Pres. Cartabia/Red. Prosperetti

 
 

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 11/3/2020 n.38 proviene da Giustamm.

Marta CARTABIA, Presidente. Giulio PROSPERETTI, Redattore (Presidente del Consiglio dei Ministri – ricorso notificato il 15-20 febbraio 2019, depositato in cancelleria il 20 febbraio 2019, iscritto al n. 28 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima serie speciale, dell’anno 2019).

Tutela della Salute : art. 135 L. R. Piemonte n. 19 del 2018 sussiste la violazione dell’art. 117, III° c. Cost.

 
1.- Costituzione Italiana – potestà  legislativa – ambito materiale – criteri individuativi.
 
2.- Sanità  – Tutela della Salute – art. 135 L. R. Piemonte n. 19 del 2018 – violazione dell’art. 117, III° c. Cost. sussiste.
 

 

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 6/3/2020 n.38 proviene da Giustamm.

Nota a Consiglio di Stato, Sez. III, del 09 aprile del 2019 n. 2324 a cura di Alessandra Petronelli

L’ attualità  degli elementi indiziari viene meno in caso di sopravvenienze favorevoli all’ imprenditore.

Nota a Consiglio di Stato, Sez. III, del 09 aprile del 2019 n. 2324 a cura di Alessandra Petronelli

Prologo

Il sopraggiungere di obiettivi elementi, diversi o contrari, favorevoli all’imprenditore, determina il “venir meno delle circostanze rilevanti” di cui all’art. 91, c. 5, del d.lgs. n. 159/2011.

Tanto è stato stabilito dalla Sez. III del Consiglio di Stato, con la Sentenza n. 2324, pronunciata lo scorso 9 aprile 2019.

Per i Giudici di Palazzo Spada, infatti, tra le sopravvenienze favorevoli all’imprenditore non rientra il mero trascorrere del tempo ma il sopraggiungere di elementi che controbilanciano, smentiscono o superano la valenza sintomatica oppure che rendono remoto, e non più¹ attuale, il pericolo.

La clausola del rebus sic stantibus, prevista dall’art. 86, c. 2, del d.lgs. n. 159/2011 comporta così che, in caso di sopravvenienza di fatti favorevoli all’imprenditore, l’Amministrazione verifichi nuovamente se persistano ragioni di sicurezza e ordine pubblico, tali da prevalere sull’iniziativa e sulla libertà  di impresa del soggetto inciso.

I fatti di causa

A seguito di un’interdittiva antimafia, emanata dalla Prefettura di Caserta e poi confermata negli anni successivi, l’impresa richiedeva, ai sensi dell’art. 91, c. 5, del d.lgs. n. 159/2011, l’aggiornamento della propria posizione. in considerazione, oltrechè del lasso di tempo trascorso (dieci anni), anche della fuoriuscita dalla compagine sociale di uno dei soci sospetti. A detta della ricorrente, non potevano ritenersi sussistenti elementi indiziari, attuali, di permeabilità  mafiosa, idonei, anche secondo il criterio del “più¹ probabile che non”, a giustificare il mantenimento dell’interdittiva.

La Prefettura, nel confermare l’interdittiva, negava l’ostensione degli atti istruttori i quali venivano, poi, impugnati dalla società  dinanzi al Tar della Campania che, dopo averne disposto l’acquisizione, respingeva il ricorso.

Avverso il rigetto, l’impresa proponeva ricorso al Consiglio di Stato per violazione e falsa applicazione degli artt. 84, 86 e 91 del d.lgs. n. 159/2011.

La posizione del Consiglio di Stato

Per i Giudici di Palazzo Spada, l’attualità  degli elementi indiziari, da cui trarre la sussistenza dei tentativi di infiltrazione mafiosa, rimane inalterata fino al sopraggiungere di fatti nuovi ed ulteriori che evidenzino il venir meno della situazione di pericolo, ossia delle “circostanze rilevanti” di cui all’art. 91, co. 5, del d.lgs. n. 159/2011.

Il Consiglio di Stato ritiene altresì che, qualora l’impresa richieda ripetutamente e strumentalmente il ritiro o la revoca dell’interdittiva antimafia in corso di validità , alla luce di fatti nuovi e diversi, asseriti come favorevoli, la Prefettura potrà  limitarsi a verificare se si tratti di un fatto realmente nuovo ed incidente e se siano venute meno quelle ragioni di sicurezza ed ordine pubblico che giustificavano l’interdittiva. Nel caso in parola, infatti, il solo trascorre del tempo o i vari mutamenti nella partecipazione societaria, non sono stati ritenuti idonei a superare il pericolo di infiltrazione mafiosa e a recidere, in concreto, i rapporti con il soggetto sospetto.

Ad avviso del Consiglio di Stato, dunque, nell’ipotesi in cui la verifica condotta dalla Prefettura dia esito negativo, la stessa potrà  limitarsi ad adottare un atto meramente confermativo dell’interdittiva in precedenza emanata, a maggior ragione in presenza di pronunce giurisdizionali che, come nel caso di specie, avevano giù  confermato la legittimità  del provvedimento prefettizio.

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 6/5/2019 n.38 proviene da Giustamm.

M. M. Chiarini Pres., S. Aureli Rel. PARTI: Cartiere Modesto Cardella S.p.A., Cartonificio Sandreschi s.r.l., H2E s.r.l., Hydro Green Energy s.r.l., Lucart S.p.A., Mondialcarta S.p.A., Sca Hygiene Products S.p.A., Schott Italvetro s.r.l., Smurfit Kappa Italia S.p.A. e Soffass S.p.A. rappr. e difesi dagli avv.ti C. Fiumanò, E. Nesi ed C. Mancini c. Regione Toscana rappr. e difesa dagli avv.ti G. Vincelli e M. Cecchetti

In presenza di specifica norma, la pubblicazione di Delibere regionali sulla banca dati on-line della Giunta regionale è idonea a far decorrere il termine di impugnazione innanzi alla competente autorità  giudiziaria.

1. Procedimento amministrativo – pubblicazione atti amministrativi – banche dati

2. Procedimento amministrativo – pubblicazione atti amministrativi – banche dati – effetti

3. Processo amministrativo – pubblicazione atti amministrativi – termini di impugnazione

L'articolo Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche – Sentenza – 23/1/2019 n.38 proviene da Giustamm.

A. Pozzi, Pres., B. Massari, Est.

sulla legittimità dell’annullamento di ufficio di un piano, ad iniziativa privata, attuativo di un regolamento urbanistico laddove difforme rispetto all’atto di pianificazione generale

 
 Pubblicato il 16/01/2017
N. 00038/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01080/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1080 del 2012, proposto da:
Fallimento Valore S.p.A. in liquidazione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Toscano C.F. TSCGPP59M26D086P, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli 40;
contro
Comune di Lucca, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Morbidelli C.F. MRBGPP44S16A390N, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Lamarmora 14;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Banco Popolare Soc. Coop, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Mercanti C.F. MRCGPP45S07H540C, Francesco Simone Crimaldi C.F. CRMFNC67L11F205N, Carlo Catelani C.F. CTLCRL39B24D612W, con domicilio eletto presso Carlo Catelani in Firenze, via Gustavo Modena 23;
per l’annullamento
della deliberazione del Consiglio Comunale di Lucca n. 20 del 15.3.2012, comunicata alla ricorrente il 15.5.2012, avente ad oggetto “annullamento della delibera del Commissario Straordinario n. 56 del 20.4.2007 ‘Piano Attuativo n. 7/2005 proposto dal Valore S.p.a…adozione’ e revoca della delibera del Commissario Straordinario n. 86 del 7.6.2007 ‘Vendita porzioni di terreno poste in S. Anna via Einaudi alla Società Valore’ “;
– della deliberazione del Consiglio Comunale di Lucca n. 19 del 15.3.2012, pubblicata su BURT il 2.5.2012, avente ad oggetto “Regolamento Urbanistico – Variante Straordinaria di Salvaguardia del Piano Strutturale – Esame e controdeduzioni alle osservazion
– di ogni altro atto connesso, conseguente o presupposto ai precedenti, ancorché di contenuto e di estremi sconosciuti, ivi comprese espressamente la deliberazione del Consiglio Comunale n. 72 del 3.10.2011, la delibera G.M. 37 del 7.3.2012 e la delibera
per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Lucca sull’istanza presentata dalla Società ricorrente il 26.07.2005 (prot. n. 46444);
nonché per la condanna del Comune di Lucca al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi dalla Società.
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Lucca;
Visto l’atto di intervento ad adiuvandum del Banco Popolare Soc. Coop.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2016 il dott. Bernardo Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
In data 26.7.2005, la società ricorrente presentava al Comune di Lucca istanza per l’approvazione di un Piano volto alla realizzazione di un complesso immobiliare in parte a destinazione commerciale, direzionale, ricettiva e in parte con destinazione residenziale sull’area localizzata in Lucca, loc. S. Anna, Via Einaudi (c.d. Parco Sant’Anna).
Il Piano veniva presentato in applicazione del capo VI delle n.t.a. del Regolamento urbanistico del Comune, allora vigente il quale stabiliva all’art. 140.1 che “la disciplina urbanistica dei beni immobili, delle attrezzature e dei complessi individuati nel presente capo VI … è dettata a mezzo di progetti norma, costituiti da apposita scheda normativa e, in taluni casi, da scheda grafica … “.
L’art. 140.3 delle n.t.a. del Regolamento urbanistico chiariva, inoltre, che solo le prescrizioni delle schede normative erano da considerarsi tassative, al contrario di quelle contenute nelle schede grafiche.
Con deliberazione del Commissario straordinario n. 56 del 20 aprile 2007 l’Amministrazione adottava il Piano attuativo in questione, ma nonostante i solleciti inoltrati dall’interessata, questo non veniva mai sottoposto al Consiglio comunale per la definitiva approvazione.
Solo nel gennaio 2011, con la deliberazione consiliare n. 2/2011, il Comune provvedeva ad adottare, contestualmente, una Variante al Regolamento urbanistico e una Variante al Piano strutturale.
Con la prima, veniva espressamente confermata l’adozione del Piano presentato dalla società, tenendo ferma la dote urbanistica delle aree in esso ricomprese e ribadendone la loro destinazione residenziale/ commerciale/ direzionale/ ricettiva.
Con la seconda, dopo aver preso atto che, in alcune UTOE, tra cui quella ove si colloca il Parco Sant’Anna, si erano verificati degli “sforamenti” delle capacità edificatorie residenziali consentite dallo stesso PS e dopo aver, altresì, riconosciuto che tali sforamenti erano dovuti ad incongruenze ed errori materiali interni allo stesso PS, redistribuiva, tra le UTOE che le avevano consumate, le volumetrie in eccedenza non utilizzate in altre UTOE, nel rispetto del complessive capacità edificatorie del territorio comunale.
Nondimeno, in data 17.01.2012, veniva notificata alla società la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ufficio della delibera del Commissario straordinario di adozione del Piano e, nonostante le osservazioni presentate dall’interessata, il Consiglio Comunale di Lucca, nella seduta del 15.3.2012, annullava la delibera di adozione del Piano.
Nella stessa seduta, il Consiglio disponeva la revoca della Variante al Piano strutturale adottata nel 2011 ed approvava una Variante al Regolamento urbanistico, privando sostanzialmente l’area di proprietà della società delle sue originarie destinazioni urbanistiche (deliberazione n.19).
Avverso i suddetti atti insorgeva la Valore S.p.A. (ora in fallimento) chiedendone l’annullamento, oltre che il risarcimento dei danni subiti. Instava, inoltre, per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Lucca sull’istanza presentata il 26.07.2005.
L’accoglimento del gravame era affidato alle censure che seguono:
A. Sulle censure avverso la deliberazione n. 20 del 15.3.2012 di annullamento della delibera del Commissario Straordinario n. 56 del 20.4.2007 “piano attuativo n. 7/2005 e di revoca della delibera del Commissario Straordinario n. 86 del 7.6.2007 vendita porzioni di terreno poste in S. Anna Via Einaudi alla Società Valore”.
1. Violazione e falsa applicazione art. 21-nonies L. 241/1990 – Eccesso di potere per travisamento nei fatti ed errore nei presupposti – Contraddittorietà, illogicità manifesta ed irragionevolezza -Violazione e falsa applicazione art. 140.3 n.t.a. R.U. allora vigente – Violazione e falsa applicazione P.S., in parte qua, allora vigente – Sviamento – Motivazione errata, insufficiente ed apodittica -Carenza di istruttoria.
2. Mancata valutazione della posizione di affidamento della Valore e mancata valutazione del termine ragionevole per l’annullamento d’ufficio: Violazione e falsa applicazione art. 21 nonies I. 241/1990 sotto altro profilo: Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed errore nei presupposti – Illogicità manifesta – Carenza di istruttoria – Motivazione insufficiente ed errata.
3. Violazione e falsa applicazione art. 21 nonies l. n. 241/1990 sotto altro profilo: – Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed errore nei presupposti – Illogicità manifesta – Carenza di istruttoria – Motivazione insufficiente ed errata.
B.1) Sulla deliberazione n. 19 del 15.3.2012 recante oggetto “Regolamento Urbanistico – Variante Straordinaria Di Salvaguarda del P.S. esame controdeduzioni alle osservazioni – definitiva approvazione”.
1. Violazione del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza.
2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della l. reg. n. 1/2005. Violazione del principio del giusto procedimento e del contraddittorio ammnistrativo. Sviamento di potere.
3. Violazione e falsa applicazione degli artt. 13 e 55 della l. reg. n. 1/2005. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41, 42 e 92 della Costituzione. Carenza di istruttoria. Illegittimità costituzionale.
B.2) Sulla revoca della variante di minima entità al PS conseguente al monitoraggio.
1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 21 quinquies e nonies della l. n. 241/1990.
C) Illegittimità del silenzio serbato dal Comune sulla domanda di approvazione del Piano attuativo.
D) Risarcimento del danno.
Si costituiva in giudizio il Comune di Lucca proponendo eccezioni di rito e contestando la fondatezza del ricorso.
Si costituiva, altresì, ad adiuvandum, Banco Popolare Soc. Coop. quale soggetto erogatore di finanziamenti alla società ricorrente e perciò titolare di un interesse subordinato all’accoglimento della domanda risarcitoria.
Alla pubblica udienza del 12 ottobre 2016, dopo il deposito di memorie e repliche, il ricorso veniva trattenuto per la decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente vanno scrutinate le eccezioni avanzate dalla difesa del Comune di Lucca secondo la quale, in primo luogo il ricorso sarebbe inammissibile giacché tra i due atti impugnati, ossia la delibera C.C. n. 20 del 15.3.2012 di annullamento del procedimento di approvazione del piano particolareggiato e la variante straordinaria di salvaguardia del Piano Strutturale, approvata in pari data con delibera C.C. n. 19, non sarebbe rinvenibile alcun nesso di conseguenzialità o di presupposizione che solo consentirebbero il ricorso cumulativo.
1.1. L’eccezione va disattesa.
Invero, anche a prescindere dal dato cronologico e dalle premesse motivazionali dei due atti, va rilevato che con la deliberazione n. 19 è stata revocata la variante di minima entità al PS adottata con delibera di CC n. 2/2011, che invece stabiliva espressamente la conferma, del Piano Attuativo in contestazione, scaturendone un evidente nesso di consequenzialità con la deliberazione n. 20, con la quale è stato revocato il Piano della società Valore.
1.2. Una seconda eccezione è proposta con riferimento all’azione di accertamento dell’illegittimità del silenzio in quanto da un lato essa non può essere proposta unitamente alla domanda di annullamento e dall’altro tale azione è stata comunque introdotta ben oltre il termine decadenziale di cui all’art. 31, comma 2, c.p.a.
L’ eccezione è fondata.
Si osserva che l’art. 32 c.p.a., in attuazione del principio di concentrazione e di effettività della tutela, ha previsto la possibilità che nello stesso giudizio si cumulino domande connesse, proposte in via principale o incidentale, anche domande assoggettate a riti diversi stabilendo che, in presenza di più azioni assoggettate a riti diversi, prevale quello ordinario (Cons. Stato, sez. V, 21 marzo 2011, n. 1739; T.A.R. Lazio, sez. II, 12 ottobre 2016, n. 10161).
E’ tuttavia indubitabile che il termine massimo per la proposizione del ricorso avverso il silenzio dell’Amministrazione va ravvisato nell’anno successivo alla scadenza dell’eventuale termine regolamentare per concludere il procedimento, ovvero, in alternativa, in carenza di questo, decorso l’eventuale termine residuale di legge stabilito dallo stesso art. 2, l. n. 241 del 1990 che nella fattispecie risulta ampiamente superato (T.A.R. Lazio, sez. I, 4 novembre 2015 n. 12470; T.A.R. Sardegna, sez. II, 4 settembre 2015 n. 1011).
Diversamente, è cioè seguendo la prospettazione di parte, il termine in parola potrebbe essere dilatato a piacimento dell’interessato (anche solo attraverso la presentazione di diffide) per il solo fatto che non sia previsto uno specifico termine di conclusione del procedimento, in violazione delle esigenze di certezza del diritto e delle situazioni giuridiche.
D’altro canto può osservarsi che tale termine, in realtà, è fissato dall’art. 22 della l. n. 136/1999 che prevede, tra l’altro, anche la possibilità di attivare i poteri sostituivi del Presidente della Giunta regionale dopo il vano decorso del termine in questione (al massimo 180 giorni dalla presentazione dell’istanza).
2. Nel merito il ricorso è infondato.
2.1. Con il primo motivo la società Valore impugna la delibera n. 20 del 15.3.2012 con la quale è stata annullata in autotutela la delibera del Commissario straordinario n. 56 del 20.4.2007 di adozione del Piano Attuativo n. 7/2005 e revocata la delibera di autorizzazione alla vendita di parte del terreno inserita nel Piano attuativo.
Tale atto reca, ad un tempo, l’annullamento d’ufficio della delibera di adozione del Piano attuativo e, dall’altro, la revoca della delibera con cui veniva disposta la vendita alla società Valore dei terreni di proprietà comunale ricompresi all’interno del perimetro del Piano ed è motivato con il preteso contrasto tra il Piano attuativo adottato e la scheda grafica del comparto D del PN 5 del Regolamento urbanistico.
2.2. La ricorrente deduce la mancanza di siffatto contrasto e comunque assume che, in caso di difformità, debba assegnarsi prevalenza alla scheda grafica rispetto alla scheda norma.
Rileva al riguardo la deducente che il Progetto Norma PN5 constava di una scheda normativa e di una scheda grafica e che l’art. 140.3 delle n.t.a. del Regolamento urbanistico chiariva sul punto che solo le prescrizioni delle schede normative erano tassative, mentre agli elaborati grafici era assegnato solo un valore indicativo e, in ogni caso, il Piano attuativo era rispettoso di tutte le prescrizioni indicate nelle n.t.a. del Regolamento urbanistico, come sarebbe provato dalla delibera di adozione del piano stesso.
2.3. La censura è priva di fondamento.
In punto di fatto, dal confronto tra la scheda grafica relativa al Lotto D del progetto norma PN5 del Regolamento Urbanistico approvato con deliberazione C.C. n. 25 del 16.3.2004 e il progetto di Piano Attuativo adottato con deliberazione consiliare n. 56 del 20.4.2007 (elaborato grafico di raffronto tra gli standard previsti nella scheda grafica del PN5 e quelli del Piano Attuativo adottato), emerge con evidenza come gli edifici siano collocati del tutto diversamente e con sagoma e tipologia diversa.
Inoltre gli standard urbanistici risultano allocati in maniera difforme alle previsioni del Regolamento urbanistico, oltre che risultare del tutto sottodimensionati. Invero, a fronte degli standard stabiliti nella scheda grafica del Comparto del PN5, pari a mq. 39.516, quelli previsti nel progetto di Piano attuativo adottato sono di soli mq. 27.238,38 (doc. 24 e doc. 23) ed anche la perimetrazione del comparto si palesa diversa considerata l’assenza di una particella invece inserita nel perimetro tracciato dalla scheda grafica.
2.4. Non utile a sostenere la tesi della ricorrente si palesa poi l’invocazione dell’art. 140.3 delle NTA del RU vigente alla data di adozione del Piano attuativo, dal momento che tale norma dispone “le previsioni della scheda grafica possono subire modifiche a condizione che le stesse non incidono sul principio insediativo reso palese dalla scheda che non eludano la finalità speciale perseguita, non riducano la consistenza delle aree a standard e non incrementino il peso insediativo previsto in relazione alle diverse destinazioni d’uso”.
Ma v’è di più giacché l’art. 141.1 – PN 5 delle predette NTA, stabilisce testualmente che “lo standard minimo (verde, parcheggi e strade) è quello indicato nella scheda grafica e deve essere obbligatoriamente realizzato in loco”.
Dunque, pur volendo concedere che possa sussistere una parziale difformità tra la scheda norma e la scheda grafica, essa non può essere di entità tale da stravolgere i criteri di insediamento e di conseguenza l’assetto edilizio urbanistico della zona, né tantomeno consentire l’applicazione di standard di gran lunga inferiori.
2.5. La ricorrente lamenta, ancora, la pretestuosità del rilievo attinente alla mancata inclusione nel progetto di Piano attuativo del terreno rappresentato al foglio 121, part. 1829 del catasto, anch’esso incluso nella scheda grafica, dal momento che si tratterebbe di una superficie di appena 192 mq, contro una superficie complessiva – quella oggetto del Piano – di oltre 67.000 e, d’altra parte, se l’area in questione fosse stata decisiva l’Amministrazione avrebbe avuto l’onere di segnalarne la mancanza alla società per l’adeguamento del progetto.
Si assume, inoltre, che alla fine le aree mancanti “sarebbero state spalmante in parte all’interno delle aree ricomprese nel piano e in altra parte al di fuori, ma sempre all’interno del Parco Sant’Anna e del comparto”.
2.6. La tesi non persuade dal momento che le schede grafiche e normative di cui trattasi riguardano l’area soggetta a Piano attuativo (ovvero sub comparto D del PN 5) e non l’intero PN 5 (Parco S’Anna), e, per altro verso, è evidente che tale rilievo non costituisce il nucleo centrale dei motivi che sorreggono l’atto di annullamento.
3. Contesta successivamente la ricorrente la tesi dell’amministrazione secondo cui sussisterebbe un contrasto non sanabile tra il Piano attuativo e le destinazioni ammesse dal Piano Strutturale. In particolare, secondo l’atto impugnato, il PS “non prevede superfici con destinazione ricettiva…in quanto per la funzione ricettiva la scheda normativa e la tabelle di previsione del P.S. non prevedono alcuna disponibilità”.
Secondo la tesi di parte le destinazioni ricettive contemplate nel Piano erano di minima entità (pari ad appena il 12% del totale) e, comunque, ove esse non fossero state ritenute compatibili con il PS, il Comune avrebbe dovuto approvare il piano a stralcio, ossia per le altre destinazioni pacificamente ammesse, senza annullarlo del tutto.
Si soggiunge che, ai sensi dell’art. 76 della l. reg. n. 1/2005 (all’epoca vigente), i Piani attuativi sono “strumenti urbanistici di dettaglio di attuazione del Regolamento Urbanistico” e, perciò, la legittimità urbanistica degli stessi è, per loro natura, misurata dal RU che, a sua volta, si presume essere conforme al PS.
Inoltre, aderendo alla tesi del Comune, verrebbe meno la funzione stessa del Regolamento urbanistico e cioè quella di disciplinare in modo completo ed esaustivo “l’attività urbanistica ed edilizia per l’intero territorio comunale” (art. 55, co.1 L.R. 1/2005) e, dunque, di costituire lo strumento su cui il privato può misurare la fattibilità di un suo intervento urbanistico ed edilizio.
3.1. L’assunto non merita adesione.
Rileva controparte, in punto di fatto, che non v’è dubbio che la destinazione ricettiva non fosse ammessa, mentre per quanto attiene alla disciplina commerciale era previsto un dimensionamento di gran lunga inferiore rispetto a quello fissato nel piano attuativo (a fronte dei 28.870 mq. di superficie commerciale previsti nel Piano attuativo, in forza del P.S. erano assentibili nell’intera UTOE soli 15.649 mq.).
Quanto alla possibilità di approvazione a stralcio è evidente che all’amministrazione non competeva tale facoltà esistendo solo l’alternativa tra la non approvazione e la possibilità da parte della società di presentarne un altro, non potendo essa incidere d’ufficio sulle scelte imprenditoriali del proponente.
3.2. In ordine al secondo profilo il collegio, premesso che non è contestato, sul piano fattuale, lo sforamento in parola, osserva che nella gerarchia delle fonti regolanti la disciplina di pianificazione del territorio non può porsi in dubbio la prevalenza del Piano strutturale sul Regolamento urbanistico essendo il primo lo strumento di indirizzo programmatico che detta le linee generali e i principi ispiratori della pianificazione urbanistica comunale con una durata tendenzialmente indeterminata (T.A.R. Toscana, sez. I, 27 giugno 2016 n. 1090). Tanto alla luce del fatto che il Piano strutturale è uno degli strumenti della pianificazione territoriale (art. 9 l. reg. n. 1/2005), mentre il Regolamento urbanistico è qualificato come atto di “governo del territorio” alla stregua dei piani complessi di intervento e dei piani attuativi (art. 10 l. reg. citata).
Ne segue che, una volta che, in sede di riesame, il Comune constati che le previsioni del RU non sono conformi a quelle dettate dal PS, risulta doveroso l’intervento in autotutela volto ad annullare eventuali assensi a piani attuativi redatti nell’erroneo presupposto di tale conformità, restando la tutela dell’affidamento del privato assegnata a strumenti differenti che nella censura all’esame non sono in discussione.
3.3. D’altro canto, è decisivo sul punto rilevare che il piano attuativo presentato era sovradimensionato anche rispetto alle previsioni del Regolamento Urbanistico per circa 20.000 mq. (a fronte dei 28.870 mq. di superficie commerciale previsti nel Piano attuativo, in forza del R.U. erano assentibili nell’intera UTOE soli 8.618 mq.).
4. Deduce, ancora, la ricorrente che l’acquisizione delle aree comunali sarebbe irrilevante ai fini dell’annullamento d’ufficio posto in essere dal Comune, potendo esso reputarsi una condizione per l’approvazione del Piano, ma non una condizione di validità/legittimità della delibera commissariale di adozione.
4.1. La tesi non è persuasiva.
In primo luogo si rileva che il piano doveva essere approvato sulla base di una proposta da parte del soggetto proprietario di tutte le aree, tanto che l’art. 28, comma 5, l. n. 1150/1942 e l’art. 70, comma 2, l. reg. n. 1/2005 stabiliscono che il piano di convenzione dopo l’approvazione deve essere trascritto
Peraltro, come rilevato da controparte, le aree in erano tutt’altro che marginali, dal momento che si trattava di una estensione complessiva di 4.581 mq. che andava ad incidere su aree a standard e anche su aree su cui era prevista l’edificazione dallo stesso Piano attuativo.
5. Con il secondo motivo la ricorrente deduce la violazione del principio di affidamento ingenerato in primo luogo dall’adozione del piano attuativo e dal precedente corso dell’istruttoria, condotta in contraddittorio con gli uffici comunali, alle cui prescrizione tecniche la società si sarebbe adeguata
E ciò, tenuto anche conto che, nella scansione procedimentale di approvazione del piano, la sua adozione presuppone la verifica della conformità urbanistica dello stesso essendo invece la successiva fase dell’approvazione destinata alla valutazione delle osservazioni eventualmente presentate.
A conferma di tale affermazione la ricorrente evidenzia che nel gennaio del 2011 il Comune ha anche adottato la “variante straordinaria al Regolamento urbanistico di salvaguardia del PS” che confermava la validità del Piano attuativo presentato.
Se ne dovrebbe concludere che l’annullamento qui impugnato non sarebbe in realtà sorretto da motivi di legittimità, bensì da valutazioni di opportunità sopravvenute, tali da configurare il vizio di eccesso di potere per sviamento.
5.1. Le tesi esposte non possono essere condivise.
Come condivisibilmente rilevato da controparte, le pur suggestive argomentazioni appena rassegnate non possono eludere la decisiva circostanza che il piano in questione era stato solamente adottato dall’amministrazione e, dunque, in capo alla ricorrente poteva configurarsi solo un affidamento di fatto insuscettibile, cioè, di tutela giuridica.
Si è infatti ritenuto che non può rinvenirsi un ragionevole affidamento o aspettativa da parte del privato sulla adozione della disposizione particolare nel caso in cui non rivesta alcuna posizione differenziata e qualificata, che può sorgere solo a seguito di un piano attuativo approvato e convenzionato ovvero di un permesso di costruire già rilasciato oppure in esito a sentenza di suo annullamento o dichiarativa dell’obbligo di suo rilascio (Cons. Stato, sez. VI, 4 novembre 2013, n. 5292; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 4 ottobre 2016 n. 1282; T.A.R. Sardegna, 6 agosto 2003 n. 1010).
Per altro verso va rammentato che, pur in presenza di un provvedimento di adozione dello strumento urbanistico attuativo, non v’è obbligo per l’amministrazione di disporne l’approvazione, pure nell’ipotesi di conformità agli atti pianificatori generali essendo l’approvazione medesima sempre espressione di potere discrezionale dell’organo deputato a valutare l’opportunità (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 settembre 2012, n. 4977).
Si palesa, quindi, immune da tale censura il provvedimento avversato, sorretto, come si è visto, da un più approfondito scrutinio che ha condotto all’emersione di vizi e mende del piano attuativo che non avrebbero potuto consentirne la sua definitiva approvazione. Né può essere ritenuto motivo di sviamento la circostanza che il Comune abbia tenuto conto delle osservazioni proposte dalla Provincia, da vari Comitati sorti in opposizione al progetto e dalla Confesercenti, atteso che le osservazioni dei privati svolgono pacificamente proprio tale funzione collaborativa nei riguardi dell’amministrazione alla quale possono segnalare incongruenze o illegittimità prima facie non percepite dal soggetto emanante.
6. Con il terzo motivo ci si duole del mancato esame delle osservazioni avanzate dalla Valore Spa nel corso del procedimento che ha condotto all’annullamento dell’adozione del piano.
In realtà tali osservazioni erano fondate sulle stesse argomentazioni già in precedenza esaminate e dunque, al di là delle motivazioni addotte per il loro rigetto, erano infondate nel merito come già analiticamente esposto in precedenza di talché, quand’anche fosse condivisa la tesi che si trattasse di motivazioni di stile, non si è fornita in questa sede la prova che il provvedimento impugnato avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello poi effettivamente adottato.
La censura è perciò infondata.
7. La ricorrente censura anche la revoca, pure contenuta nella deliberazione impugnata n. 20/2012, della delibera del Commissario Straordinario n. 86 del 7.6.2007 avente ad oggetto la ‘Vendita porzioni di terreno poste in S. Anna via Einaudi alla Società Valore’ .
La doglianza va disattesa giacché fondata sull’affermata illegittimità dell’annullamento d’ufficio della delibera commissariale n. 56/2007 di cui si sono già esaminate le relative censure
8. La deducente contesta poi anche la deliberazione n. 19 del 15 marzo 2012 recante ad un tempo la definitiva approvazione della variante straordinaria al RU di salvaguardia del Piano strutturale, già adottata con la delibera n. 2/2011 e la revoca della “variante di minima entità al PS conseguente al monitoraggio”.
Viene in primo luogo contestata la legittimità di detta variante nella parte in cui ha annullato le capacità edificatorie dell’area, obliterandone la vocazione residenziale /commerciale/direzionale/ricettiva che tale area possedeva in precedenza, per violazione del principio del legittimo affidamento di natura qualificata, rafforzato non solo dalla intervenuta adozione del Piano attuativo nel 2007, ma anche dal fatto che, in sede di adozione della stessa Variante, l’Amministrazione aveva fatto salva l’edificabilità dell’area.
8.1. L’affermazione non persuade.
Come già diffusamente esposto, a fronte della mera adozione del piano attuativo il privato non può vantare alcun affidamento atteso che esso presuppone quanto meno l’approvazione del piano stesso ed il relativo convenzionamento
Neppure può sostenersi che il rafforzamento di tale aspettativa derivi dal fatto che le previsioni del PN5 fossero state confermate in sede di adozione della Variante al Regolamento urbanistico.
8.2. Il Collegio richiama in proposito quanto già ritenuto dalla sezione con la sentenza n. 892/2015 secondo cui non è ravvisabile un “obbligo di specifica motivazione sulle scelte assunte in ordine alle destinazioni delle singole aree” dal momento che per consolidata giurisprudenza nella formazione dello strumento urbanistico e nelle scelte che presiedono all’approvazione di varianti generali del regolamento urbanistico l’amministrazione ha di regola un’ampia potestà discrezionale non assumendo rilievo a tal fine l’esistenza di un piano di lottizzazione (o come nel caso di specie di altro strumento attuativo) se questo non è stato già approvato (T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 26/09/2012, n. 1683; ex multis: Cons. St., Sez. IV, 7.4.2015, n. 1767).
Ne segue che, in assenza di un piano attuativo approvato e convenzionato, “nessun affidamento deriva dalla diversa destinazione urbanistica pregressa della medesima area, rispetto alla quale l’amministrazione conserva ampia discrezionalità, ben potendo apportare modificazioni «peggiorative» rispetto agli interessi del proprietario, in capo al quale è configurabile nulla più che una generica aspettativa al mantenimento della destinazione urbanistica gradita, ovvero a una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree, che aspiri ad una utilizzazione comunque proficua dell’immobile” (T.A.R. Toscana, Sez. I, 28.1.2016, n. 146).
La mera adozione della variante non poteva perciò produrre alcun effetto di affidamento dovendo tale atto essere sottoposto all’esame del Consiglio comunale dopo la presentazione delle osservazioni.
8.3. D’altro canto, come condivisibilmente rilevato dalla difesa di controparte, dall’esame della scheda normativa “del PN 5- Parco di Sant’Anna (a pag. 170 delle NTA della Variante al RU adottata) si ricava come essa al punto 6 indica una serie di “specifiche misure di mitigazione e compensazione volte a garantire la sostenibilità degli interventi previsti da ritenersi vincolanti ai fini della definitiva approvazione dello stesso Piano attuativo” (doc. 9, pag. 170). Misure che quindi avrebbero senz’altro imposto la presentazione di un progetto nuovo da parte della Valore in ordine al quale l’Amministrazione avrebbe dovuto poi svolgere le proprie valutazioni di carattere tecnico-discrezionale circa il completo rispetto delle stesse.
9. Con il secondo motivo la società ricorrente lamenta che l’avversata delibera consiliare n. 19/2012 sarebbe stata assunta in violazione dell’art. 13 della LRT 1/2005
Sostiene la deducente che il Comune, in accoglimento di due osservazioni pervenute dalla Regione Toscana e dalla Provincia di Lucca, approvava in via definitiva la Variante, cancellando tutte le previsioni adottate circa la conferma del Piano Attuativo di viale Einaudi, ed azzerando di fatto le capacità edificatorie delle aree in questione. Ciò senza procedere, come avrebbe dovuto ad una riedizione della procedura di adozione dello strumento urbanistico, nonostante che “l’accoglimento delle due osservazioni abbia stravolto la Variante, per lo meno nella parte riferita all’area della Valore, perché non ha confermato il Piano Attuativo ed ha annullato le capacità edificatorie dell’area”.
9.1. Va premesso che, ovviamente, non rilevano sul piano giuridico le affermazioni di parte in ordine al mutato clima politico sotteso al provvedimento impugnato che avrebbe determinato l’effetto di cancellare le previsioni edificatorie non più gradite.
Per il resto la censura è infondata.
La Regione con la sua osservazione rilevava che “la riconferma del piano attuativo PA7 (art. 147 delle NTA del RU) , oltre a non essere stata sottoposta ad alcun esame valutatorio ai sensi dell’art. 36, comma 1, del PIT, presenta profili di contrasto con i contenuti della scheda relativa all’Ambito di paesaggio n. 14 allegata al PIT”. Nell’occasione si evidenziava che l’intervento “è localizzato in un’area connotata sia da valori eco-sistemici, dotata di vegetazione arborea di alto fusto e situata tra il margine urbano e la campagna pianeggiante prossima all’asta fluviale del fiume Serchio, sia da valori paesaggistici, per l’ampio campo visivo che offre dalla pianura verso i sistemi collinari e le ultime propaggini delle appendici Apuane”.
9.2. Per consolidato orientamento quanto all’obbligo di ripubblicazione del piano a seguito delle modificazioni che possono essere introdotte in sede di approvazione provinciale o regionale, occorre distinguere le modifiche obbligatorie (in quanto indispensabili per assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali ed archeologici, l’adozione di standard urbanistici minimi ed in genere l’osservanza della normativa urbanistico-edilizia) da quelle facoltative (consistenti in innovazioni non sostanziali) e da quelle concordate. Mentre, infatti, per le modifiche facoltative e concordate, ove superino il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato, sussiste l’obbligo della ripubblicazione da parte del comune, diversamente, per le modifiche obbligatorie non sorge tale obbligo, poiché proprio il carattere dovuto dell’intervento provinciale o regionale rende superfluo l’apporto collaborativo del privato, superato e ricompreso nelle scelte pianificatorie operate in sede di adozione ed approvazione del PRG (Cons. St., sez. IV, 25 novembre 2003 n. 7782; id., sez. VI, 23 settembre 2009 n. 5671;T.A.R. Napoli, sez. I, 11 marzo 2015 n. 1510, id. sez. VIII, 7 marzo 2013 n. 12879).
10. Con il terzo motivo la ricorrente deduce che la Variante approvata sarebbe illegittima in quanto all’art. 140.1 delle NTA dispone l’intervenuta decadenza delle previsioni del PN 5 – Parco di Sant’Anna, ai sensi e per gli effetti dell’art. 55, comma 5, LR 1/2005.
La previsione di tale norma sarebbe in contrasto con le norme e i principi evincibili dagli artt. 3, 41, 42 e 92 della Costituzione, sollecitandone perciò la rimessione al Giudice delle leggi.
L’assunto è privo di pregio.
10.1. Va premesso che l’art.55, co. 5 citato dispone che “Le previsioni di cui al comma 4 ed i conseguenti vincoli preordinati alla espropriazione sono dimensionati sulla base del quadro previsionale strategico per i cinque anni successivi alla loro approvazione; perdono efficacia nel caso in cui, alla scadenza del quinquennio dall’approvazione del regolamento o dalla modifica che li contempla, non siano stati approvati i conseguenti piani attuativi o progetti esecutivi”.
Il successivo comma stabilisce che “nei casi in cui il regolamento urbanistico preveda la possibilità di piani attuativi di iniziativa privata, la perdita di efficacia di cui al comma 5 si verifica allorché entro cinque anni non sia stata stipulata la relativa convenzione ovvero i proponenti non abbiano formato un valido atto unilaterale d’obbligo a favore del comune”.
10.2. La ricorrente, mentre ritiene non illogica e conforme al dettato costituzionale la prima delle suddette disposizioni, giacché dettata a tutela del diritto dominicale degli interessati, insuscettibile di compressione per un periodo di tempo indeterminato, dubita della legittimità del comma 6 trattandosi non di vincoli espropriativi, ma di prescrizioni di tipo conformativo comportanti una destinazione realizzabile ad iniziativa privata o promiscua per i quali non potrebbe porsi il problema della loro decadenza.
10.3. Premesso che dubbio appare l’interesse della ricorrente alla prospettazione di una simile censura dal momento che, quand’anche accolta, non rifluirebbe in senso positivo ai fini dell’annullamento dell’atto impugnato che appare sorretto anche da altre motivazioni, essa è anche infondata.
Invero, le pronunce citate a supporto della tesi si riferiscono a fattispecie differenti nella quali non era in discussione la perdurante validità di un piano attuativo, bensì delle disposizioni dettate dallo strumento pianificatorio generale.
Con la norma in questione “il legislatore ha voluto dare applicazione al principio della temporizzazione dei piani che aveva a suo tempo trovato riconoscimento nella l. 10/1977 a proposito dei programmi pluriennali di attuazione e che di converso, la decadenza ivi prevista trovi applicazione in generale con riferimento alle previsioni dei piani attuativi di iniziativa pubblica” (così condivisibilmente controparte nelle sue difese).
10.4. Quindi, anche a prescindere dalla mancata precisazione dei termini del contrasto con gli articoli della Costituzione evocati, pare al collegio che il preteso conflitto non sia rinvenibile dal momento che è agevolmente individuabile un interesse pubblico (e quindi un presidio di ragionevolezza della norma) a che prescrizioni conformative come quelle contenute nei piani di iniziativa privata non conservino a tempo indeterminato la propria efficacia vincolando in tal modo la potestà di governo del territorio dell’ente locale, nonché ostacolando eventuali ulteriori iniziative dei privati eventualmente con quelle confliggenti. E ciò senza che, per tale solo motivo, sia ravvisabile un contrasto con le norme costituzionali di tutela della proprietà e dell’iniziativa privata che devono trovare esplicazione nei limiti fissati dalla legge.
11. Con le censure svolte nel paragrafo “B2” viene contestata la delibera consiliare n. 19/2012 con la quale è stata approvata la Variante al RU nella parte in cui prevede la revoca della Variante minima al PS adottata con delibera consiliare n. 2/2011.
Con l’unico deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 21 quinquies e nonies della L. 241/1990 in quanto l’atto impugnato è motivato con riferimento all’asserito contrasto con l’art. 53 della l. reg. n. 1/2005 e quindi si tratterebbe di un motivo idoneo a fondare l’annullamento d’ufficio e non la revoca.
11.1. La tesi non può essere condivisa.
Come è noto, il potere di revoca è connotato da un’ampia discrezionalità. Infatti a differenza del potere di annullamento d’ufficio, che postula l’illegittimità dell’atto rimosso d’ufficio, quello di revoca esige, infatti, solo una valutazione di opportunità, seppur ancorata alle condizioni legittimanti dettagliate all’art.21- quinquies l. 7 agosto 1990, n. 241, sicché il valido esercizio dello stesso resta, comunque, rimesso a un apprezzamento ampiamente discrezionale dell’Amministrazione procedente (Cons. Stato, sez. III, 29 novembre 2016 n. 5026).
Nel caso di specie, in realtà, al di là dell’indicato contrasto con l’art. 53 della l. reg. n. 1/2005, il provvedimento di revoca è motivato con ragioni di merito rinvenibili nella presa d’atto da parte dell’Amministrazione delle osservazioni svolte dalla Regione Toscana sul punto, relativamente ai “profili di incoerenza e di incompatibilità con il quadro degli atti della pianificazione e programmazione regionale, che evidenziano la necessità di effettuare specifici approfondimenti adeguamenti e ridimensionamenti…”.
D’altro canto, esercitando l’ampio potere discrezionale in materia, il Comune con deliberazione n. 72 del 3.10.2011, aveva approvato un atto di indirizzo con il quale stabiliva di “revocare la delibera di adozione del P.S. rinunciando a modificare la distribuzione delle capacità edificatorie delle varie UTOE nel rispetto dell’art. 53 della LRT 1/2005” nella considerazione della “necessità di non modificare il P.S. vigente, che rimane ad oggi il principale riferimento statuario e strategico per la formazione delle decisioni, e procedere ad adeguare il R.U. vigente attraverso l’approvazione della sola variante straordinaria al R.U., che ha natura di variante di salvaguardia”.
12. Sulla pretesa illegittimità del silenzio serbato dal Comune sulla domanda di approvazione del piano attuativo si già statuito dichiarando l’inammissibilità della domanda.
13. Quanto, infine, alla domanda di risarcimento del danno (quantificato nella misura massima di € 40.100.000,00) il Collegio osserva che se è vero che il risarcimento del danno a carico della pubblica amministrazione non è conseguenza automatica e costante dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo, posto che si richiede invece a questo fine la verifica, oltre che della lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall’ordinamento, della sussistenza della colpa in capo all’Amministrazione e del nesso causale tra provvedimento illegittimo e danno sofferto, è però indubitabile che, ai fini dell’ammissibilità del risarcimento dell’interesse legittimo, risulta necessario e vincolante il previo e/o contestuale accertamento dell’illegittimità dell’atto impugnato nella specie non intervenuto (tra le tante, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 6 febbraio 2015 n. 413, T.A.R. Lazio, sez. I, 29 ottobre 2013 n. 9229, T.A.R. Basilicata, 9 novembre 2016 n. 1031).
In conclusione, per le ragioni esposte il ricorso va rigettato seguendo le spese di giudizio la soccombenza come in dispositivo liquidate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Dichiara inammissibile la domanda di cui all’art. 117 c.p.a.
Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che liquida in € 4.000,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere, Estensore
Gianluca Bellucci, Consigliere

IL SEGRETARIO
 
 

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 16/1/2017 n.38 proviene da Giustamm.

Pres. G. Calderoni, Est. M. Bertagnolli.

Sull’impossibilità di imputare al curatore fallimentare obblighi di bonifica né la redazione del “piano delle indagini”, salvo prova di responsabilità.

Danno ambientale – Bonifica sito inquinato – Obblighi di bonifica – Imputazione al curatore fallimentare  – Obbligo di redazione del piano delle indagini propedeutico alla bonifica
 
 

In caso di mancata individuazione di una univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore, nessun ordine di ripristino può essere imposto dal Comune alla curatela fallimentare quale mera responsabilità di posizione. Il curatore, infatti, non sostituisce il fallito dato che la procedura fallimentare ha uno scopo liquidativo e non già amministrativo o continuativo dell’impresa fallita.
 

N. 00038/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01896/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1896 del 2015, proposto da: 
Fallimento Imo Ronchi di Ilenia Ronchi e C. Sas, in persona del legale rappresentante p.t. e Ilenia Ronchi quale socio in proprio, rappresentati e difesi dall’avvocato Erika Fantoni, domiciliato in Brescia, ex art. 25 cpa, presso la Segreteria del T.A.R., via Carlo Zima, 3; 
contro
Comune di Bozzolo, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonino M. Rizzo, domiciliato in Brescia, ex art. 25 cpa, presso la Segreteria del T.A.R., via Carlo Zima, 3; 
nei confronti di
Asl 307 – A.S.L. della Provincia di Mantova, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Lombardia – Dipartimento di Mantova non costituiti in giudizio; 
per l’annullamento
– dell’ordinanza dell’8 giugno 2015, con cui il Comune di Bozzolo ha ordinato al Fallimento ricorrente di procedere a redigere, entro 30 giorni, un piano dettagliato di indagini preliminari investigative dirette, da eseguirsi ai sensi del titolo V del d.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bozzolo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2016 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Nel marzo 2014, la ditta odierna ricorrente è stata dichiarata fallita. Il 7 novembre 2014, il Comune ha chiesto la possibilità di accedere ai fondi di proprietà della stessa, nel sottosuolo dei quali, secondo una lettera anonima, sarebbero stati sotterrati rifiuti pericolosi.
Il curatore fallimentare assentiva, ma invitava a contenere i tempi della verifica, in modo da non determinare conseguenze negative per la messa all’asta dei beni.
Nel marzo 2015, nel silenzio del Comune, il curatore dava avvio al procedimento per la vendita all’asta dei beni: procedura che veniva poi sospesa a seguito dell’invito in tal senso formulato dal Comune.
In esito alle indagini compiute è emerso che esse hanno prodotto, in alcuni punti, risultati inaspettati (anomalie di resistività), che hanno indotto i tecnici a ravvisare l’opportunità di procedere a più complesse verifiche.
Conseguentemente, il Comune ha ordinato al fallimento di procedere a redigere, entro 30 giorni, “un piano dettagliato di indagini preliminari investigative dirette, da eseguirsi ai sensi del titolo V del d. lsg. 152/2006 e s.m., comprensivo di cronoprogramma, finalizzate alla verifica delle anomalie rilevate con le indagini georadar”. In assenza di ulteriore specificazione, secondo il ricorrente il riferimento dovrebbe intendersi come avente ad oggetto la parte IV del titolo V e in particolare l’art. 242, che presupporrebbe l’esatta individuazione del possibile agente inquinante di cui dovrebbe essere ricercata la concentrazione e l’effettuazione delle indagini preliminari da parte dell’ente pubblico competente.
Ne risulterebbe la violazione dell’art. 239 del suddetto d. lgs. 152/2006.
Inoltre, in base all’art. 192, secondo parte ricorrente, il controllo avrebbe dovuto essere effettuato dal Comune, in contradditorio con il proprietario.
In ogni caso, sarebbero violati gli artt. 192 e 239, in quanto il fallimento non potrebbe comunque essere tenuto alla verifica: esso, infatti, non acquista la proprietà dei beni, ma solo li amministra al fine di procedere alla loro liquidazione, con la conseguenza che non gli potrebbe essere imputata alcuna responsabilità per l’inquinamento.
Il Comune, al contrario, ha sostenuto di aver correttamente applicato l’art. 242 del d. lgs. 152/2006, finalizzato ad accertare l’effettivo livello di inquinamento del terreno, con oneri a carico dell’eventuale responsabile di esso e cioè il proprietario.
Non sarebbe riscontrabile alcuna violazione dell’art. 192, perché il provvedimento non avrebbe natura sanzionatoria, ma solo di ordine di sgombro e ripristino.
In sede cautelare si è ritenuto, invece, che il ricorso fosse assistito da elementi di fumus boni iuris nella parte in cui ha dedotto la non imputabilità al curatore fallimentare delle condotte di inquinamento che si intendono indagare, in quanto risalenti a periodo anteriore alla dichiarazione del fallimento.
In vista della pubblica udienza, parte ricorrente si è limitata a condividere l’orientamento giurisprudenziale di cui è stata fatta applicazione in sede cautelare, richiamando, a tal proposito, anche la recente sentenza del TAR Milano n. 1 del 2016.
Il Comune resistente ha, invece, evidenziato come la questione della conformità all’orientamento comunitario di una disposizione che imputi al proprietario una responsabilità oggettiva, limitatamente al valore del fondo, senza obbligo di attuare interventi di riparazione, sarebbe stata di nuovo recentemente sollevata dal Consiglio di Stato con la ordinanza n. 21 del 2013. In linea con tale orientamento, ricorda il Comune, questa stessa sezione del TAR Brescia ha, con sentenza n. 669 del 2016, affermato che la curatela fallimentare, che assume la custodia dei beni del fallito, anche quando non prosegue l’attività imprenditoriale, non può evidentemente avvantaggiarsi dell’esenzione dell’art. 192 comma 3 del d. lgs. 152/2006, lasciando abbandonati i rifiuti. Essa sarebbe, dunque, titolare di un obbligo di smaltimento o recupero non attuabile se non previa redazione del piano richiesto dal Comune, ferma restando la facoltà di dimostrare che il peso economico non deve essere sopportato, in tutto o in parte, dall’attivo fallimentare, e di agire in regresso nei confronti dei produttori dei rifiuti o dei detentori precedenti, a tutela delle ragioni dei creditori.
Nella propria memoria di replica, però, parte ricorrente ha sottolineato come, nel precedente di questo Tribunale ricordato dal Comune, la curatela fallimentare era ben consapevole dell’inquinamento e, anzi, aveva contribuito a determinarlo con il proprio comportamento. Nel caso di specie, invece, non vi sarebbe nemmeno contezza dell’effettiva esistenza dei rifiuti, affermata in una lettera anonima, che non ha trovato riscontro nell’indagine condotta dal Comune.
I costi dell’indagine non potrebbero, dunque, essere imputati al fallimento.
Alla pubblica udienza del 14 dicembre 2016, la causa, su conforme richiesta dei procuratori delle parti, è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Il ricorso può trovare positivo apprezzamento, in quanto della redazione del piano di indagine non poteva essere onerato il Curatore del fallimento della società proprietaria dei terreni.
Il piano delle indagini è espressamente definito, infatti, (come uno strumento la cui redazione rappresenta uno step essenziale per la caratterizzazione dei siti contaminati) dall’allegato 2 al titolo V della parte Quarta del d. lgs. 152/2006, che così prevede: “Il piano di indagini dovrà contenere la dettagliata descrizione delle attività che saranno svolte in campo ed in laboratorio per la caratterizzazione ambientale del sito. Il Proponente dovrà includere in tale documento le specifiche tecniche per l’esecuzione delle attività (procedure di campionamento, le misure di campo, modalità di identificazione, conservazione e trasporto dei campioni, metodiche analitiche, ecc. ) che una volta approvate dalle Autorità Competenti, prima dell’inizio dei lavori, costituiranno il protocollo applicabile per la caratterizzazione del sito”.
Le fonti potenziali di inquinamento sono definite sulla base del Modello Concettuale Preliminare del sito e comprendono: luoghi di accumulo e stoccaggio di rifiuti e materiali, vasche e serbatoi interrati e fuori terra, pozzi disperdenti, cumuli di rifiuti in contenitori o dispersi, tubazioni e fognature, ecc.. Le indagini avranno l’obiettivo di:
– verificare l’esistenza di inquinamento di suolo, sottosuolo e acque sotterranee; definire il grado, l’estensione volumetrica dell’inquinamento; delimitare il volume delle aree di interramento di rifiuti;
– individuare le possibili vie di dispersione e migrazione degli inquinanti dalle fonti verso i potenziali ricettori;
– ricostruire le caratteristiche geologiche ed idrogeologiche dell’area al fine di sviluppare il modello concettuale definitivo del sito;
– ottenere i parametri necessari a condurre nel dettaglio l’analisi di rischio sito specifica;
– individuare i possibili ricettori.”.
Dato atto di ciò, in sede cautelare, precisato che, come chiarito anche nella memoria del Comune, questi ha inteso dare applicazione all’art. 242 del d. lgs. 152/2006, adottando un provvedimento finalizzato ad accertare l’effettivo livello di inquinamento del terreno, con oneri a carico dell’eventuale responsabile di esso e cioè del proprietario, privo di carattere sanzionatorio e, dunque, pienamente rispettoso dell’art. 192 del medesimo Testo Unico, si è, però, valorizzato il fatto che la redazione del piano in questione rappresenta un’attività propedeutica e comunque logicamente preordinata rispetto alla successiva bonifica dei luoghi.
Proprio per tale ragione deve escludersi la legittimazione del curatore fallimentare, come rispetto agli obblighi connessi alla bonifica di eventuali inquinamenti ambientali, così anche per la redazione del piano a ciò preordinato. Già in sede cautelare si è affermato di condividere l’orientamento giurisprudenziale attualmente consolidatosi, come sintetizzato nella sentenza del TAR Napoli, n. 4547 del 2015, il quale prende le mosse dalla considerazione che, in sede di applicazione dell’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, in assenza dell’individuazione di una univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore stesso sull’abbandono dei rifiuti, nessun ordine di ripristino può essere imposto dal Comune alla curatela fallimentare quale mera responsabilità di posizione. Il curatore non sostituisce, infatti, il fallito, atteso che la procedura fallimentare ha uno scopo liquidativo e non già amministrativo o continuativo dell’impresa fallita (T.A.R. Liguria, Genova, sez. II, 27 maggio 2010 n. 3543; T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 18 ottobre 2010, n. 11823; T.A.R. Toscana, Firenze, sez. II, 17 aprile 2009 n. 663).
In linea di principio, dunque, “quando è il fallito ad aver prodotto i rifiuti e cagionato un danno all’ambiente, non viene meno il suo obbligo di ripristino verso la collettività, anche se il relativo smaltimento deve attuarsi (in mancanza di altri soggetti individuabili che abbiano dolosamente o colposamente concorso nell’evento, come statuito dalla normativa di settore) con l’insinuazione al passivo fallimentare del credito sorto in capo alla P.A., che anticipa le relative spese” (T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 17 giugno 2014, n. 564). “L’obbligazione derivante dalla necessità di bonificare tale area, deve pertanto considerarsi concorsuale e sarà l’ente pubblico a dover provvedere all’esecuzione della stessa, salvo poi il diritto di chiedere l’insinuazione al passivo secondo gli art. 93 e 101 l. fall.” (Tribunale di Mantova, 6 marzo 2003).
Ciò trova le uniche eccezione nelle ipotesi:
a) che emergano condotte quali l’abbandono dei rifiuti e nell’inquinamento dei siti di cui trattasi, imputabili direttamente al curatore, le quali sono, però, ex sé escluse quando, come nel caso di specie, il fatto si sia verificato in epoca antecedente all’apertura della procedura fallimentare;
b) che il Tribunale Fallimentare competente abbia ritenuto di autorizzare il Curatore all’esercizio provvisorio, ai sensi dell’art. 90 L.F., ipotesi che consentirebbe di superare le finalità solo liquidatorie delle operazioni affidate al Curatore: ipotesi non ricorrente nel caso di specie.
In ragione di ciò, l’istanza cautelare è stata accolta o ora il ricorso può trovare accoglimento.
Se, infatti, vale nel nostro ordinamento il principio “chi inquina paga”, da intendersi, secondo l’orientamento costante della Corte di Giustizia, nel senso che colui che deve sostenere le spese (comprese quelle delle indagini) connesse alla messa in sicurezza e alla rimozione dell’inquinamento è colui che, con il proprio comportamento, abbia concretamente partecipato all’inquinamento o omesso di impedire il suo verificarsi, allora nemmeno il piano di caratterizzazione, che si presuppone debba essere redatto dal responsabile dell’inquinamento può essere imposto al curatore fallimentare, al quale non siano imputabili condotte causative dell’inquinamento.
Le spese del giudizio possono, però, trovare compensazione tra le parti in causa, attesa la natura prettamente interpretativa della questione dedotta.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’atto impugnato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione intenderà adottare.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Calderoni, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere
Mara Bertagnolli, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO
 
 
 

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione I – Sentenza – 9/1/2017 n.38 proviene da Giustamm.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione delle Autonomie – Deliberazione – 29/12/2016 n.38 proviene da Giustamm.

Presidente Criscuolo, Redattore de Pretis

In tema di utilizzo dei proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 25/2/2016 n.38 proviene da Giustamm.

Presidente Criscuolo, Redattore Cartabia

in tema di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema

AMBIENTE E TERRITORIO – RAPPORTI STATO/REGIONI – Art. 65 della legge della Regione Veneto 02/04/2014, n. 11. – Previsione secondo la quale la Giunta regionale definisce specifiche linee guida di carattere tecnico-progettuale contenenti i criteri affinché l’attuazione di una serie di interventi elencati, considerati di rilevante interesse pubblico per le loro caratteristiche intrinseche, non sia assoggettata a valutazione di incidenza ambientale (VINCA). – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione degli artt. 117, comma 1 e 2, lett. s), Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’art. 65 della legge della Regione Veneto 2 aprile 2014, n. 11 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2014).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 19, 56, commi 1 e 4, e 65 della legge della Regione Veneto 2 aprile 2014, n. 11 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2014), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 31 maggio-5 giugno 2014, depositato in cancelleria il 5 giugno 2014 ed iscritto al n. 38 del registro ricorsi 2014.

Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell’udienza pubblica del 24 febbraio 2015 il Giudice relatore Marta Cartabia;
uditi l’avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Luigi Manzi per la Regione Veneto.

1.– Con ricorso spedito per la notifica il 31 maggio 2014, ricevuto dalla resistente il 5 giugno 2014 e depositato nella cancelleria di questa Corte nella medesima data (r.r. n. 38 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 19, 56, commi 1 e 4, e 65 della legge della Regione Veneto 2 aprile 2014, n. 11 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2014), in riferimento all’art. 117 della Costituzione, relativamente sia al primo comma, sia al secondo comma, lettera s).
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha censurato anzitutto l’art. 65 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, che, in attesa di un’organica disciplina in materia di tutela della biodiversità, detta una serie di misure a tutela della rete ecologica regionale «Natura 2000». Il ricorrente ha riscontrato un contrasto con l’art. 5 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche), come modificato dall’art. 6 del decreto del d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120 (Regolamento recante modifiche ed integrazioni al D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, concernente attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche). Ne conseguirebbe la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., ove prescrive che la potestà legislativa regionale deve rispettare i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario, e dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che attribuisce la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema alla competenza esclusiva dello Stato. Infatti, la disposizione impugnata, conferendo alla Giunta regionale il compito di definire, con apposite linee guida, i criteri affinché l’attuazione di una serie di interventi non sia assoggettata a valutazione di incidenza ambientale (VINCA), risulterebbe violare l’art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997, che invece prevedrebbe l’assoggettamento a tale valutazione di ogni piano, progetto o intervento che possa incidere sullo stato di conservazione dell’equilibrio ambientale.
Il ricorrente ha impugnato altresì l’art. 56, commi 1 e 4, della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, che disciplina la combustione controllata sul luogo di produzione dei residui vegetali. Il comma 1 consente la combustione controllata sul luogo di produzione dei residui vegetali derivanti da attività agricole o da attività di manutenzione di orti o giardini privati, effettuata secondo le normali pratiche o consuetudini. Il successivo comma 4 dispone che tale attività non costituisce gestione dei rifiuti o combustione illecita. Ad avviso del ricorrente, tali previsioni confliggerebbero con l’art. 185, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), d’ora in avanti “codice dell’ambiente”, che, nel testo modificato dal decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205 (Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive), ha recepito l’art. 2, paragrafo 1, lettera f), della suddetta direttiva n. 2008/98/CE: questa disposizione, nell’interpretazione proposta dall’Avvocatura generale dello Stato, richiederebbe che tali materiali vegetali, per poter essere esclusi dal campo di applicazione della disciplina sui rifiuti, siano riutilizzati seguendo processi e metodi che non danneggino l’ambiente né mettano in pericolo la salute umana. In questa chiave, tali residui rientrerebbero nella nozione di «sottoprodotto» e potrebbero perciò essere esclusi dalla disciplina sui rifiuti solo a condizione che sussistano, in concreto, tutti i requisiti elencati nell’art. 184-bis del codice dell’ambiente, secondo una valutazione effettuata caso per caso, e non in via generale come invece consentono le disposizioni impugnate. Queste ultime, pertanto, risulterebbero contrastare con l’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost.
Ulteriori censure del ricorrente sono rivolte nei confronti dell’art. 19 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, che autorizza la Giunta regionale a prevedere, nel rapporto con gli appaltatori per opere di regimazione di corsi d’acqua comprendenti la rimozione di materiali litoidi, il sistema della remunerazione tramite compensazione tra l’onere della realizzazione dei lavori e il valore del materiale estratto riutilizzabile, quest’ultimo da calcolarsi sulla base dei vigenti canoni demaniali. Ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, infatti, tale disposizione sarebbe illegittima per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., dato che non prevede alcun controllo circa le caratteristiche del materiale litoide estratto dai corsi d’acqua e non richiama la normativa statale di settore che regola la materia – contenuta nell’art. 4 del decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 agosto 2012, n. 161 (Regolamento recante la disciplina dell’utilizzazione delle terre e rocce da scavo) – laddove, in applicazione dell’art. 184-bis, comma 1, del codice dell’ambiente, stabilisce quali siano i requisiti che devono sussistere, contemporaneamente e cumulativamente, perché il materiale da scavo possa considerarsi «sottoprodotto» ai sensi dell’art. 183, comma 1, lettera qq), del codice dell’ambiente. In assenza di questi requisiti, il materiale in questione dovrebbe qualificarsi come rifiuto e pertanto essere assoggettato alla relativa normativa. Il ricorrente, a supporto della censura, ha richiamato la giurisprudenza costituzionale in materia, e in particolare la sentenza n. 70 del 2014, la quale afferma che è riservata allo Stato la competenza a disciplinare la semplificazione amministrativa delle procedure relative ai materiali provenienti da cantieri di piccole dimensioni, incluse le terre e rocce da scavo, senza contemplare alcun ruolo, neppure a carattere cedevole, per le Regioni e le Province autonome.

2.– La Regione Veneto si è costituita in giudizio con memoria del 24 giugno 2014, depositata in cancelleria il 25 giugno 2014. La delibera di autorizzazione da parte della Giunta regionale, adottata il 24 giugno 2014, è stata depositata in cancelleria il 22 agosto 2014. In tale memoria la Regione Veneto ha ritenuto che le censure presenti nel ricorso siano del tutto destituite di fondamento e ha chiesto pertanto che la Corte respinga il ricorso.
Relativamente all’art. 65 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, la resistente ha sostenuto la conformità di tale disposizione all’art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997, che, del resto, viene espressamente richiamato dal comma 1 della disposizione impugnata. In particolare, la valutazione di incidenza ambientale (VINCA), ai sensi del suddetto d.P.R. n. 357 del 1997, non sarebbe obbligatoria in relazione a ogni tipologia di intervento, ma esclusivamente per quelli non direttamente connessi e necessari al mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle specie e degli habitat presenti nel sito, e che possano avere incidenze significative sul sito stesso. La disposizione impugnata conterrebbe perciò una mera specificazione normativa, in ambiti ricadenti in altre competenze regionali (agricoltura, assetto del territorio), diretta a garantire in modo rafforzato la tutela predisposta dallo Stato, in linea con quanto stabilito dalla sentenza n. 12 del 2009 della Corte costituzionale.
Riguardo all’art. 56, commi 1 e 4, della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, la difesa regionale ha sostenuto che la pratica dell’abbruciamento sarebbe distinta dalla fattispecie «sottoprodotti» di cui all’art. 184-bis del codice dell’ambiente, in quanto, da un lato, il sottoprodotto è «originato da un processo di produzione», mentre il materiale in questione potrebbe essere l’effetto di eventi vegetativi naturali; e, dall’altro, il suo utilizzo avviene attraverso un «trattamento diverso dalla normale pratica industriale», mentre la disposizione regionale in questione tratterebbe di pratiche agricole e forestali. Inoltre, ad avviso della Regione Veneto, la pratica agricola consistente nell’eliminazione mediante abbruciamento del materiale vegetale residuo rappresenterebbe una ordinaria, quanto inveterata, tecnica colturale, mentre l’assoggettamento di tale materiale alla disciplina sulla gestione dei rifiuti determinerebbe un effetto sproporzionato e particolarmente vessatorio, comportando, tra l’altro, l’applicazione delle sanzioni penali previste, per la combustione illecita dei rifiuti, dall’art. 256-bis del codice dell’ambiente, introdotto dall’art. 3, comma 1, del decreto-legge 10 dicembre 2013, n. 136 (Disposizioni urgenti dirette a fronteggiare emergenze ambientali e industriali ed a favorire lo sviluppo delle aree interessate), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 febbraio 2014, n. 6. L’interpretazione più corretta sarebbe invece, sempre ad avviso della Regione Veneto, quella per cui i materiali in questione, pur essendo in astratto qualificabili come rifiuti ai sensi dell’art. 183 [recte: 184], comma 3, lettera a), del codice dell’ambiente, sarebbero però esclusi dall’ambito di applicazione della disciplina sulla gestione dei rifiuti per effetto dell’art. 185, comma 1, lettera f), del medesimo codice dell’ambiente (che risulta lessicalmente identica all’art. 2, paragrafo 1, lettera f), della direttiva n. 2008/98/CE). Ne discenderebbe l’infondatezza del ricorso anche laddove invoca il contrasto con una direttiva europea. In definitiva, la disposizione impugnata sarebbe estranea alla disciplina sui rifiuti e afferirebbe alla disciplina dell’attività agricola, di competenza regionale, anche considerando il fatto che il codice dell’ambiente riconoscerebbe alle Regioni titolo per esercitare poteri e funzioni di propria competenza in materia di gestione dei rifiuti (art. 177, comma 4, del codice dell’ambiente).
Per quanto riguarda l’art. 19 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, esso non introdurrebbe affatto, né in modo espresso né in forma implicita, alcuna deroga alla disciplina relativa alla cessione del materiale litoide estratto dall’alveo di corsi d’acqua nell’ambito degli interventi di regimazione idraulica, che costituiscono attività di ordinaria manutenzione, di norma di modesta entità, e che non alterano lo stato dei luoghi. La disciplina statale relativa alla definizione e al trattamento del materiale da scavo dettata dal d.m. n. 161 del 2012 non verrebbe ad essere in alcun modo intaccata, visto che la disposizione regionale impugnata si proporrebbe di conseguire la valorizzazione dei materiali litoidi, incidendo sulla disciplina regionale relativa ai criteri economici per l’affidamento dei lavori, di cui alla legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 27 (Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche), e in particolare sulle modalità di contabilizzazione della remunerazione che consegue alla pubblica amministrazione dall’utilizzo dei materiali da scavo, in linea peraltro con alcune previsioni contenute nella disciplina statale: nella memoria si richiamano l’art. 4, comma 10-bis, del decreto-legge 12 novembre 1996, n. 576 (Interventi urgenti a favore delle zone colpite dagli eventi calamitosi dei mesi di giugno e ottobre 1996), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 31 dicembre 1996, n. 677, l’art. 53, comma 6, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) e l’art. 111 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE»).

In definitiva, la norma impugnata rappresenterebbe una norma tecnica dell’ordinamento contabile della Regione, resasi necessaria per il fatto che la compensazione non si sottrae ai vincoli del patto di stabilità interna e richiederebbe, dunque, un riconoscimento contabile, dovendosi anche in tal caso procedere ad accertamento dell’entrata, impegno di spesa, liquidazione ed emissione del mandato, ai sensi del Capo V (artt. 36-52) della legge della Regione Veneto 29 novembre 2001, n. 39 (Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione): da ciò deriverebbe la necessità dell’intervento con legge finanziaria regionale per istituire i relativi capitoli di bilancio, consentendo così all’amministrazione di conseguire un consistente risparmio di risorse pubbliche.

3.– Con successiva memoria del 2 febbraio 2015, depositata il medesimo giorno in cancelleria, la Regione Veneto, con riferimento all’art. 65 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, ha ribadito gli argomenti già illustrati nel senso dell’infondatezza della censura, visto che la norma invocata quale parametro interposto, ossia l’art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997, non prevedrebbe un obbligo assoluto di sottoposizione a valutazione di incidenza ambientale per ogni tipologia di intervento, escludendo quelli necessari al mantenimento di uno stato di soddisfacente conservazione delle specie e degli habitat e che non abbiano incidenze significative sul sito. In questa categoria rientrerebbe la previsione della norma regionale, interpretata sistematicamente, teleologicamente e in modo costituzionalmente orientato. La correttezza di questa interpretazione troverebbe poi conferma nella deliberazione della Giunta regionale n. 1456 del 5 agosto 2014 (Piano regionale delle attività di pianificazione e gestione forestale per l’anno 2014) – allegata alla memoria – nel cui allegato A si richiama l’art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997, distinguendosi i casi in cui è necessaria la valutazione di incidenza ambientale da quelli in cui essa deve essere esclusa.
Relativamente alla censura relativa all’art. 56, commi 1 e 4, della legge reg. Veneto n. 11 del 2014 la resistente ha sottolineato come le ragioni già avanzate in origine nel senso della infondatezza troverebbero ulteriore sostegno nello ius superveniens. Il comma 6-bis dell’art. 182 del codice dell’ambiente, aggiunto dall’art. 14, comma 8, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 116, ha infatti riconosciuto, con norma che si porrebbe in perfetta consonanza ed armonia con la disciplina regionale impugnata, che l’abbruciatura, nel luogo di produzione, di paglia, sfalci e potature, nonché di ogni altro materiale non pericoloso costituisca normale pratica agricola. La Regione Veneto ha pertanto chiesto che venga dichiarata la cessazione della materia del contendere, ovvero, riconosciuta la legittimità della disposizione impugnata, anche prima della legislazione statale sopravvenuta. Inoltre, la resistente ha criticato la normativa statale sopraggiunta, rilevando come la qualificazione dei materiali in questione in termini di rifiuti o di sottoprodotti, che da tale normativa così come dal ricorso si ricaverebbe, sarebbe frutto di un errore ricostruttivo in contraddizione con il diritto comunitario e con lo stesso codice dell’ambiente, posto che nelle suddette discipline tali materiali, ove impiegati in agricoltura, sarebbero esclusi dall’ambito di applicazione della normativa relativa alla gestione dei rifiuti.
Con riguardo all’art. 19 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, la resistente, oltre a ribadire le argomentazioni già illustrate nella precedente memoria, ha sostenuto l’inammissibilità della censura, per erronea indicazione dei termini della questione (come accaduto, ad esempio, nelle sentenze n. 315 e n. 254 del 2009). Essa muoverebbe, infatti, da un’errata considerazione del quadro normativo di riferimento e della stessa norma regionale, la quale non potrebbe neppure essere sussunta nella materia «tutela dell’ambiente»: si tratterebbe di una norma latamente “finanziaria”, che non avrebbe alcuna incidenza derogatoria rispetto alla disciplina ambientale statale, limitandosi a prevedere una modalità di remunerazione per le opere di ripristino dell’officiosità e di manutenzione dei corsi d’acqua comprendenti anche la rimozione dei materiali litoidi dagli alvei.

1.– Con ricorso notificato il 31 maggio 2014 e depositato il 5 giugno 2014 (r.r. n. 38 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato tre disposizioni (artt. 19, 56, commi 1 e 4, e 65) della legge della Regione Veneto 2 aprile 2014, n. 11 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2014), per violazione dell’art. 117 della Costituzione, relativamente sia al primo comma, sia al secondo comma, lettera s).
Una prima censura ha riguardato l’art. 65 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, nella parte in cui prevede che la Giunta regionale, con apposite linee guida, escluda determinati interventi a tutela della rete ecologica regionale «Natura 2000» dalla valutazione di incidenza ambientale (VINCA). Tale disposizione violerebbe l’art. 117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost., in quanto contrasterebbe con la disciplina contenuta nell’art. 5 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche), come modificato dall’art. 6 del d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120 (Regolamento recante modifiche ed integrazioni al D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, concernente attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche), ai sensi della quale sarebbe necessario l’assoggettamento a tale valutazione di incidenza ambientale di ogni piano, progetto o intervento suscettibile di incidere sullo stato di conservazione dell’equilibrio ambientale.
Una seconda censura ha riguardato l’art. 56, commi 1 e 4, della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, nella parte in cui consente la combustione controllata di materiali agricoli e vegetali sul luogo di produzione, effettuata secondo le normali pratiche e consuetudini, escludendo che essa costituisca attività di gestione dei rifiuti o di combustione illecita. Tali disposizioni violerebbero l’art. 117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost., in quanto contrasterebbero con la disciplina contenuta nell’art. 185, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e nella direttiva del 19 novembre 2008, n. 2008/98/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive).
Una terza ed ultima censura è stata rivolta nei confronti dell’art. 19 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, nella parte in cui autorizza la Giunta regionale a prevedere, nel rapporto con gli appaltatori, la compensazione dell’onere per la realizzazione dei lavori di manutenzione dei corsi d’acqua con il valore del materiale litoide estratto riutilizzabile, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. La disposizione impugnata, infatti, contrasterebbe con la disciplina in materia di «sottoprodotti» contenuta negli artt. 183, comma 1, lettera qq), e 184-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006 e nel decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 agosto 2012, n. 161 (Regolamento recante la disciplina dell’utilizzazione delle terre e rocce da scavo).

2.– L’art. 65 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, in attesa di un’organica disciplina in materia di tutela della biodiversità, detta una serie di misure a tutela della rete ecologica regionale «Natura 2000», in particolare stabilendo che la Giunta regionale debba definire specifiche linee guida di carattere tecnico-progettuale contenenti i criteri affinché l’attuazione di una serie di interventi (realizzazione e manutenzione delle opere di difesa idrogeologica con tecniche di ingegneria naturalistica; pianificazione e gestione forestale sostenibile; interventi di natura agro ambientale, produttivi e non, finanziati con la programmazione comunitaria; lavori di pronto intervento idrogeologico realizzati in regime di somma urgenza; interventi di difesa fitosanitaria e lotta attiva agli incendi boschivi) non sia assoggettata a valutazione di incidenza ambientale (VINCA). A tal fine, ai commi 3 e 4, autorizza la Giunta regionale ad avvalersi di un’attività di consulenza, quantificando un onere finanziario pari a 20.000 euro per il 2014.
La censura relativa alla violazione dell’art. 117, primo comma, e secondo comma, lettera s), Cost. è fondata.
Secondo quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale, la disciplina della valutazione di incidenza ambientale (VINCA) sulle aree protette ai sensi di «Natura 2000», contenuta nell’art. 5 del regolamento di cui al d.P.R. n. 357 del 1997, deve ritenersi ricompresa nella «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», rientrante nella competenza esclusiva statale, e si impone a pieno titolo, anche nei suoi decreti attuativi, nei confronti delle Regioni ordinarie. In base al principio per cui le Regioni «non possono reclamare un loro coinvolgimento nell’esercizio della potestà legislativa dello Stato in materia di tutela ambientale, trattandosi di una competenza statale esclusiva» (sentenza n. 104 del 2008), questa Corte ha affermato che nemmeno l’obiettivo di preservare rigorosamente aree di eccezionale valore ambientale sia sufficiente a legittimare l’intervento del legislatore regionale in materia di VINCA, «neppure con l’argomento dell’assicurazione per il suo tramite, in via transitoria o definitiva, di una più elevata tutela dell’ambiente» (sentenza n. 67 del 2011). Alla luce di tali orientamenti giurisprudenziali deve, a maggior ragione, escludersi che il legislatore regionale possa legittimamente adottare una disposizione come quella in esame, che esenta alcune tipologie di interventi dalla valutazione di incidenza ambientale, con conseguente affievolimento della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.
Infatti, l’art. 6, paragrafo 3, della direttiva 21 maggio 1992, n. 92/43/CEE del Consiglio – attuata dall’art. 5, comma 3, del d.P.R. n. 357 del 1997 – stabilisce che deve formare oggetto di valutazione di incidenza ambientale «[q]ualsiasi piano o progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti». A fronte di tale previsione, che richiede che siano assoggettati a VINCA tutti i progetti e i piani che possano avere incidenza significativa sulle aree in questione, per una valutazione in concreto, il legislatore regionale non può esonerare determinate tipologie di interventi – tanto meno se di pianificazione – in via generale e astratta, senza incorrere in un contrasto con le normative statale ed europea.
La disposizione impugnata risulta, perciò, in contrasto con l’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost.

3.– L’art. 56 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014 disciplina la combustione controllata sul luogo di produzione dei residui vegetali.
L’articolo oggetto di impugnazione consente, al comma 1, la combustione controllata sul luogo di produzione dei residui vegetali derivanti da attività agricole o da attività di manutenzione di orti o giardini privati, effettuata secondo le normali pratiche o consuetudini e dispone, al comma 4, che tale attività non costituisce attività di gestione dei rifiuti o di combustione illecita.
Questa Corte ha già avuto modo di esprimersi recentemente su leggi di altre Regioni recanti disposizioni simili, e approvate nel medesimo periodo di tempo, giudicando non fondate analoghe censure (sentenza n. 16 del 2015), anche a prescindere, dunque, dall’intervento del legislatore statale che – nel nuovo art. 182, comma 6-bis, introdotto nel codice dell’ambiente con l’art. 14, comma 8, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 116 – ha esplicitato che «[l]e attività di raggruppamento e abbruciamento in piccoli cumuli e in quantità giornaliere non superiori a tre metri steri per ettaro dei materiali vegetali di cui all’articolo 185, comma 1, lettera f), effettuate nel luogo di produzione, costituiscono normali pratiche agricole consentite per il reimpiego dei materiali come sostanze concimanti o ammendanti, e non attività di gestione dei rifiuti». Nella sentenza n. 16 del 2015, la Corte ha ritenuto, per un verso, che, come attestato a più riprese dalla Corte di cassazione (ex plurimis, terza sezione penale, sentenze 7 marzo 2013, n. 16474, e 7 gennaio 2015, n. 76), l’art. 185, comma 1, lettera f), del codice dell’ambiente, e quindi anche le corrispondenti disposizioni della direttiva n. 2008/98/CE, consentivano – pure anteriormente alla ricordata introduzione del comma 6-bis nell’art. 182 – di annoverare tra le attività escluse dall’ambito di applicazione della normativa sui rifiuti l’abbruciamento in loco dei residui vegetali, in quanto considerato ordinaria pratica applicata in agricoltura e nella selvicoltura; e, per altro verso, che il legislatore regionale fosse legittimamente intervenuto sul punto, trattandosi di una disciplina che rientra nella materia «agricoltura», competenza di carattere residuale per le Regioni a statuto ordinario (ex plurimis, sentenze n. 62 del 2013, n. 116 del 2006, n. 283 e n. 12 del 2004).

4.– L’art. 19 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014 autorizza, al comma 1, la Giunta regionale a prevedere, nel rapporto con gli appaltatori per opere di regimazione di corsi d’acqua comprendenti la rimozione di materiali litoidi, il sistema della remunerazione tramite compensazione tra l’onere della realizzazione dei lavori e il valore del materiale estratto riutilizzabile, quest’ultimo da calcolarsi sulla base dei vigenti canoni demaniali. Il successivo comma 2 istituisce appositi capitoli di entrata e di spesa (denominati rispettivamente: «Proventi derivanti dalla cessione di materiale litoide estratto da corsi d’acqua» e «Oneri per la realizzazione di opere di regimazione idraulica con il sistema della compensazione»), prevedendo per entrambi uno stanziamento pari a 10 milioni di euro.
La censura, sollevata dal ricorrente, per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., non è fondata.
L’impugnato art. 19 non incide in alcun modo sulla disciplina statale in materia di procedure per il trattamento delle terre, rocce e materiale da scavo invocata dal ricorrente – recentemente oggetto di un intervento di semplificazione da parte del legislatore statale, mediante l’art. 41-bis del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 98 – e quindi non interferisce affatto con la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, di esclusiva competenza statale (ribadita, con riferimento allo smaltimento delle terre, rocce e materiale da scavo, dalle sentenze n. 232, n. 181 e n. 70 del 2014, n. 300 del 2013). Essa si occupa, invece, del diverso problema della remunerazione degli appalti per opere di regimazione dei corsi d’acqua tramite compensazione, precisandone alcune modalità di computo e istituendo i necessari capitoli di bilancio. L’oggetto e la ratio della disposizione in esame sono di ordine finanziario-contabile e in questo ambito la norma impugnata deve pertanto ricondursi.
Va infatti considerato che il sistema della remunerazione tramite compensazione con materiale da scavo è già previsto, sul piano della disciplina sostanziale, dall’art. 31, comma 2, della legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 27 (Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche) – cui la disposizione impugnata espressamente si richiama –, che già consente al bando di gara di prevedere «l’utilizzazione di materiale da scavo recuperato dall’attività di realizzazione delle opere pubbliche», «[a] compensazione totale o parziale delle somme di denaro costituenti il corrispettivo del contratto di appalto». L’impugnato art. 19 si limita a precisare che il meccanismo della compensazione si applica anche al caso specifico delle opere di ripristino dell’officiosità e di manutenzione dei corsi d’acqua e che in tal caso il valore del materiale estratto è da stimarsi in base ai canoni demaniali vigenti. A tal fine, il comma 2 del medesimo art. 19 istituisce due capitoli, di entrata e di spesa, in osservanza dei principi di regolarità contabile.
Nessuna incidenza dispiega, dunque, la disposizione impugnata sulla tutela dell’ambiente, che resta affidata al necessario rispetto della legislazione statale pertinente.

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 65 della legge della Regione Veneto 2 aprile 2014, n. 11 (Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2014);

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, promossa, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 56, commi 1 e 4, della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, promossa, in riferimento all’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 febbraio 2015.

Depositata in Cancelleria il 17 marzo 2015.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 17/3/2015 n.38 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Criscuolo

in tema di liberalizzazioni

Riparto di competenze Stato/Regione – Liberalizzazioni – Art. 5, commi 1, 2, 3, 4 e 7, e dell’articolo 6 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 marzo 2012, n. 7 (Liberalizzazione dell’attività commerciale) – Previsione secondo la quale il commercio al dettaglio nelle zone produttive sia ammesso soltanto come eccezione, nei limiti delle categorie merceologiche individuate e dei relativi accessori (questi ultimi, a loro volta, determinati da una successiva deliberazione della Giunta provinciale) – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei Ministri – Lamentata violazione dell’art. 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, norma introdotta dal legislatore statale nell’esercizio della competenza di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. – Illegittimità.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 5, commi 1, 2, 3, 4 e 7, e dell’articolo 6 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 marzo 2012, n. 7 (Liberalizzazione dell’attività commerciale).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

– Franco GALLO Presidente

– Gaetano SILVESTRI Giudice

– Sabino CASSESE ”

– Giuseppe TESAURO ”

– Paolo Maria NAPOLITANO ”

– Giuseppe FRIGO ”

– Alessandro CRISCUOLO ”

– Paolo GROSSI ”

– Giorgio LATTANZI ”

– Aldo CAROSI ”

– Marta CARTABIA ”

– Sergio MATTARELLA ”

– Mario Rosario MORELLI ”

– Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 5, commi 1, 2, 3, 4 e 7, e dell’articolo 6 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 marzo 2012, n. 7 (Liberalizzazione dell’attività commerciale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17-21 maggio 2012, depositato in cancelleria il 21 maggio 2012 ed iscritto al n. 79 del registro ricorsi 2012.



Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;

udito nell’udienza pubblica del 12 febbraio 2013 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;

uditi l’avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Romano Vaccarella per la Provincia autonoma di Bolzano.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso consegnato per la notifica il 17 maggio 2012 (previa deliberazione del Consiglio dei ministri in data 11 maggio 2012), notificato il 21 maggio 2012 mediante il servizio postale e depositato in cancelleria il 21 maggio 2012, ha impugnato l’articolo 5 (commi 1, 2, 3, 4 e 7) e l’articolo 6 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 marzo 2012, n. 7 (Liberalizzazione dell’attività commerciale), pubblicata nel B.U.R. del 20 marzo 2012, n. 7.

Dopo aver trascritto le disposizioni censurate, il ricorrente, in primo luogo, denunzia, in relazione all’articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, nonché violazione dell’art. 41 Cost. e degli artt. 4, 5, 8 e 9 dello statuto del Trentino-Alto Adige, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).

La difesa dello Stato richiama l’orientamento di questa Corte, in forza del quale rientrano nel concetto di concorrenza – previsto dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. – le misure «che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l’apertura eliminando barriere all’entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese» (sono richiamate le sentenze n. 401 e n. 430 del 2007). In sintesi, farebbero parte del concetto di concorrenza, previsto in Costituzione, non soltanto le misure di tutela in senso proprio, ma anche quelle pro-concorrenziali.

Le disposizioni di cui all’art. 5, commi 1, 2 e 3, della legge provinciale impugnata, considerate singolarmente e in combinato disposto, nel prevedere che il commercio al dettaglio nelle zone produttive sia ammesso soltanto come eccezione, nei limiti delle categorie merceologiche individuate e dei relativi accessori (questi ultimi, a loro volta, determinati da una successiva deliberazione della Giunta provinciale), traducendosi in disposizioni restrittive della concorrenza (nel significato emergente dalla giurisprudenza richiamata), si porrebbero in contrasto con i principi e le regole dettati dall’art. 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, norma introdotta dal legislatore statale nell’esercizio della competenza di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.

Il detto art. 31, comma 2 – prosegue il ricorrente – sancisce il principio (nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi) della libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali, senza contingenti e limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura. Le uniche restrizioni ammesse attengono alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente (incluso l’ambiente urbano) e dei beni culturali. La previsione normativa si conclude con l’indicazione, cogente per le Regioni e gli altri enti locali, di adeguare i propri ordinamenti ai principi così declinati entro il 30 settembre 2012.

Ad avviso dell’Avvocatura dello Stato, risulterebbe evidente che le limitazioni previste dalla normativa impugnata sarebbero in palese contrasto con le richiamate disposizioni statali, perché si tradurrebbero nell’introduzione di restrizioni all’apertura di nuovi esercizi per il commercio al dettaglio nelle zone produttive, apertura ammessa soltanto per la vendita di alcune categorie merceologiche. Il che verrebbe ad integrare gli estremi di un vincolo inammissibile, perché non giustificato dagli interessi indicati in modo espresso dal citato art. 31, comma 2, quali uniche ipotesi legittimanti la permanenza di limitazioni alla libertà di apertura di esercizi commerciali.

Invero, l’apodittico riferimento contenuto nelle norme impugnate alle esigenze di tutelare l’ambiente urbano, nonché la pianificazione ambientale e culturale (pur volendo prescindere dalla vaghezza dei concetti richiamati), non varrebbe a rendere tali norme conformi ai principi in materia di liberalizzazioni dettati dal legislatore nazionale; ciò, da un lato, proprio in ragione della rilevata assenza di motivazione in ordine alla necessità di prevedere limiti all’apertura di esercizi di commercio al dettaglio, al fine di salvaguardare gli interessi indicati dal legislatore provinciale e, dall’altro, in considerazione della circostanza che non risulterebbe comprensibile in qual modo possa venire in rilievo l’esigenza di tutelare «l’ambiente urbano» e «la pianificazione ambientale e culturale» in zone già destinate agli insediamenti produttivi, cioè già di per sé aventi vocazione tipicamente commerciale.

Le disposizioni in esame, peraltro, risulterebbero anche in palese contrasto con l’art. 3, comma 1, lettera c), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248.

Ai sensi di tale norma, le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), nonché quelle di somministrazione di alimenti e bevande, si svolgono senza limitazioni quantitative all’assortimento merceologico offerto negli esercizi.

Né sarebbe utile obiettare che la materia disciplinata dalla legge in esame, siccome relativa al «commercio» e, quindi, rientrante nella competenza regionale, non potrebbe essere censurata dal ricorrente per violazione delle regole sul riparto di competenze tra legislatore nazionale e provinciale. Come chiarito dalla giurisprudenza di questa Corte, anche se una disciplina regionale sia riconducibile alla materia del commercio «è comunque necessario valutare se la stessa nel suo contenuto determini o meno un vulnus alla tutela della concorrenza, tenendo presente che è stata riconosciuta la possibilità per le regioni, nell’esercizio della potestà legislativa nei loro settori di competenza, di dettare norme che, indirettamente, producano effetti pro-concorrenziali. Infatti la materia “tutela della concorrenza”, di cui all’art. 117, comma secondo, lettera e), Cost., non ha soltanto un ambito oggettivamente individuabile, attinente alle misure legislative di tutela in senso proprio, quali ad esempio quelle che hanno ad oggetto gli atti e i comportamenti delle imprese incidenti in senso negativo sull’assetto concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le modalità di controllo, ma, dato il suo carattere “finalistico”, anche una portata più generale e trasversale, non preventivamente delimitabile, che deve essere valutata in concreto al momento dell’esercizio della potestà legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle materie di loro rispettiva competenza» (è richiamata la sentenza n. 150 del 2011). In tale pronuncia si è altresì affermato, tra l’altro, che «è illegittima una disciplina che, se pure in astratto riconducibile alla materia “commercio” di competenza legislativa delle Regioni, produca, in concreto, effetti che ostacolino la concorrenza, introducendo nuovi o ulteriori limiti o barriere all’accesso al mercato e alla libera esplicazione della capacità imprenditoriale» (è richiamata la sentenza n. 18 del 2012).

Nel caso di specie non si potrebbe dubitare che le disposizioni dettate dal legislatore provinciale si traducano nella violazione dei principi pro-concorrenziali posti dal legislatore nazionale. Ciò varrebbe, a maggior ragione, con riferimento al comma 3 della norma censurata, che, ai fini dell’individuazione degli accessori delle categorie merceologiche di cui è ammessa la vendita, rinvia ad una determinazione della Giunta provinciale, in tal modo operando una delegificazione della materia che rende ancor più evidente la violazione dell’ambito di competenza statale nella materia in esame.

2.— La difesa dello Stato prosegue osservando che la Provincia autonoma di Bolzano esercita, ai sensi dell’art. 8, comma 1, nn. 3, 4, 5, 9 e 12 del d.P.R. n. 670 del 1972, potestà legislativa primaria in materia di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e culturale, usi e costumi locali, urbanistica, artigianato, fiere e mercati. Inoltre, ai sensi dell’art. 9, n. 3, esercita potestà legislativa concorrente in materia di commercio.

Ad avviso del ricorrente, le norme impugnate ricadrebbero nella materia del «commercio», essendo destinate a regolare le modalità di apertura di attività di vendita al dettaglio.

Pertanto, essendo esercitabile l’attività legislativa in materia di commercio, ai sensi dell’art. 9 dello statuto, nei limiti indicati dall’art. 5, tra cui il rispetto dei principi stabiliti da leggi dello Stato, risulterebbe palese il contrasto delle previsioni impugnate con il combinato disposto dei citati artt. 2 e 9 dello statuto stesso.

La natura di principio degli interventi del legislatore statale in materia di concorrenza emergerebbe da quanto esposto e, comunque, non sarebbe revocabile in dubbio.

Né la conclusione potrebbe mutare invocando l’applicazione dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), ai sensi del quale le disposizioni del nuovo titolo V si applicano anche alle Regioni ad autonomia speciale per le parti in cui prevedono «forme di autonomia più ampie di quelle già attribuite»: infatti, in ogni caso la potestà legislativa della Provincia autonoma andrebbe esercitata nel rispetto dei limiti imposti dalla Costituzione e dall’ordinamento comunitario, alla stregua dei quali, qualora la potestà legislativa regionale o provinciale interferisca con la materia della «tutela della concorrenza», attribuita, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, essa dovrebbe ritenersi esercitata in modo illegittimo, ove produca – come nella specie – effetti restrittivi della concorrenza medesima (sono richiamate le sentenze n. 18 del 2012, n. 326 e n. 1 del 2008, n. 443 del 2007).

Sulla scorta della medesima giurisprudenza si dovrebbero considerare del pari illegittime le norme censurate, anche se si volesse ritenere che la materia da tali norme disciplinata rientri tra quelle di cui all’art. 8 dello statuto, in relazione alle quali la competenza legislativa va esercitata nei limiti di cui all’art. 4, ossia nel rispetto della Costituzione e dei principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle norme di riforma economico-sociale della Repubblica, nel cui novero senza dubbio rientrerebbero le disposizioni dettate dall’art. 31 del d.l. n. 201 del 2011 a tutela della concorrenza.

Del resto, la giurisprudenza di questa Corte avrebbe più volte messo in luce che, nel caso in cui una materia, attribuita dallo Statuto alla potestà primaria delle Regioni a statuto speciale o delle Province autonome, interferisca in tutto o in parte con un ambito spettante – ai sensi dell’art. 117, secondo comma, Cost. – alla potestà legislativa esclusiva statale, il legislatore nazionale potrebbe incidere sulla materia di competenza regionale, qualora l’intervento sia diretto a garantire standard minimi e uniformi e ad introdurre limiti unificanti che rispondano ad esigenze riconducibili ad ambiti riservati alla competenza esclusiva dello Stato, con una prevalenza della competenza esclusiva statale su quella primaria delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome (sono richiamate le sentenze n. 447 del 2006 e n. 536 del 2002).

Risulterebbe chiaro, dunque, che le norme impugnate sono viziate anche dalla violazione delle norme statutarie.

3.— In relazione all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., all’art. 41 Cost., agli artt. 4, 5, 8 e 9 del d.P.R. n. 670 del 1972, poi, sussisterebbero violazioni della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, violazioni della libertà di iniziativa economica e violazioni dello statuto del Trentino-Alto Adige anche con riguardo all’art. 5, comma 4, della legge provinciale n. 7 del 2012. Tale norma, nel fare salve dall’applicazione dei primi tre commi le strutture di vendita al dettaglio già autorizzate o già in esercizio – nelle quali, nelle aree interessate, sono vendute merci diverse da quelle elencate nel comma 2 – stabilisce che dette strutture, pur potendo continuare la loro attività, non possono essere ampliate, trasferite o concentrate.

La citata norma costituirebbe un’ingiustificata restrizione al libero svolgimento dell’attività di commercio al dettaglio delle merci differenti da quelle ammesse, risolvendosi in una sorta di “congelamento” delle attività in essere, che non potrebbero essere modificate nelle loro modalità di svolgimento fino al loro esaurimento, come sarebbe dimostrato dalla disposizione di cui al successivo comma 7, ai sensi della quale, nel momento in cui una delle attività di cui al comma 4 decade, verrebbe meno la possibilità di esercitare l’attività stessa.

I commi in esame, ancor più di quelli precedenti, si porrebbero in palese contrasto con l’art. 31, comma 2, del citato d.l. n. 201 del 2011, (poi convertito), impedendo di fatto che le attività in essi contemplate possano adattarsi alle mutate esigenze del mercato, con evidenti riflessi anticoncorrenziali, e che, al cessare di esse, le attività medesime possano essere di nuovo esercitate.

La palese restrizione della concorrenza renderebbe chiara la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., alla luce della richiamata giurisprudenza di questa Corte, come altrettanto chiara sarebbe la violazione del principio di libertà nell’iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost., in quanto i vincoli menzionati sarebbero un evidente ostacolo alla possibilità di adottare strategie differenziate da parte degli esercenti e, dunque, un ostacolo all’ampliamento dell’offerta a beneficio dei consumatori, nonché al potenziale aumento o, quanto meno, al mantenimento del proprio giro di affari.

In definitiva, le norme di cui al censurato art. 5, commi 4 e 7, avrebbero il chiaro scopo di avvantaggiare la chiusura degli esercizi in essere, imponendo loro vincoli che ne rendono più difficile la sopravvivenza ed impedendo che, nel momento in cui quelle attività, per qualunque motivo, cessino, possano essere avviate nuove attività negli stessi esercizi.

4.— Ancora, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., è denunziata violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, nonché violazione degli artt. 4, 5, 8 e 9 del d.P.R. n. 670 del 1972.

Contrario ai parametri invocati risulterebbe l’impugnato art. 6 della legge regionale, ai sensi del quale la Giunta provinciale è autorizzata ad emanare appositi indirizzi in materia di orari di apertura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio, indirizzi che dovrebbero garantire una effettiva tutela degli usi e costumi ai sensi dell’art. 8 dello statuto del Trentino-Alto Adige, la tutela dei lavoratori autonomi e dipendenti e il rispetto delle esigenze di ordine pubblico e di tutela della salute.

Tale norma, benché non introduca nell’immediato disposizioni vincolanti, favorirebbe l’adozione di iniziative locali idonee ad introdurre vincoli che la normativa nazionale di liberalizzazione avrebbe abolito. Infatti, l’art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, (poi convertito), nel modificare l’art. 3, comma 1, lettera d–bis), del d.l. n. 223 del 2006, (poi convertito), stabilisce che le attività commerciali, come individuate dal d.lgs. n. 114 del 1998, nonché le attività di somministrazione di alimenti e bevande, si svolgano senza limiti e prescrizioni quanto al rispetto degli orari di apertura e di chiusura, dell’obbligo di chiusura domenicale e festiva, nonché di quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale.

Risulterebbe evidente che attribuire alla Giunta la facoltà di reintrodurre in ambito provinciale le suddette prescrizioni comporterebbe una potenziale limitazione alla possibilità di differenziare il servizio, adattandolo alle caratteristiche della domanda, con conseguente possibilità di peggioramento delle condizioni dell’offerta e della libertà di scelta dei consumatori, senza che di ciò la norma di legge fornisca un’adeguata giustificazione.

Tali considerazioni troverebbero ancora una volta conforto nella giurisprudenza di questa Corte (è richiamata la sentenza n. 150 del 2011), alla luce della quale sarebbe evidente l’illegittimità costituzionale della norma impugnata.

Tenuto conto, peraltro, della formulazione chiaramente inderogabile del citato art. 31, comma 1, che non prevede alcun margine d’intervento in senso restrittivo rispetto al suo disposto, sarebbe palese che il legislatore provinciale non potrebbe legiferare in senso (anche potenzialmente) modificativo rispetto allo stesso.

5.— Con atto depositato in data 25 giugno 2012, si è costituita, nel giudizio di legittimità costituzionale, la Provincia autonoma di Bolzano in persona del suo Presidente, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

In primo luogo, la difesa della Provincia osserva come l’impugnazione investa singole disposizioni della legge provinciale n. 7 del 2012, ignorando del tutto il contesto in cui esse si inseriscono; le norme suddette, infatti, sono collocate in una legge dichiaratamente volta ad attuare «i principi previsti dalla normativa comunitaria, dalle leggi quadro nazionali, dall’art. 31 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214, tenendo conto della particolare autonomia attribuita alla Provincia autonoma di Bolzano dal Testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, nonché dell’articolo 117, comma 4, della Costituzione».

Inoltre, nella memoria di costituzione si riporta il contenuto dell’art. 1, comma 2, della legge in esame e dell’art. 2 che disciplina la procedura per l’avvio o per il trasferimento dell’attività commerciale o per l’ampliamento delle superficie di vendita, dalle quali risulta che sono totalmente rimossi autorizzazioni amministrative, limiti alla superficie degli esercizi, limiti alla qualità delle merci (tabelle merceologiche), contingentamenti geografici e così via.

La difesa della Provincia pone, poi, in rilievo il contenuto dell’art. 1, comma 3, della legge provinciale – non oggetto di censura – secondo cui «la liberalizzazione delle attività commerciali e della struttura dell’offerta commerciale al dettaglio deve adeguarsi alle esigenze connesse alla tutela dell’ambiente, ivi compreso l’ambiente urbano, della natura e del paesaggio, alla tutela dei monumenti e dei beni culturali, alla tutela della salute e del diritto al riposo dei lavoratori e dei cittadini, alla tutela e allo sviluppo equilibrato dello spazio vitale urbano ed alla necessità di uno sviluppo organico e controllato del territorio e del traffico».

La difesa provinciale ritiene che detta disposizione non sia stata oggetto di censura in quanto non potrebbe esser posto in dubbio che la liberalizzazione dell’attività commerciale non possa sacrificare le esigenze connesse ad un razionale ed ordinato assetto del territorio; non possa cioè significare – come invece si sostiene da parte dell’Avvocatura dello Stato – «piena libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio nazionale», ma dovrebbe essere intesa nel senso che la rimozione di ostacoli al dispiegamento di energie e capacità imprenditoriali e di barriere all’accesso all’attività commerciale dovrebbe coordinarsi con la «tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare», con «l’urbanistica e piani regolatori», con «la tutela del paesaggio» (art. 8, nn. 3, 5 e 6 dello statuto).

Sicché, fermo restando che la Provincia autonoma di Bolzano avrebbe il diritto-dovere di far si che la «liberalizzazione dell’attività commerciale» si coordini con quanto lo statuto affida alla sua cura, attribuendole una potestà legislativa primaria, l’unico problema sarebbe quello di verificare se la disciplina realizzata dalla legge in questione sia o meno coerente con le finalità dichiarate all’art. 1, comma 3, della citata legge prov.: finalità che il ricorso dello Stato, non contestandone la legittimità, riconoscerebbe essere evidentemente «in armonia con la Costituzione ed i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali […] nonché delle norme fondamentali delle riforme economico–sociali della Repubblica» (art. 4 dello statuto).

Ciò premesso, la difesa della Provincia osserva come sia la struttura stessa della legge n. 7 del 2012 a rendere palese che l’ente territoriale abbia esercitato la sua potestà legislativa primaria all’esclusivo fine di coordinare la liberalizzazione dell’attività commerciale con il governo del territorio: l’art. 3, infatti, disciplina «senza alcuna restrizione delle superfici di vendita e dell’offerta merceologica» il commercio al dettaglio nelle zone residenziali esigendo soltanto «conformità alla normativa edilizia ed alla destinazione urbanistica»; l’art. 4 disciplina l’esercizio del commercio al dettaglio «nel verde agricolo, nel verde alpino e nelle zone boschive»; l’art. 5 disciplina il commercio al dettaglio nelle zone produttive, con norme, quelle appunto oggetto di impugnazione, «finalizzate all’integrazione del commercio al dettaglio nelle zone residenziali».

La legge in esame, dunque, disciplina il commercio al dettaglio in funzione delle caratteristiche urbanistiche, paesaggistiche e ambientali del territorio affidato al suo governo: un territorio del tutto particolare, esteso per circa due terzi ad una quota superiore ai 1500 metri e con insediamenti concentrati su una superficie inferiore al 3 per cento, e pertanto caratterizzato dalla scarsità di aree utilizzabili per ulteriori attività edificatorie senza incidere sull’equilibrio dell’ecosistema.

Al riguardo, la difesa provinciale osserva che non a caso la legge urbanistica provinciale n. 13 del 1997 tiene presente tali elementi quando, all’art. 1, comma 3, individua le ragioni e le finalità della pianificazione urbanistica.

Dopo aver riportato il contenuto integrale di tale ultima disposizione, la Provincia afferma come sia indiscutibile la coerenza, con la detta legge urbanistica, dell’art. 4 della legge n. 7 del 2012 là dove vieta in linea di principio il commercio al dettaglio nel verde agricolo, nel verde alpino e nelle zone boschive. Ma altrettanto indiscutibile sarebbe la coerenza, con la legge urbanistica citata, dell’art. 5, comma 1, là dove ammette solo come eccezione il commercio al dettaglio nelle zone produttive; in particolare, si rileva la coerenza – stante l’esigenza di non sacrificare le scarse aree idonee all’esercizio di attività produttive e di commercio all’ingrosso – con il principio per cui è possibile l’utilizzo di nuove risorse territoriali solo quando non esistono alternative alla riorganizzazione e riqualificazione del tessuto insediativo esistente (art. 1, comma 3, lettera h, della legge n. 13 del 1997).

L’art. 5 della legge n. 7 del 2012, esattamente come il non impugnato art. 4 della medesima legge, costituisce norma di governo di quel territorio destinato ad attività produttive ed al commercio all’ingrosso, che mira ad un razionale utilizzo delle limitate aree a ciò destinate e ad evitare il deterioramento dell’ambiente urbano anche in conseguenza di un più intenso traffico non connesso alla destinazione dell’area; si tratterebbe di una norma di governo del territorio del tutto coerente con l’intento di integrare il commercio al dettaglio nelle zone residenziali.

Ad avviso della resistente, dunque, la pretesa del Governo di contestare la legittimità costituzionale dell’art. 5, e non anche dell’art. 4, sembrerebbe scaturire dall’idea che le scelte di pianificazione territoriale operate dalla Provincia possano legittimamente riguardare soltanto le aree verdi e boschive, e non anche le zone produttive: sicché nelle une sarebbe consentito alla legge provinciale vietare il commercio al dettaglio, mentre nelle altre il consentirlo solo quale eccezione, costituirebbe indebita interferenza nella materia «tutela della concorrenza».

Inoltre, secondo la logica sottesa al ricorso, la «tutela della concorrenza» non verrebbe in rilievo a proposito del divieto relativo alle aree verdi, mentre sarebbe rilevante e decisiva a proposito delle aree produttive; ciò costituirebbe – ad avviso della Provincia – inequivoca prova della infondatezza del ricorso: «quasi che relativamente alle aree produttive la potestà della Provincia di dettare norme per il governo del territorio sia di rango inferiore».

Quanto affermato trasparirebbe dal ricorso là dove esso definisce «apodittico» il riferimento alla esigenza di tutelare l’ambiente urbano; sicché sarebbe evidente che, secondo il ricorrente, la «liberalizzazione dell’attività commerciale» può cedere il passo di fronte all’ambiente naturale, ma non di fronte ad un razionale utilizzo dell’ambiente urbano; in tal modo dimenticando che il citato art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011 esplicitamente include la tutela dell’ambiente urbano tra i valori in ragione dei quali è consentito prevedere limiti o vincoli alla libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio.

Sotto tale aspetto rileverebbe anche una pronunzia della Corte di giustizia dell’Unione europea (sentenza del 24 marzo 2011, in causa C-400) nella quale è stato ribadito che «le restrizioni alla libertà di stabilimento, che siano applicabili senza discriminazioni basate sulla cittadinanza, possono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale (punto n. 73) precisando che «fra tali motivi imperativi riconosciuti dalla Corte figurano, tra gli altri, la protezione dell’ambiente (sentenza dell’11 marzo 2010, in causa C/384/08) e la razionale gestione del territorio (sentenza 1 ottobre 2009, in causa C/567/07)» (punto n. 74).

Chiarito, dunque, che la legge provinciale n. 7 del 2012 è relativa alla materia «commercio» solo nella parte in cui, recependo i principi comunitari e nazionali, elimina ogni ostacolo al dispiegamento della capacità imprenditoriale e qualsiasi barriera all’accesso all’attività commerciale, la difesa della Provincia sottolinea che essa costituisce esercizio della potestà legislativa primaria, ai sensi dell’art. 8, nn. 3, 5, 6 e 9 dello statuto, nella residua parte volta a disciplinare la dislocazione del commercio al dettaglio in relazione alle caratteristiche del territorio ed alla destinazione che, in funzione di quelle caratteristiche, alle varie zone è stata assegnata. Pertanto, l’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, quando prevede che la tutela dell’ambiente urbano consente di introdurre limiti o vincoli alla pur fondamentale libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio, farebbe riferimento proprio alla pianificazione urbanistica.

La difesa della Provincia, dunque, ritiene che non sarebbero pertinenti le considerazioni svolte nel ricorso, in quanto sviluppate con riguardo alla materia «commercio»; in particolare, non sarebbero pertinenti perché, fondandosi su tale materia, sarebbero a loro volta incentrate sui limiti in sé e per sé considerati, volutamente omettendo di tenere adeguato conto del fatto che si tratta, nella specie, di limiti disposti in relazione alla tutela della destinazione urbanistica di varie zone e funzionali ad un razionale assetto del territorio ispirato al principio per cui il commercio al dettaglio – con tutto ciò che è ad esso connesso (in particolare, il traffico) – deve avere la sua sede preminente nelle zone residenziali.

Nel comma 1 dell’art. 5 della legge in esame, pertanto, si espliciterebbe la scelta urbanistica, indiscutibilmente spettante alla Provincia, circa il carattere di eccezione dell’attività commerciale al dettaglio nelle zone produttive; tale disposizione, quindi, non interferirebbe con la materia «tutela della concorrenza» se non nei limiti esplicitamente consentiti dall’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, oppure verrebbe ad interferire come i requisiti igienico–sanitari dei locali di cui all’art. 2 o la normativa edilizia di cui all’art. 3. Ciò posto, nessun limite alla concorrenza potrebbe a fortiori ravvisarsi nei commi 2 e 3 che descrivono le “eccezionali” attività di commercio al dettaglio ammesse nelle zone produttive.

Proprio perché si tratta di attività consentite in deroga al generale divieto sancito, per ragioni urbanistiche, dal comma 1 dell’art. 5 della legge provinciale, le disposizioni in questione non introdurrebbero limiti, ma “allenterebbero” detto divieto; ciò avverrebbe sulla base di una caratteristica oggettiva: il volume e l’ingombro delle merci che renderebbe urbanisticamente consigliabile «per la difficoltà connessa alla loro movimentazione e ad eventuali limitazioni del traffico» che il loro commercio avvenga nelle zone produttive.

L’integrazione del commercio al dettaglio nelle zone residenziali, perseguita nel governo del territorio dal legislatore provinciale, subisce per le dette esigenze oggettive («volume ed ingombro delle merci e difficoltà connessa alla loro movimentazione»), una deroga mirante ad agevolare proprio tale attività al dettaglio; il riferimento ad «eventuali limitazioni del traffico» (al riguardo si indica, quale esempio, una bisarca per il trasporto di auto, o autoarticolati per il trasporto di macchinari per l’agricoltura o l’edilizia o ancora autocisterne e così via) chiarisce che le eccezioni previste dalla norma non mirano ad introdurre surrettiziamente tabelle merceologiche, ma al contrario a favorire nuove attività commerciali che, per ragioni oggettive, di regola troverebbero non poche difficoltà ad insediarsi in zone residenziali.

Si tratterebbe, dunque, di una tipica norma pro–concorrenziale, mirante ad agevolare peculiari attività commerciali che incontrerebbero, se l’unico insediamento consentito fosse nelle zone residenziali, gravi difficoltà; così come al medesimo fine il comma 3, consente l’attività di commercio al dettaglio degli accessori di quelle peculiari merci, ammessi con determinazione della Giunta provinciale (determinazione che risponde all’evidente fine di evitare che, per tale via, sia aggirata la norma generale che tende a riservare il commercio al dettaglio alle zone residenziali).

Inoltre, il comma 3, come anche il comma 2, non introdurrebbe alcun limite all’assortimento merceologico, sicché sarebbe del tutto ingiustificato e forzato il richiamo al parametro di cui all’art. 3, comma 1, lettera c), del d.l. n. 223 del 2006: l’intervento della Giunta provinciale avrebbe – secondo la difesa provinciale – la medesima funzione antielusiva della pianificazione urbanistica, che nel medesimo art. 5 esso ha a proposito dei prodotti vendibili presso le loro sedi dalle imprese artigiane ed industriali (comma 5) o vendibili nei cinema o presso cooperative agricole (comma 6). Detti interventi della Giunta, peraltro, non sono stati oggetto di censura.

La difesa della Provincia autonoma osserva, ancora, come non abbia maggior fondamento il ricorso là dove si impugnano i commi 4 e 7; al riguardo, si rileva come si tratti di una «lettura rovesciata» di dette disposizioni, la quale trascura la circostanza secondo cui – consentendo che continuino a svolgersi nelle zone produttive attività che il comma 1 riserva alle zone residenziali – in realtà si favorirebbe l’attività commerciale, sacrificando la pianificazione urbanistica.

Ad avviso della difesa provinciale, infatti, risulterebbe evidente che tale pianificazione sarebbe totalmente sacrificata se fossero consentiti l’espansione o il trasferimento o la concentrazione delle attività esistenti: la zona produttiva non sarebbe quella dedicata alle attività produttive e al commercio all’ingrosso, ma il commercio al dettaglio già esistente potrebbe svilupparsi attraverso ampliamenti, trasferimenti o concentrazioni di attività che, quindi, vanificherebbero la pianificazione urbanistica disegnata dalla legge.

Alla medesima logica si ispirerebbe il comma 7, là dove esclude che alla cessazione di una attività consentita come eccezione possa seguire una nuova; il che non significa avvantaggiare la chiusura degli esercizi in essere, come sostiene il ricorrente, ma piuttosto impedire che sia frustrato il disegno urbanistico che vuole il commercio al dettaglio tendenzialmente concentrato nelle zone residenziali.

Neppure sussisterebbe la lamentata violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., da parte dell’art. 6 della legge provinciale. Al riguardo, si osserva come sia lo stesso ricorrente a ricordare che la sentenza di questa Corte, n. 150 del 2011, ha ribadito la consolidata giurisprudenza (sentenze n. 288 del 2010; n. 283 del 2009, nn. 431 e 430 del 2007) secondo la quale gli orari di apertura degli esercizi commerciali non rientrano nella materia della tutela della concorrenza: sicché occorrerebbe valutare in concreto la loro eventuale indiretta incidenza su quella materia. Ne discenderebbe che la facoltà della Giunta di emanare indirizzi in materia non soltanto escluderebbe che si tratti – come assume il ricorrente – di disposizioni vincolanti o di prescrizioni, ma escluderebbe anche, conseguentemente, che possa parlarsi di contrasto con il disposto dell’art. 3, comma 1, lettera d–bis, del d.l. n. 223 del 2006: l’impugnazione del ricorrente dovrebbe, dunque, ritenersi inammissibile per carenza di interesse. Inoltre, si aggiunge che gli indirizzi che in futuro la Giunta dovesse emanare sarebbero sindacabili davanti al giudice amministrativo anche, in ipotesi, per profili attinenti alla idoneità della loro fonte legislativa, costituita dall’art. 6 della legge n. 7 del 2012, a giustificarne il concreto contenuto.

Alla luce delle esposte considerazioni la difesa della Provincia autonoma di Bolzano chiede che il ricorso sia dichiarato non fondato e, in relazione al terzo motivo, inammissibile.

6.— In prossimità dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie, nelle quali sono ribadite ed ulteriormente argomentate le tematiche esposte nei precedenti scritti difensivi.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con il ricorso indicato in epigrafe ha promosso, in via principale, questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 5, commi 1, 2, 3, 4 e 7, e dell’articolo 6 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 marzo 2012, n. 7 (Liberalizzazione dell’attività commerciale), in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettera e) e 41 della Costituzione, nonché agli articoli 4, 5, 8 e 9 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).

Il ricorrente ritiene che le disposizioni di cui all’art. 5, commi 1, 2 e 3, della citata legge provinciale n. 7 del 2012, «singolarmente considerate e in combinato disposto» – nel prevedere che il commercio al dettaglio nelle zone produttive sia ammesso soltanto come eccezione (comma 1), per le categorie merceologiche indicate (comma 2) e per i relativi accessori determinati ed ammessi da una successiva deliberazione della Giunta provinciale (comma 3) – siano in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in relazione all’articolo 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Detta norma sancisce il principio della libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali, senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi natura, ad eccezione di quelli attinenti alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente (incluso l’ambiente urbano) e dei beni culturali, sicché le norme provinciali, traducendosi nell’introduzione di limitazioni all’apertura di nuovi esercizi di commercio al dettaglio nelle zone produttive, determinerebbero restrizioni alla concorrenza, così invadendo la potestà legislativa esclusiva dello Stato in tale materia. Inoltre, la disposizione di cui al comma 3, rinviando ad un provvedimento della Giunta provinciale la determinazione degli accessori delle categorie merceologiche di cui è ammessa la vendita, opererebbe una delegificazione della materia stessa, in contrasto con la potestà legislativa esclusiva dello Stato.

Le stesse norme, poi, si porrebbero in violazione: a) dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in relazione all’art. 3, comma 1, lettera c), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, secondo cui le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), nonché quelle di somministrazione di alimenti e bevande, si svolgono senza limitazioni quantitative all’assortimento merceologico offerto negli esercizi; b) degli artt. 4, 5, 8 e 9 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, in quanto le suddette disposizioni provinciali andrebbero oltre le competenze statutarie in materia di commercio. Ciò sia se alla Provincia autonoma di Bolzano si riconosca, in virtù della clausola di equiparazione di cui all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), competenza legislativa esclusiva ai sensi dell’art. 8 dello statuto speciale, in quanto la violazione dell’art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, (poi convertito), determinerebbe il contrasto con l’art. 4 del detto statuto; sia se si riconosca competenza legislativa concorrente, ai sensi dell’art. 9 dello statuto speciale, in quanto la violazione dei citati principi stabiliti dalle leggi dello Stato si porrebbe in contrasto con l’art. 5 dello statuto stesso.

Ancora, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, l’art. 5, comma 4, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 7 del 2012, nel prevedere che sono fatte salve dall’applicazione dei primi tre commi le strutture di vendita al dettaglio già autorizzate o già in esercizio (alla data di entrata in vigore della legge) nelle aree produttive, nelle quali sono vendute merci diverse da quelle elencate nel comma 2, e nello stabilire che esse, pur potendo continuare l’attività, non possono essere ampliate, trasferite o concentrate, nonché l’art. 5, comma 7, della medesima legge, nel disporre che la possibilità di esercitare l’attività di commercio al dettaglio, di cui al comma 4, decade, se l’attività stessa viene a cessare, incorrerebbero in violazione: 1) dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in relazione all’art. 31, comma 2, del citato d.l. n. 201 del 2011. Infatti, le suddette disposizioni comporterebbero una ingiustificata restrizione al libero svolgimento dell’attività di commercio al dettaglio delle merci differenti da quelle ammesse, risolvendosi in una sorta di “congelamento” delle attività in corso, le quali non potrebbero essere modificate nelle loro modalità di svolgimento fino al loro esaurimento, rendendo così impossibile che le attività medesime possano adattarsi alle mutate esigenze del mercato, con evidenti riflessi anticoncorrenziali; 2) dell’art. 41 Cost., sotto il profilo della violazione della libertà d’iniziativa economica, perché i vincoli in questione costituirebbero un evidente ostacolo alla possibilità di adottare strategie differenziate da parte degli esercenti e, quindi, un ostacolo all’ampliamento dell’offerta a beneficio dei consumatori ed al potenziale aumento, o mantenimento, del proprio giro di affari, e, inoltre, impedirebbero che, nel momento in cui quelle attività vengano a cessare, possano essere avviate negli stessi esercizi nuove attività; 3) degli artt. 4, 5, 8 e 9 del d.P.R. n. 670 del 1972, per le stesse motivazioni sopra esposte.

Infine, sempre secondo il ricorrente, l’art. 6 della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 7 del 2012, nel prevedere che la Giunta provinciale è autorizzata ad emanare appositi indirizzi in materia di orari di apertura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio, indirizzi che dovrebbero garantire un’effettiva tutela degli usi e costumi, ai sensi dell’art. 8 dello statuto del Trentino-Alto Adige, la tutela dei lavoratori autonomi e dipendenti e il rispetto delle esigenze di ordine pubblico e di tutela della salute, violerebbe: a) l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in relazione all’art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011 – il quale, nel modificare l’art. 3, comma 1, lettera d–bis), del d.l. n. 223 del 2006, (poi convertito), stabilisce che le attività commerciali (come individuate dal d.lgs. n. 114 del 1998) e di somministrazione di alimenti e bevande si svolgono senza limitazioni e prescrizioni quanto al rispetto degli orari di apertura e di chiusura, dell’obbligo di chiusura domenicale e festiva, nonché di quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale – in quanto favorirebbe l’adozione di iniziative locali idonee a reintrodurre vincoli che la normativa nazionale di liberalizzazione ha abolito dall’ordinamento, così invadendo la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza; b) gli artt. 4, 5, 8 e 9 del d.P.R. n. 670 del 1972, per le stesse motivazioni sopra richiamate.

2.— La questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, commi 1, 2 e 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 7 del 2012 è fondata.

Le norme ora citate dispongono:

«1. Stante la scarsità di aree idonee all’esercizio di attività produttive e di commercio all’ingrosso e in considerazione del prevalente interesse generale di salvaguardia delle esigenze dell’ambiente urbano, della pianificazione ambientale e del traffico, e di quelle culturali e sociali, finalizzato all’integrazione del commercio al dettaglio nelle zone residenziali, il commercio al dettaglio nelle zone produttive è ammesso solo quale eccezione nei casi di seguito elencati.

2. Le merci che per il loro volume ed ingombro e per la difficoltà connessa alla loro movimentazione, nonché a causa di eventuali limitazioni al traffico, non possono essere offerte in misura sufficiente a soddisfare la richiesta e il fabbisogno nelle zone residenziali, possono essere vendute al dettaglio nelle zone produttive senza limitazioni di superficie.

Queste sono: a) autoveicoli a due o più ruote, incluse macchine edili; b) macchinari e prodotti per l’agricoltura; c) materiali edili, macchine utensili e combustibili; d) mobili; e) bevande in confezioni formato all’ingrosso.

3. Possono, altresì, essere venduti gli accessori alle merci di cui al comma 2. La Giunta provinciale determina gli accessori ammessi. La Giunta provinciale, fermo restando quanto già previsto dalle norme urbanistiche, determina inoltre, di concerto con i comuni, il numero dei posti macchina necessari in relazione alla superficie di vendita».

Ciò posto, si deve premettere che l’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, stabilisce che «Secondo la disciplina dell’Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali. Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle prescrizioni del presente comma entro il 30 settembre 2012».

Questa Corte, chiamata ad esaminare varie questioni di legittimità costituzionale relative al citato art. 31, sollevate da diverse Regioni (alcune delle quali a statuto speciale), con la recente sentenza n. 299 del 2012 le ha dichiarate inammissibili o non fondate, ponendo in luce, tra l’altro (e per quanto qui rileva) che: 1) per costante giurisprudenza costituzionale la nozione di concorrenza – di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. – «riflette quella operante in ambito comunitario e comprende: a) sia gli interventi regolatori che a titolo principale incidono sulla concorrenza, quali le misure legislative di tutela in senso proprio, che contrastano gli atti ed i comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull’assetto concorrenziale dei mercati e che ne disciplinano le modalità di controllo, eventualmente anche di sanzione; b) sia le misure legislative di promozione, che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l’apertura, eliminando barriere all’entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese, rimuovendo cioè, in generale, i vincoli alle modalità di esercizio delle attività economiche (ex multis: sentenze n. 270 e n. 45 del 2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401 del 2007)»; 2) la materia «tutela della concorrenza», dato il suo carattere finalistico, non è una materia di estensione certa o delimitata, ma è configurabile come trasversale, «corrispondente ai mercati di riferimento delle attività economiche incise dall’intervento e in grado di influire anche su materie attribuite alla competenza legislativa, concorrente o residuale, delle regioni (sentenze n. 80 del 2006, n. 175 del 2005, n. 272 e n. 14 del 2004)».

Dalla natura trasversale della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza questa Corte ha tratto la conclusione «che il titolo competenziale delle Regioni a statuto speciale in materia di commercio non è idoneo ad impedire il pieno esercizio della suddetta competenza statale e che la disciplina statale della concorrenza costituisce un limite alla disciplina che le medesime Regioni possono adottare in altre materie di loro competenza» (sentenza n. 299 del 2012 citata, punto 6.1. del Considerato in diritto).

In particolare, con riferimento all’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, (poi convertito), la Corte ha affermato che detta norma deve essere ricondotta nell’ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., «tutela della concorrenza», «trattandosi di una disciplina di liberalizzazione e di eliminazione di vincoli al libero esplicarsi dell’attività imprenditoriale nel settore commerciale.» (sentenza n. 299 citata, punto 7. del Considerato in diritto).

Del resto, la stessa legge provinciale n. 7 del 2012, qui in esame, enunciando nell’art. 1 le finalità della disciplina con essa introdotta, chiarisce nel comma 2 di tale articolo di dare attuazione ai principi previsti dalla normativa comunitaria, dalle leggi quadro nazionali, dall’art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, convertito dalla legge n. 214 del 2011, disposizione alla quale è riconosciuta, dunque, la natura di “norma interposta” nella materia de qua.

In questo quadro, risulta evidente come il censurato art. 5, commi 1, 2 e 3, della citata legge provinciale si ponga in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in relazione al menzionato art. 31, comma 2, il quale introduce il principio generale della libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio. Invero, nelle zone destinate all’esercizio di attività produttive il commercio al dettaglio viene ad essere, in concreto e in via generale, vietato, essendo ammesso soltanto come eccezione, per il ben circoscritto catalogo di merci elencate nel comma 2 (con i relativi accessori, la cui determinazione è demandata alla Giunta provinciale: comma 3). Il fatto stesso che al commercio al dettaglio nelle zone produttive sia attribuito carattere eccezionale rivela lo spessore della limitazione arrecata alla libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali, limitazione che incide direttamente sull’accesso degli operatori economici al mercato e, quindi, si risolve in un vincolo per la libertà d’iniziativa di coloro che svolgono, o che intendano svolgere, attività di vendita al dettaglio nelle zone produttive.

Ad avviso della difesa della resistente, la normativa provinciale in esame sarebbe esplicazione della potestà legislativa della Provincia in tema di pianificazione urbanistica, sicché i limiti posti dalle disposizioni censurate sarebbero legittimi, in quanto rientranti nel novero delle eccezioni previste dall’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, poi convertito, (in particolare, limiti connessi alla tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano, avuto riguardo anche alla particolare conformazione del territorio provinciale).

Inoltre, la difesa della Provincia autonoma richiama il disposto dell’art. 1, comma 3, della legge provinciale n. 7 del 2012 (norma non impugnata dalla difesa statale), alla stregua del quale «La liberalizzazione delle attività commerciali e della struttura dell’offerta commerciale al dettaglio deve adeguarsi alle esigenze connesse alla tutela dell’ambiente, ivi compreso l’ambiente urbano, della natura e del paesaggio, alla tutela dei monumenti e dei beni culturali, alla tutela della salute e del diritto al riposo dei lavoratori e dei cittadini, alla tutela e allo sviluppo equilibrato dello spazio vitale urbano ed alla necessità di uno sviluppo organico del territorio e del traffico». Da tale norma la resistente trae spunto per affermare che la liberalizzazione dell’attività commerciale non può sacrificare le esigenze connesse ad un razionale ed ordinato assetto del territorio, né può significare piena libertà di apertura di nuovi esercizi sul territorio nazionale, ma «significa che la rimozione di ostacoli al dispiegamento di energie e capacità imprenditoriali e di barriere all’accesso all’attività commerciale deve coordinarsi con la “tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare”, con l’urbanistica e i piani regolatori, con la tutela del paesaggio». In questo contesto, dunque, l’art. 5 della legge n. 7 del 2012 costituirebbe norma di governo delle zone destinate ad attività produttive e al commercio all’ingrosso, coerente alla finalità d’integrare il commercio al dettaglio nelle zone residenziali.

Questa tesi non può essere condivisa.

Invero, si deve replicare che la normativa in esame è diretta a disciplinare le zone idonee all’esercizio di attività produttive. Tali zone, ai sensi dell’art. 44, comma 2, della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale), sono destinate «all’insediamento d’imprese industriali, artigianali, di attività di prestazione di servizio e di commercio all’ingrosso per l’esercizio delle rispettive attività aziendali». Si tratta, cioè, di zone già in possesso di una vocazione commerciale, onde non si giustifica la compressione dell’assetto concorrenziale del mercato, realizzata attraverso la drastica riduzione della possibilità di esercitare in dette aree il commercio al dettaglio, la cui negativa incidenza sull’ambiente non è, peraltro, individuabile.

A questo rilievo si deve aggiungere la considerazione che il coordinamento, cui la difesa della Provincia autonoma si riferisce, non può realizzarsi introducendo un consistente vincolo al libero esplicarsi della libertà imprenditoriale nel settore commerciale, quale deve ritenersi quello introdotto dalla norma censurata, perché in tal modo detta norma viene a porsi in palese contrasto con il disposto dell’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, convertito dalla legge n. 214 del 2011, che pure la legge provinciale in esame (art. 1, comma 2) dichiara di voler attuare.

Alla resistente non giova il richiamo all’art. 8, n. 3, 5, 6, dello statuto di autonomia, che attribuisce alla Provincia autonoma competenza primaria in tema (tra l’altro) di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare, di urbanistica e piani regolatori, nonché di tutela del paesaggio. Infatti, come lo stesso art. 8, comma primo, stabilisce, la potestà della Provincia di emanare norme legislative si esercita entro i limiti indicati dall’art. 4 dello statuto medesimo, cioè «in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali […] nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica»; e, come dianzi si è già rilevato, il disposto dell’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, (poi convertito), deve essere ricondotto nell’ambito della tutela della concorrenza, rientrante nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., norma in presenza della quale i titoli competenziali delle Regioni, anche a statuto speciale, in materia di commercio e di governo del territorio non sono idonei ad impedire l’esercizio della detta competenza statale (ex multis: sentenza n. 299 del 2012 citata, punto 6.1. del Considerato in diritto), che assume quindi carattere prevalente.

Il richiamo – effettuato nella memoria depositata dalla difesa della Provincia autonoma il 22 gennaio 2013 – alla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea in data 24 marzo 2011 (in causa C-400/08) si rivela non pertinente. Detta pronuncia, infatti, riguarda, in riferimento a grandi esercizi commerciali, restrizioni alla libertà di stabilimento, che siano applicabili senza discriminazioni basate sulla cittadinanza. Tali restrizioni possono essere giustificate da motivi imperativi d’interesse generale, a condizione che siano idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto necessario al raggiungimento dello stesso. Fra i motivi imperativi riconosciuti dalla Corte figurano, tra gli altri, la protezione dell’ambiente e la razionale gestione del territorio. Come si vede, si tratta di una fattispecie diversa da quella qui in esame, sia per la diversità del principio evocato (libertà di stabilimento e non tutela della concorrenza), sia per le caratteristiche di fatto delle due vicende.

Sulla base delle precedenti considerazioni, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, commi 1, 2 e 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 7 del 2012.

3.— Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5, commi 4 e 7, di detta legge sono fondate.

Il citato comma 4 così dispone: «Sono fatte salve le strutture di vendita al dettaglio che all’entrata in vigore della presente legge sono già state autorizzate o hanno già iniziato la loro attività nelle aree produttive nelle quali vengono vendute merci diverse da quelle elencate al comma 2. Tali strutture possono continuare la loro attività, ma non possono essere ampliate, trasferite o concentrate».

Il successivo comma 7 stabilisce quanto segue: «La possibilità di esercitare l’attività di commercio al dettaglio di cui al comma 4 decade, se cessa l’attività di commercio al dettaglio».

La prima di tali disposizioni, dunque, pur consentendo nelle zone produttive la prosecuzione delle attività di vendita al dettaglio già autorizzate o già iniziate prima dell’entrata in vigore della legge provinciale n. 7 del 2012, vieta che le relative strutture destinate alla vendita al dettaglio possano essere ampliate, trasferite o concentrate. La seconda prevede addirittura la decadenza dalla possibilità di esercitare l’attività di cui al comma 4 in caso di cessazione, così precludendo ogni forma di conversione imposta o giustificata dall’andamento del mercato.

Entrambi i precetti introducono consistenti vincoli al libero svolgimento dell’attività di commercio al dettaglio nelle zone produttive, andando ad incidere sulle prospettive di sviluppo delle imprese commerciali, che si vedono impedire la possibilità di adeguare le proprie aziende alle esigenze del mercato sia con il divieto di ampliare o trasferire la sede, sia con la decadenza comminata per il caso di cessazione dell’attività. Pertanto, richiamate le considerazioni svolte dianzi, va ribadito il contrasto della normativa censurata con il disposto dell’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, e per il suo tramite con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.

Ne deriva l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, commi 4 e 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 7 del 2012.

4.— La questione di legittimità costituzionale dell’art. 6 di tale legge è fondata.

Detta norma stabilisce che «La Giunta provinciale è autorizzata ad emanare appositi indirizzi in materia di orari di apertura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio. Tali indirizzi dovranno garantire un’effettiva tutela degli usi e costumi ai sensi dell’art. 8 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, la tutela dei lavoratori autonomi e dipendenti ed il rispetto delle esigenze di ordine pubblico e della tutela della salute».

Al riguardo, si deve considerare che l’art. 1, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, (poi convertito), ha modificato l’art. 3, comma 1, lettera d–bis), del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, (poi convertito). Nel testo attualmente vigente, la citata norma dispone che le attività commerciali, come individuate dal d.lgs. n. 114 del 1998, nonché quelle di somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte senza i limiti e le prescrizioni elencati nel medesimo art. 3, tra cui «il rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l’obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell’esercizio». Ciò «Ai sensi delle disposizioni dell’ordinamento comunitario in materia di tutela della concorrenza e libera circolazione delle merci e dei servizi ed al fine di garantire la libertà di concorrenza secondo condizioni di pari opportunità ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato, nonché di assicurare ai consumatori finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di accessibilità all’acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale, ai sensi dell’articolo 117, comma secondo, lettere e) ed m) della Costituzione» (art. 3 citato comma 1, prima parte).

Nell’interpretazione della citata normativa, questa Corte ha ritenuto che essa attui un principio di liberalizzazione, rimuovendo vincoli e limiti alle modalità di esercizio delle attività economiche, e ha così proseguito: «L’eliminazione dei limiti agli orari e ai giorni di apertura al pubblico degli esercizi commerciali favorisce, a beneficio dei consumatori, la creazione di un mercato più dinamico e più aperto all’ingresso di nuovi operatori e amplia la possibilità di scelta del consumatore.

Si tratta, dunque, di misure coerenti con l’obiettivo di promuovere la concorrenza, risultando proporzionate allo scopo di garantire l’assetto concorrenziale del mercato di riferimento relativo alla distribuzione commerciale» (sentenza n. 299 del 2012 citata, punto 6.1. del Considerato in diritto).

In questo quadro il censurato art. 6 della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 7 del 2012, autorizzando la Giunta ad emanare «appositi indirizzi in materia di orari di apertura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio», si presta a reintrodurre limiti e vincoli in contrasto con la normativa statale di liberalizzazione, così invadendo la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza e violando, quindi, l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.

La tesi della resistente, secondo cui l’impugnazione del Governo in parte qua dovrebbe essere dichiarata inammissibile per carenza d’interesse, essendo non valutabile in concreto l’eventuale incidenza sull’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. degli indirizzi ancora da emanare, non può essere condivisa.

Infatti, nel caso di specie, il vulnus al menzionato parametro costituzionale è già insito nell’attribuzione alla Giunta provinciale del potere di assumere «appositi indirizzi» in materia devoluta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, alla stregua delle considerazioni dianzi svolte.

Pertanto, va dichiarata l’illegittimità costituzionale anche del citato art. 6.

Ogni altro profilo rimane assorbito.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 5, commi 1, 2, 3, 4 e 7, e dell’articolo 6 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 marzo 2012, n. 7 (Liberalizzazione dell’attività commerciale).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’11 marzo 2013.

Depositata in Cancelleria il 15 marzo 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 15/3/2013 n.38 proviene da Giustamm.