Donatella Scala, Presidente FF, Mariangela Caminiti, Consigliere, Estensore

Ricorso collettivo: è necessaria l’ identità  di situazioni sostanziali e processuali .

1. Processo amministrativo- ricorso collettivo- pluralità  di ricorrenti come una unica parte processuale- identità  di situazioni sostanziali e processuali – è necessaria. 

2. Processo amministrativo- ricorso collettivo – requisiti di segno negativo e di segno positivo- individuazione.

N. 04173/2020 REG.PROV.COLL.

N. 02817/2016 REG.RIC.
 

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2817 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da 
Mario Lentini, Cerchi Eugenia, Rabottini Stefano, Maugeri Stefania, Carrafa Francesco, Schettino Carlo, Pastore Pasquale, Maiorino Leonardo, Dammacco Cataldo, Emolo Pasquale, Caccavo Alberto, Biscotti Claudio, Micciche’ Alfonsina, Viola Luca, Raino’ Franco Antonio, Allocca Giuseppe, Amatizi Fabrizio, Salis Danilo, Longobardi Luigi, Semeraro Giuseppe, Zangrilli Davide, Bifari Giuseppe, Storino Antonietta, Luciani Fabio, Scarzella Roberto, Ciuffreda Fabrizio Michele, Porceddu Mirko, Luccone Enzo, Zucchi Marco, Martucci Adele, Presto Giuseppe, Martina Marinella, rappresentati e difesi dagli avvocati Augusto Sinagra e Franco Sabatini, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Associato Sinagra-Sabatini-Sanci in Roma, viale Gorizia, 14; 

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
Commissione Esaminatrice del Concorso Interno per Titoli di Servizio ed Esami a 1400 posti per accesso al corso formazione di vice ispettore del ruolo della P.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio; 

nei confronti

Fabio Pignataro, non costituito in giudizio; 

per l’annullamento, previa sospensione,

con ricorso introduttivo:

– del decreto del Ministero dell’Interno del 24 settembre 2013, del bando di concorso interno per il conferimento di n. 1400 posti per l’accesso al corso di formazione per la nomina alla qualifica di vice ispettore del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato, del decreto del Ministero dell’Interno – Dipartimento di Pubblica Sicurezza in data 18 novembre 2013, di nomina della Commissione esaminatrice;

– del D.M. 28 aprile 2005, n. 129 -Regolamento delle modalità  di accesso alla qualifica iniziale dei ruoli degli Agenti ed Assistenti degli Ispettori, degli Operatori e Collaboratori Tecnici, dei Revisori Tecnici e dei Periti Tecnici della Polizia di Stato- nella parte in cui prevede, per l’ammissione alla prova orale, con riguardo ai concorsi interni per la nomina alla qualifica iniziale del ruolo di ispettore, il punteggio di 7/10 alla prova scritta e, con riferimento ai concorsi esterni per la nomina alla medesima qualifica, il punteggio di 6/10 alla prova scritta;

– dell’esito della prova scritta del concorso interno per il conferimento di n. 1400 posti per l’accesso al corso di formazione per la nomina alla qualifica di vice ispettore del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato, conseguito dai ricorrenti; altresì¬, di ogni atto presupposto, precedente e successivo, comunque connesso ai provvedimenti ora impugnati.

con motivi aggiunti:

del Decreto del Direttore Centrale del Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale per le Risorse umane n. 333-B/12P.1.13 dell’8 giugno 2017 (pubblicato nel Bollettino Ufficiale del personale del Ministero dell’Interno in data 12 giugno 2017) recante approvazione della graduatoria di merito degli idonei al concorso interno, per titoli di servizio ed esame, a 1400 posti per l’accesso al corso di formazione per la nomina alla qualifica di vice-ispettore del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato indetto con decreto 24 settembre 2013 (emanato su delega del Capo della Polizia – Direttore Generale della Pubblica Sicurezza- di cui al decreto n. 333.A-9805.S del 4 ottobre 2016;

del Decreto del Capo della Polizia – Direttore Generale della Pubblica Sicurezza, Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno del 13 giugno 2017 recante ampliamento degli ammessi alla frequenza del corso di formazione di cui sopra;

di ogni altro atto precedente, successivo e/o comunque connesso e tra questi la nota del Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale per le Risorse Umane (Ufficio attività  concorsuali) n. 333/13.118.7/12534/9484 che su richiesta di uno degli odierni ricorrenti, l’Assistente Capo della Polizia di Stato Enzo Luccone, limitava il diritto di accesso agli atti con esclusione di quelli di cui all’art.4 del decreto del Ministro dell’interno del 10 maggio 1994, n.415 ora impugnato per la parte che ora rileva, in quanto violativo della legge n. 241 del 1990.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Vista l’ordinanza n. 3201 del 2016 che ha respinto la suindicata domanda cautelare di cui al ricorso introduttivo;

Vista l’ordinanza n.5263 del 2017 che ha respinto la domanda cautelare proposta con l’atto recante motivi aggiunti ed ha disposto nei confronti della resistente incombenti istruttori ed ha autorizzato parte ricorrente alla integrazione del contraddittorio a mezzo di notifica per pubblici proclami del gravame;

Vista l’ordinanza n.9166 del 2018 che ha disposto incombenti istruttori;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 marzo 2019 il Cons. Mariangela Caminiti e uditi per le parti i difensori presenti, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso introduttivo gli istanti, arruolati in Polizia di Stato, riferiscono di aver presentato domanda di partecipazione al concorso interno, per titoli di servizio ed esame, a 1400 posti per l’accesso al corso di formazione per la nomina alla qualifica di vice ispettore della Polizia di Stato di cui al Bando indetto con Decreto 24 settembre 2013, pubblicato sul Bollettino ufficiale del 26 settembre 2013.

Dopo aver superato la pre-selezione gli istanti hanno svolto la prova scritta che ha avuto luogo il 29.01.2015 e sono stati esclusi dalla procedura e non ammessi alla prova orale per il mancato raggiungimento del punteggio minimo di 35/50 richiesto per il superamento della prova scritta (punteggio ottenuto dai ricorrenti tra 30/50 e 34/50).

1.1.Avverso l’elenco – graduatoria e gli atti della procedura, indicati in epigrafe, hanno proposto ricorso deducendo articolati motivi volti a denunciare la violazione di legge sotto i differenti profili della illegittima composizione della Commissione esaminatrice e della radicale carenza di motivazione; la manifesta disparità  nelle conclusioni delle operazioni di valutazione degli elaborati scritti eccesso di potere e manifesta ingiustizia; la violazione delle norme relative al regolare svolgimento delle prove concorsuali anche per quanto specificamente attiene la riconducibilità  degli elaborati ai suoi apparenti autori; la illogicità  e contraddittorietà  della previsione del minimo necessario del punteggio di 35/50 per il superamento della prova scritta.

Un ulteriore profilo di illegittimità  perviolazione di legge e/o falsa applicazione del DPR 335/82, in relazione all’art. 16, comma 4°, D.M. 129/05, dell’art. 9 DPR 487/94, riguardo all’illegittima nomina come Presidente della Commissione del Prefetto Dr. Rosini in pensione dall’ottobre 2009 dato che la normativa vigente stabilisce che i componenti della Commissione esaminatrice devono essere in servizio.

Deducono poi la contraddittorietà  e illogicità  del DM 28 aprile 2005, n. 129 "Regolamento delle modalità  di accesso alla qualifica iniziale dei ruoli degli Agenti ed Assistenti degli Ispettori, degli Operatori e Collaboratori Tecnici, dei Revisori Tecnici e dei Periti Tecnici della Polizia di Stato" nella parte della previsione discriminatoria per l’ammissione alla prova orale del punteggio di sei decimi per i concorsi "esterni" e di sette decimi per i concorsi riservati al personale già in servizio dei ruoli della P.S.(concorsi "interni") e 35/50 punteggio minimo per la prova scritta, con evidente disparità  di trattamento. L’applicazione dei criteri per la valutazione della prova scritta di cui al verbale n. 37 del 17 dicembre 2014 della Commissione esaminatrice avrebbe dovuto imporre una maggiore specificazione in sede di motivazione del giudizio della correzione, invece nel verbale n. 157 in data 8 settembre 2015 relativo alla correzione degli elaborati la motivazione della valutazione delle prove scritte sarebbe generica, stereotipa e priva di elementi volti a supportare le ragioni del giudizio negativo, denotando un giudizio sommario, illogico, con pretermissione dei criteri di valutazione prestabiliti. Dal raffronto degli elaborati dei ricorrenti con quelli di alcuni candidati con punteggio superiore e ammessi alle prove orali, come depositati, emergerebbe la disparità  di trattamento e l’ingiustizia manifesta riguardo alla valutazione degli stessi (elaborati contenenti anche segni di riconoscimento, traccia della prova scritta reperibile su vari siti internet in data antecedente alle prove scritte), da sottoporre al sindacato del giudice, ammissibile nella specie. Allegano anche una consulenza tecnica statistica sull’esito inspiegabile della valutazione degli elaborati scritti riconducibile ad un aggiustamento al ribasso delle votazioni delle prove scritte dei ricorrenti. Pertanto, alla luce delle denunciate illegittimità  del procedimento hanno chiesto l’annullamento degli atti, previa sospensione dell’efficacia degli stessi, con ammissione con riserva alla prova orale dei ricorrenti o riesame dei rispettivi elaborati.

1.2.Parte ricorrente ha depositato memorie difensive e documenti, insistendo sulle proprie posizioni con ulteriori argomentazioni riguardanti la non correttezza della condotta della Commissione giudicatrice come desunta dal contenuto di numerosi verbali di correzione, acquisiti a seguito di accesso (omessa sottoscrizione della dichiarazione di insussistenza di situazioni di incompatibilità  tra i membri della Commissione; irregolarità  delle operazioni dopo la lettura della traccia di esame scritto; plichi non firmati dal presidente e da componente della commissione contenenti le buste con gli elaborati delle prove scritte, come prescritto; numerosi elaborati, come individuati espressamente, con votazione 35/50 riportanti un giudizio della Commissione stereotipato ed errato nella descrizione, con gravi errori concettuali e interpretativi, segni distintivi di riconoscibilità  come riportati; conoscenza anticipata della traccia da parte di numerosi candidati), con conseguente esercizio del potere tecnico discrezionale arbitrario e irragionevole, comunque sindacabile dal G.A. 

1.3.Si è costituito in giudizio in resistenza il Ministero intimato, eccependo preliminari profili di inammissibilità  del gravame proposto in forma collettiva con diversità  di posizioni tra i ricorrenti, nonchè la tardività  dello stesso nella parte relativa alla impugnazione del D.M. 24.9.2013 e comunque la infondatezza del ricorso in ragione della corretta predisposizione dei criteri di valutazione della prova scritta stabiliti dalla Commissione esaminatrice competente a ciò, applicati nel giudizio espresso sugli elaborati, incensurabile, tranne che per situazioni di abnormità , irragionevolezza e travisamento e/o infedele ricostruzione delle singole tappe che scandiscono la procedura selettiva, nella specie non ravvisabili, tenuto conto anche dell’attribuzione del voto numerico, espressione e sintesi del giudizio tecnico discrezionale della Commissione contenente la motivazione sufficiente, senza ulteriori spiegazioni. Nella specie non sarebbero ammissibili le invocate valutazioni comparative tra i giudizi espressi per sostenere le censure di disparità  di trattamento o disapplicazione dei criteri di valutazione prestabiliti, tenuto conto delle differenti posizioni dei singoli candidati. Parte resistente rileva la pretestuosità  della censura relativa alla presenza su alcuni elaborati di segni di riconoscimento in quanto la Commissione avrebbe provveduto ad annullare elaborati con la presenza di segni inequivocabili di identificazione e comunque in ragione della correttezza della procedura ha concluso per la reiezione del ricorso.

1.4.Con ordinanza n.3201 del 2016 la domanda cautelare è stata respinta. 

2. Con atto recante motivi aggiunti i ricorrenti hanno impugnato il decreto del Capo della Polizia dell’8 giugno 2017 recante l’approvazione della graduatoria di merito degli idonei al concorso interno in questione nonchè il decreto del 13 giugno 2017 recante ampliamento degli ammessi alla frequenza del corso di formazione per ulteriori 474 candidati ritenuti idonei, deducendo la illegittimità  derivata di tali provvedimenti conclusivi della vicenda concorsuale per gli stessi motivi di cui al ricorso introduttivo per la parte relativa alla illegittimità  del bando, alla nomina della Commissione (e in particolare del suo Presidente) allo svolgimento delle operazioni concorsuali, alla valutazione delle prove scritte come già denunciate. In particolare hanno riferito dell’adozione di ulteriore Decreto del 26 ottobre 2016 del Capo della Polizia, dopo lo svolgimento delle prove orali della selezione, prima della adozione della graduatoria di merito, preso atto del rilevante contenzioso sviluppatosi con riferimento alla selezione, con cui è stata istituita la Commissione interna di verifica (cd. Commissione Piantedosi), la quale come riferito da un confronto con le organizzazioni sindacali da parte del Capo della Polizia avrebbe recuperato un numero significativo di elaborati inizialmente giudicati con voto insufficiente, procedendo quindi per la conclusione della selezione con l’adozione della graduatoria approvata e poi rettificata. Comunque nonostante il riesame da parte della Commissione c.d.Piantedosi e il recupero di un numero significativo di elaborati, la verifica eseguita da quest’ultima non avrebbe avuto seguito con la pubblicazione in data 12.6.2017 della graduatoria definitiva di merito. Alla luce dei fatti e delle dichiarazioni intervenuti emergerebbe la illegittimità  per inattendibilità  delle valutazioni riguardo alle prove scritte dei candidati, per la non correttezza e l’eccesso di potere sotto svariati profili e la violazione di legge in materia di concorsi. In ogni caso l’Amministrazione, come ammesso dal Capo della Polizia, dopo le risultanze del lavoro della Commissione c.d. Piantedosi, avrebbe dovuto procedere alla rivalutazione degli elaborati con accertato giudizio erroneo, attribuendo il corretto giudizio. Infine hanno denunciato il non corretto comportamento dell’Amministrazione per il rifiuto dell’accesso agli atti della Commissione c.d. Piantedosi e delle determinazioni assunte di conseguenza dalla Commissione giudicatrice presieduta dal Prefetto a r. Rosini, insistendo per l’accoglimento del gravame e della misura cautelare.

2.1. Con ulteriori documentate memorie parte ricorrente ha evidenziato specifiche irregolarità  procedimentali e valutative della procedura in questione insistendo per l’accoglimento dell’atto recante motivi aggiunti e della misura cautelare. 

2.2. Con ordinanza n.5263 del 2017 è stata respinta la domanda cautelare e sono stati disposti nei confronti della resistente incombenti istruttori relativi tra l’altro alle attività  della Commissione di verifica, autorizzando parte ricorrente alla integrazione del contraddittorio a mezzo di notifica per pubblici proclami del gravame; tale adempimento è stato eseguito, come risulta in atti.

2.3. Il Ministero resistente in data 13 novembre 2017 ha depositato documentazione in adempimento dell’ordinanza istruttoria, tra cui la relazione della Commissione c.d. Piantedosi, comprensiva delle schede di valutazione, dei verbali e degli atti del procedimento.

2.4. Parte ricorrente con successiva memoria preso atto della predetta documentazione depositata dall’Amministrazione, relativa al procedimento di verifica effettuata dalla Commissione di verifica, nelle more del giudizio, e della evidenza della sussistenza delle illegittimità  e dei vizi della procedura concorsuale in questione ha confermato la richiesta di annullamento dell’intera procedura ovvero nell’ottica del bilanciamento degli interessi della riammissione dei ricorrenti riguardo alla prova scritta sostenuta.

2.5. L’Avvocatura Generale dello Stato ha depositato in data 8 giugno 2018 memoria difensiva con la quale – previo richiamo di quanto già eccepito e controdedotto – dopo aver descritto le fasi di svolgimento della procedura di verifica da parte della Commissione interna, ha ulteriormente rilevato i profili di legittimità  della procedura concorsuale e l’assenza di fondamento dell’invocato esercizio del potere di autotutela da parte dell’Amministrazione attesa la inequivocabile assenza dei presupposti per l’annullamento della procedura, come riscontrata all’esito dei lavori della Commissione di verifica; quindi ha insistito per la reiezione dei gravami.

2.6.Con ulteriore memoria parte ricorrente ha replicato opponendosi alle osservazioni della resistente Amministrazione ed ha allegato specifiche argomentazioni a sostegno delle domande avanzate.

2.7. Con ordinanza n.9166 del 2018 la sezione ha disposto incombenti istruttori tra cui il deposito delle schede e delle valutazioni della Commissione di verifica con riferimento al voto specifico dei ricorrenti.

2.8. Il Ministero dell’interno in adempimento all’incombente istruttorio in data 22.11.2018 ha depositato la documentazione consistente nelle schede della 1^ sottocommissione della Commissione di verifica relative alle sessioni del 21, 23 e 27 febbraio 2017, riguardanti la posizione dei singoli ricorrenti.

2.9. I ricorrenti con memoria conclusionale hanno rilevato la non completezza della valutazione da parte della Commissione di verifica, che agendo secondo il mandato conferitole, avrebbe valutato solo l’operato della Commissione esaminatrice sulla correttezza della procedura in generale e in relazione ai criteri di correzione degli elaborati, non esprimendosi perಠsulle altre irregolarità  della procedura, confermando quindi la violazione dei principi di trasparenza dell’azione amministrativa con un riesame da parte della Commissione di verifica non da ritenere come una rivalutazione di singole posizioni, configurandosi la violazione della par condicio tra i candidati e del buon andamento dell’azione amministrativa riguardo alla procedura concorsuale, e in conclusione i ricorrenti hanno insistito per l’annullamento della stessa con ammissione dei ricorrenti alla prova orale.

Alla udienza pubblica del 19 marzo 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. La controversa vicenda contenziosa, articolata con ricorso introduttivo e atto recante motivi aggiunti, verte sulla legittimità  della complessa procedura concorsuale con riferimento alle attività  della Commissione esaminatrice nel corso dello svolgimento della procedura e delle prove scritte e riguardo alla valutazione delle prove scritte dei candidati del concorso in causa.

3.1. Preliminarmente va esaminata la eccezione di inammissibilità  del gravame, sollevata dalla resistente Amministrazione, in relazione al ricorso in esame proposto in forma collettiva con diversità  delle posizioni dei singoli ricorrenti che non hanno superato le prove scritte e non sono stati inseriti in graduatoria.

Al riguardo il Collegio aderisce alla eccezione di inammissibilità  per le seguenti ragioni.

Va infatti data continuità  all’indirizzo giurisprudenziale, qui condiviso, a mente del quale nel processo amministrativo (art. 40 e ss. c.p.a.) la proposizione del ricorso collettivo rappresenta una deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione. Di conseguenza al fine di riconoscere l’ammissibilità  del ricorso collettivo occorre oltre al requisito negativo dell’assenza di conflitti di interesse, che vi sia identità  di situazioni sostanziali e processuali, cioè che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per i medesimi motivi, sì¬ da poter ragionevolmente considerare una pluralità  di ricorrenti come una unica parte processuale, seppur soggettivamente complessa (cfr.Cons. Stato, sez. I, parere adunanza 23 gennaio 2019, n. 576; id. sez. V, 27 gennaio 2015 n. 363; id. sez. V, sent. 24 agosto 2010, n. 5928; Tar Lazio, Roma, sez. III, 27.2.2010, n. 3119).

Pertanto, la proposizione contestuale di un’impugnativa da parte di pìù soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro pìù atti tra loro connessi, è soggetta al rispetto di precisi requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità  di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri; i secondi consistono, invece, nell’identità  delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2011, n. 6990).

3.2. Venendo al caso di specie osserva il Collegio che l’impugnativa è stata proposta da 32 ricorrenti che con il ricorso introduttivo hanno contestato il punteggio insufficiente riportato nella prova scritta non raggiungendo il punteggio minimo di 35/50 richiesto per il superamento della stessa (senza tra l’altro specificare il rispettivo punteggio ottenuto dai singoli ricorrenti) ed hanno articolato censure su vizi e irregolarità  riguardo a diversi aspetti procedurali del concorso nonchè sull’operato stesso della Commissione esaminatrice, chiedendo l’annullamento della procedura in quanto ritenuta viziata. Con gli ulteriori motivi aggiunti hanno impugnato gli atti conclusivi della procedura ed hanno contestato per illegittimità  derivata tali atti per i medesimi motivi già proposti e per la violazione dei principi di trasparenza dell’azione amministrativa, insistendo nella domanda di annullamento dell’intera procedura concorsuale e, in subordine, per l’ammissione dei ricorrenti alla prova orale. Analoga domanda è stata confermata negli ultimi atti e memorie presentati dai ricorrenti, a seguito della depositata relazione e dei verbali della Commissione di verifica c.d. Piantedosi; in relazione a quest’ultima hanno rilevato la mancata considerazione degli esiti della verifica nella predisposizione della graduatoria e comunque la non completezza del riesame deducendo la violazione dei principi della garanzia dell’uguaglianza sostanziale e del buon andamento dell’azione amministrativa, concludendo per l’annullamento della procedura, e se tale soluzione non praticabile, per l’ammissione dei ricorrenti alla prova orale. 

Orbene va rilevato che alla stregua delle censure dedotte, e come anche confermato da ultimo dai ricorrenti, l’interesse primario come articolato è volto a contestare l’intera procedura con la domanda di annullamento della stessa, rilevandone la non correttezza dell’operato della Commissione giudicatrice e comunque le criticità  della complessa attività  dell’Amministrazione anche nella fase successiva della verifica. 

Al riguardo va rilevato che seppur con tale impostazione di fondo del gravame, la originaria posizione soggettiva dei numerosi ricorrenti di un interesse con una identità  di situazione sostanziale volta ad ottenere l’annullamento della procedura e la sua rinnovazione, sia pure interesse rilevato come comune a tutti i ricorrenti e in linea teorica ammissibile per l’impugnativa, tuttavia nei successivi sviluppi della stessa procedura, dopo la fase della verifica operata dalla Commissione c.d. Piantedosi, si sono determinati esiti diversificati nei confronti di alcuni ricorrenti, come emerge dagli atti. Ed infatti con il deposito della articolata documentazione da parte dell’Amministrazione nel corso del giudizio in esecuzione dell’adempimento istruttorio chiesto con le ordinanze della Sezione sopraindicate, i ricorrenti hanno avuto conoscenza della relazione della Commissione di verifica e delle numerose schede di lavoro (con le tabelle) della Commissione c.d Piantedosi (1^ sottocommissione), da cui sono emersi per alcuni ricorrenti i profili di “non congruenza del giudizio complessivo”, denotando quindi aspetti di censurabile erroneità  della valutazione della Commissione esaminatrice impugnata.

Ebbene nelle schede della 1^ sottocommissione della Commissione c.d Piantedosi, depositate in atti, relative alle sedute del 27 -28 febbraio 2017, nelle quali sono stati messi a confronto i giudizi degli elaborati dei ricorrenti, adottati dalla Commissione esaminatrice, con i criteri prefissati al fine della indicazione della congruenza complessiva del giudizio, sono indicati per varie posizioni di ricorrenti giudizi di “non congruenza del giudizio complessivo”, con specificazione e descrizione dei nuovi elementi del giudizio di riesame, con evidente irragionevolezza della valutazione originaria dell’elaborato espressa dalla Commissione esaminatrice, come emergente dal raffronto: è emersa una situazione specifica distinta di alcuni ricorrenti rispetto alla posizione comune di tutti gli altri che, comunque, avrebbe dovuto essere contestata nei profili e aspetti peculiari dagli interessati. Nella specie si tratta della non congruenza del giudizio complessivo rilevata nelle schede predette dalla Commissione c.d. Piantedosi e riferite ai ricorrenti così¬ individuati: n. Perid 215357, busta elaborato n.3277; n. Perid 101946, busta n.3338; n.Perid 215465, busta n.4184; n.Perid 102663, busta n.3278; n.Perid 105493 busta n.4080; n.Perid 74744, busta n.4880; n.Perid 72929, busta n.4975; n. Perid 118362, busta n.5039; n. Perid 118169, busta n.1063, per i quali la valutazione insufficiente originaria non coincide come congruente con il giudizio del riesame e con quella degli altri elaborati con giudizi favorevoli, con onere della deduzione della illogicità  e irragionevolezza del giudizio.

Va quindi evidenziato che l’interesse strumentale immediato dei ricorrenti mirante a travolgere la procedura con l’annullamento e la rinnovazione della stessa, come ritenuto interesse comune dagli stessi, a seguito dei successivi sviluppi processuali con l’acquisizione della documentazione istruttoria e la intervenuta conoscenza degli esiti della verifica della Commissione cd. Piantedosi, non può enuclearsi come un petitum in tal senso, attesa la circostanza incontestabile della diversità  ed eterogeneità  delle posizioni determinate agli esiti del giudizio di non congruità  della valutazione originaria espressa nei confronti di alcuni ricorrenti dalla Commissione cd. Piantedosi.

Appare quindi evidente che le posizioni soggettive dei ricorrenti sono disomogenee e confliggenti essendo presente anche un (potenziale) conflitto di interessi, in quanto per i sopraindicati ricorrenti l’accoglimento di alcune censure potrebbe risolversi a loro vantaggio e non ugualmente a vantaggio degli altri (per i quali il riesame non ha evidenziato incongruenze di giudizio, confermando il giudizio insufficiente) con tutte le relative conseguenze; nè d’altra parte anche la contestazione da ultimo avanzata dai ricorrenti riguardo all’operato della Commissione c.d. Piantedosi di riesame con l’evidenziato interesse degli stessi all’annullamento dell’intera procedura non si connota quale interesse comune, tenuto conto delle evidenti posizioni disomogenee e confliggenti di quei ricorrenti per i quali il riesame operato da detta Commissione potrebbe determinare un vantaggio.

Ne consegue che in presenza della particolare connotazione il ricorso collettivo come introdotto e articolato con gli ulteriori atti recanti motivi aggiunti e memorie conclusionali volti all’annullamento dell’intera procedura, come confermato anche da ultimo, in quanto azionato da ricorrenti che non si trovano in situazioni sostanziali e processuali del tutto identiche ed omogenee fra loro e tra i quali non si può neppure escludere, almeno potenzialmente, l’esistenza di un conflitto di interessi, come nella specie, non è ammissibile.

La giurisprudenza altrettanto pacifica e stabilizzata di quella sopra richiamata ha, infatti, concluso che il ricorso collettivo – proposto da una pluralità  di soggetti – è ammissibile solo ove non sussista un conflitto di interessi, anche potenziale, tra i ricorrenti medesimi, e che deve ritenersi onere di parte ricorrente specificare le condizioni legittimanti e l’interesse di ciascuno dei ricorrenti, in quanto tale situazione impedisce sia all’Amministrazione emanante, sia al Giudice di controllare il concreto e personale interesse dei ricorrenti e l’omogeneità  e non confliggenza degli interessi dei singoli; onere non assolto nello specifico dai ricorrenti interessati (cfr. Cons. Stato, sez. V, 21 giugno 2013, n. 3418; id.sez. III, 15 maggio 2013, n. 2649; Tar Campania, Napoli, sez. II, 26 febbraio 2018, n. 1241; Tar Lazio, Latina, 9 maggio 2017, n. 303; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 23 novembre 2016, n. 2195).

4. In base alle suesposte considerazioni, il ricorso collettivo introduttivo e gli atti recanti motivi aggiunti analogamente proposti vanno dichiarati inammissibili, ma le spese del giudizio, data la peculiarità  e gli aspetti complessivi della vicenda, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, sul ricorso introduttivo e sugli atti recanti motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese del giudizio compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2019 con l’intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente FF

Mariangela Caminiti, Consigliere, Estensore

Antonio Andolfi, Consigliere

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I quater – Sentenza – 24/4/2020 n.4173 proviene da Giustamm.

Va sospesa, su istanza di un concessionario di adiacente spiaggia demaniale, la dichiarazione d’inizio attività (DIA) presentata ad un Comune da un concessionario di spiaggia pubblica attrezzata il quale sia stato autorizzato ad installare strutture ludico sportive e attrezzature balneari da noleggiare. (G.S.)

N. 04173/2011 REG.PROV.CAU.

N. 05907/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 5907 del 2011, proposto da:

Moai S.r.l., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Maria Claudia Ioannucci, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Maria Adelaide, 12;

contro

Fabi Maria Antonietta, costituitasi in giudizio, rappresentata e difeso dall’Avv. Adriano Casellato, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Regina Margherita 290;

nei confronti di

Comune di Fiumicino (Rm), Regione Lazio; Agenzia delle Dogane, Soprintendenza Ai Beni Archietettonici e Paesaggistici della Province di Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

dell’ordinanza cautelare del T.A.R. per il Lazio, Roma, Sez. II-bis n. LAZIO – ROMA: SEZIONE II BIS n. 1860 dd. 20 maggio2011, resa tra le parti, concernente dichiaraione d’inizio di attività presentata il 18 febbraio 2010 – Prot. n. 14251 in variante al permesso di costruire.

Visto l’art. 62 cod. proc. amm;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Maria Antonietta Fabi e dell’Agenzia delle Dogane e di Soprintendenza ai Beni Archietettonici e Paesaggistici delle Province di Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo;

Vista la impugnata ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo regionale di reiezione della domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente in primo grado;

Viste le memorie difensive;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2011 il Cons. Fulvio Rocco e uditi per le parti gli avvocati Maria Claudia Ioannucci e Adriano Casellato;

Ritenuto, in considerazione del mero danno dedotto dall’appellante, di accogliere interinalmente la domanda di sospensione cautelare in epigrafe sino all’esito del giudizio di primo grado pendente innanzi al T.A.R. per il Lazio e la cui udienza risulta già fissata al maggio 2012.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

Accoglie l’appello (Ricorso numero: 5907/2011) nei limiti di cui in motivazione.

Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari della presente fase cautelare del giudizio.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Numerico, Presidente

Sergio De Felice, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere

Raffaele Potenza, Consigliere

Fulvio Rocco, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/09/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Ordinanza sospensiva – 27/9/2011 n.4173 proviene da Giustamm.

Pres. Orciuolo, Est. Modica De Mohac
C.Orciuolo (Avv.ti G. De Bellis e A. Cochetti) c/ Ministero della Difesa ed altri (Avv. Stato)

sulla giurisdizione in materia di rideterminazione del canone di alloggi demaniali

Sussiste giurisdizione del G.O. sulle controversie in materia di rideterminazione del canone di alloggi demaniali, laddove l’impugnativa non interessi anche i decreti ministeriali nei quali si concreta la potestà autoritativa della P.A. di procedere all’operazione rivalutativa ma riguardi unicamente l’attività di rideterminazione.

sulla giurisdizione in materia di rideterminazione del canone di alloggi demaniali

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO

SEZ. I^ BIS

composto dai Signori:ELIA ORCIUOLO, PRESIDENTE; CARLO MODICA DE MOHAC, CONSIGLIERE – ESTENSORE; ROBERTO PROIETTI, PRIMO REFERENDARIO;

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 17872-1996 proposto dal
Sig. Cosimo ORCIUOLO, rappresentato e difeso dagli avv. G. De Bellis e A. Cochetti e con gli stessi elettivamente domiciliato in Roma, presso lo studio legale Cochetti in via Salaria 400;

contro

– i Ministeri della Difesa, dei Lavori Pubblici e delle Finanze in persona dei rispettivi Ministri p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede, in Roma, Via dei Portoghesi n.12, è ex lege domiciliato;

– il Comando 5° Stormo A.M. del Ministero della Difesa in Cervia, in persona del legale rappresentante p.t., come sopra rappresentato, difeso e domiciliato;

per l’annullamento
– del provvedimento in data 20.11.1996 del Comando 5° Stormo dell’A.M. con il quale l’Amministrazione con il quale l’Amministrazione, in qualità di proprietaria dell’alloggio del ricorrente ha disposto l’aumento del relativo canone ed il recupero, mediante trattenute operate sullo stipendio mensile, delle somme pregresse dovute, a tale titolo, con decorrenza 1.1.1995;

– di ogni atto consequenziale, conseguente o comunque compresi, per quanto occorrer possa, il decreto interministeriale 12.10.1995 nonchè i decreti del Ministro della Difesa datati 24.11.1995.

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni evocate; Visti gli atti tutti della causa;
Uditi il relatore Cons. Avv. Carlo Modica de Mohac e gli avvocati indicati nell’apposito verbale d’udienza;
considerato in fatto e ritenuto in diritto:

FATTO

Con il provvedimento impugnato l’Amministrazione:
– ha provveduto, in applicazione dell’art.43 della legge n.724 del 1994, all’adeguamento del canone concessorio ad essa dovuto dal ricorrente per l’uso dell’alloggio di servizio del quale beneficia;

– ed ha disposto che i canoni pregressi dei quali risulta creditrice, maturati a partire dal 1° gennaio 1995, vengano recuperati mediante ricorso a compensazione, e – nella specie – operando trattenute sulle competenze stipendiali a sua volta dovute al beneficiario dell’alloggio.

Nel chiederne l’annullamento dei predetti provvedimenti, il ricorrente lamenta:
1) violazione ed erronea applicazione dell’art.43, comma 1°, della L. 23.12.1994 n.724 ed eccesso di potere per erroneo presupposto e per contraddittorietà, deducendo che dal provvedimento non emerge se l’Amministrazione abbia calcolato il nuovo importo dovuto a titolo di corrispettivo per l’uso dell’alloggio, in base alla c.d. “legge sull’equo canone” (e cioè secondo quanto disposto dalla L. n.392/1978) o mediante decreto ministeriale (in base, cioè, all’art.13 della L. n.497/1978); né, comunque, quale sia il criterio utilizzato per determinare l’ammontare del nuovo “canone”;

2) violazione ed erronea applicazione dell’art.43, comma 1°, della L. 23.12.1994 n.724 e degli artt. 12 e seguenti della L. 27.7.1978 n.392, deducendo che dal provvedimento impugnato non risulta quale sia stato l’iter procedimentale seguito per la determinazione del canone;

3) violazione ed erronea applicazione dell’art.43, comma 1°, della L. 23.12.1994 n.724 e degli artt. 24 e 25 della L. 27.7.1978 n.392, nonchè eccesso di potere per erroneo presupposto e per manifesta ingiustizia, deducendo che illegittimamente gli atti impugnati hanno disposto la decorrenza del nuovo canone dall’1.1.1995, e cioè con efficacia retroattiva;

4) eccesso di potere per difetto di motivazione, deducendo che il provvedimento ha immotivatamente (e dunque illegittimamente e comunque illecitamente) disposto anche il recupero delle somme asseritamente dovute per canoni scaduti.

Ritualmente costituitesi, le Amministrazioni resistenti si sono opposte all’accoglimento delle domande giudiziali.
Infine, all’udienza del 14.3.2007, la causa è stata trattenuta per la relativa decisione.

D I R I T T O

1. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.

Il ricorrente contesta gli atti con i quali l’Amministrazione, in qualità di proprietaria degli alloggi (demaniali) occupati, ha rideterminato – ai sensi dell’art.43 1° comma, della L. n.724 del 1994 – la misura del canone dovutole, fissando la decorrenza del relativo obbligo a far data dall’1.1.1995; ed ha disposto il recupero delle somme delle quali risulta creditrice mediante compensazione, e cioè trattenendole sulle competenze stipendiali a sua volta dovute all’assegnatario.
Dolendosi dell’asserita cripticità con cui l’Amministrazione ha applicato dell’art.43 della L. n.724 del 1994, il ricorrente non contesta – in buona sostanza – il potere dell’Amministrazione di procedere alla rideterminazione del canone, ma la correttezza del procedimento e dei calcoli che hanno condotto alla determinazione dell’importo del canone rivalutato.
Nei termini in cui è posta, la domanda giudiziale non appare azionabile innanzi al Giudice Amministrativo, per le ragioni che si passa ad esporre.
Nel devolvere alla competenza dei Tribunali Amministrativi Regionali, in sede di giurisdizione esclusiva, la decisione in merito ai ricorsi contro atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, l’art. 5 della legge n. 1034 del 1971 ha fatto salva la giurisdizione dell’Autorità Giudiziaria Ordinaria (A.G.O.) per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, e ciò indipendentemente dalla normativa applicabile (legge sull’equo canone o altre norme di settore, laddove gli alloggi siano soggetti a regime pubblicistico) per la loro concreta rideterminazione.
In merito a tale norma regolatrice della giurisdizione sono sorti due orientamenti giurisprudenziali.
Secondo quello, per così dire, più radicale (emergente da: CGA, 5.8.1993. n. 290; CS, VI^, n.169 del 1985; Id., IV^, n.46 del 1990; e, più recentemente, CS, IV^, n.2708 del 2000 e CGA. n.418 del 2002), la ripartizione di giurisdizione operata dal Legislatore deve intendersi effettuata “per materia”, con la conseguenza che il Giudice Ordinario conosce di tutte le controversie relative a canoni, indipendentemente dalla circostanza che si prospetti la violazione di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo; e, come già cennato, indipendentemente dal fatto che la rideterminazione avvenga secondo le disposizioni della “legge sull’equo canone” o secondo altre norme.
In tal senso il Consiglio di Stato ha specificato che allorquando (rectius: purchè) la controversia riguardi indennità, canoni ed altri corrispettivi, la deroga in favore dell’AGO opera sia che si controverta sull’an, che sul quomodo e/o sul quantum debeatur (così, in CS, n.2708 del 2000).
Secondo un orientamento più flessibile e più tradizionalista – invece – il Giudice Ordinario conosce solamente le controversie relative a diritti soggettivi, con esclusione, quindi, di quelle in cui si faccia questione di interessi legittimi, come avviene quando viene in rilievo l’uso di potere discrezionale da parte dell’Amministrazione (cfr. CS, V^, 8.10.1992, n. 975; Id., VI^, 13.12.1990, n. 1057; Cass. SS.UU. 9.11.1994 n. 9286).
La Corte di Cassazione sembra propendere per quest’ultimo orientamento.
Essa, infatti, afferma che per stabilire se e quando la giurisdizione spetti al giudice ordinario in applicazione della regola posta dall’art.5 della legge n.1034 del 1971, “è decisivo il fatto che la domanda riguardi la pretesa della P.A. per affermato credito derivante dal diritto all’aumento del canone” (Cass. SS.UU. n. 12057 del 1998; idem, n. 5023 del 1979).
Dal che deriva che la giurisdizione resta incardinata presso il Giudice Amministrativo ogniqualvolta si contesti non tanto il risultato dell’attività di rideterminazione (c.d. “adeguamento”) del canone (in sé e per sé considerata), quanto – piuttosto – la legittimità degli atti regolamentari a contenuto normativo generale con i quali l’Amministrazione abbia fissato, nell’esercizio e con uso di potere discrezionale, i criteri di base per effettuare tale operazione.
Appare evidente che per una corretta applicazione del criterio discretivo emergente da questo secondo orientamento, occorre di volta in volta verificare se, per la risoluzione della controversia concernente la misura del canone, sia richiesto – o meno – un sindacato giurisdizionale sull’uso del potere amministrativo; e cioè di quel potere autoritativo (di comprimere o di modificare unilateralmente la sfera giuridica soggettiva di chi vi è “assoggettato”) che compete all’Amministrazione in quanto soggetto agente per la realizzazione del pubblico interesse.
Essendo evidente che ove non vengano in discussione tali poteri, ma si controverta solamente sul corretto esercizio di facoltà inerenti l’uso esclusivo del bene patrimoniale oggetto dello specifico rapporto concessorio – e cioè sul corretto esercizio di potestà correlate alla titolarità della proprietà (per quanto demaniale) di un bene – si è al di fuori della competenza del giudice amministrativo.
Da quanto fin qui rilevato consegue che nella fattispecie per cui è causa, tanto se si prescelga il primo orientamento, quanto se si valorizzi il secondo – sorto nell’ambito della giurisprudenza amministrativa ed in parte avallato, come si è visto, dalla stessa Corte di Cassazione – la giurisdizione non possa che essere devoluta all’AGO.
E’ sufficiente osservare, al riguardo – infatti – l’intera impugnativa è diretta a censurare l’attività di rideterminazione del canone; mentre nessuna concreta censura viene mossa contro i decreti ministeriali (nei quali si concreta la potestà autoritativa della P.A. di procedere all’operazione rivalutativa), i quali risultano impugnati nei soli limiti in cui ciò “possa occorrere”, e cioè soltanto formalmente, per mero scrupolo difensivo.
Sicchè è evidente che la domanda giudiziale contenuta nel ricorso in esame non mira a sindacare il “potere” (pubblicistico) della P.A. di procedere unilateralmente ed autoritativamente all’adeguamento del canone in conformità ai criteri fissati nei predetti decreti ministeriali, né l’uso che essa ha fatto del suo potere regolamentare, ma – più limitatamente – la modalità operativa attraverso cui tale pretesa è stata realizzata; modalità che – secondo la tesi propugnata in ricorso – sarebbe stata viziata da carenza di idonea motivazione e da errori di calcolo, oltrecchè dall’errata applicazione dei principii generali in tema di irretroattività della legge e di ripetibilità, mediante compensazione, di somme non riscosse.
Sicchè, all’evidenza, si tratta di doglianze che:
– non sono rivolte a sindacare il cattivo uso di un potere amministrativo;

– ma il modo in cui è stata condotta un’attività gestionale (o “di gestione”) di natura sostanzialmente privatistica; inerente, nella specie, l’esercizio di diritti potestativi – in ciò risolvendosi la facoltà di procedere unilateralmente alla rideterminazione del canone ed al recupero delle somme dovute a titolo di arretrato – e non già l’esercizio di pubbliche potestà (id est: di potestà che di regola la legge attribuisce, in funzione dell’interesse pubblico, esclusivamente all’Amministrazione).

2. In considerazione delle superiori osservazioni, ritenuto che non sussista la giurisdizione del Giudice Amministrativo, il ricorso va dichiarato inammissibile.

Si ravvisano giuste ragioni per compensare le spese fra le parti.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio sez. I^ bis, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.
Compensa le spese fra le parti.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 14.3.2007.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I bis – Sentenza – 9/5/2007 n.4173 proviene da Giustamm.