’amministrazione il pagamento del risarcimento del danno per equivalente e l’acquisto della proprietà dell’immobile. Ne conseguirebbe, quindi, l’inammissibilità della domanda risarcitoria, proposta dall’interessato e l’erroneità della sentenza di accoglimento pronun-ciata in primo grado.

3. La questione principale proposta dall’appellante consiste nello stabilire se, ed eventualmente a quali condizioni, per tutelare i propri interessi e diritti, il soggetto proprietario di un immobile trasformato ed utilizzato senza titolo dall’amministrazione, per finalità di interesse pubblico, possa scegliere, autonomamente, di chiedere il risarcimento del danno per equivalente, rinunciando – anche in corso del giudizio – alla domanda di restituzione dell’immobile.
Il Consiglio ritiene che il tema proposto debba essere affrontato considerando, sistematicamente:

– i principi generali civilistici in materia di risarcimento del danno incidente sul diritto di proprietà del privato, con particolare riguardo al rapporto tra la tutela restitutoria, la reintegrazione in forma specifica e il risarcimento per equivalente;
– la disciplina specifica in materia di conseguenze derivanti dalla utilizzazione senza titolo di un immobile privato, per scopi di interesse pubblico, accompagnata dalla realizzazione di un’opera pubblica (articolo 43 del testo unico dell’espro-priazione);
– la giurisprudenza civile formatasi in materia di strumenti di tutela del proprietario nelle ipotesi della cosiddetta occupazione “usurpativa”, ossia nei casi in cui, nonostante la realizzazione materiale dell’opera pubblica, permane integro il diritto alla restituzione del bene al proprietario, difettando il presupposto necessario dell’occupazione appropriativa, costituito da una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.
Questi aspetti devono poi essere attentamente correlati alla disciplina dei modi di acquisto, trasferimento e rinuncia dei diritti di proprietà.

4. In linea generale, secondo le coordinate civilistiche, desumibili dalla lettura sistematica degli articoli 2043, 2058 e 2933 del codice civile, la riparazione del danno patrimoniale ingiusto extracontrattuale subito dal proprietario di un bene può avvenire, alternativamente, tramite la corresponsione dell’equivalente monetario, oppure mediante la reintegrazione in forma specifica, attuata mediante la restituzione, accompagnata dalla fisica e materiale riparazione o sostituzione della cosa danneggiata, distrutta o resa inservibile per l’uso.
La regola della alternatività non impedisce, ovviamente, la complementarità delle due tutele in particolari casi, considerando che il risarcimento per equivalente va comunque riconosciuto per quelle componenti del pregiudizio economico non riparabili in forma specifica, quali l’indisponibilità del bene nel periodo precedente la perdita della proprietà.

Inoltre, la regola dell’alternatività è puntualmente ribadita nell’ambito del risarcimento del danno derivante dall’attività provvedimentale illegittima. In particolare, l’articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998, che contiene un esplicito riferimento ad entrambi i tipi di risarcimento e reintegrazione del pregiudizio, posti sullo stesso piano.

5. Nella sistematica civilistica si prevedono anche alcune specifiche disposizioni dirette a regolare il rapporto fra le due forme di tutela. In questa direzione, l’articolo 2058 del codice civile esclude il risarcimento in forma specifica solo qualora ciò sia considerato “eccessivamente oneroso” per il debitore o risulti contrastante con l’economia nazionale.
Nella prospettiva del codice si muove ragionevolmente dall’idea secondo cui il risarcimento in forma specifica comporti, per il debitore, un sacrifico maggiore del risarcimento meramente patrimoniale e, pertanto, si prevedono alcune eccezionali limitazioni. Tali restrizioni operano “unidirezionalmente”, nel senso che circoscrivono lo spazio applicativo della tutela in forma specifica, ma non delimitano mai l’operatività del diritto al risarcimento per equivalente.

Al di fuori di questi limiti espliciti, la previsione dell’alternati-vità delle due forme di tutela comporta, evidentemente, l’attribuzione al danneggiato del diritto di optare per la modalità risarcitoria ritenuta più idonea a proteggere i propri interessi. Né il giudice, né tanto meno l’autore dell’illecito possono contrastare tale scelta, al di fuori dei confini indicati dall’articolo 2058 del codice civile.

In particolare, non è attribuito al danneggiante il potere di paralizzare – automaticamente – la domanda risarcitoria per equivalente proposta dall’interessato, mediante la mera offerta di una riparazione in forma specifica.

Non vi sono, quindi, limiti espliciti, o derivanti da principi di creazione giurisprudenziale, alla utilizzabilità dell’ordinario strumento di tutela del risarcimento per equivalente.

6. In termini generali, quindi, la Cassazione ha da tempo affermato il principio secondo cui la scelta del tipo di risarcimento (se in forma specifica o per equivalente) spetta al danneggiato. Gli strumenti di tutela del soggetto interessato, infatti, rientrano nella disponibilità della parte, la quale, in base alle circostanze, può ritenere preferibile l’una o l’altra forma di realizzazione dell’interesse leso dal comportamento illecito del danneggiante. Tale principio opera anche nei casi in cui il danno discenda dalla materiale apprensione di un bene e dalla sua radicale trasformazione fisica, e il risarcimento in forma specifica miri alla restituzione del bene, ovviamente nel suo stato originario e con le medesime potenzialità di utilizzazione presenti prima dell’evento dannoso.
7. La stessa giurisprudenza, tuttavia, ha chiarito che la regola dell’alternatività non osta a che il danneggiante, secondo i principi generali in tema di obbligazione, e fino a quando non intervenga la sentenza esecutiva, risarcisca spontaneamente il danno, anche in forma diversa da quella scelta dal creditore, salva la possibilità, per quest’ultimo, di rifiuto, che, ove ingiustificato e determinante un aggravamento del danno, comporta, tuttavia, la riduzione del risarcimento dovuto, ai sensi dell’art. 1227, comma 2, c.c. (Cassazione civile, sez. III, 21 maggio 2004, n. 9709).
In questa prospettiva, quindi, solo il comportamento materiale dell’autore dell’illecito, che si sostanzia nella concreta eliminazione del danno, potrebbe comportare la riduzione, anche cospicua, dell’obbligazione risarcitoria, secondo le coordinate dell’articolo 1227 del codice civile. E non potrebbe escludersi nemmeno che il danneggiante riesca ad eliminare completamente il danno prima della pronuncia della sentenza di condanna.

Ma occorre ribadire, che, per la giurisprudenza della Cassazione, anche in queste ipotesi, la condotta del debitore non è sempre idonea a fermare – ope iuris – la pretesa risarcitoria del danneggiato, il quale, in base alle circostanze concrete – potrebbe rifiutare, giustificatamene, il risarcimento specifico, preferendo l’equivalente monetario. Si pensi ai casi in cui la restituzione della cosa avvenga a notevole distanza di tempo dalla commissione dell’illecito e dall’inizio dell’utilizzazione dell’immobile.

8. La disciplina specifica contenuta nell’articolo 43 del testo unico delle espropriazioni non prevede, in materia di risarcimento del danno subito dal proprietario, regole contrastanti con i principi generali espressi dal codice civile e dallo stesso articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998.
La specialità della normativa si innesta nel quadro sistematico della tutela risarcitoria, dettando alcune significative deroghe, le quali, tuttavia, non intaccano la persistente cogenza del principio di alternatività tra la tutela risarcitoria e la reintegrazione in forma specifica.

9. La disposizione, sul piano letterale, descrive un meccanismo caratterizzato dalla sequenza tra una richiesta di restituzione del bene e una determinazione del soggetto pubblico diretta ad operare l’acquisizione del bene e la conseguente metamorfosi della pretesa alla restituzione del bene in un diritto di credito al risarcimento del danno per equivalente.
Non sembra dubitabile, quindi, che il nuovo istituto introdotto dall’articolo 43 intenda eliminare la cosiddetta “anomalia” dell’occu-pazione appropriativa, di origine giurisprudenziale, ma poi recepita dal legislatore, conseguente al fatto materiale dell’irreversibile trasformazione dell’immobile (seppure nell’ambito di una efficace dichiarazione di pubblica utilità), riconducendo sempre il trasferimento coattivo dell’immobile, in danno del proprietario, ad un motivato provvedimento dell’amministrazione, ascrivibile al genus degli atti espropriativi per ragioni di interesse pubblico.

Ma, appunto, tanto la lettera della disposizione, quanto la sua ratio, intendono regolare, innovativamente, le ipotesi di trasferimento coattivamente imposte al proprietario, senza nulla dire in ordine alla perdita della proprietà derivante da una scelta spontanea dell’inte-ressato: in tale secondo caso devono applicarsi i principi comuni in materia di risarcimento del danno.

10. È indiscusso, infatti, che la previsione dell’articolo 43, miri, essenzialmente, a rafforzare la tutela del proprietario dell’immo-bile trasformato, assicurandogli, in linea di principio, la pienezza della tutela restitutoria e in forma specifica, salvo, però, il potere della amministrazione di adottare il provvedimento di acquisizione sanante, secondo le regole procedurali e sostanziali tipiche, previste dalla disposizione.
In tal caso, il limite alla tutela in forma specifica opera anche al di là dei confini previsti dall’articolo 2058 del codice civile (secondo i quali la reintegrazione in forma specifica può avvenire solo in presenza di rigorose condizioni di fatto) e si connette allo svolgimento di un tipico procedimento di natura ablatoria.

11. La norma non vuole stigmatizzare, in sé, la vicenda traslativa conseguente all’utilizzazione senza titolo di un immobile privato, ma solo la circostanza che essa avvenga, in danno del proprietario, senza il rispetto delle minime garanzie formali e sostanziali del diritto dominicale.
Dunque, la circostanza che l’articolo 43 non faccia alcuna menzione della domanda risarcitoria proposta autonomamente dall’interessato, in luogo della richiesta restitutoria, non può significare affatto che questa forma di tutela sia stata espunta dall’ordinamen-to, perché essa è fondata direttamente sulle regole generali (articolo 2043 del codice civile, articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998).

12. È pacifico, del resto, che “sul piano processuale, il risarcimento per equivalente costituisca un “minus” rispetto alla reintegrazione in forma specifica e ne rappresenti il sostitutivo legale sussidiario mediante prestazione dell'”eadem res debita”, per cui la relativa domanda è contenuta in quella della reintegrazione in forma specifica (ex plurimis Cass. 25.11.1983, n. 7080), con la conseguenza che, anche se il danneggiato chiede la reintegrazione in forma specifica, il giudice gli può accordare il risarcimento per equivalente, senza violare il principio della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato, mentre non è possibile il contrario.
Dunque, il fatto che l’articolo 43 contenga un riferimento testuale alla domanda di restituzione del bene utilizzato senza titolo dall’amministrazione, mediante la realizzazione di un’opera pubblica, comporta proprio il riconoscimento, sistematico, dell’azione diretta ad ottenere il risarcimento per equivalente e non certo la sua negazione. La previsione della forma di tutela più ampia e satisfattiva (in forma specifica), presuppone, evidentemente, la sussistenza dei mezzi di tutela “minori” (il risarcimento per equivalente).

13. La giurisprudenza della Cassazione in materia di occupazione “usurpativa” (formatasi proprio in relazione a quelle fattispecie in cui, diversamente dai casi di occupazione appropriativa, permane il diritto del proprietario ad ottenere la restituzione del bene e la reintegrazione in forma specifica, nonostante l’intervenuta realizzazione materiale dell’opera pubblica), ha da tempo riconosciuto il principio secondo cui il proprietario può scegliere, in piena autonomia, se chiedere la restituzione del bene, oppure il risarcimento del danno per equivalente, calibrato sul valore della proprietà “persa” in conseguenza dell’attività illecita dell’amministrazione.
L’indicata giurisprudenza della Cassazione non ha escluso “la possibilità dell’interessato di abbandonare l’immobile danneggiato all’amministrazione occupante e di ottenere in cambio l’integrale risarcimento del danno per la perdita definitiva del bene; che questa volta dipende esclusivamente da una scelta del proprietario usurpato ed è inquadrabile in una vicenda logicamente e temporalmente successiva alla radicale trasformazione del fondo, nel caso del tutto irrilevante ai fini del suo assetto proprietario. Con la conseguenza che solo se e quando viene compiuto il suddetto atto abdicativo cessa il dovere dell’amministrazione di porre fine alla creata situazione permanente di antigiuridicità ed inizia il decorso del dies a quo del termine prescrizionale della prescelta azione risarcitoria, pur esso privo di collegamento con l’illecita trasformazione perpetrata dall’ente pubblico” (Cass. 1814-2000; sez. un. N. 1907-1997).

14. Tale indirizzo, poi, è indirettamente avallato anche dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, 11 maggio 2006, n. 191.
In tal senso, si è affermato che “la facoltà di ottenere la restituzione dell’immobile non esclude, peraltro, la possibilità dell’interessato di avvalersi di un’azione di risarcimento del danno per perdita definitiva del bene, ponendo in essere un meccanismo abdicatorio che non manca di riscontri nel nostro ordinamento positivo (artt. 1070, 1104, 550 c.c.). Tale riferimento sistematico è contestato in una delle citate sentenze delle S.U. (la 3940-88), ma ciò avviene nell’ottica dell’occupazione acquisitiva, mentre nel caso in esame si tratta della diversa ipotesi in cui, mancando la dichiarazione di pubblica utilità, tale vicenda acquisitiva non si verifica. D’altra parte, poiché la valenza restitutoria dell’azione del privato potrebbe trovare ostacolo o nell’eccessiva onerosità di essa per il debitore (art. 2058, comma 2, c.c.) o nel pregiudizio per l’economia nazionale (art. 2933, comma 2, c.c.), come espressamente rilevano le S.U. nella sentenza 3963-89, o essere irragionevolmente antieconomica a cagione della irreversibilità – anche soltanto materiale – della trasformazione del fondo, non si vede perché il privato non dovrebbe essere ammesso a formulare la sua pretesa in termini di risarcimento del danno per la perdita del bene.” (Cass. 1814-2000; sez. un. N. 1907-1997).

15. Nella prospettiva civilistica delle modalità di attuazione della tutela risarcitoria, quindi, secondo la giurisprudenza più recente della Cassazione, non emergono ostacoli di sorta in ordine alla possibilità, per il privato danneggiato, di chiedere il risarcimento per equivalente, anziché la restituzione del bene.
Detta domanda è certamente ammissibile, sul piano processuale, ferma restando la possibilità di verificare se, sul piano sostanziale e “materiale”, il danno sia stato già, in tutto o in parte, eliminato dall’amministrazione, mediante la rimessione in pristino dell’immo-bile e la sua effettiva messa a disposizione in favore del proprietario spossessato. Detta circostanza di fatto, che deve essere dimostrata dall’amministrazione autrice dell’illecito e presuppone, in ogni caso, l’assenza di un rifiuto giustificato del danneggiato, peraltro, può rilevare ai soli fini dell’applicazione dell’articolo 1227 del codice civile e non paralizza, sul versante processuale, l’ammissibilità della richiesta di risarcimento per equivalente.

16. Questa soluzione interpretativa, tuttavia, è stata sottoposta – anche da parte di non isolate pronunce di TAR – ad alcune obiezioni, incentrate, essenzialmente, su argomenti sistematici tratti dall’analisi del rapporto tra la tutela risarcitoria per equivalente e la disciplina positiva dei modi di acquisto, di trasferimento e di estinzione della proprietà immobiliare.
Le tesi critiche in esame approfondiscono il presupposto logico e sostanziale della domanda risarcitoria per equivalente, diretta ad ottenere una riparazione patrimoniale calibrata sul valore venale del bene del danneggiato. L’integralità di tale risarcimento, il quale risulta diverso da quello riguardante il ristoro della temporanea indisponibilità del bene, postula, allora, che il danneggiato sia stato definitivamente privato del diritto di proprietà. Non sarebbe possibile un risarcimento del danno pieno, invece, qualora si affermasse che il proprietario conservi, formalmente, il diritto dominicale, ancorché radicalmente “svuotato” di valore, sul piano economico.

A giudizio della illustrata tesi critica, tuttavia, il vigente quadro legislativo non consentirebbe di individuare una modalità idonea a determinare la prospettata perdita del diritto di proprietà. Non potrebbe più trovare applicazione, infatti, il meccanismo dell’occupazione appropriativa, definitivamente espunto dall’ordinamento, secondo cui l’irreversibile trasformazione dell’immobile oggetto di una valida dichiarazione di pubblica utilità comporta la vicenda estintiva del diritto di proprietà privata, accompagnata dall’acquisto dell’amministrazione pubblica.

Ma l’opinione critica in esame si spinge oltre, contestando radicalmente anche l’orientamento più recente della Cassazione, secondo la quale il danneggiato potrebbe optare per la tutela risarcitoria, rinunciando contestualmente al diritto di proprietà.

17. Il Collegio condivide le premesse dell’esposto ragionamento critico, ma non le conclusioni prospettate.
Effettivamente, è corretta sia l’affermazione, preliminare, del necessario collegamento tra la perdita delle proprietà e il diritto al risarcimento integrale del valore del bene, sia l’asserzione relativa alla definitiva soppressione dall’ordinamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva.

La domanda di risarcimento del danno per equivalente si accompagna, esplicitamente o implicitamente, alla formale dichiarazione della rinuncia al diritto di proprietà, sospensivamente condizionata all’accoglimento dell’azione proposta dinanzi al giudice.

D’altro lato, però, tale azione non potrebbe più basarsi sulla affermata esistenza di un meccanismo normativo che collega il trasferimento della proprietà al fatto materiale della realizzazione dell’opera.

18. Non è invece persuasiva l’obiezione secondo cui, in termini generali, non sarebbe ammissibile la rinuncia al diritto di proprietà immobiliare.
La tesi in esame si basa su due ordini di argomenti. Il primo richiama i principi generali civilistici. Il secondo muove dalla disciplina dell’articolo 43 del testo unico dell’espropriazione.

Gli indicati argomenti sistematici di carattere privatistico non convincono.

È acquisizione plurisecolare quella secondo cui, nel campo del diritto civile, il principio cardine è rappresentato dalla piena disponibilità delle facoltà economiche e patrimoniali dei soggetti privati. La “disponibilità” comprende, ovviamente, anche il potere di rinunciare al diritto, senza alcuna necessità che questa possibilità sia espressamente enunciata in relazione alla singola fattispecie considerata o sia formalmente ribadita in funzione della categoria del diritto oggetto della rinuncia o della natura del bene.

Le eccezioni al principio della disponibilità previste dall’ordinamento devono essere espressamente stabilite e riguardano, di solito, esigenze specifiche di protezione dello stesso titolare ed operano nel campo dei diritti “personalissimi”, oppure si raccordano a obiettivi di tutela del “soggetto debole”, o alla realizzazione di precise finalità di interesse pubblico.

Nessuna di queste situazioni ricorre nel caso della rinuncia alla proprietà immobiliare, sia in termini generali, sia in riferimento al caso specifico della proprietà privata utilizzata per scopi di interesse pubblico.

19. Non risulta che, in dottrina o in giurisprudenza, si sia mai seriamente dubitato circa la possibilità di rinunciare al diritto di proprietà, anche immobiliare. Sul piano empirico, infatti, riesce difficile comprendere perché la proprietà immobiliare debba trasformarsi, immancabilmente, in una sorta di “condanna” perpetua del titolare, evitabile solo mediante il consenso di un nuovo acquirente, disposto a farsi carico del bene.
A maggiore ragione, sarebbe difficile comprendere per quale motivo si debba impedire al proprietario di rinunciare formalmente al diritto, proprio al fine di realizzare nel modo più efficace la riparazione del danno patrimoniale conseguente ad una utilizzazione del bene da parte dell’amministrazione pubblica, tale da svuotarne, sostanzialmente, il contenuto economico.

In tale ultima situazione, infatti, risulta adeguatamente soddisfatto anche il requisito “causale” della giustificazione dell’atto abdicativo, individuato nella strumentalità alla riparazione dell’illecito causato dal comportamento di un terzo.

20. L’argomento critico sviluppato da alcune pronunce di TAR, in base al quale, attraverso la rinuncia, il proprietario potrebbe così “sottrarsi” alle proprie responsabilità, non è convincente.
Anche dopo la rinuncia restano fermi, infatti, tutti gli obblighi (civili, penali e amministrativi) eziologicamente riconducibili alle azioni e alle omissioni commesse, in precedenza, nella qualità di proprietario del bene, a nulla rilevando che, poi, gli effetti si siano verificati in un momento successivo alla rinuncia. Ed è perfettamente in linea con le coordinate del sistema e con i principi di personalità della responsabilità, che questa debba essere esclusa in caso di mancanza di un collegamento tra il soggetto e un bene.

21. D’altro canto, sul piano del riscontro del diritto positivo, non è vero che la legge ignori la rinuncia al diritto di proprietà immobiliare. Al contrario, gli articoli 1350, numero 5), e 2643, numero 5), del codice civile, menzionano espressamente “gli atti di rinuncia ai diritti indicati dai numeri precedenti” (e non solo la rinuncia ai “diritti derivanti dai contratti”), fra i quali rientra, indiscutibilmente, anche il diritto di proprietà immobiliare.
Specifiche ipotesi di atti di rinuncia al diritto di proprietà immobiliare, poi, sono contemplate dagli articoli 1070, 1104 e 550 del codice civile: disposizioni tutte costruite come applicazioni di principi generali e non come eccezioni a una regola.

22. Ancora, l’articolo 827 del codice civile contempla l’ipo-tesi dei beni immobili “vacanti”, stabilendo che essi, se “non sono di proprietà di alcuno”, spettano al patrimonio dello Stato (o delle Regioni a Statuto Speciale che lo prevedono).
La disposizione, per la sua ratio e per la sua formulazione letterale (oltre che per la sua collocazione), non ha affatto una portata meramente transitoria, collegata all’entrata in vigore del codice civile, ma riguarda tutte le fattispecie in cui, per qualsiasi ragione, un bene immobile sia privo di un proprietario. In tale ambito, quindi, rientrano anche i casi in cui il titolare abbia rinunciato al proprio diritto, senza determinare il contestuale acquisto da parte di altro soggetto determinato.

Dunque, la “rinuncia” al diritto di proprietà immobiliare trova piena cittadinanza nel sistema generale civilistico, senza incontrare alcun significativo ostacolo di ordine letterale o sistematico.

23. Una seconda linea argomentativa critica, peraltro, si è sviluppata attraverso una particolare lettura dell’articolo 43 del testo unico dell’espropriazione.
In questa prospettiva, si dice che la disposizione contempla, espressamente, un solo modo attraverso cui può verificarsi la perdita del diritto di proprietà dell’interessato, connessa alla realizzazione di un bene per finalità di interesse pubblico: l’adozione del provve-dimento di acquisizione sanante, subordinato alla valutazione discrezionale dell’amministrazione.

Si tratta di un argomento insufficiente. Come si è detto, lo scopo palese dell’articolo 43 è quello di cancellare dall’ordinamento il modo di acquisto “automatico” dell’occupazione appropriativa, giudicato incompatibile con il sistema di protezione della proprietà provata. Ma l’articolo 43 non ha inteso affatto eliminare una forma di tutela ulteriore del privato, attivata spontaneamente dal soggetto interessato e agevolmente ricavabile dai principi del risarcimento del danno per equivalente, sempre ammesso dal codice civile.

Del resto, nel contesto dell’articolo 43, la rilevanza della discrezionalità dell’amministrazione emerge solo quando essa intenda, attraverso l’adozione dell’atto di acquisizione sanante, impedire la restituzione del bene. Ma non rileva una discrezionalità di segno opposto, che potrebbe consentire all’amministrazione, contro i principi di diritto civile, di paralizzare la richiesta meramente risarcitoria dell’interessato.

Quindi, la norma non contiene alcuna previsione esplicita o implicita, diretta a vietare la rinuncia al diritto di proprietà sul suolo utilizzato per la realizzazione di un’opera pubblica in assenza di valido ed efficace titolo.

D’altro lato, come si è rilevato, l’amministrazione, al pari di qualsiasi altro debitore, conserva la possibilità di eliminare o ridurre il danno, mediante la spontanea e materiale esecuzione delle attività indispensabili per la rimessione in pristino dell’immobile privato.

24. Altri argomenti contrari all’ammissibilità della rinuncia al diritto di proprietà, finalizzata alla proposizione della domanda risarcitoria per equivalente, sono stati prospettati facendo riferimento alle – asserite – notevoli difficoltà e incertezze nella individuazione del momento in cui si verifica l’acquisto della proprietà da parte dell’amministrazione utilizzatrice del bene, nonché nelle determinazione dello stesso “titolo” dell’acquisto. Si sostiene, al riguardo, che l’articolo 43 avrebbe anche lo scopo di definire con chiarezza l’assetto proprietario del bene interessato dalla utilizzazione per motivi di interesse pubblico. Il meccanismo della “rinuncia” alla proprietà non consentirebbe di realizzare adeguatamente la stessa finalità, perché, si dice, non risulterebbe molto chiaro quale sorte subisca il diritto di proprietà rinunciato dal privato.
Al proposito, infatti, si sono prospettate diverse soluzioni, secondo cui la proprietà:

a) si trasmetterebbe automaticamente all’amministrazione utilizzatrice del bene, mediante una semplice dichiarazione di “accettazione”, oppure per il solo fatto concludente della utilizzazione del bene, analogo ad una “occupazione” dell’immobile, o, ancora, sulla base della volontà insita nella dichiarazione di pubblica utilità o nel decreto di esproprio (secondo taluno, ancorché annullati o divenuti inefficaci);
b) passerebbe al patrimonio dello Stato o della Regione, secondo il meccanismo dell’articolo 827 del codice civile;
c) diventerebbe res nullius;
d) dovrebbe essere attribuita all’amministrazione utilizzatrice, ma solo in virtù della “doverosa” applicazione dell’articolo 43 del testo unico delle espropriazioni.
25. Si deve premettere, tuttavia, che la problematica evocata, per quanto rilevante in termini generali, non sembra comunque condizionare il tema specifico in esame, che consiste, semplicemente, nello stabilire se il proprietario possa chiedere il risarcimento pecuniario, rinunciando al diritto di proprietà. A tale scopo non occorre definire il nuovo assetto dominicale del bene, per effetto di tale rinuncia: tale problematica, del resto, esula dalla giurisdizione amministrativa e può essere esaminata, incidentalmente, solo per i suoi riflessi sulla tutela risarcitoria.
Al riguardo, è sufficiente osservare che il diritto al risarcimento per equivalente va correlato al fatto obiettivo della perdita di valore del bene, contestuale alla rinuncia alla restituzione (e al diritto di proprietà) sul bene stesso.

Il diritto al risarcimento, quindi, non dipende in alcun modo dalla ulteriore sorte di tale diritto e non richiede affatto l’accertamento dell’acquisto del diritto da parte del soggetto pubblico utilizzatore del bene. La tutela risarcitoria, infatti, in un contesto ormai completamente diverso da quello in cui era sorto l’istituto pretorio dell’occupazione appropriativa, svolge una funzione integralmente riparatoria del pregiudizio subito dal privato e sfugge a qualsiasi logica di “corrispettivo” dell’acquisto operato dall’amministrazione utilizzatrice del bene.

Pertanto, è scarsamente rilevante, per tale scopo, stabilire se, in seguito alla rinuncia contestuale alla domanda risarcitoria, il bene diventi res nullius, sia acquistato dall’amministrazione che lo utilizza o diventi di proprietà dello Stato (secondo il regime dei beni immobili vacanti). In ciascuna delle diverse ipotesi prospettabili, infatti, resterebbe fermo, comunque, il diritto al risarcimento dell’interessato e la contestuale “perdita del diritto di proprietà”.

26. In via del tutto incidentale, il Consiglio osserva, comunque, che la soluzione del problema è in larga misura condizionata anche dalle peculiarità di ciascuna vicenda sostanziale e processuale e dalla soluzione generale della questione degli effetti derivanti dalla rinuncia al diritto di proprietà collegata alla proposizione della domanda risarcitoria.
In questa prospettiva, potrebbe presentarsi l’ipotesi, tutt’altro che infrequente, in cui la rinuncia operata dal proprietario privato indichi chiaramente la propria proiezione verso l’acquisto dell’ammi-nistrazione che utilizza il bene e questa, a sua volta, manifesti formalmente la propria intenzione di acquistare il bene, con atti adottati all’interno del processo, o stragiudiziali.

In mancanza di siffatte dichiarazioni, invece, il bene oggetto della rinuncia dovrebbe essere acquisito al patrimonio dello Stato o delle Regioni, ma resterebbe intatto il potere dell’amministrazione di “regolarizzare” l’utilizzazione dell’immobile mediante l’atto di cui all’articolo 43 del testo unico delle espropriazioni.

27. Da ultimo, il Collegio osserva che, in relazione all’oggetto del presente giudizio, non è necessario affrontare le questioni, pure connesse alla individuazione dei mezzi di tutela del proprietario, concernenti la doverosità, o meno, del provvedimento di acquisizione sanante, una volta disposta la condanna dell’ammi-nistrazione al risarcimento del danno per equivalente e alla stessa ammissibilità di una pronuncia del giudice che ordini all’ammi-nistrazione di provvedere in tal senso, su istanza di parte o di ufficio, in sede di cognizione o di esecuzione.
Infatti, la statuizione del giudice di primo grado, che ha ordinato all’amministrazione di provvedere in tal senso non ha formato oggetto di impugnazione.

Al riguardo, tuttavia, il Consiglio ritiene che la soluzione preferibile potrebbe essere nel senso di escludere che l’amministrazione possa essere condannata all’adozione del provvedimento di acquisizione sanante. L’adozione di questo atto resta sempre oggetto di un potere discrezionale, ancorché, dopo la condanna al risarcimento del danno per equivalente, le esigenze di specifica considerazione della posizione del privato debbano ritenersi definitivamente superate ed assorbite dalla sentenza, la quale ha accertato l’esistenza di una volontà abdicativa del proprietario.

D’altro canto, risulterebbe difficile giustificare, anche nella prospettiva delle responsabilità personali degli amministratori, la mancata adozione di un provvedimento (costitutivo o ricognitivo) di acquisizione del bene, a fronte dell’esborso monetario riguardante il risarcimento del danno cagionato.

28. Esula dal presente giudizio, poi, anche l’ulteriore questione riguardante la sussistenza del dovere dell’amministrazione di provvedere sull’istanza del soggetto proprietario di un immobile utilizzato senza titolo dall’amministrazione volta a sollecitare l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante, anche nelle ipotesi in cui sia stata omessa la formulazione di una domanda di restituzione del bene o di risarcimento del danno.
Il Collegio si limita ad osservare che, secondo la prevalente giurisprudenza dei TAR, l’amministrazione non ha alcun obbligo di provvedere sull’istanza, considerando la discrezionalità ampia del potere disciplinato dall’articolo 43. Ne deriverebbe, quindi, l’inammis-sibilità del ricorso azionato ai sensi dell’articolo 21-bis della legge TAR, per contestare l’inerzia dell’amministrazione.

La soluzione indicata non sembra persuasiva.

Infatti, se è vero che il provvedimento di acquisizione sanante presenta un certo tasso di discrezionalità sull’an, resta fermo che l’amministrazione utilizzatrice del bene realizzato in assenza di un valido titolo, debba decidere tra due alternative: la restituzione del bene, oppure l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante. Pur in assenza di un termine perentorio per l’assunzione della decisione, a fronte di una richiesta dell’interessato emerge l’obbligo di esprimere compiutamente e definitivamente la posizione del soggetto pubblico. Dunque, non il dovere di adottare il provvedimento di acquisizione sanante, ma l’obbligo di rispondere all’istanza del privato.

29. Ne deriva, conclusivamente, che il proprietario dell’area su cui è stata realizzata l’opera utilizzata per finalità di interesse pubblico, in assenza di un valido ed efficace titolo, può proporre, autonomamente, e di propria iniziativa, la domanda risarcitoria per equivalente, diretta ad ottenere il ristoro patrimoniale del pregiudizio derivante dalla perdita del diritto di proprietà, anziché la domanda di reintegrazione in forma specifica e di restituzione dell’immobile, rinunciando, contestualmente, al proprio diritto di proprietà.
In base ai principi generali, tuttavia, la proposizione di tale domanda non impedisce all’amministrazione autrice dell’illecito di eliminare concretamente tale danno, mediante la restituzione dell’immo-bile, nello stato di fatto in cui esso si trovava prima dell’utilizzazione per finalità di interesse pubblico, rimettendolo nella piena disponibilità materiale e giuridica dell’interessato, fino alla pronuncia della sentenza di condanna di primo grado, fermo restando il potere del danneggiato di rifiutare, giustificatamente, tale forma di riparazione.

30. In definitiva, quindi, l’appello deve essere respinto.
Nulla va disposto in ordine alle spese di lite, non essendosi la parte appellata costituita in giudizio.

PER QUESTI MOTIVI

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, respinge l’appello;

nulla per le spese.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 9 gennaio 2009, dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Paolo D’Angelo, Marco Lipari, estensore, Antonino Corsaro, Filippo Salvia, Componenti.

Depositata in segreteria

il 25 maggio 2009

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 25/5/2009 n.486 proviene da Giustamm.

Pres.G. Cicciò, EstU. Giovannini .
I. Biggi ed altro (Avv.ti G. Pagliari ed M. Gambini) contro il Comune di Carpineti (Avv. P. Coli)

sull’illegittimità dell’annullamento integrale di una concessone edilizia avente ad oggetto due opere tra loro diverse e scindibili di cui solo una oggetto di contestazione da parte dell’Amministrazione

Autorizzazione e concessione – Autorizzazioni edilizie – Principio di conservazione degli atti amministrativi – Annullamento di concessione edilizia – Applicabilità – Presupposti – Il progetto assentito deve riguardare più interventi tra loro autonomi e scindibili che ben avrebbero potuto essere oggetto di distinte richieste di concessione – L’illegittimità riscontrata dall’Amministrazione deve colpire una o alcuna delle opere realizzate – Annullamento integrale di una concessone edilizia avente ad oggetto due opere tra loro diverse e scindibili – Illegittimità

Secondo il principio di conservazione degli atti amministrativi laddove il vizio di legittimità infici solo una parte dell’atto, l’annullamento deve colpire solo la parte viziata, a meno che il carattere di indivisibilità del provvedimento renda impossibile l’annullamento parziale. Tale principio risulta operante ed applicabile anche riguardo all’annullamento di concessione edilizia, ancorché tale ultimo atto sia annoverato tra quelli aventi carattere di inscindibilità. In tali fattispecie, pertanto, l’Amministrazione potrà disporre l’annullamento parziale del titolo edilizio precedentemente rilasciato solo qualora il progetto assentito consti di più interventi tra loro autonomi e scindibili e che, in definitiva, ben avrebbero potuto essere oggetto di distinte richieste di concessione e, ovviamente, solo qualora l’illegittimità riscontrata dall’Amministrazione colpisca una o alcuna delle opere realizzate. Ne consegue che è illegittimo l’annullamento integrale di una concessone edilizia avente ad oggetto due opere tra loro diverse e scindibili, in relazione alle quali erano possibile la richiesta e la concessione di due distinti titoli edilizi in quanto l’Amministrazione Comunale, una volta ritenuta illegittima la sola opera di rifacimento della recinzione, avrebbe dovuto provvedere ad annullare la concessione edilizia limitatamente a detta parte dell’intervento

N. 408/01 REG.RIC.
N. 486 REG.SEN.
ANNO 2006

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L’EMILIA-ROMAGNA
SEZIONE DI PARMA

composto dai Signori:
Dott. Gaetano CICCIO’ Presidente

Dott. Umberto GIOVANNINI Consigliere rel.est

Dott. Italo CASO Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 408 del 2001, proposto dai sigg. ù
Ines BIGGI e Tullio RIVI, rappresentati e difesi dall’Avv. Giorgio PAGLIARI e dall’Avv. Maria GAMBINI ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo, in Parma, borgo Antini n. 3;

contro

Comune di Carpineti, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Paolo COLI ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Mario RAMIS, in Parma, borgo Tommasini n. 20

per l’annullamento
previa sospensiva, del provvedimento in data 25/6/2001, con il quale il Comune di Carpiteti ha annullato, in autotutela, la concessione edilizia n. 4424 del 18/8/2000 rilasciata ai ricorrenti per ristrutturazione di un fabbricato con rifacimento della recinzione esterna in località “Rola”.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione Comunale intimata;
Vista l’ordinanza di questa Sezione n. 23 del 2003 di sospensione del presente giudizio ai sensi del combinato disposto dell’art.32 commi 25 e segg. D.L. n. 269 del 1993 e dell’artt. 44 della L. n. 47 del 1985, in pendenza dei termini per la presentazione, da parte dei soggetti interessati, di istanza di concessione edilizia in sanatoria;
Vista la nota depositata in data 27/3/2006, con la quale parte ricorrente comunica di non essersi avvalsa di tale possibilità;
Viste le memorie presentate dalle parti a sostegno delle rispettive difese.
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 10/10/2006, il dr. Umberto GIOVANNINI; uditi, altresì, l’Avv. PAGLIARI per i ricorrenti e l’Avv. COLI per l’Amministrazione Comunale resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

Con il presente ricorso, i proprietari di un fabbricato sito in località “Rola” del Comune di Carpineti ritengono illegittimo l’annullamento in autotutela, da parte della civica amministrazione, della concessione edilizia a loro precedentemente rilasciata per l’esecuzione di lavori di ristrutturazione del predetto edificio e di rifacimento della recinzione esterna.
Essi sostengono che il provvedimento impugnato sarebbe viziato per eccesso di potere sotto i profili dell’errato presupposto di fatto, della carenza e perplessità della motivazione, del difetto e contraddittorietà dell’istruttoria, nonché per violazione delle vigenti norme urbanistiche che richiedono, per il rifacimento della recinzione esterna degli edifici, l’autorizzazione o la D.I.A. e non la concessione edilizia e per violazione del principio di conservazione degli atti amministrativi, stante che il Comune ha annullato in toto la concessione edilizia dei ricorrenti e non solo per la parte in contestazione relativa al rifacimento della recinzione.
I ricorrenti, infine, chiedono di essere risarciti dei danni procurati loro dal gravato provvedimento, in quanto illegittimamente adottato dal Comune.
L’Amministrazione Comunale intimata, costituitasi in giudizio, chiede la reiezione del ricorso, ritenendo lo stesso infondato e la condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese di lite.
Alla pubblica udienza del 10/10/2006, la causa è stata chiamata e, quindi, è stata trattenuta per la decisione, come da verbale.
Il Tribunale ritiene che il ricorso meriti accoglimento.
In particolare, colgono nel segno i motivi rilevanti perplessità della motivazione ed illegittimità del disposto annullamento in toto della concessione edilizia, in quanto l’Amministrazione Comunale non ha valutato, come avrebbe dovuto, la palese scindibilità dei lavori a suo tempo assentiti con unica concessione edilizia.
Per quanto riguarda il primo motivo, il Collegio ritiene che la rilevata perplessità del provvedimento debba essere ravvisata non solo nell’incertezza dell’Amministrazione riguardo alla indicazione presuntiva dell’epoca (anni settanta o anni ottanta) di costruzione della recinzione, ma anche nei dubbi palesati dalla stessa circa la proprietà (privata o comunale) dell’area sulla quale è stato realizzato il suddetto manufatto.
La perplessità della motivazione è rilevabile, infine, ad avviso del Collegio, anche nel fatto stesso che il Comune ha contestato ai ricorrenti.
Il Comune, infatti, pur contestando l’intervento di ristrutturazione solo per la parte relativa al rifacimento della recinzione esterna, in quanto manufatto ritenuto ab origine privo di titolo edilizio, ha poi del tutto contraddittoriamente annullato l’intera concessione edilizia ancorché i lavori di ristrutturazione dell’edificio non fossero oggetto di alcuna contestazione e ancorché detto intervento fosse separato e del tutto autonomo rispetto ai lavori sulla recinzione
Inoltre, sulla base delle suesposte considerazioni, il Collegio deve rilevare che il gravato provvedimento di annullamento della concessione edilizia, è illegittimo anche sotto il profilo della violazione del principio di conservazione degli atti amministrativi.
Invero, secondo tale principio generale che è pacificamente accolto dalla giurisprudenza amministrativa e che trova fondamento in ovvie esigenze di logica e di economia che devono presiedere all’attività della P.A., nel caso in cui il vizio di legittimità infici solo una parte dell’atto, l’annullamento deve colpire solo la parte viziata, a meno che il carattere di indivisibilità del provvedimento renda impossibile l’annullamento parziale (v. ex multis: T.A.R. Lombardia –BS- 8/7/1996 n. 773).
Tale principio risulta operante ed applicabile anche riguardo all’annullamento di concessione edilizia, ancorché tale ultimo atto sia annoverato tra quelli aventi carattere di inscindibilità.
In tali fattispecie, peraltro, l’Amministrazione dovrà disporre l’annullamento parziale del titolo edilizio precedentemente rilasciato solo qualora il progetto assentito consti di più interventi tra loro autonomi e scindibili e che, in definitiva, ben avrebbero potuto essere oggetto di distinte richieste di concessione e, ovviamente, solo qualora l’illegittimità riscontrata dall’Amministrazione colpisca una o alcuna delle opere realizzate.
Nel caso in esame, tali presupposti sussistono, poiché la concessione edilizia integralmente annullata dal Comune ha quale oggetto due opere tra loro diverse e scindibili, in relazione alle quali erano possibili la richiesta e la concessione di due distinti titoli edilizi, con la conseguenza che l’Amministrazione Comunale, una volta ritenuta illegittima la sola opera di rifacimento della recinzione, avrebbe dovuto provvedere ad annullare la concessione edilizia limitatamente a detta parte dell’intervento.
Per quanto sopra esposto, l’azione impugnatoria introdotta in ricorso deve essere accolta e, per l’effetto, è annullato il provvedimento impugnato.
Non può trovare accoglimento, invece, la contestuale azione risarcitoria intrapresa dai ricorrenti, stante la mancanza di alcun danno patito dalla stessa a causa dell’adozione del provvedimento annullato.
Per quanto attiene al danno riferito all’edificio che, secondo i ricorrenti, a causa dell’annullamento integrale della concessione edilizia risulterebbe privo di titolo edilizio, è sufficiente rilevare che la disposta caducazione del provvedimento impugnato con i connaturati effetti ripristinatori della sentenza, ha fatto riprendere piena efficacia alla concessione edilizia in questione.
Nessun danno, infine, risultano avere subito i ricorrenti in riferimento alla recinzione, dato che questa Sezione, in sede di esame dell’istanza cautelare proposta contestualmente al ricorso, con propria ordinanza poi confermata dal Consiglio di Stato, ha tempestivamente sospeso l’esecuzione del provvedimento impugnato fino alla presente decisione di merito.
Le spese seguono la soccombenza nella principale azione impugnatoria ed esse sono liquidate come indicato in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, definitivamente pronunziando sul ricorso n. 408 del 2001di cui in epigrafe, accoglie parzialmente il ricorso e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Respinge la contestuale richiesta dei ricorrenti di risarcimento del danno.
Condanna il Comune di Carpineti, in persona del Sindaco p.t., quale parte soccombente nella principale azione impugnatoria del presente giudizio, al pagamento delle spese processuali e degli onorari legali in favore di parte ricorrente, che liquida per l’importo onnicomprensivo di €. 6.022,73 (seimilaeventidue/00) di cui €. 451, 73 per spese, €. 506,00 per diritti ed €. 5.065,00 per onorari oltre I.V.A. e c.p.a. (a fronte di nota spese depositata per complessivi €. 11.594,00 oltre I.V.A. e c.p.a.).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Parma, nella camera di consiglio del 10 ottobre 2006.

f.to Gaetano Cicciò Presidente

f.to Umberto Giovannini Consigliere Rel.Est.

Parma, lì 25 ottobre 2006

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Sentenza – 25/10/2006 n.486 proviene da Giustamm.

sull’obbligatorietà della motivazione degli atti vincolati

Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo – Attività vincolata – Obbligo della motivazione – Sussistenza

Anche laddove l’amministrazione debba provvedere in maniera vincolata al verificarsi di date condizioni, l’onere di motivazione impone che siano quanto meno indicati il tipo di potere esercitato ed i presupposti di fatto delle determinazioni assunte, sì da consentire di ricavare con assoluta certezza le ragioni poste a base della decisione e rendere conseguentemente possibile il successivo ed eventuale sindacato di legittimità

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L’EMILIA-ROMAGNA
SEZIONE DI PARMA

composto dai Signori:
Dott. Gaetano Cicciò Presidente

Dott. Umberto Giovannini Consigliere

Dott. Italo Caso Consigliere Rel.Est.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 87 del 2004 proposto da
Cattolico Giuseppe, quale legale rappresentante della C.S.P. – Centro Servizi Pulizie S.c.r.l., e da Vergara Joel, rappresentati e difesi dall’avv. Stefano Nardini e dall’avv. Francesco Salvarani, ed elettivamente domiciliati in Parma, borgo Antini n. 3, presso lo studio dell’avv. Giorgio Pagliari;

contro

l’Ufficio Territoriale del Governo di Milano, in persona del Prefetto p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege;

per l’annullamento
del decreto prot. n. 37797/000000633358 A. 00689239I309 Uff. IMM./AREA V° del 6 novembre 2003, con cui il Prefetto della Provincia di Milano ha disposto l’archiviazione della domanda di emersione presentata, ai sensi del decreto-legge n. 195/2002, dal sig. Giuseppe Cattolico quale datore di lavoro del sig. Joel Vergara.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo di Milano;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore il dott. Italo Caso;
Uditi alla pubblica udienza del 4 ottobre 2005 l’avv. Salvarani per i ricorrenti e l’avv. Lumetti per l’Avvocatura dello Stato.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

Con decreto in data 6 novembre 2003 (prot. n. 37797/000000633358 A. 00689239I309 Uff. IMM./AREA V°) il Prefetto della Provincia di Milano disponeva l’archiviazione della “domanda di emersione” presentata dal sig. Giuseppe Cattolico, quale datore di lavoro, in favore del sig. Joel Vergara, cittadino filippino, ai sensi dell’art. 1 del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195.
Avverso il provvedimento prefettizio hanno proposto impugnativa i due interessati alla procedura di regolarizzazione, lamentando l’insufficienza della motivazione.
Si è costituito in giudizio l’Ufficio Territoriale del Governo di Milano, a mezzo dell’Avvocatura dello Stato, resistendo al gravame.
L’istanza cautelare è stata accolta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 9 marzo 2004 (ord. n. 95).
All’udienza del 4 ottobre 2005, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.
Il ricorso è fondato.
Anche laddove l’Amministrazione debba provvedere in maniera vincolata al verificarsi di date condizioni, l’onere di motivazione impone che siano quanto meno indicati il tipo di potere esercitato ed i presupposti di fatto delle determinazioni assunte, sì da consentire di ricavare con assoluta certezza le ragioni poste a base della decisione e rendere conseguentemente possibile il successivo ed eventuale sindacato di legittimità (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 1° ottobre 2004 n. 6361).
Nella circostanza il provvedimento impugnato si è limitato ad affermare che «… non sussistono i presupposti per la stipula del contratto di soggiorno per lavoro subordinato …», senza specificare quale dei requisiti richiesti dalla normativa fosse risultato carente, e cioè per quale ragione fosse preclusa la regolarizzazione della posizione dello straniero, asseritamente rientrante tra coloro che hanno titolo al rilascio di un permesso di soggiorno in sanatoria ex art. 1 del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195, convertito dalla legge 9 ottobre 2002, n. 222 (“Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari”). Inoltre l’assenza di un richiamo sia pur sintetico agli accertamenti effettuati in sede istruttoria impedisce anche di verificare se le ragioni del diniego possano desumersi dagli atti del procedimento.
Di qui l’illegittimità del decreto prefettizio e il conseguente suo annullamento, salvo restando il potere dell’Amministrazione di riesaminare l’istanza in precedenza rigettata, e di pervenire ad un eventuale nuovo diniego di regolarizzazione, di cui andranno però puntualmente esplicitate le ragioni.
Le spese di giudizio possono essere compensate, sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato, salve le successive determinazioni dell’Amministrazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 4 ottobre 2005.

f.to Gaetano Cicciò Presidente

f.to Italo Caso Consigliere Rel.Est.

Depositata in Segreteria ai sensi dell’art.55 L. 27/4/82, n.186.
Parma, lì 19 ottobre 2005

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Sentenza – 19/10/2005 n.486 proviene da Giustamm.

Autorizzazione e concessione – cava – coltivazione con impianto di frantumazione – cessazione dell’attivita’ e ripristino dei luoghi – obbligo di rimozione impianti – tutela cautelare – rigetto.

Vedi anche: CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI – Ordinanza n. 3015 del 25 giugno 2004

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L’EMILIA-ROMAGNA
BOLOGNA – SEZIONE II

Registro Ordinanze: 486/2004
Registro Generale: 449/2004
nelle persone dei Signori:
LUIGI PAPIANO Presidente
GRAZIA BRINI Cons. , relatore
UGO DI BENEDETTO Cons.
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 21 Aprile 2004
Visto il ricorso 449/2004 proposto da:
SA. PI. FO. S.R.L.rappresentato e difeso da:
FANZINI AVV. GIANCARLOFOSCHI AVV. ARNALDOcon domicilio eletto in BOLOGNAVIA S.STEFANO 43presso
ADDARIO AVV. MARIA GIOVANNA

contro

COMUNE DI FORLIMPOPOLIrappresentato e difeso da:
LAURICELLA AVV. GIOVANNI
Con domicilio eletto in BOLOGNA
VIA ALTABELLA 3
Presso
BALLI AVV. CRISTINA

per l’annullamento,
previa sospensione della nota prot.n. 3104 del Sindaco di Forlimpopoli del 19.2.2004 portante mancato accoglimento di richiesta di mantenimento di impianto di frantumazione;

della deliberazione della Giunta Municipale del Comune di Forlimpopoli 12.1.1998 n. 5 portante approvazione di schema di convenzione per coltivazione di cava;
della convenzione per attività estrattiva del 7.4.1998 ai rogiti Notaio De Simone rep.n. 15199 per la parte indicata nel testo;

nonché per quanto occorrer possa dell’autorizzazione all’esercizio di cava prot.n. 6635 del 20.4.1998 per la parte nella quale si rimanda alla convenzione stipulata e limitatamente alle parti della convenzione indicate nel testo.

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

COMUNE DI FORLIMPOPOLI

Udito il relatore Cons. GRAZIA BRINI
E uditi altresì per le parti gli avv.ti Foschi e Marabini in sostituzione di Lauricella

Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;

Considerato che ad una prima sommaria delibazione non si ravvisano nel ricorso profili che possano condurre a un suo accoglimento;

P.Q.M.

RESPINGE la suindicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

BOLOGNA, li 21 Aprile 2004

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 21/4/2004 n.486 proviene da Giustamm.