Pres. La Medica; Rel. Russo
MERLONI GENERALE DES EAUX g.e.i.e e SIEMEC s.p.a. (Avv. M. PETRILLO) c. COMUNE DI POMEZIA (Avv. P. CARBONE) e nei cfr. COSTRUZIONI DONDI s.p.a. (Avv.ti M. CIANI, A. CINTI ed A. ALESSANDRI)

sull’ammissibilità per il GEIE, in quanto assimilabile ai consorzi, di costituirsi in ATI con altre imprese per partecipare ad una gara d’appalto di servizi

Contratti della p.a. – Appalto di servizi – Partecipazione alla gara – GEIE in ATI con altre imprese – Legittimità – Sussiste.

Malgrado il G.E.I.E., in virtù del combinato disposto dell’art. 11 del Dlg 17 marzo 1995 n. 157 (nel testo previgente alla novella recata dall’art. 9 del Dlg 25 febbraio 2000 n. 65) e dell’art. 10 del Dlg 24 luglio 1992 n. 358 in relazione all’art. 10 del Dlg 23 luglio 1991 n. 240, abbia natura di associazione di imprese, può costituirsi in ATI con imprese terze al fine di partecipare ad un appalto di servizi. Il GEIE, infatti, una volta costituito (con imprese collettive e persone fisiche) ed iscritto nel registro delle imprese ex art. 3 del Dlg 240/1991, è centro d’imputazione di rapporti giuridici, anche negoziali, similmente ai consorzi. D’altronde, l’art. 3 del reg. n. 85/2137/CEE, che indica le attività non consentite al g.e.i.e, non vieta a detta figura, espressamente o per implicito, la partecipazione agli appalti pubblici di servizi ed una simile preclusione non si rinviene neppure nel D.lgs. n. 157/99.

sull’ammissibilità per il GEIE, in quanto assimilabile ai consorzi, di costituirsi in ATI con altre imprese per partecipare ad una gara d’appalto di servizi.

REPVBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
SEZ. II

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 578/97, proposto dalla

MERLONI GENERALE DES EAUX g.e.i.e., con sede in Milano, in persona del legale rappresentante legale pro tempore, in proprio e n.q. di capogruppo mandataria dell’ATI costituita con la SIEMEC s.p.a., corrente in Monselice (PD), rappresentata e difesa dall’avv. Marciano PETRILLO ed elettivamente domiciliata in Roma, alla via F. Paulucci de’Calboli n. 1,

CONTRO

il COMUNE DI POMEZIA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Paolo CARBONE de elettivamente domiciliato in Roma, alla via Nomentana n. 303

E NEI CONFRONTI

della COSTRUZIONI DONDI s.p.a., corrente in Rovigo, in persona del legale rappresentante pro tempore, controinteressata e ricorrente incidentale, rappresentata e difesa dagli avvocati Mauro CIANI, Alessandro CINTI ed Alessandro ALESSANDRI ed elettivamente domiciliata in Roma, alla p. za Farnese n. 105,
PER L’ANNULLAMENTO
della deliberazione n. 921 del 23 ottobre 1996, con cui la Giunta municipale di Pomezia ha aggiudicato alla controinteressata la concessione in gestione della rete fognaria e degli impianti di depurazione del Comune.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore all’udienza pubblica del 31 maggio 2006 il Cons. dott. Silvestro Maria RUSSO e uditi altresì, per le parti, soltanto gli avvocati RAGAZZONI (per delega dell’avv. PETRILLO) e SEGALERBA (per delega dell’avv. CARBONE);
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con deliberazione n. 25 del 14 luglio 1995, il Consiglio comunale di Pomezia indisse un appalto-concorso: A) – per l’affidamento dei lavori di gestione, manutenzione e ristrutturazione di rete fognaria ed impianti di depurazione del Comune, per una durata di cinque anni (per un importo annuale di Lit. 2.300.000.000); B) – e per l’esecuzione dei lavori di ristrutturazione e d’ammodernamento (per un importo pari a Lit. 1.200.000.000)
Con lettera del 12 marzo 1996, a tale procedura il Comune invitò, tra le altre imprese, anche quelle costituenti un’ATI tra la MERLONI GENERALE DES EAUX g.e.i.e., con sede in Milano (capogruppo mandataria) e la SIEMEC s.p.a., corrente in Monselice (PD), che produsse rituale offerta in una con la documentazione richiesta. Al riguardo, detta ATI rende noto che il seggio di gara stabilì anzitutto il criterio per l’assegnazione dei 4 punti, a disposizione di ciascun componente per ogni impresa, in relazione al fatturato globale (fino a max. 2 punti) ed al numero degli abitanti serviti da impianti analoghi gestiti o realizzati nell’ultimo triennio dalle singole partecipanti (fino a max. 2 punti). Detta ATI dichiara altresì che il seggio di gara, stavolta a buste aperte, adottò i parametri per la valutazione dell’offerta economica, del progetto di ristrutturazione e di quello di gestione. In esito alla procedura ed all’assegnazione dei punteggi, risultò prima graduata la COSTRUZIONI DONDI s.p.a. con punti 83,96, mentre detta ATI si collocò al secondo posto con punti 81,30. Con deliberazione n. 921 del 23 ottobre 1996, la Giunta municipale di Pomezia aggiudicò definitivamente l’appalto-concorso a tale Società ed approvò gli atti di gara.
Avverso tale provvedimento insorse allora, con il ricorso in epigrafe, la predetta ATI innanzi a questo Giudice. La ricorrente dedusse in punto di diritto: A) – l’indicazione, da parte del seggio di gara, dei criteri di valutazione dell’offerta economica dopo l’apertura delle relative buste; B) – in ogni caso, l’irrazionalità del criterio in concreto adoperato in relazione agli importi a base d’asta; C) – l’illegittima ed irrazionale attribuzione d’ un punteggio, per i requisiti tecnici ed economici, d’entità pari a quello ottenuto dalla controinteressata, ancorché questa fosse di dimensioni ed avesse esperienze pregresse ben diverse ed inferiori all’ATI ricorrente. Con motivi aggiunti depositati il 7 maggio 1997, l’ATI ricorrente deduce altresì, alla luce della documentazione inerente agli aspetti tecnico-gestionali e progettuali dell’offerta della controinteressata, ulteriori profili di censura.
Resiste in giudizio il Comune intimato, che conclude per l’infondatezza dell’intera pretesa qui azionata e per la tardività e l’inammissibilità dei motivi aggiunti. Pure la controinteressata aggiudicataria s’è costituita nel presente giudizio, proponendo inoltre un gravame incidentale avverso l’ ammissione in gara dell’ATI ricorrente.
Alla pubblica udienza del 31 maggio 2006, su conforme richiesta delle parti presenti, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio.

DIRITTO

1. – Viene all’esame della Sezione la questione introdotta dall’ATI costituita tra la MERLONI GENERALE DES EAUX g.e.i.e., con sede in Milano (capogruppo mandataria) e la SIEMEC s.p.a., corrente in Monselice (PD), che impugna in questa sede la deliberazione n. 921 del 23 ottobre 1996, con cui la Giunta municipale di Pomezia ha aggiudicato alla controinteressata COSTRUZIONI DONDI s.p.a., corrente in Rovigo, l’appalto-concorso, indetto deliberazione del Consiglio comunale n. 25 del 14 luglio 1995, per l’affidamento dei lavori di gestione, manutenzione e ristrutturazione di rete fognaria ed impianti di depurazione del Comune (durata: cinque anni; importo annuale: Lit. 2.300.000.000), nonché per l’esecuzione dei lavori di ristrutturazione e d’ammodernamento (per un importo pari a Lit. 1.200.000.000).
2. – Il Collegio è tenuto alla previa disamina del gravame incidentale, depositato il 7 maggio 1997, con cui la controinteressata aggiudicataria si duole dell’erronea ammissione, a suo dire, dell’ATI ricorrente principale, costituita da un g.e.i.e. che, in virtù del combinato disposto dell’art. 11 del Dlg 17 marzo 1995 e dell’art. 10 del Dlg 24 luglio 1992 n. 358 in relazione all’art. 10 del Dlg 23 luglio 1991 n. 240, ha natura d’associazione di imprese e ciò non gli consente, a differenza delle società, di costituire a sua volta, al fine di partecipare ad una procedura ad evidenza pubblica, un raggruppamento con altre imprese.
Il ricorso incidentale non può esser condiviso.
Com’è noto, il g.e.i.e. (Gruppo europeo d’interesse economico) è sì una nuova figura introdotta nell’ordinamento dal reg. n. 85/2137/CEE (di cui il Dlg 240/1991 è solo disposizione d’attuazione) e possiede caratteristiche per vero peculiari, ma non tali, ancorché soggetto capace d’esser titolare di diritti ed obbligazioni (art. 2, § 2), da non poter essere assimilato tout court ai consorzi di imprese. Infatti, il g.e.i.e., una volta costituito con la partecipazione di imprese collettive e da persone fisiche ed iscritto nel registro delle imprese ex art. 3 del Dlg 240/1991), ha la capacità, a proprio nome, d’esser centro d’imputazione di rapporti giuridici, anche negoziali, similmente a ciò che accade ai consorzi.
E sebbene l’art. 3 del reg. n. 85/2137/CEE indichi le attività non consentite al g.e.i.e., detta fonte comunitaria non gli preclude certo, espressamente o per implicito, la partecipazione agli appalti pubblici di servizi. Né a ben vedere siffatta preclusione può ritrarsi dall’art. 10, c. 1 del Dlg 240/1991, in forza del quale s’applicano al g.e.i.e. le disposizioni in materia di concessioni ed appalti per opere o lavori pubblici o di pubblica utilità, nonché quelle in tema di forniture pubbliche stabilite per i raggruppamenti temporanei di imprese e per i consorzi e quelle in materia antimafia. Il senso della norma è chiaro: a parte che il Dlg 240/1991 si rende applicabile nei soli limiti di quanto non disposto dalla fonte comunitaria, l’art. 10 pone il g.e.i.e., agli effetti operativi e pratici, sullo stesso piano delle imprese e dei relativi consorzi. In tal caso, si può forse discettare, come accade peraltro per i consorzi —che incarnano un rapporto stabile tra le imprese consorziate, a differenza dell’ATI—, in ordine alle modalità di qualificazione di dette imprese e, per vero, non v’è sul punto concordia, nel senso che il g.e.i.e., come il consorzio, è inopponibile alle norme di gara che richiedano oneri documentali in capo alle singole imprese, ecc., ma ciò non è oggetto della lex specialis per cui è causa. In ogni caso, ciò non elide la legittimazione del g.e.i.e. a partecipare ed a raggrupparsi con altre imprese, non essendovi sul punto divieti rinvenibili nel Dlg 157/ 1995, indipendentemente dalla presenza, o meno, d’una specifica o espressa previsione.
A tal specifico riguardo, l’art. 11 del Dlg 157/1995, nel testo previgente alla novella recata dall’art. 9 del Dlg 25 febbraio 2000 n. 65 ed applicabile nella specie (trattandosi di procedura aggiudicata nel 1996), per la disciplina della partecipazione di ATI si limitava a rinviare all’art. 10 del Dlg 358/1992. A sua volta, la norma rinviata regola detta partecipazione ed i casi d’eventuale esclusione, questi ultimi riferiti all’esistenza di determinate situazioni (fallimento e altre procedure concorsuali; condanne penali che incidano sulla moralità professionale, ecc.) inerenti ai singoli soggetti partecipanti e non già alla tipologia giuridica dei essi. Anche detta norma, quindi, non contiene una elencazione dei soggetti ammessi a partecipare a tali appalti, ma si limita a disciplinare la partecipazione dei raggruppamenti di imprese. Sicché ciò che in definitiva rileva è, piuttosto, la mancanza, in tutt’e tre le fonti invocate dalla ricorrente incidentale, d’una disposizione ad hoc, preclusiva della partecipazione dei g.e.i.e. o della loro non assimilabilità ai consorzi, né tampoco della loro facoltà di costituire ATI con imprese terze.
3. – Parimenti da respingere è l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti depositati il 7 maggio 1997, non avendo il Comune intimato dimostrato alcunché in ordine alla piena conoscenza, da parte dell’ATI ricorrente principale, dei documenti in data anteriore a quella da cui quest’ultimo ha computato il termine d’impugnazione.
4. – Passando all’esame del merito della controversia, il ricorso in epigrafe s’appalesa del tutto privo di pregio e, come tale, va disatteso per le considerazioni qui di seguito indicate.
Ai fini della miglior comprensione delle vicende della procedura di gara, deve il Collegio rammentare che, in base al Capitolato speciale, i criteri d’aggiudicazione, fissati in ordine decrescente, erano la ristrutturazione e l’ammodernamento delle opere, l’offerta economica, il programma di dettaglio della conduzione tecnica e della manutenzione, nonché la capacità tecnica ed economica. Nei riguardi di questi criteri, ciascun componente del seggio di gara, che disponeva di complessivi 30 punti da assegnare, avrebbe potuto attribuire loro punti 10, punti 10, punti 6 e, rispettivamente punti 4. Quanto, poi, all’offerta economica, le imprese avrebbero dovuto formularla con riferimento al compenso per gestione, conduzione, controllo e manutenzione, nonché al compenso per gli interventi di ristrutturazione ed ammodernamento degli impianti.
Il seggio di gara, nella seduta del 22 luglio 1996, provvide inoltre alle modalità per l’assegnazione del punteggio per la capacità tecnica ed economica (max. punti 4), procedendo poi, in presenza dei rappresentanti delle imprese, all’apertura dei pacchi pervenuti, al fine di valutare l’ammissione di queste ultime. Il seggio di gara prolungò l’esame di tale ammissione, stabilendo altresì i criteri per l’assegnazione degli altri punteggi, fino alla seduta del 4 ottobre 1996. In quell’ambito, la Commissione esaminò anzitutto, in base all’art. 5 del Capitolato, gli elaborati afferenti ai primi tre criteri, assegnando loro il prescritto punteggio e, quindi, aprì i plichi contenenti le offerte economiche e li valutò.

5. – Questo essendo, per sommi capi, il quadro fattuale relativo allo svolgimento dei lavori del seggio di gara, non è chi non veda, anche in base alla serena lettura dei verbali, come non sia fondato il primo mezzo di gravame, con cui l’ATI ricorrente lamentò che si fossero definite, a buste già aperte, le modalità di giudizio delle offerte economiche.
A ben vedere, infatti, il seggio di gara pervenne a siffatta definizione il 29 luglio 1996, cioè solo quando aveva già proceduto all’apertura dei pacchi contenenti le varie buste, tra cui quelle dell’offerta economica, che invece restarono chiuse fino alla seduta del successivo 4 ottobre. È appena da osservare come tal modus procedendi in nulla violò l’art. 5 del Capitolato, il quale prescriveva piuttosto di fissare i criteri di valutazione delle offerte economiche prima dell’apertura dei plichi che le contenevano, non già dei pacchi recanti tutte le buste. Viceversa, quest’ultimo adempimento servì soltanto a verificare l’esattezza e la completezza della documentazione prodotta dalle imprese e, se del caso, a giudicare della loro ammissione a gara. Sicché esso non determinò alcuna compromissione del principio di trasparenza delle operazioni di gara nell’appalto-concorso, specie se si considera che la Commissione fissò i suoi parametri sempre prima d’ aprire i relativi plichi.
Né a diversa conclusione reputa il Collegio di pervenire con riguardo alla doglianza attorea concernente la formula adoperata per valutare l’offerta economica che, a detta dell’ATI ricorrente, avrebbe condotto ad un illogico appiattimento dei valori e dei punteggi. In disparte ogni giudizio sull’ammissibilità d’una ricostruzione autonoma dell’ATI ricorrente circa i punteggi da assegnare, non v’è alcun evidente o patente irrazionalità in quelli attribuiti dal seggio di gara nella specie, né tampoco l’omessa loro correlazione con il contenuto e le differenze tra le offerte. Al riguardo, è materialmente vero che l’ATI ricorrente propose l’offerta più bassa, tanto da conseguire il punteggio relativo più favorevole, ma ciò non toglie che il complesso della sua offerta non fu giudicato in termini lusinghieri per l’evidente ragione che la sua offerta per la ristrutturazione fu la peggiore, avendo essa proposto un valore pari all’importo a base d’asta.
Neppure convince la tesi della ricorrente sull’erroneità del metodo d’ attribuzione del punteggio, da parte della Commissione, sulla capacità tecnico-economica delle imprese, inferito dal solo fatto dell’identico punteggio ottenuto da essa e dalla controinteressata.
Non spetta certo al Collegio accertare se, ed in qual misura, entrambe tali imprese abbiano, o no, quelle caratteristiche d’assoluta identità che la ricorrente assume e pretende essere l’unico presupposto valido affinché si pervenga all’identità di punteggio. La realtà è ben altra, anzitutto perché, salvo il caso di manifesta irrazionalità o d’abnormità ictu oculi d’un voto destituito di qualunque collegamento con il dato di fatto, tale voto è, in sé, al contempo esternazione e spiegazione del giudizio tecnico operato dalla Commissione. In secondo luogo, l’identità del voto nella specie non è che l’espressione o, meglio, la manifestazione sensibile d’una valutazione tecnica sul complesso dell’organizzazione aziendale e dell’esperienza maturata dalle imprese nel mercato relativo. In tal modo la Commissione intende significare che dette imprese, aldilà delle differenze ed ai precipui fini della specifica aggiudicazione, sono considerate dotate, secondo un giudizio prognostico basato sui dati esposti in offerta e nella documentazione allegata, di pari attitudine alla serietà dell’offerta ed alla loro idoneità all’esecuzione del contratto.
È infine da rigettare la non perspicua doglianza attorea, secondo cui l’ azione amministrativa del Comune intimato sarebbe in sé irrazionale, per il sol fatto che detta P.A. indisse un’altra procedura di gara simile a quella per cui è causa. È indubbio, al riguardo e negli ovvi limiti della ragionevolezza e della proporzionalità, che attengono al merito e sono insindacabili le scelte discrezionali della P.A. in ordine al modo con cui essa persegue, nel tempo e secondo le priorità e le risorse disponibili, i propri obiettivi, di talché è inammissibile una censura siffatta. In disparte ciò, la circostanza che, nelle more dell’espletamento della gara de qua, il Comune di Pomezia ne indisse un’altra s’appalesa del tutto irrilevante ai fini dell’aggiudicazione e, a più forte ragione, della valutazione delle offerte, fintanto che la stazione appaltante non ritenga di revocarla o tranne che non si dimostri che la nuova gara interferisca con la corretta esecuzione dell’appalto.
6. – Parimenti da respingere sono i motivi aggiunti dianzi citati.
E, invero, circa il primo motivo aggiunto, rettamente il seggio di gara valutò, secondo un giudizio di merito precipuo e non comparativo, meno lusinghiero il progetto dell’ATI ricorrente, nella misura in cui essa ammette di non aver ben osservato il capitolato tecnico circa la rete idrica e la fossa di clorazione nell’impianto servente il capoluogo comunale. In tal caso, la marginalità delle omissioni, asserita dalla ricorrente, s’appalesa una mera petizione di principio.
Lamenta ancora l’ATI ricorrente l’identico punteggio ottenuto, insieme alle altre imprese concorrenti, per la completezza delle elaborazioni progettuali, mentre il proprio sarebbe stato da preferire. In realtà, i progetti de quibus erano da valutare non già in senso assoluto, bensì con riguardo alla non eccessiva complessità delle opere da realizzare o mantenere. Rettamente, quindi, il seggio di gara espresse un giudizio paritario sui progetti, avendoli infatti considerati tutti, aldilà della loro maggiore o minore lunghezza, parimenti idonei a descrivere un complesso di opere per vero alquanto semplici.
Si duole poi l’ATI ricorrente, per ciò che attiene al punteggio per l’affidabilità delle soluzioni proposte, d’aver titolo ad un punteggio migliore a causa della formulazione d’un maggior numero di soluzioni. La tesi non convince, in quanto il criterio adoperato fu non già meramente quantitativo, ancorché non si potesse prescindere da tale numero, bensì assai legato al criterio dell’affidabilità, in termini d’idoneità, realizzabilità ed efficacia.
Non è diverso l’avviso del Collegio relativamente alla censura attorea sul punteggio assegnato per le soluzioni proposte ai fini della riduzione dell’impatto ambientale, giacché la proposta dell’ATI ricorrente, concernente il recupero d’un fabbricato e la costruzione d’una strada, appaiono per vero meno riduttive di tale impatto della soluzione indicata dalla controinteressata.
Corretta s’appalesa, a differenza della diversa e corposa opinione dell’ATI ricorrente, il minor punteggio da essa spuntato rispetto a quello della controinteressata per la quantità stimata dei consumi, nella misura in cui il progetto della ricorrente sorvola sulla quantità annua, da esprimere in metri cubi, dei fanghi da smaltire.
Non convince la tesi attorea circa il maggior punteggio ottenuto dalla controinteressata in tema d’affidabilità delle modalità operative per garantire l’affidabilità del servizio in condizioni standard e straordinarie. Se è pur vero che la ricorrente previde un automezzo in più e la controinteressata un addetto in più, quest’ultimo, essendo di qualifica dirigenziale, giustamente fu reputato dal seggio di gara quale manifestazione d’una meglio articolata e più efficace organizzazione operativa del lavoro, in sé ragionevolmente più adatta allo scopo che non l’automezzo in più.
Sulla validità del piano di manutenzione, al Collegio non resta che ribadire quanto già dianzi detto che, sebbene non si possa prescindere dal dato quantitativo, questo non può mai far aggio su altri parametri. Pertanto, resta fermo il punteggio massimo spuntato dalla ricorrente proprio per la completezza e la validità di tale piano, ritenuto non più corposo, ma meglio dettagliato di quello delle altre imprese concorrenti. Nondimeno, privo d’errori è il punteggio assegnato a queste ultime, perché il minor dettaglio del loro piano non è di per sé solo indice d’incompletezza, poca funzionalità o, addirittura, insufficienza.
7. – In definitiva, il ricorso in epigrafe va rigettato, ma giusti motivi suggeriscono l’integrale compensazione, tra tutte le parti, delle spese del presente giudizio.

PQM

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. 2°, respinge il ricorso n. 578/97 in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina all’Autorità amministrativa d’eseguire la presente sentenza.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 31 maggio 2006, con l’intervento dei sigg. Magistrati:
Domenico LA MEDICA, PRESIDENTE,
Silvestro Maria RUSSO, CONSIGLIERE, ESTENSORE,
Anna BOTTIGLIERI, PRIMO REFERENDARIO.

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