Pubblicato il 27/07/2020
N. 04787/2020REG.PROV.COLL.
N. 08818/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 8818 del 2019, proposto da L. s.r.l.s, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Costantino Carugno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell’interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti
M. Group s.r.l., non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche, Sezione Prima, 20 agosto 2019, n. 548, resa tra le parti.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ufficio Territoriale del Governo di Ancona e del Ministero dell’interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 giugno 2020 il Cons. Giorgio Manca e udito l’avvocato Carugno;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1. – La società  L. s.r.l.s. ha partecipato alla procedura di gara, indetta dalla Prefettura di Ancona – Ufficio Territoriale del Governo, per l’affidamento del lotto 2 del servizio di pulizia degli immobili e caserme della Polizia di Stato e dell’Arma dei Carabinieri, riferiti all’ambito del territorio di Senigallia. L’importo a base d’asta era pari a euro 143.150,16, comprensivo degli oneri di sicurezza e del costo della manodopera.
2. – All’esito delle operazioni di gara, il servizio veniva aggiudicato alla M. Group s.r.l., mentre l’offerta della L. si collocava al secondo posto della graduatoria.
3. – Il provvedimento di aggiudicazione (decreto di aggiudicazione definitiva del 7 marzo 2019, n. 25909/2019, emesso dalla Prefettura di Ancona), veniva impugnato dalla L. con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per le Marche, incentrato essenzialmente su quattro distinte censure:
– illegittimità  dell’aggiudicazione per la mancata verifica dell’anomalia;
– illegittimità  dell’omessa esclusione dell’offerta dell’aggiudicataria, per violazione della disciplina sul costo del personale (articoli 95, comma 10 e 97, commi 5 e 6, del Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 50 del 2016) che imporrebbe la immodificabilità  del costo della manodopera fissato nelle tabelle ministeriali di cui all’art. 23, comma 16, del codice dei contratti pubblici;
– illegittimità  dell’aggiudicazione per la violazione del disciplinare di gara (paragrafo 3, pag. 11, e pag. 38, del disciplinare di gara) il quale avrebbe previsto che il costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante andasse scorporato dalla base d’asta e non soggetto a ribasso;
– infine, l’offerta dell’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa in quanto presentava un ribasso dei costi per la manodopera manifestamente distante rispetto ai livelli minimi indicati dai CCNL per le imprese di pulizie.
4. – Con la sentenza della Sezione Prima, 20 agosto 2019, n. 548, il Tribunale amministrativo per le Marche ha respinto il ricorso, rilevando come la stazione appaltante ha svolto correttamente la verifica dell’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria sui diversi elementi contestati dalla ricorrente (costo della manodopera, costi aziendali della sicurezza, costi per il materiale, costi delle spese generali, monte ore proposto e utile di impresa), dando prevalenza al principio generale per cui il costo del personale determinato dalle tabelle ministeriali può essere oggetto di giustificazioni. Con riferimento alla censura di violazione della clausola della lex specialis, che prescriveva l’inderogabilità , in sede di offerta, dei costi della manodopera stimati dall’amministrazione nel bando di gara, la sentenza concludeva nel senso che «quella operata dalla stazione appaltante [fosse] una mera previsione dei costi per la manodopera, effettuata sulla base di una valutazione prudenziale e tenendo conto di dati variabili e non assoluti, come tale, suscettibile di essere modificata attraverso la formulazione di un’offerta migliorativa».
5. – La sentenza è stata impugnata dalla soccombente L., che ne chiede la riforma sulla base di plurimi motivi, che saranno analiticamente esaminati in prosieguo.
6. – Si è costituita in giudizio la Prefettura (Ufficio Territoriale del Governo) di Ancona, chiedendo che l’appello sia respinto, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.
7. – All’udienza dell’11 giugno 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.
8. – Con il primo motivo, l’appellante L. critica la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che le tabelle ministeriali sul costo del lavoro hanno natura non vincolante, per cui, in sede di valutazione dell’anomalia, è possibile discostarsi dai relativi valori. Ribadisce l’appellante la violazione dell’articolo 95, comma 10, secondo periodo, del Codice dei contratti pubblici, norma che, nel testo modificato dall’art. 60, comma 1, lett. e) del d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56, prevede «le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell’aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all’articolo 97, comma 5, lett. d)», così¬ evidenziando che (anche) i minimi salariali retributivi indicati nelle “tabelle ministeriali” sul costo del personale, di cui all’articolo 23, comma 16, del Codice, costituiscono un elemento inderogabile delle offerte, per cui anche in sede di verifica dell’anomalia non possono essere accettate giustificazioni fondate su una riduzione del trattamento salariale dei dipendenti a livelli inferiori a tale parametro.
8.1. – Il motivo è infondato.
8.2. – Come bene rilevato dal primo giudice, è giurisprudenza consolidata in tema di rilevanza dei valori del costo del lavoro determinati nelle tabelle ministeriali adottate ai sensi dell’art. 23, comma 16, del Codice dei contratti pubblici, esclude che detti valori abbiano una portata vincolante, e quindi inderogabile da parte dell’offerente. È stato infatti da tempo chiarito che, in sede di verifica delle offerte sospettate di essere anomale, i valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali costituiscono un mero parametro di valutazione della congruità  dell’offerta, perciò l’eventuale scostamento non legittima un giudizio di anomalia, se non nel caso in cui la discordanza sia palesemente ingiustificata (in tal senso si veda, da ultimo, Cons. Stato, III, 9 giugno 2020, n. 3694).
8.3. – L’assunto riflette il dato normativo, ove si tenga conto che – con riferimento al costo del personale – le sole ipotesi in cui il Codice dei contratti pubblici (di cui al d.lgs. n. 50 del 2016) prevede la conseguenza dell’inammissibilità  dell’offerta, o dell’esclusione automatica dalla procedura di gara, riguardano la mancata indicazione separata, nell’ambito dell’offerta economica, del costo della manodopera e degli oneri di sicurezza interni (art. 95, comma 10); ovvero, la violazione dei trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge, rispetto ai quali, in sede di verifica dell’anomalia, non sono comunque ammesse giustificazioni (art. 97, comma 6).
L’ipotesi in cui il costo del personale sia inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle ministeriali è disciplinata, invece, nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, tra gli elementi dell’offerta rispetto ai quali all’offerente è consentito di presentare le giustificazioni [o spiegazioni, come si esprime la norma di cui all’art. 97, comma 5, lett. d)]. L’offerente, pertanto, in sede di verifica dell’anomalia, potrebbe addurre le pertinenti giustificazioni per dimostrare la congruità  dei costi indicati per il personale da impiegare nell’appalto.
Lo scostamento non comporta, quindi, l’automatica esclusione dell’offerta. Ciò implica, conseguentemente, la derogabilità  dei valori determinati dalle tabelle ministeriali sul costo del lavoro.
9. – Con il secondo motivo di appello, la L. lamenta l’erroneità  e l’ingiustizia della sentenza per aver ritenuto che le clausole del disciplinare (paragrafo 3, pag. 11, e pag. 38, del disciplinare di gara) non imponevano l’immodificabilità  dei costi della manodopera stimati dall’amministrazione appaltante, i quali rappresentavano una mera previsione derogabile. Secondo l’appellante, tale conclusione integra la violazione del disciplinare di gara nella parte in cui ha espressamente disposto che «esistono voci sulle quali non sarà  possibile effettuare ribassi come sui costi della sicurezza e sui costi della mano d’opera. Tali voci andranno scorporate dalla base sulla quale operare il ribasso percentuale» (cfr. pag. 6 del disciplinare), atteso che l’offerta economica dell’aggiudicataria ha previsto un’illegittima diminuzione del costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante, che avrebbe dovuto comportare l’esclusione dalla procedura di gara della controinteressata.
9.1. – Il secondo motivo di appello è fondato.
9.2. – In linea di fatto, è pacifico in causa che l’offerta della controinteressata M. Group s.r.l. sia stata formulata e presentata con l’indicazione del ribasso percentuale riferito anche al costo del personale determinato nel disciplinare di gara. L’offerta dell’aggiudicataria prevedeva, infatti, un ribasso percentuale pari al 35,03%, sull’importo posto base di gara (pari a euro 143.150,16) comprensivo anche dei costi della manodopera. L’importo offerto dalla M. Group, da determinarsi (a seguito dell’applicazione del ribasso offerto) in euro 93.004,66, risultava, quindi, inferiore alla soglia limite stimata dall’amministrazione per il costo del personale da impiegare nel servizio (pari a euro 100.881,00).
9.3. – In diritto, occorre rilevare che la specifica questione sollevata con il motivo di appello è stata esaminata e decisa dalla Sezione con la recente sentenza 23 dicembre 2019, n. 8698, che ha definito il giudizio relativo alla procedura per l’affidamento del servizio di pulizia degli immobili sedi della Polizia di Stato e dell’Arma dei Carabinieri siti nel territorio di Ancona, indetta dalla medesima Prefettura e disciplinata dalle medesime regole di gara. La sentenza ha ritenuto che dall’esame delle clausole della lex specialis (aventi, come accennato, il medesimo contenuto di quelle relative alla gara per cui è controversia) emergeva chiaramente la volontà  di non consentire il ribasso sui costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante, pena l’esclusione dell’offerta dalla procedura di gara.
9.4. – In particolare, nella fattispecie oggetto della controversia in esame, la scelta in tal senso dell’amministrazione appaltante si ricava – in primo luogo – dal contenuto del paragrafo 3, pag. 11 del disciplinare [secondo cui «l’importo posto a base di gara comprende i costi della manodopera che la Stazione appaltante ha stimato pari a € 8.406,75, calcolati su base mensile [&] con costo orario mano d’opera € 15,88, come previsto dal MIT (Cfr. TABELLA COSTO MEDIO ORARIO DEL PERSONALE DIPENDENTE DA IMPRESE ESERCENTI SERVIZI DI PULIZIA EDITO DAL MIT – LUG. 2013)»]; e, in secondo luogo, da quanto previsto al punto 17 del medesimo disciplinare (pagine 38-39), che sancisce l’inammissibilità  delle «offerte economiche [&] che non siano formulate nel rispetto dei prezzi di riferimento indicati al paragrafo 3 del presente disciplinare» (pag. 38 del disciplinare).
Le offerte economiche, pertanto, per la lex specialis di gara (che non risulta oggetto di impugnazione), avrebbero dovuto essere formulate in termini di ribasso sull’importo a base di gara, scorporato della componente relativa al costo della manodopera determinato dall’amministrazione appaltante.
Posto che l’offerta della M. Group, come accennato, comportava un costo della manodopera inferiore a quello determinato dal disciplinare di gara, la stazione appaltante avrebbe dovuto escluderla dalla procedura di gara, per la violazione della clausola del disciplinare sulla immodificabilità , in sede di ribasso, dei costi della manodopera.
10. – Alla luce delle suesposte considerazioni, l’appello della L. va accolto, con la conseguente riforma della sentenza impugnata; e, in accoglimento del ricorso di primo grado, deve essere annullato il provvedimento di aggiudicazione del contratto alla M. Group.
11. – Sussistono, tuttavia, in considerazione delle peculiarità  della presente controversia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese per il doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, Sezione Prima, 20 agosto 2019, n. 548, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento di aggiudicazione definitiva del 7 marzo 2019, n. 25909/2019, della Prefettura di Ancona.
Spese compensate per entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2020 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Valerio Perotti, Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere
Alberto Urso, Consigliere
Giorgio Manca, Consigliere, Estensore