Pres. De Michele – Est. Blanda

Sull’ammissibilità dell’introduzione di “criteri più selettivi” nell’ASN

1. Università – Professore universitario – Abilitazione Scientifica Nazionale –  Commissione di diritto amministrativo – Pubblicazioni sul pubblico impiego – Valutazione – Parere pro veritate – Obbligo – Non sussiste.
 
2. Università – Professore universitario – Abilitazione Scientifica Nazionale –  Criteri “più selettivi” (3 pubblicazioni buone ed eccellenti) – Ammissibilità – Ragioni.
 
3. Università – Professore universitario – Abilitazione Scientifica Nazionale – Commissione esaminatrice – Tempi – Sindacabilità – Limiti.
 
4.Università – Professore universitario – Abilitazione Scientifica Nazionale – Commissione esaminatrice – Giudizio – Potere discrezionale – Limiti.
 

1. In tema di abilitazione scientifica nazionale, la Commissione – nella specie per il settore di diritto amministrativo – non è tenuta a richiedere necessariamente un parere pro veritate ai sensi dell’art. 3, l. i) della l. 240/2010 qualora un candidato presenti pubblicazioni specifiche su una branca del diritto ricompresa nel settore scientifico disciplinare di riferimento –  nella specie pubblico impiego.
 
2. Nelle procedure di abilitazione scientifica nazionale, la possibilità che la Commissione introduca criteri “più selettivi” – nella specie aver inserito tre pubblicazioni di livello eccellente e buone per la II fascia –  risulta pienamente giustificata anche dalla previsione dell’art. 16, comma 3, lettera a) della legge n. 240/2010, da cui emerge con chiarezza che l’abilitazione deve scaturire da motivato giudizio fondato sulla valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche espresso sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per settore concorsuale. In effetti, la definizione di detti criteri comporta una mera ponderazione che predilige la qualità introducendo “soglie minime” da soddisfare ai fini dell’abilitazione restando comunque necessaria la valutazione di tutti gli altri titoli.
 
3. Non è sindacabile in sede di legittimità la congruità del tempo dedicato dalla commissione giudicatrice alla valutazione delle prove d’esame di candidati; in primo luogo, infatti, manca una predeterminazione, sia pure di massima, ad opera di legge o di regolamenti, dei tempi da dedicare alla correzione degli scritti; in secondo luogo, non è possibile, di norma, stabilire quali concorrenti abbiano fruito di maggiore o minore considerazione e se, quindi, il vizio dedotto infici in concreto il giudizio contestato; inoltre, i calcoli risultano scarsamente significativi laddove siano stati effettuati in base ad un computo meramente presuntivo, derivante dalla suddivisione della durata di ciascuna seduta per il numero dei concorrenti o degli elaborati esaminati.
 
4. Il giudizio della Commissione giudicatrice di una procedura valutativa come quella in materia di abilitazione scientifica nazionale, che mira a verificare l’idoneità a partecipare a concorso per divenire docente di prima o di seconda fascia universitaria, in quanto inteso a verificare e a misurare il livello di maturità scientifica raggiunto dai singoli candidati, costituisce espressione della discrezionalità tecnica riservata dalla legge a tale organo collegiale le cui valutazioni, riflettendo specifiche competenze solo da esso possedute, non possono essere sindacate nel merito dal giudice della legittimità. Il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici della p.a. può svolgersi in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo.
 

sul ricorso numero di registro generale 2791 del 2014, proposto da: 
Daniela Bolognino, rappresentata e difesa dagli avv.ti Angelo Lucio Lacerenza e Francesca D’Alessio, con domicilio eletto in Roma, Via Cicerone, 66;

il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione, in persona dei rispettivi Ministri in carica, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura dello Stato e presso la medesima domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

Cavallo Perin Roberto, Longobardi Gaetanino, Ramajoli Margherita Maria, Carullo Antonio, De Felipe Miguel Beltran; 
Giglioni Fabio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Angelo Clarizia e Aristide Police, con domicilio eletto presso il primo in Roma, Via Principessa Clotilde, 2; 

ad adiuvandum: 
Impastato Ignazio, rappresentato e difeso da se medesimo, con domicilio eletto presso la segreteria del Tar Lazio in Roma, Via Flaminia 189;

– del giudizio di non abilitazione alla seconda fascia (professore associato) in diritto amministrativo n. 14147, pubblicato in data 24 dicembre 2013 sul sito ufficiale dell’abilitazione scientifica nazionale – MIUR;
– del verbale n, 1 bis del 5 aprile 2013 di definizione di criteri e parametri di valutazione da parte della Commissione;
– del verbale n. 13 del 20 novembre 2013, con i relativi allegati nn. 1, 2 e 3;
– dell’atto di approvazione del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca di approvazione dei lavori della Commissione Nazionale per l’abilitazione scientifica nazionale nel settore 12 D/1 — diritto amministrativo;
– dell’art. 5, comma 4, lett. c), d), e) del D.M. del 7 giugno 2012, n. 76;
– del Decreto Direttoriale n. 222 del 20 luglio 2012 che regola la procedura per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario di prima e seconda fascia;
– del decreto Direttoriale n. 237 dell’11.02.2013 di nomina della Commissione per l’abilitazione scientifica nazionale alla prima e seconda fascia dei professori universitari nel settore concorsuale 12/D1-Diritto amministrativo;
– del decreto direttoriale n. 812 dell’8.05.2013 di nomina – a seguito delle dimissioni della Prof.ssa De Pretis, accettate con decreto direttoriale del n. 717 del 19.04.2013, del nuovo membro della Commissione per l’abilitazione scientifica nazionale all
– di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguente, se ed in quanto lesivo degli interessi della ricorrente;
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca e del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione e di Giglioni Fabio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2016 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

La ricorrente ha chiesto di partecipare alla selezione per ottenere l’abilitazione scientifica nazionale nel settore disciplinare 12 D/1 diritto amministrativo.
La stessa interessata espone analiticamente il proprio curriculum professionale e didattico e le pubblicazioni che le avrebbero consentito di superare le tre mediane di riferimento.
L’esito della procedura, tuttavia, è stato sfavorevole alla dott.ssa Bolognino, che quindi ha impugnato l’esito della procedura deducendo i seguenti motivi:
1) difetto di istruttoria – illogicità – travisamento dei fatti e disparità di trattamento – violazione dei criteri del d.m. n. 76 del 2012 e dei principi dell’art. 16 della l. n. 240 del 2010.
Il giudizio negativo sarebbe viziato sotto il profilo della ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità, illogicità, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti.
La commissione avrebbe limitato le pubblicazioni della ricorrente al solo profilo riguardante il “personale e la dirigenza”, ignorando le ulteriori pubblicazioni allegate in tema di cittadinanza, democrazia partecipativa, principio di sussidiarietà orizzontale, modifica del Titolo V, parte II Cost. e riparto del potere legislativo tra Stato e Regioni, fondazioni di origine bancaria, controlli interni e valutazione delle performances e organizzazione amministrativa.
Né la stessa si sarebbe avvalsa dello strumento del parere pro veritate sull’attività scientifica della candidata, previsto espressamente dall’art. 16, comma 3, lett. i), I. n. 240 del 2010, dall’art. 8, commi 3 e 4 (lavori delle commissioni) del D.P.R. n. 222 del 2011 e dal bando all’art. 4, comma 3, del D.D. n. 222 del 20 luglio 2012.
Dalla domanda presentata dalla ricorrente per l’A.S.N. la commissione avrebbe potuto verificare che tra le n. 81 pubblicazioni indicate erano presenti anche lavori in tema di impresa sociale e terzo settore, responsabilità civile della P.A., incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità negli enti locali.
La Commissione avrebbe agito, inoltre, in disparità di trattamento, in quanto non avrebbe rilevato la mancanza di varietà delle pubblicazioni nei confronti di altri candidati che sono stati, invece, abilitati.
Il giudizio collegiale sulla “qualità” delle pubblicazioni della ricorrente sarebbe viziato da difetto di istruttoria e errato, laddove si afferma che la monografia su “gli obiettivi di efficacia, di efficienza e di economicità nel pubblico impiego” pubblicata nella Collana del Centro di Ricerca sulle Amministrazioni Pubbliche “V. Bachelet” della LUISS Guido Carli, con la casa Editrice Giuffré, Milano, 2004, sia di livello accettabile.
La monografia su “la dirigenza pubblica statale tra autonomia e responsabilità (dalla legge delega n. 421/92…” non sarebbe di livello “limitato” per le carenze teoriche.
I membri della Commissione non avrebbero avuto l’esperienza necessaria per valutare le pubblicazioni della ricorrente, essendo studiosi specializzati in specifici rami del diritto amministrativo, per cui la commissione si sarebbe dovuta avvalere del parere pro veritate di un esperto.
Ciò avrebbe indotto i Commissari a sottovalutare l’importanza delle due monografie della candidata: “Gli obiettivi di efficacia, di efficienza e di economicità nel pubblico impiego” e “la dirigenza pubblica statale tra autonomia e responsabilità” pubblicata nella Collana del Centro di Ricerca sulle Amministrazioni Pubbliche.
Dal curriculum della Candidata si evincerebbe un’ampia esperienza sui temi sui quali ha pubblicato, anche in campo di ricerca scientifica, desumibile dalla: partecipazione al PRIN 2007 – “Federalismo come metodo di governo: le regole della democrazia deliberativa e partecipativi” della cui importanza si è detto al punto in fatto n. 21 e nell’ambito del quale la ricorrente ha pubblicato il volume PRIN dell’Unità di ricerca della Luisa Guido Cadi, CEDAM 2010, in curatela con il responsabile dell’Unità di ricerca (Prof. De Martin); partecipazione al Progetto “Diffusione dei sistemi di governance nella PA/Internal Audit verso amministrazioni centrali e regionali Promozione della sussidiarietà orizzontale Quota CIPE” (2007 Formez P.A.); partecipazione alle ricerche presso la Fondazione ASTRID — sulle riforme dell’amministrazione volte all’orientamento al cittadino; redazione di LABSUS laboratorio per la sussidiarietà orizzontale.
Lo svolgimento dei lavori della commissione sarebbe, altresì, illegittimo in quanto i tempi utilizzati per la valutazione sono stati tali da risultare incompatibili con un esame attento dei curricula e delle pubblicazioni presentati dai candidati.
La valutazione dei titoli da parte della Commissione, che ha ritenuto non valutabile l’ampio curriculum scientifico della dott.ssa Daniela Bolognino presentato ai sensi dell’art. 5, comma 4, D.M. n. 76/2012, non sarebbe conforme a quanto previsto dall’art. 16, comma 1, della l. n. 240 del 2010.
La Commissione avrebbe erroneamente interpretato i criteri di cui all’art. 5, comma 4, del D.M. n. 76 del 2012 viziando il procedimento di valutazione della domanda presentata dalla dott.ssa Daniela Bolognino per violazione dei criteri del D.M. n. 76 del 2012 e dei principi di cui all’art. 16, della 1. n. 240 del 2010, illogicità, travisamento dei fatti, eccesso di potere.
La Commissione non avrebbe valutato la partecipazione al PRIN 2007 “Federalismo come metodo di governo: le regole della democrazia deliberativa e partecipativa” (Unità A Università di Trento) sul tema “Cittadinanza e democrazia partecipativa” sarebbe stato ritenuto erroneamente non valutabile perché la candidata è “partecipante alla ricerca”, violando l’art. 5, comma 4, lett. b), che richiede “la partecipazione scientifica a progetti di ricerca” (a differenza della “direzione di progetti di ricerca scientifici, richiesti per l’abilitazione di prima fascia/professore ordinario art. 4, comma 4, lett. b) del D.M. n. 76 del 2012).
Non sarebbe stata valutata, inoltre, la partecipazione: al Programma operativo PON Governance ed azioni di sistema 2007-2013- ASSE E – Obiettivo I Convergenza Ambito B Linea 2 miglioramento della gestione dei processi di mobilità volontaria e collettiva secondo quanto previsto dal D.L. n. 95 del 2012 attraverso la definizione di linee guida, modalità applicative e strumenti (Committente: Dipartimento della Funzione Pubblica e FORMEZ PA) della durata di sette mesi; al Progetto “Sostegno all’attuazione della Riforma Costituzionale nelle Autonomie locali – Linea tematica “E” Lavoro pubblico” con particolare riferimento alla “raccolta ed analisi dei contratti collettivi nazionali ed integrativi per il personale delle amministrazioni regionali e locali” (2006-2007) Formez – Centro di Formazione Studi, della durata di 6 mesi; al Progetto “Diffusione dei sistemi di governance nella PA/Internal Audit verso amministrazioni centrali e regionali Promozione della sussidiarietà orizzontale Quota CIPE” (2007) Formez – Centro di Formazione Studi; al Progetto “Il monitoraggio dei sistemi di valutazione della Dirigenza delle 4 Partecipante PP.AA. dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e dei principali enti pubblici non economici” (2005) Dipartimento della Funzione Pubblica — Luiss Guido Carli, Centro di ricerca sulle Amministrazioni pubbliche “V. Bachelet”; al Progetto “Le progressioni di carriera e le riqualificazioni nelle amministrazioni pubbliche dello Stato.”(2004) Dipartimento della Funzione Pubblica, Luiss Guido Carli, Methis Sviluppo S.r.l. non sarebbero stati ammessi alla valutazione in quanto “non sono del tipo indicato”. Ciò sebbene i progetti di ricerca in questione siano derivati dalla partecipazione ad un bando di selezione da parte dell’Università o da parte della candidata quale membro del gruppo di ricerca universitario.
In relazione poi alle ulteriori ricerche inserite dalla ricorrente in riferimento all’art. 5, comma 4, del D.M n. 76 del 2012, relativi alla partecipazione ai progetti indicati nella domanda, la Commissione li avrebbe erroneamente ritenuti non valutabili, posto che la candidata (con valutazione da parte del committente Formez PA) e/o la struttura di riferimento universitaria (Università Luiss Guido Carli, verso il Committente Dipartimento della Funzione Pubblica — FormezPA, ha partecipato a ad un bando selettivo, per cui tali titoli avrebbero dovuto essere valutati positivamente.
E ciò anche ai sensi dell’art. 5, comma 4, lett. d), del D.M. n. 76 del 2012, in quanto relativi ad incarichi di ricerca presso atenei o istituti di alta qualificazione.
Con riferimento ai titoli di cui all’art. 5, comma 4, lett. d) del D.M. n. 76 del 2012, relativi alla attribuzione di incarichi di insegnamento o ricerca presso atenei e istituti di ricorri, esteri e internazionali, di alla qualificazione, la Commissione avrebbe ritenuto erroneamente non valutabili tutti i titoli riguardanti le docenze, in quanto avrebbero (secondo la Commissione) essere circoscritti alle fattispecie di incarichi di insegnamento e ricerca esclusivamente “esteri e internazionali”.
L’art. 5, comma 4, lett. d) del D.M. n. 76 del 2012, invece, dovrebbe essere interpretato in modo coerente con l’art. 16, della 1. n. 240/2010 e con gli artt. 4, comma 1, e 5, comma 1, del D.M. n. 76/2012 secondo cui la Commissione dovrebbe valutare, per gli abilitandi alla seconda fascia, i titoli di insegnamento e di ricerca nell’ambito nazionale, che sono quelli che permettono di accertare che il candidato sia conosciuto nel panorama “almeno nazionale” della ricerca (art. 5, comma 1, D.M. n. 76 del 2012), ed eventualmente, ove presenti, valutare anche gli incarichi all’esterno ed internazionali. Mentre per gli abilitati alla prima fascia, i titoli di insegnamento e di ricerca nell’ambito nazionale, sono quelli che permettono di accertare che il candidato sia conosciuto nel panorama “anche internazionale” della ricerca (art. 4, comma 1, D.M. n. 76 del 2012).
L’art. 4, comma 4, lett. e) (per la prima fascia) e l’art. 5, comma 4, lett. d) (per la seconda fascia) del D.M. n. 76 del 2012 dovrebbero essere interpretati nel senso di consentire la valutazione anche degli incarichi di insegnamento e di ricerca indicati dai candidati nel loro curriculum vitae, al fine di documentare il proprio percorso di didattica e di ricerca a livello nazionale ed differenziazione, e di valutare l’insegnamento estero ed internazionale, come elemento non necessario, ma aggiuntivo per i candidati alla seconda fascia e come elemento necessario per i candidati alla prima fascia.
Pertanto la commissione avrebbe dovuto considerare tutta l’attività di insegnamento e di ricerca presso le Università italiane e presso gli enti di alta formazione e qualificazione.
La Commissione non avrebbe valutato, ai sensi dell’art. 5, comma 4, lett. f) del D.M. n. 76 del 2012 (conseguimento di premi e riconoscimenti per l’attività scientifica), il conferimento del “Premio Eugenio Selvaggi” per la Stampa giuridica (XVII edizione – 25 ottobre 2012) alla Rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto dell’economia e di scienza dell’amministrazione in cammino curata dal Centro di ricerca sulle Amministrazioni Pubbliche “Vittorio Bachelet” LUISS Guido Carli, di cui la ricorrente è responsabile della sezione “Lavoro Pubblico”;
2) illegittimità dei criteri di cui al verbale 1bis del 5 aprile 2013 della commissione per l’a.s.n. per violazione dell’art. 3, comma 3, del d.m. n. 76 del 2012, in base al quale la ponderazione dei criteri e dei parametri “deve essere equilibrata e motivata”, dell’art. 5, comma 4, del d.m. n. 76 del 2012 e della ratio della l. n. 240 del 2010 — eccesso di potere.
La commissione avrebbe introdotto ulteriori criteri e parametri più selettivi ai fini della valutazione delle pubblicazioni e dei titoli, come risulterebbe dal verbale n. 1 bis del 5 aprile 2013, in violazione dell’art. 3, comma 3, del D.M. n. 76 del 2012, secondo cui la ponderazione dei criteri e dei parametri “deve essere equilibrata e motivata” (art. 3, comma 3, D.M. n. 76 del 2012).
I nuovi criteri di valutazione individuati avrebbero alterato i criteri di valutazione stabiliti dalla 1. n. 240/2010 e dal D.M. n. 76 del 2012, in particolare sarebbe stato azzerato il criterio di “impatto delle pubblicazioni”, stabilito dall’art. 5, comma 4, lett. a) del D.M. n. 76 del 2012, non tenendo in considerazione, se non ai soli fini dell’ammissione alla procedura, il valore delle c.d. mediane della ricorrente, che superano i tre valori calcolati dall’Anvur, per l’abilitazione alla seconda fascia.
Inoltre la Commissione avrebbe ritenuto che nella valutazione della produzione scientifica la collocazione editoriale sia solo “elemento di corredo”, in violazione dell’art. 5, comma 2, lett. d), D.M. n. 76 del 2012; ha ritenuto non valutabile il criterio di cui all’art. 5, comma 4, lett. b), D.M. n. 76 del 2012 “altri titoli”, impedendo alla candidata di ottenere un punteggio per l’ampia e documentata attività di ricerca, di insegnamento, di partecipazione quale membro della redazione delle riviste scientifiche e socia/membro “stabile” di Centri di ricerca universitari e fondazioni di ricerca di alta qualificazione nazionali.
Il nuovo criterio di valutazione dell’impatto delle pubblicazioni introdotto avrebbe appiattito i titoli dei candidati permettendo di trattare in modo uguale situazioni differenti, ledendo gli interessi della ricorrente. In tal modo la commissione non avrebbe tenuto conto della collocazione editoriale dei saggi e degli articoli pubblicati in riviste di fascia A della ricorrente.
Il criterio stabilito dalla Commissione nel verbale 1 bis, al punto 3.4.1, violerebbe l’art. 5, comma 2, lett. d) del D.M. n. 76 del 2012, che invece valorizza la collocazione editoriale dei prodotti scientifici presso editori, collane o riviste di rilievo nazionale o internazionale e violerebbe la ratiodella l. n. 240 del 2010.
La Commissione, inoltre, avrebbe erroneamente interpretato l’art. 5, comma 4, lett. h) richiedendo ai candidati alla seconda fascia e, quindi, anche alla ricorrente di documentare esclusivamente l’attività di insegnamento e ricerca effettuata all’estero, impedendole di ottenere un punteggio per l’attività di ricerca, di insegnamento, di partecipazione quale membro della redazione delle riviste scientifiche e socia/membro “stabile” di Centri di ricerca universitari e fondazioni di ricerca di alta qualificazione (nazionali).
Anche l’illegittima interpretazione dei criteri di cui all’art. 5, comma 4, lett. b), e), d), e), f) del D.M. 76/2012 avrebbe impedito alla candidata di ottenere un punteggio per l’ampia e documentata attività di ricerca, di insegnamento, di partecipazione quale membro della redazione delle riviste scientifiche e socia/membro “stabile” di Centri di ricerca universitari e fondazioni di ricerca di alta qualificazione (nazionali).
Il punto n. 3.4.3. del verbale n. 1 bis secondo cui “solo la notevole rilevanza o la presenza di almeno due degli elementi indicati all’art. 5, comma 4, lett. b), c), d) e), f) D.M. n. 76 del 2012, di cui almeno uno delle categorie d) oppure e), può consentire di ridurre motivatamente a due il numero delle pubblicazioni indicate dal precedente paragr. 3.3.1. come requisito più selettivo, fermo restando che tra le due pubblicazioni è necessaria pur sempre una monografia”, avrebbe consentito alla commissione di ridurre il numero delle pubblicazioni di qualità per attribuire l’abilitazione, in violazione della legge n. 240/2010, del D.M. n. 222 del 2011 e del D.M. n. 76 del 2012, che prevedevano una “valutazione analitica” dei titoli dei candidati (art. 3, comma 1, D.M. n. 76 del 2012).
L’erronea interpretazione dell’art. 5, comma 4, D.M. n. 76 del 2012, avrebbe alterato i criteri di valutazione stabiliti dalla 1. n. 240/2010 e dal D.M. n. 76 del 2012 esaltando i criteri di discrezionalità-tecnica nella valutazione dei candidati;
3) illegittimità dell’art. 5, comma 4, lett. c), d), e) del D.M. n. 76 del 2012, per violazione dell’art. 16, legge n. 240 del 2010, dell’art. 3 Cost. e dell’art. 97 Cost.-.
L’art. 5, comma 4, lett. e), d), e) del D.M. n. 76 del 2012 violerebbe l’art. 16, 1. n. 240/2010 e gli artt. 3 e 97 della Cost., in quanto ai fini della abilitazione per la docenza di seconda fascia richiederebbe di documentare il possesso degli stessi titoli previsti per la docenza di prima fascia (l’art. 5, comma 4, alle lett. i), d), infatti, sarebbe identico all’art. 4, comma 4, lett. d) relativo ai titoli da presentare per l’abilitazione alla prima fascia).
Il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Ministero per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.
Il controinteressato Giglioni Fabio si è costituito in giudizio per resistere all’impugnazione.
In data 11.1.2016 Impastato Ignazio ha spiegato intervento ad adiuvandum, depositando una memoria di costituzione con cui chiede che, in accoglimento delle censure formulate dalla ricorrente Daniela Bolognino, venga disposto, altresì, l’annullamento della propria valutazione negativa in relazione al conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario di II fascia per il settore concorsuale 12/d1 – diritto amministrativo.
Con ordinanza n. 2096 del 20 maggio 2014 è stata respinta la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato.
All’udienza del 27 gennaio 2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Con il ricorso in esame la dott.ssa Bolognino, ha impugnato l’esito del concorso per l’abilitazione nazionale per professori di seconda fascia indetto con d.d. n. 222 del 20 luglio 2012, pubblicato per il settore 12/D1 – Diritto amministrativo.
Con il primo motivo la ricorrente contesta, in modo analitico, le valutazioni espresse dalla commissione nei propri confronti, assumendo che il giudizio espresso dalla commissione nei propri confronti sarebbe viziato sotto il profilo della ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità, nonché da difetto di istruttoria e travisamento dei fatti.
La tesi della ricorrente non merita adesione.
Come già più volte affermato da questa Sezione in giudizi analoghi a quello in esame la valutazione della Commissione esaminatrice è espressione della discrezionalità tecnica di tale organo, che può essere sindacata in questa sede solo se manifestamente illogica o irragionevole.
Il giudizio della Commissione giudicatrice di una procedura valutativa come quella in materia di abilitazione scientifica nazionale, che mira a verificare l’idoneità a partecipare a concorso per divenire docente di prima o di seconda fascia universitaria, in quanto inteso a verificare e a misurare il livello di maturità scientifica raggiunto dai singoli candidati, costituisce espressione della discrezionalità tecnica riservata dalla legge a tale organo collegiale le cui valutazioni, riflettendo specifiche competenze solo da esso possedute, non possono essere sindacate nel merito dal giudice della legittimità.
Il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici della p.a. può svolgersi in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2001/2006).
Ciò premesso nel caso di specie, il giudizio reso dalla Commissione non risulta palesemente illogico o irragionevole anche in relazione alle risultanze documentali.
Né sotto tale profilo i molteplici profili che evidenzierebbero la carenza di istruttoria con la quale la Commissione avrebbe esaminato il curriculum della candidata (evidenziati nel ricorso) appaiono idonei a minare l’attendibilità complessiva del giudizio espresso dalla Commissione.
Infatti, tutti i componenti della Commissione hanno concluso che l’attività scientifica della candidata non potesse essere considerata positivamente, sotto il profilo: del livello scientifico (commissari Cavallo Perin, Carullo e Longobardi), del carattere ricognitivo e descrittivo e talora ripetitivo delle opere (commissari Carullo e Cavallo Perin) e dell’assenza di rigore metodologico (commissario Carullo).
I criteri di valutazione adottati dalla Commissione per quanto attiene, in particolare, al numero e tipo delle pubblicazioni, continuità temporale delle stesse di cui al punto 3.4.2. del verbale n. 1 bis del 5.4.2013 e all’inserimento a corredo della domanda di partecipazione di almeno due pubblicazioni di livello buono o eccellente, di cui almeno una monografia, di cui al punto 3.4.3 del medesimo verbale n. 1 bis, sono stati seguiti in maniera analoga anche rispetto agli altri candidati.
Ne deriva che i giudizi espressi dalla commissione esaminatrice non possono ritenersi illogici o irragionevoli o sproporzionati rispetto alle risultanze documentali.
Peraltro, come già osservato, nei concorsi per professore universitario l’elevato tasso di discrezionalità della valutazione dell’attività scientifica dei candidati comporta una ampia area di insindacabilità del giudizio da parte del giudice amministrativo.
Il giudizio della commissione giudicatrice in tali selezioni, essendo essenzialmente un giudizio complessivo sulle esperienze e sulla preparazione scientifica dei candidati ed essendo esercizio dell’ampia sfera della discrezionalità tecnica, è censurabile unicamente sul piano della legittimità, per evidente superficialità, incompletezza, incongruenza, manifesta disparità, emergente dalla stessa documentazione, tale da configurare un evidente eccesso di potere, senza con ciò entrare nel merito della valutazione della commissione (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 giugno 2005, n. 3552; idem, sez. VI, 25 settembre 2006, n. 5608; idem, Sez. VI, 17 novembre 2004, n. 7526).
Non merita adesione anche la censura con la quale si denuncia la mancata acquisizione del parere pro veritate da parte di un esperto che avrebbe dovuto valutare le pubblicazioni indicate dalla ricorrente.
Al riguardo, va anzitutto precisato che l’art. 16, comma 3, lettera i) della legge 240 del 2010 (nella versione vigente all’epoca dei fatti) prevedeva la facoltà e non l’obbligo per la commissione di acquisire pareri proveritate da parte di esperti.
La giurisprudenza di questa Sezione che si è soffermata sul punto (cfr, per tutte, TAR Lazio, sez. Terza, 29 dicembre 2014, n. 13419) ha, in più occasioni, affermato che, nel caso in cui nella commissione non fosse presente un esperto di uno dei settori scientifici disciplinari accorpati nel settore concorsuale di riferimento, il predetto organo avrebbe dovuto esplicare in modo compiuto le ragioni del mancato ricorso a tale facoltà, in assenza delle quali avrebbe dovuto invece acquisire il parere pro veritate da parte di un esperto del settore (con la modifica del predetto art. 16 della legge n. 240 del 2010 ad opera del decreto legge n. 90 del 2014, tale ipotesi è divenuta ora obbligatoria).
Ora, nella fattispecie in esame, tali elementi di fatto (ovvero la mancanza in commissione di almeno un membro esperto capace di valutare le pubblicazioni dell’istante) non sussistono per cui la commissione ha ritenuto correttamente di procedere all’esame del curriculum del candidato.
Né sotto tale profilo la ricorrente ha dato compiuta prova dell’esistenza di specifici profili di incapacità o inattitudine dei componenti della commissione a valutare i propri titoli scientifici.
La stessa, invero, si è limita ad affermare che i docenti erano tutti dotati di esperienza in specifici settori del diritto amministrativo e che per tale ragione non sarebbero stati in grado di esaminare le proprie pubblicazioni; tale deduzione, tuttavia, di per sé si rivela del tutto generica e, quindi, non idonea a giustificare la necessità per a commissione di ricorrente al parere di un esperto revisore.
I professori facenti parte della commissione esaminatrice, infatti, appartengono al settore scientifico disciplinare 12/D1 – diritto amministrativo (lo stesso della ricorrente), il quale ai sensi dell’allegato b) del D.M. 12 giugno 2012, n. 159 “comprende l’attività scientifica e didattico-formativa degli studi relativi ai principi e alle regole che reggono le attività amministrative, da qualunque soggetto prestate; le organizzazioni pubbliche locali, regionali, statali, comunitarie e internazionali, inclusi strutture, personale e mezzi; le garanzie giustiziali e giurisdizionali… Comprendono, altresì, il diritto regionale e delle autonomie locali, il diritto dell’informazione e della comunicazione e le istituzioni del diritto pubblico”.
Dalla declaratoria del settore concorsuale si ricava che lo stesso comprende anche le organizzazioni pubbliche incluso il personale, vale dire anche lo specifico settore oggetto, in modo prevalente, dell’indagine scientifica svolta dalla ricorrente, per cui l’appartenenza dei commissari a tale settore li rendeva di per sé idonei a valutare le pubblicazioni presentate dalla dott.ssa Bolognino.
Quanto sopra è sufficiente per ritenere, alla luce delle professionalità possedute dai membri della commissione, non censurabile la scelta di non acquisire un parere pro veritate da parte di un esperto del settore, ai sensi dell’allora vigente art. 16, comma 3, lett. i) della legge n. 240 del 2010.
Con un ulteriore profilo di censura del primo motivo, la ricorrente deduce un’eccessiva brevità dei tempi dedicati dalla commissione per esanimare i titoli presentati dai candidati, che l’avrebbe privata così di un’adeguata ed approfondita valutazione.
La censura non convince alla luce della consolidata giurisprudenza amministrativa secondo cui “non è sindacabile in sede di legittimità la congruità del tempo dedicato dalla commissione giudicatrice alla valutazione delle prove d’esame di candidati; in primo luogo, infatti, manca una predeterminazione, sia pure di massima, ad opera di legge o di regolamenti, dei tempi da dedicare alla correzione degli scritti; in secondo luogo, non è possibile, di norma, stabilire quali concorrenti abbiano fruito di maggiore o minore considerazione e se, quindi, il vizio dedotto infici in concreto il giudizio contestato; inoltre, i calcoli risultano scarsamente significativi laddove siano stati effettuati in base ad un computo meramente presuntivo, derivante dalla suddivisione della durata di ciascuna seduta per il numero dei concorrenti o degli elaborati esaminati” (cfr. ex multis, Cons. Stato, VI, 11 dicembre 2013, n. 5947).
Nella specie non risultano addotti elementi tali da fare ritenere che i tempi siano stati talmente ridotti da superare i rilievi contenuti nella sentenza sopra riportata, considerato – tra l’altro – che appare verosimile quanto osservato dall’Amministrazione secondo cui molte delle pubblicazioni presentate dai candidati sarebbero state già conosciute dai singoli componenti della commissione, a prescindere dall’attività valutativa svolta in sede di abilitazione.
Con il secondo motivo si contestano i criteri più selettivi di valutazione individuati nel verbale 1 bis del 5 aprile 2013 della Commissione di valutazione.
Al fine di verificare la fondatezza delle censure occorre soffermarsi sulla disciplina che regola la procedura di abilitazione scientifica.
Il D.M. n. 76 del 7 giugno 2012 (Regolamento recante criteri e parametri per la valutazione dei candidati ai fini dell’attribuzione dell’abilitazione scientifica nazionale per l’accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitari, nonché le modalità di accertamento della qualificazione dei Commissari, ai sensi dell’articolo 16, comma 3, lettere a), b) e c) della legge 30 dicembre 2010, n. 240, e degli articoli 4 e 6, commi 4 e 5, del decreto del Presidente della Repubblica 14 settembre 2011, n. 222”), intervenuto a regolare nel dettaglio la materia, definisce i criteri, i parametri e gli indicatori di attività scientifica utilizzabili ai fini della valutazione dei candidati all’abilitazione, nonché le modalità di accertamento della coerenza dei criteri e parametri indicatori di qualificazione scientifica degli aspiranti commissari con quelli richiesti per la valutazione dei candidati all’abilitazione per la prima fascia dei professori universitari.
In particolare l’art. 3 del menzionato D.M. n. 76/2012 prevede che “nelle procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate. La valutazione si basa sui criteri e i parametri definiti per ciascuna fascia agli articoli 4 e 5”, i quali, per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche, stabiliscono che la Commissione si attiene, tra gli altri parametri, all’impatto della produzione scientifica complessiva all’interno del settore concorsuale valutata mediante gli indicatori di cui all’art. 6 e agli allegati A e E.
Il medesimo art. 3 al terzo comma specifica che “l’individuazione del tipo di pubblicazioni, la ponderazione di ciascun criterio e parametro, di cui agli articoli 4 e 5, da prendere in considerazione e l’eventuale utilizzo di ulteriori criteri e parametri più selettivi ai fini della valutazione delle pubblicazioni e dei titoli sono predeterminati dalla commissione, con atto motivato pubblicato sul sito del Ministero e su quello dell’università sede della procedura di abilitazione…”.
La norma attribuisce, quindi, alle commissioni il potere di individuare criteri e parametri ulteriori e più selettivi rispetto a quelli già previsti negli artt. 4 e 5 del medesimo regolamento.
La commissione, in applicazione di siffatta possibilità, con il verbale n. 1 bis ha proceduto a ponderare i criteri predeterminati nei limiti di discrezionalità consentiti dal sopra citato art. 3, comma 3.
La Commissione non ha escluso nessun criterio e/o parametro di valutazione, ma si è limitata a stabilire il peso da attribuire a ciascuno di essi, ed ha individuato quali specifici criteri ai fini del conseguimento della abilitazione per docenti di seconda fascia:
al punto 3.3.1 “l’aver inserito a corredo della domanda di partecipazione alla procedura almeno tre pubblicazioni scientifiche di livello eccellente o buono secondo le definizioni del D.M. 76/2012 all. D, § 1 e 2, tra cui una monografia. In quest’ultimo § 2 l’importanza delle pubblicazioni è da intendersi o di livello internazionale oppure nazionale”;
al punto 3.4.1. ha stabilito che “nella valutazione delle pubblicazioni scientifiche sono criteri pregiudiziali sia la coerenza con il settore concorsuale, sia l’individuazione dell’apporto individuale nei lavori di collaborazione, mentre assume valore preponderante la qualità della produzione scientifica che deve raggiungere il criterio sopra indicato al § 3.3.1. – cui è solo di corredo la collocazione editoriale”;
al punto 3.4.2. per quanto attiene, in particolare, la valutazione delle pubblicazioni scientifiche “il parametro assolutamente prevalente è il numero e tipo delle pubblicazioni presentate e distribuzione di esse sotto il profili temporale, rispetto all’impatto delle pubblicazioni all’interno del settore concorsuale…”
al punto 3.4.3 che la notevole rilevanza o la presenza di almeno due degli elementi indicati all’art. 5, comma 4, sub b), c), d), e), f) del D.M. 76/2012 di cui almeno uno nelle categorie d) oppure e), può consentire di ridurre motivatamente a due il numero delle pubblicazioni indicate al precedente § 3.3.1 come requisito più selettivo, fermo restando che tra le due pubblicazioni è necessaria almeno una monografia”.
Da tali specifici parametri di valutazione di ricava che la commissione, nell’esercizio dei propri poteri discrezionali, non ha “azzerato il parametro dell’impatto delle pubblicazioni” (come sostiene la ricorrente), ma ha stabilito di ritenerlo secondario rispetto all’altro parametro di valutazione delle pubblicazioni.
La Commissione, inoltre, non ha pretermesso del tutto il rilievo della collocazione editoriale, ma lo ha posto in una posizione secondaria rispetto al valore preponderante della “qualità della produzione scientifica” e rispetto al valore pregiudiziale della “coerenza con il settore concorsuale” delle pubblicazioni e dell’individuazione “dell’apporto individuale”.
In tal modo la Commissione ha applicato correttamente l’art. 3, comma 3, del D.M. 76/2012, effettuando una “ponderazione di ciascun criterio e parametro” attraverso i quali sono valutati i titoli.
Non può ritenersi, pertanto, che la stessa abbia ridotto il perimetro dei titoli da considerare, come sostiene la ricorrente, ma piuttosto che abbia inteso formulare delle indicazioni volte a definire delle soglie minime di qualità che dovevano essere soddisfatte ai fini del conseguimento della abilitazione, rimanendo pur sempre vincolata a valutare tutti i titoli dei candidati.
Tali criteri, quindi, non si rivelano palesemente illogici e contradditori, ma costituiscono espressione della sfera di discrezionalità riservata dallo stessa disciplina regolamentare alla Commissione.
Ne consegue che deve essere disattesa la censura con la quale si contesta la possibilità che le Commissioni prevedano criteri e parametri ulteriori e più restrittivi di quelli posti dalla lex specialis della procedura, o che esse decidano di non utilizzare alcuni di tali predeterminati strumenti di valutazione, ai sensi dell’art. 3, comma 3, del D.M. n. 76/2012; possibilità che risulta pienamente giustificata – e non solo per i criteri e parametri “ulteriori” di cui al secondo periodo dell’art. 4 comma 1, – dalla previsione dell’art. 16, comma 3, lettera a) della legge n. 240/2010, da cui emerge con chiarezza che l’abilitazione deve scaturire da motivato giudizio fondato sulla valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche espresso sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per settore concorsuale.
Tale possibilità di differenziazione risponde, evidentemente, alla varietà dei settori concorsuali per cui la procedura viene indetta; la correlata facoltà discrezionale, nel caso in esame, risulta essere stata spesa in senso non illogico dalla Commissione, che ha prediletto una valutazione di tipo soprattutto qualitativo, motivando voce per voce ogni esclusione di criteri o parametri ritenuti incongrui alla valutazione da compiere.
Dall’esame degli atti, inoltre, si evince che la Commissione ha applicato i criteri di valutazione stabiliti nella seduta del 5 aprile 2013, esternandone i risultati nel giudizio individuale e complessivo redatto nei confronti del dott.ssa Bolognino.
Il giudizio collegiale conclusivo appare più che coerente con i giudizi individuali negativi espressi dai singoli commissari.
Le valutazioni sulle pubblicazioni della candidata, espresse dai commissari, sono tutte chiaramente orientate in senso negativo, per cui appare di conseguenza logico il giudizio finale di non abilitazione.
Per quanto concerne, più specificamente, la omessa valutazione degli altri titoli posseduti dalla ricorrente legati alla partecipazione ad accademie di settore, a comitati editoriali di riviste, all’attività di insegnamento, al conseguimento di premi (sui quali la ricorrente si è soffermata sia nel primo che nel secondo motivo di impugnazione), si osserva che la Commissione, pur senza soffermarsi sui singoli titoli, ha tenuto conto dello “svolgimento delle numerose attività didattiche”, della “collaborazione al comitato redazionale di 5 riviste” e della “partecipazione a programmi di ricerca (Prin e programmi operativi PON)” qualificandoli “di interesse, ma non sufficienti a modificare sostanzialmente il giudizio collegiale negativo”.
Tale giudizio si rivela coerente con i criteri adottati nella commissione nella seduta del 5 aprile 2013 in cui, come già osservato, aveva ritenuto di porre a fondamento del proprio giudizio elementi soprattutto qualitativi attinenti alla produzione scientifica, che però nel caso di specie è stata ritenuta, per lo più, di carattere limitato.
In altri termini dalla documentazione agli atti e, in particolare, dal giudizio della commissione si evince che la stessa ha valutato gli altri titoli posseduti dalla ricorrente, ma che gli stessi non erano stati in grado di scalfire il giudizio negativo complessivo, che si fondava prevalentemente sulle pubblicazioni indicate dalla dott.ssa Bolognino.
Anche il terzo motivo è privo di base.
Contrariamente a quanto denunciato dalla ricorrente il D.M. 76/2012 distingue in modo sufficientemente netto i criteri di valutazione per i docenti di prima e di seconda fascia negli artt. 4 e 5 dedicati rispettivamente alla valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche per l’attribuzione dell’abilitazione alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia.
Né tale differenziazione è stata elisa dagli ulteriori criteri adottati dalla commissione in esame che nel verbale n. 1 bis distingue nettamente tra i docenti di prima e di seconda fascia.
Ad ogni modo è utile osservare che, sulla base dei criteri e della ponderazione degli stessi stabilita dalla Commissione, la ricorrente, comunque, non avrebbe potuto sopperire alla carenza qualitativa delle pubblicazioni con la valutazione positiva di eventuali ulteriori titoli.
La Commissione, come già osservato, ha stabilito la prevalenza dei requisito più selettivo di cui all’art. 3.3.1. (aver inserito a corredo della domanda almeno tre pubblicazioni scientifiche di livello eccellente o buono tra cui almeno una monografia), rispetto ai parametri di valutazione dei titoli di cui all’art. 5, comma 4, del D.M. 76/2012 ed ha, altresì, precisato che il positivo riscontro di quest’ultimi può consentire al più “di ridurre motivatamente a due il numero delle pubblicazioni indicate al precedente § 3.3.1. come requisito più selettivo, fermo restando che fra le due pubblicazioni è necessaria pur sempre una monografia”.
La ricorrente, quindi, non potrebbe trarre alcuna utilità dalla contestazione dei parametri per la valutazione dei titoli di cui all’art. 5, comma 4, del D.M. 76/2012, posto che la mancata abilitazione si fonda principalmente sulla carenza di qualità delle pubblicazioni indicate ai fini del giudizio valutate in base al parametro di cui al punti 3.3.1. del verbale n. 1 bis.
In conclusione il ricorso deve essere respinto.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente
Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore
Achille Sinatra, Consigliere

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Sentenza – 24/3/2016 n.3747 proviene da Giustamm.

Pres. Allegretta, Est. Durante
Bucci Giovanni (Avv. Fabiano Amati) c. Comune di Trani (Avv. Michele Capurso)

Rifiuti – Abbandono su sito altrui – Proprietario incolpevole – Responsabilità oggettiva – Insussistenza

Tutti i provvedimenti amministrativi emanati in base all’art. 14 del d. lgv. 5 febbraio 1997, n. 22 devono essere puntualmente motivati con riguardo agli elementi in forza dei quali sia affermata la responsabilità dei proprietari, per lo meno con riguardo alla colpa per omessa vigilanza sulle attività inquinanti poste in essere da terzi (in tal senso la giurisprudenza è univoca, tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 25 gennaio 2005, n. 136; 8 febbraio 2005; sez. IV, 5 settembre 2005, n. 4525; TAR Puglia, Lecce, sez. 1,11, 2006, n. 113). Siffatto sistema sanzionatorio, delineato dal d. lgv. 5 febbraio 1997, n. 22 in materia di rifiuti, esclude la configurabilità di responsabilità oggettiva o di posizione, e cioè che il proprietario del sito che ospita rifiuti abbandonati sia chiamato, per ciò solo, a risponderne, indipendentemente dalla concreta verifica, da parte della p.a., di una condotta anche semplicemente agevolatrice del fatto illecito del terzo, ovvero omissiva, cioè di astensione dall’adozione di quelle cautele che possono ragionevolmente pretendersi da un soggetto dotato di diligenza media.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1109 del 2006, proposto da:

Bucci Giovanni, rappresentato e difeso dall’avv. Fabiano Amati, con domicilio eletto presso Fabiano Amati in Bari, via A. Gimma, 147;

contro

il Comune di Trani, rappresentato e difeso dall’avv. Michele Capurso, con domicilio eletto presso l’avv. Giovanni Caponio, in Bari via S. Lioce, 52;

dell’ordinanza sindacale n. 43 del 24 aprile 2006, notificata in data 3 maggio 2006, con la quale si intimava al ricorrente di provvedere: “a) entro gg. 30 (trenta), a far data dalla notifica della presente Ordinanza, alla rimozione ed al trasporto in discariche autorizzate a mezzo di ditte specializzate, di tutti i rifiuti depositati sul predetto terreno; b) a comunicare, la rimozione dei rifiuti avvenuta, il sito i presso il quale saranno conferiti i suddetti rifiuti”;

di tutti gli atti ai predetti comunque presupposti, connessi e derivati, ancorché non conosciuti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Trani;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Doris Durante;

Uditi nell’udienza pubblica del giorno 6 ottobre 2010 per le parti i difensori avvocati Liliane Fanizzi, per delega dell’avv. Fabiano Amati e Giovanni Caponio, per delega dell’avv. Michele Capurso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Il Comune di Trani, con ordinanza sindacale n. 43 del 24 aprile 2006, intimava a Bucci Giovanni, di provvedere entro 30 giorni alla rimozione ed al trasporto in discariche autorizzate a mezzo ditte specializzate, di tutti i rifiuti depositati sul suo terreno e di comunicare il sito dove sarebbero stati conferiti i rifiuti.

La suddetta ordinanza veniva impugnata dalla parte intimata, con il ricorso in esame, con il quale se ne chiedeva l’annullamento alla stregua dei seguenti motivi:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 14 del d. lgv. 5 febbraio 1997, n. 22; carenza dei presupposti; eccesso di potere per motivazione carente, incongrua, insufficiente e comunque contraddittoria;

2) violazione dell’art. 14 del d. lgv. n. 22 del 1997 in relazione all’art. 107 del d. lgv. n. 267 del 2000; incompetenza;

3) violazione degli artt. 7 e seguenti della l. n. 241 del 1990.

Si costituiva in giudizio il Comune di Trani che contestava in fatto e diritto le censure dedotte.

Con ordinanza n. 487 del 4 luglio 2006, il Tribunale accoglieva l’istanza cautelare.

Alla pubblica udienza del 6 ottobre 2010, il ricorso è stato assegnato in decisione.

Il ricorso è fondato e deve essere accolto.

Il d. lgv. 5 febbraio 1997, n. 22, all’art. 14, in ordine al divieto di abbandono dei rifiuti sul suolo e nel suolo, stabilisce testualmente che “L’abbandono o il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati. E’ altresì vietata l’emissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee. Fatta salva l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 51 e 52, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa. Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie e il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati e al recupero delle somme anticipate”.

Dall’esegesi della norma, si desume in maniera inequivoca, che nel caso di presenza di rifiuti abbandonati, la responsabilità è dell’autore materiale della trasgressione. La responsabilità in solido con i proprietari dell’area o con i titolari di altro diritto reale ricorre, invece, nel solo caso in cui la violazione possa essere a questi ultimi ascritta a titolo di dolo o colpa.

Ne consegue che tutti i provvedimenti amministrativi emanati in base all’art. 14 devono essere puntualmente motivati con riguardo agli elementi in forza dei quali sia affermata la responsabilità dei proprietari, per lo meno con riguardo alla colpa per omessa vigilanza sulle attività inquinanti poste in essere da terzi (in tal senso la giurisprudenza è univoca, tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 25 gennaio 2005, n. 136; 8 febbraio 2005; sez. IV, 5 settembre 2005, n. 4525; TAR Puglia, Lecce, sez. 1,11, 2006, n. 113).

Siffatto sistema sanzionatorio, delineato dal decreto Ronchi in materia di rifiuti, esclude la configurabilità di responsabilità oggettiva o di posizione, e cioè che il proprietario del sito che ospita rifiuti abbandonati sia chiamato, per ciò solo, a risponderne, indipendentemente dalla concreta verifica, da parte della p.a., di una condotta anche semplicemente agevolatrice del fatto illecito del terzo, ovvero omissiva, cioè di astensione dall’adozione di quelle cautele che possono ragionevolmente pretendersi da un soggetto dotato di diligenza media.

Ciò premesso in diritto, va osservato che il provvedimento impugnato risulta carente di idonea motivazione utile a riscontrare il presupposto psicologico della responsabilità del proprietario del fondo, in quanto fondato solamente sullo status di proprietario del soggetto diffidato alla rimozione.

Manca, invero, nel suddetto provvedimento l’indicazione di suoi comportamenti quanto meno colposi, eventualmente omissivi, causalmente collegati all’evento dannoso che gli si ordina di riparare.

Sotto altro profilo, l’atto risulta essere stato adottato senza che sia stata compiuta alcuna valida istruttoria tesa ad accertare la responsabilità dell’illecito del proprietario ed in mancanza, quindi, di qualsiasi motivazione circa la sussistenza dell’obbligo di smaltimento.

Né, la circostanza che il fondo non sia recintato è di per sé motivo di responsabilità, atteso che la recinzione dei fondi agricoli non costituisce una regola e tanto meno può imputarsi al proprietario la responsabilità dell’abbandono di rifiuti sul suo fondo per il fatto che non l’abbia recintato e che l’uso come discarica sia stato reiterato nel tempo, gravando sull’amministrazione il controllo e la prevenzione delle attività illecite.

D’altra parte queste considerazioni sulla reiterazione dell’uso del fondo come discarica e della mancanza di recinzione sono state introdotte dalla difesa del Comune e, quindi, trattasi di integrazione dell’atto, come tale inammissibile.

Quanto sin qui esposto consente di accogliere il ricorso, restando assorbite le ulteriori censure relative alla violazione delle norme sulla comunicazione di avvio del procedimento e di incompetenza del sindaco, essendo, peraltro, indubbio, che ove il provvedimento sia un’ordinanza contingibile e urgente, la competenza è del sindaco.

Per le ragioni esposte, assorbita ogni ulteriore censura, il ricorso deve essere accolto con annullamento dell’atto impugnato.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nell’importo indicato in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima)

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Bari, sezione prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto annulla l’atto impugnato.

Condanna il Comune di Trani al pagamento di euro 2.000,00 in favore di Bucci Giovanni per spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente

Doris Durante, Consigliere, Estensore

Giuseppina Adamo, Consigliere

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione I – Sentenza – 21/10/2010 n.3747 proviene da Giustamm.