Eds Infrastrutture S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ugo Luca Savio De Luca e Annalisa Ciociano, contro Autorità  Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, nei confronti Anas S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato,

Sussiste un potere dell’ANAC di disporre l’iscrizione nel casellario informatico delle notizie “utili”

Contratti della PA- ANAC – iscrizione nel casellario delle notizie “utili” ex art. 8, comma 2, lett. dd), del d.p.r. n. 207/2010- successiva abrogazione – non rileva – ratio. 
 

N. 03730/2020 REG.PROV.COLL.

N. 04259/2019 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4259 del 2019, proposto da 
Eds Infrastrutture S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ugo Luca Savio De Luca e Annalisa Ciociano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Ugo Luca Savio De Luca in Roma, via Federico Rosazza 32; 

contro

Autorità  Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

nei confronti

Anas S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento dell’Autorità  Nazionale Anticorruzione con il quale è stata disposta l’annotazione nel Casellario informatico comunicato con nota n. prot. 0016102 del 26.2.2019;

nonchè della nota prot. ANAC n. 73197 del 4.9.2018 di avvio del procedimento di inserimento dell’annotazione nel Casellario informatico;

del rigetto opposto dall’Autorità  Nazionale Anticorruzione alla integrazione dell’annotazione con il testo e/o le notizie utili segnalate da EDS Infrastrutture S.p.a. con nota del 4.10.2018;

di ogni altro atto ad esso presupposto, connesso e consequenziale;

ove occorrer possa,

della nota prot. ANAC n. 0022956 del 20.3.2019, con la quale l’Autorità  Nazionale Anticorruzione ha provveduto ad accogliere la richiesta di integrazione del testo dell’annotazione proposta dalla società  Grandi Lavori Fincosit S.p.a.;

di ogni altro atto ad esso presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Anas S.p.a. e dell’Autorità  Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2020 la dott.ssa Francesca Petrucciani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe EDS Infrastrutture s.p.a. ha impugnato il provvedimento con cui l’Autorità  Nazionale Anticorruzione, a conclusione di un procedimento avviato ai sensi dell’art. 213, comma 10 del d.lgs. 50 del 2016, le ha comunicato, il 26 febbraio 2019, l’inserimento nell’Area B del Casellario Informatico dell’annotazione della risoluzione da parte dell’ANAS del contratto di appalto per la “Progettazione esecutiva ed esecuzione dei lavori di costruzione della nuova S.S.195 “Sulcitana” tratto Cagliari-Pula. Lotti 1° e 3° e Opera Connessa Sud”, sottoscritto con l’A.T.I. Grandi Lavori Fincosit S.p.a. – E.D.S. Infrastrutture S.p.a., ai sensi dell’art. 136, commi 1, 2 e 3 del d.lgs. 163/2006, per grave ritardo, grave irregolarità  e grave inadempimento.

Il procedimento era stato avviato con nota dell’ANAC del 4 settembre 2018 a seguito della segnalazione effettuata dall’ANAS il 25 giugno 2018.

La ricorrente ha esposto che il contratto d’appalto stipulato con l’ANAS prevedeva un termine complessivo per l’ultimazione dell’opera pari a 1150 giorni naturali e consecutivi, salvo il tempo necessario all’amministrazione aggiudicatrice per l’approvazione del progetto esecutivo; tuttavia nel corso dell’appalto si erano registrati ritardi esecutivi dovuti a ritrovamenti archeologici, alla risoluzione di interferenze, ai maggiori scavi conseguenti alle bonifiche geotecniche e all’indisponibilità  di aree per lo stoccaggio dei maggiori volumi di scavo, tanto che, a causa dei ritardi esecutivi, la stazione appaltante aveva concesso una proroga di 610 giorni del termine per l’ultimazione dei lavori.

Nonostante ciò l’ANAS, con nota del 21 maggio 2018, aveva contestato all’ATI presunti inadempimenti e ritardi già addotti nell’Ordine di servizio n. 29 del 24.1.2017 e, ancor prima, nell’Ordine di servizio n. 27 del 28.7.2016; Grandi Lavori Fincosit aveva fornito le giustificazioni richieste e, contestualmente, aveva diffidato ANAS a metterla in condizioni di ultimare i lavori.

Non avendo ANAS dato corso ad alcuno degli adempimenti richiesti, con nota del 15 giugno 2018 l’appaltatrice aveva comunicato l’intervenuta risoluzione di diritto del contratto nonchè l’avvio del ripiegamento del cantiere a partire dal giorno successivo.

In pari data, appena ricevuta la risoluzione operata da Grandi Lavori Fincosit, anche ANAS aveva comunicato la risoluzione contrattuale per l’asserito inadempimento dell’ATI alle richieste contenute nell’Ordine di servizio n. 29 del 24.1.2017, dandone altresì¬ notizia all’ANAC.

Il 7 dicembre 2018 GLF aveva notificato ad ANAS atto di citazione innanzi al Tribunale di Roma al fine di sentir accertare l’intervenuta risoluzione del contratto di appalto per grave inadempimento e, comunque, per fatto dell’Amministrazione appaltante.

Nel frattempo, con nota del 4 ottobre 2018, la ricorrente aveva comunicato all’ANAC di avere diffidato la stazione appaltante ad informare la stessa autorità  della propria estraneità , quale mandante di ATI verticale, rispetto alle contestazioni poste alla base della risoluzione contrattuale avanzata da ANAS, chiedendo il rigetto dell’istanza di annotazione e, in subordine, che il relativo testo fosse integrato con la precisazione che “la risoluzione contrattuale non è ascrivibile alla mandante EDS Infrastrutture S.p.A.“.

Tale richiesta si fondava sul fatto che le contestazioni avanzate da ANAS si riferivano esclusivamente alle lavorazioni spettanti all’impresa mandataria, come confermato dalla stessa nella propria memoria depositata presso l’ANAC in data 29.9.2018.

Ciò in quanto l’ATI in questione era un raggruppamento di tipo “verticale”, in cui la mandataria Grandi Lavori Fincosit S.p.a. aveva il compito di eseguire il 95% dei lavori (rientranti nelle categorie OG3, OG13, OS10, OS11, OS12, OS 21, OS34), mentre la mandante, odierna ricorrente, doveva eseguire il 5% dei lavori (rientranti nella categoria OG11); pertanto, ai sensi dell’articolo 37, comma 5 del d.lgs. n. 163/2016, EDS rispondeva soltanto per le prestazioni dalla stessa assunte, in quanto la responsabilità  per eventuali inadempimenti della mandataria, nel raggruppamento di tipo verticale, non si estendeva alle mandanti.

Nonostante le suesposte deduzioni, ANAC, dopo aver richiesto chiarimenti sul punto alla stazione appaltante, aveva concluso il procedimento disponendo l’annotazione impugnata, alla quale veniva aggiunto unicamente che la risoluzione del contratto di appalto nei confronti dell’ATI avrebbe operato “con gli effetti e nei limiti dettati dall’atto di costituzione della stessa“; veniva inoltre inserita, su istanza di Grandi Lavori Fincosit, la menzione della causa dalla stessa iniziata presso il Tribunale di Roma. 

A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:

I. violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 7 del d.lgs. 163/2006, dell’art. 8 d.P.R. n. 207/2010, e dell’art. 213 d.lgs. n. 50/2016, eccesso di potere per omessa/carente istruttoria, carenza di presupposti, travisamento, sulla illegittimità  dell’annotazione, eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e diritto – difetto di istruttoria e di motivazione – violazione del principio di proporzionalità  e ragionevolezza, in quanto il procedimento era stato avviato dall’ANAS ai sensi dell’art. 8, comma 2, lett. p), d.P.R. n. 207/2010, poi abrogato dall’art. 217 d.lgs. n. 50/2016, con la conseguenza che attualmente le notizie da riportare nel casellario dovevano ritenersi solo quelle rilevanti per le esclusioni di cui all’art. 80 del d.lgs. n. 50/2016, mentre l’annotazione in questione non rientrava in tale ambito.

In ogni caso, anche ritenendo che l’annotazione nel Casellario informatico dell’Autorità  costituisse un potere esercitabile anche dopo l’abrogazione dell’art. 8, c. 2 lett. dd) del d.P.R. 207/2010, nel caso di specie l’annotazione era illegittima, in quanto l’Autorità  non aveva tenuto conto delle circostanze rappresentatele da GLF e da EDS in ordine ai ritardi nell’esecuzione del contratto, alla risoluzione dello stesso e alle relative responsabilità , dando conto della causa pendente al riguardo ma non della natura dell’ATI e dell’estraneità  di EDS alle contestazioni poste alla base della risoluzione contrattuale.

II. Violazione e falsa applicazione ed interpretazione degli artt. 37, comma 5, 38, comma 1-ter, e 136 del d.lgs. 163/2006 nonchè dell’art. 8, comma 2, lettera s), del d.P.R. 207/2010 – violazione della l. 241/1990, eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e diritto, eccesso di potere per omessa/carente istruttoria, carenza di presupposti, travisamento, sulla illegittimità  dell’annotazione, eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e diritto – difetto di istruttoria e di motivazione – violazione del principio di proporzionalità  e ragionevolezza, in quanto la ricorrente, quale mandante dell’ATI verticale, aveva il compito di eseguire tutte le lavorazioni di cui alla categoria OG11 (pari al 5% dell’importo contrattuale) e, pertanto, ai sensi dell’articolo 37, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, soltanto per l’esecuzione di tali lavorazioni era responsabile nei confronti di ANAS, mentre le inadempienze e ritardi contestati attenevano alle prestazioni contrattuali di GLF.

Si sono costituite l’ANAC e l’ANAS chiedendo il rigetto del ricorso.

All’esito della camera di consiglio dell’8 maggio 2019 questa Sezione, ritenuto che l’esigenza cautelare prospettata potesse trovare adeguata tutela attraverso la fissazione della data di trattazione del merito della controversia, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., ha fissato a tal fine l’udienza pubblica del 26 febbraio 2020, alla quale la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Con il provvedimento in esame l’Autorità  Nazionale Anticorruzione, a conclusione del procedimento avviato ai sensi dell’art. 213, comma 10 del d.lgs. 50 del 2016, ha inserito nell’Area B del Casellario Informatico l’annotazione della risoluzione, da parte dell’ANAS, del contratto di appalto per la “Progettazione esecutiva ed esecuzione dei lavori di costruzione della nuova S.S.195 “Sulcitana” tratto Cagliari-Pula. Lotti 1° e 3° e Opera Connessa Sud”, sottoscritto con l’A.T.I. Grandi Lavori Fincosit S.p.a. – E.D.S. Infrastrutture S.p.a., ai sensi dell’art. 136, commi 1, 2 e 3 del d.lgs. 163/2006, per grave ritardo, grave irregolarità  e grave inadempimento.

Con il primo motivo la ricorrente ha lamentato che il provvedimento era stato avviato in applicazione dell’art. 8 d.p.r. n. 207/2010, abrogato dall’art. 217 d.lgs. n. 50/2016; in conseguenza dell’abrogazione della norma, nel casellario avrebbero potuto essere riportate unicamente le notizie rilevanti ai fini dell’esclusione ai sensi dell’art. 80 del d.lgs. n. 50/2016, tra le quali non rientrava l’annotazione in questione.

Sul punto deve osservarsi che, nel caso di specie, l’ANAC ha fatto applicazione dell’art. 8, comma 2, lett. dd), del d.p.r. n. 207/2010, norma attualmente abrogata; tuttavia, questa Sezione ha già avuto modo di affermare che, in linea generale, sussiste un potere dell’ANAC di disporre l’iscrizione nel casellario informatico delle notizie “utili” e che tale potere è esercitato – ed esercitabile – senza soluzione di continuità , anche dopo l’abrogazione di tale disposizione, in quanto tale attività  è funzionale al compito assegnato all’Autorità  di supportare, attraverso la facilitazione dello scambio di informazioni, le stazioni appaltanti (TAR Lazio, Sez. I, 28.12.2018, n. 12606, confermata sul punto dal Consiglio di Stato, con sentenza n. 1318 del 21.2.2020).

Dalla lettura complessiva delle norme di cui al d.lgs. n. 50/2016, infatti, si evince la chiara volontà  del legislatore di realizzare un sistema di controlli e vigilanza sulle procedure di affidamento fondato anche sull’utilizzo di plurimi dati (quali la banca dati nazionale dei contratti pubblici, l’Osservatorio e il Casellario informatico), per la cui alimentazione non può prescindersi dalla pubblicazione delle c.d. “notizie utili”.

L’annotazione, pertanto, costituisce atto a contenuto meramente informativo, che trova piena giustificazione nella funzione surriferita di acquisire e pubblicare ogni notizia ritenuta utile a fini di trasparenza e di corretta conduzione delle procedure a evidenza pubblica (TAR Lazio, Sez. I, 13.12.18, n. 12155).

Deve quindi ritenersi che il potere di disporre l’iscrizione riguardi, anche dopo l’abrogazione dell’art. 8, comma 2, lett. dd), del d.p.r. n. 207/2010, tanto le notizie che, anche indipendentemente dall’esecuzione dei lavori, sono dall’Autorità  ritenute utili ai fini della tenuta del casellario, come precedentemente previsto, che quelle rilevanti ai fini dell’esclusione dalla gara, oggi codificate dall’art. 80 del d.lgs. n. 50/2016. 

Di conseguenza la vicenda afferente la risoluzione del contratto appaltato all’ATI Grandi Lavori Fincosit-EDS Infrastrutture, oggetto dell’annotazione impugnata, rientra pienamente nell’ambito di tale potere. 

Nella seconda parte del motivo la ricorrente ha dedotto, tuttavia, che, anche ritenendo che l’annotazione nel Casellario informatico dell’Autorità  costituisse un potere esercitabile anche dopo l’abrogazione dell’art. 8, c. 2 lett. dd) del D.P.R. 207/2010, nel caso di specie l’annotazione era illegittima, in quanto l’Autorità  non aveva tenuto conto delle circostanze rappresentatele da Grandi Lavori Fincosit e da EDS Infrastrutture in ordine ai ritardi nell’esecuzione del contratto, alla risoluzione dello stesso e alle relative responsabilità , dando conto della causa pendente al riguardo ma non della natura dell’ATI e dell’estraneità  di EDS Infrastrutture alle contestazioni poste alla base della risoluzione contrattuale.

Tale assunto, che può essere esaminato congiuntamente al secondo motivo, afferente alle medesime contestazioni, è infondato.

L’esame della documentazione contrattuale e dall’atto costitutivo dell’associazione temporanea di imprese tra Grandi Lavori Fincosit ed EDS Infrastrutture non evidenzia, infatti, elementi idonei a comprovare l’assunto della natura verticale dell’ATI in questione.

Secondo l’interpretazione giurisprudenziale, la possibilità  di dar vita a raggruppamenti di tipo verticale (e di ammetterli ad una gara) sussiste solo laddove la stazione appaltante abbia preventivamente individuato negli atti di gara, con chiarezza, le prestazioni "principali" e quelle "secondarie". Ciò alla luce dell’art. 48, comma 2, ultimo periodo, del d.lgs. n. 50/2016 ("le stazioni appaltanti indicano nel bando di gara la prestazione principale e quelle secondarie") e in quanto è precluso al partecipante alla gara «procedere di sua iniziativa alla scomposizione del contenuto della prestazione, distinguendo fra prestazioni principali e secondarie», onde ripartirle all’interno di un raggruppamento di tipo verticale (T.A.R. Toscana, sez. III, 26.7.2018, n.1099; Cons. Stato, Sez. III, 9 maggio 2012, n. 2689).

Tale divieto si giustifica in ragione della disciplina legale della responsabilità  delle imprese riunite in associazione temporanea, ai sensi dell’art. 48, comma 5, del d.lgs. n. 50 del 2016, posto che "per i raggruppamenti verticali, […] la responsabilità  dei concorrenti che si fanno carico delle parti secondarie del servizio è circoscritta all’esecuzione delle prestazioni di rispettiva competenza, talchè non pare possibile rimettere alla loro libera scelta l’individuazione delle prestazioni principali e di quelle secondarie (attraverso l’indicazione della parte del servizio di competenza di ciascuno) e la conseguente elusione della norma in materia di responsabilità  solidale, in assenza di apposita previsione del bando di gara" (Cons. Stato, V, 7.12.2017, n. 5772).

Nel caso di specie, il contratto di appalto oggetto della segnalazione all’Anac non prevedeva una distinzione tra le prestazioni da eseguire dalle due componenti del raggruppamento; l’atto di costituzione dell’ATI disponeva, al riguardo, che l’associazione era di tipo verticale e che i lavori oggetto del contratto sarebbero stati eseguiti per il 95% da Grandi Lavori Fincosit s.p.a. e per il 5% da EDS Infrastrutture; nessuna ulteriore specificazione risulta contenuta nel contratto di appalto e nell’atto costitutivo dell’a.t.i. circa la distinzione per categorie dei lavori da eseguire.

Quanto all’autonoma qualificazione come verticale del raggruppamento contenuta nell’atto di costituzione, deve osservarsi che la stessa non può assumere alcun rilievo, secondo i principi sopra riportati, in difetto di conferma di tale caratteristica da parte della stazione appaltante e, quindi, di accordo tra le parti in ordine al regime di ripartizione delle responsabilità .

Pertanto, dalla documentazione prodotta risulta una distinzione solo quantitativa in percentuale nelle opere da eseguire, come tale non idonea a demarcare una ripartizione tra le lavorazioni e le rispettive responsabilità  delle ditte associate.

Nel medesimo senso depone poi lo stesso atto costitutivo dell’ATI, nel quale è espressamente prevista la responsabilità  solidale di entrambe le società  nei confronti della stazione appaltante (“&le società  riunite in Raggruppamento Temporaneo di Imprese assumono vincolo di solidarietà  nei confronti dell’Amministrazione aggiudicatrice”); anche tale espressa pattuizione evidenzia la natura orizzontale, e non verticale, del raggruppamento.

Pertanto, confermata la natura orizzontale dell’associazione di imprese e la responsabilità  solidale delle stesse nei confronti della stazione appaltante, l’inserimento dell’annotazione anche nei confronti della ricorrente non presenta i profili di illegittimità  denunciati.

Al riguardo deve evidenziarsi, altresì¬, che l’ANAC ha provveduto correttamente ad accertare, interloquendo con l’interessata e con la stazione appaltante, sia le vicende afferenti alla risoluzione del contratto che la natura delle rispettive responsabilità : nell’annotazione è stata, infatti, inserita non solo la menzione della causa iniziata presso il Tribunale di Roma da Grandi Lavori Fincosit per la risoluzione del contratto, ma anche la precisazione che la risoluzione del contratto di appalto nei confronti dell’ATI operava “con gli effetti e nei limiti dettati dall’atto di costituzione della stessa”.

Pertanto, anche sotto tale profilo non si ravvisano nell’annotazione i profili di illegittimità  contestati.

Il ricorso va quindi respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo nei confronti dell’ANAC, mentre possono essere compensate, in considerazione delle peculiarità  della vicenda intercorsa tra le parti, nei confronti dell’ANAS.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge;

condanna la ricorrente alla rifusione in favore dell’ANAC delle spese di lite, che si liquidano in complessivi euro 2.000 oltre accessori di legge; 

compensa le spese nei confronti dell’ANAS.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2020 con l’intervento dei magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente

Francesca Petrucciani, Consigliere, Estensore

Lucia Maria Brancatelli, Primo Referendario

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 31/3/2020 n.3730 proviene da Giustamm.

Pres. A. Amodio, est. G. Di Vita
Marrandino Salvatore (Avv. Cesare Oliva) c. Comune di Cesa (Avv. Annarita Borzacchiello)

sulla impugnazione di un provvedimento di diniego a costruire opera per la presenza di vincoli espropriativi decaduti

1. Espropriazione per P.U. – Reiterazione del vincolo – Provvedimento – Carenza di adeguata motivazione in ordine alla persistenza delle ragioni di interesse pubblico – Illegittimità – Sussiste – Ragioni – Conseguenze

2. Edilizia ed Urbanistica – Diniego del permesso di costruire – Fondato sulla presenza di un vincolo espropriativo e della delibera di reiterazione del predetto vincolo – Interesse del proprietario a ricorrere – Sussiste – ragioni

1. La reiterazione di vincoli espropriativi decaduti per il decorso del quinquennio in assenza della dichiarazione della pubblica utilità, ad opera della competente Amministrazione, necessita di un surplus di istruttoria e di una motivazione adeguata in ordine alla persistenza delle ragioni di interesse pubblico che sorreggono la predetta reiterazione, così da escludere un contenuto vessatorio o comunque ingiusto dei relativi atti. (1)

2. Sussiste l’interesse all’impugnazione del diniego del permesso di costruire avente fondamento sulla presenza di un vincolo espropriativo e della delibera di reiterazione del predetto vincolo in capo al proprietario di un suolo ricadente in parte in zona edificabile ed in parte sottoposto al vincolo suddetto. In circostanze siffatte l’ammissibilità del gravame discende dalla contestazione della ragione del diniego e dall’interesse del ricorrente a conseguire una nuova riclassificazione urbanistica dell’area conseguente ad una pronuncia demolitoria della pregressa destinazione e, per l’effetto, una nuova riedizione del potere amministrativo emendato dai contestati profili di illegittimità

— *** —

1. cfr. C.d.S. Sez. V, 3 gennaio 2001 n. 3; Sez. IV, 17 aprile 2003 n. 2015 e 22 giugno 2004 n. 4426; Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 settembre 2011 n. 5216 e 22 giugno 2004 n. 4397; Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 settembre 2009 , n. 5521; Adunanza Plenaria, 24 maggio 2007 n. 7

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7025 del 2009, proposto da:

Marrandino Salvatore, rappresentato e difeso dall’avv. Cesare Oliva, presso cui ha eletto domicilio in Napoli, via S. Brigida, 39;

Comune di Cesa, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Annarita Borzacchiello, con domicilio eletto presso la Segreteria T.A.R. Campania;

del diniego del permesso di costruire prot. n. 5613 del 18 settembre 2009 e degli atti preordinati e successivi, con particolare riferimento alla delibera del Consiglio Comunale n. 2 del 26 febbraio 2009 mai notificata al ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cesa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 luglio 2012 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Il Sig. Marrandino Salvatore è proprietario di un suolo sito nel Comune di Cesa (CE) ricadente in parte in zona edificabile ed in parte sottoposto a vincolo espropriativo per la realizzazione di spazi a parcheggio: tale vincolo, già previsto nel Piano Regolatore Generale approvato dal Presidente della Provincia di Caserta con decreto del 21 gennaio 2003, è stato successivamente reiterato con delibera del Consiglio Comunale n. 2 del 26 febbraio 2009.

In data 9 luglio 2009 l’esponente inoltrava richiesta di permesso di costruire per la realizzazione di unità abitative, respinta dal Comune con provvedimento prot. n. 5613 del 18 settembre 2009 in base alla seguente traiettoria argomentativa: I) “dagli (atti) progettuali non si evince in modo compiuto come sia stato individuato sia in forma grafica che analitica la superficie del lotto (mq. 4.129,00) rispetto alla quale sono state poi determinate le superfici e le volumetrie assentibili”; II) “nella relazione tecnica allegata ai grafici progettuali viene invocata la decadenza del vincolo previsto dal vigente PRG per le aree del lotto classificate a parcheggio cosa che del resto non avviene in modo automatico tant’’è che l’Amministrazione comunale con atto di C.C. n. 2 del 26.02.2009 ha confermato i vincoli previsti dal vigente PRG”; III) “……il lotto interessato dall’’intervento è ancora gravato dal vincolo destinato a parcheggio per cui il lotto urbanisticamente va considerato, ai fini volumetrici e di superficie, unicamente per la parte ricadente in zona B escludendo dal computo la superficie del lotto destinato a parcheggio”; IV) “……il progetto in parola non è conforme alle norme del vigente PRG sia per quanto attiene la superficie edificabile del lotto dal, si ribadisce, quale deve essere scorporata la parte destinata a parcheggio, sia la superficie che il volume assentibile oltre alle distanze dai confini (lotto a parcheggio)”.

Con ricorso ritualmente notificato il 13 novembre 2009 e depositato in data 11 dicembre 2009, il ricorrente impugna l’atto reiettivo e la menzionata delibera consiliare n. 2/2009 deducendo in sintesi i seguenti profili di illegittimità: violazione e falsa applicazione dell’art. 12 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, violazione degli artt. 7 e 40 L. 17 agosto 1942 n. 1150 e dell’art. 2 della L. 19 novembre 1968 n. 1187 e dei principi in tema di reiterazione dei vincoli contenuti nel P.R.G., eccesso di potere per sviamento, difetto assoluto di motivazione, contraddittorietà ed illogicità manifesta.

Conclude con la richiesta di accoglimento del gravame e di annullamento degli impugnati provvedimenti. Con memoria depositata in corso di causa parte ricorrente ha richiesto inoltre il risarcimento dei danni conseguenti agli impugnati provvedimenti, commisurati alla mancata corresponsione della indennità di esproprio, maggiorata degli interessi e rivalutazione monetaria.

Si è costituito in giudizio il Comune di Cesa che eccepisce in rito la inammissibilità e, nel merito, contesta le censure di parte ricorrente.

Alla pubblica udienza del 10 luglio 2012 la causa è stata spedita in decisione.

In limine litis, occorre scrutinare le eccezioni in rito sollevate dall’amministrazione resistente, secondo cui il gravame sarebbe: a) irricevibile per tardività, quanto alla impugnazione della deliberazione consiliare n. 2/2009; b) con riguardo al diniego del titolo edilizio, inammissibile per carenza di interesse in quanto dall’eventuale accoglimento discenderebbe solo l’obbligo per l’amministrazione comunale di procedere alla riclassificazione urbanistica dell’area e, pertanto, l’interessato non potrebbe in ogni caso conseguire il titolo edilizio al quale aspira.

Le argomentazioni in rito sono prive di pregio.

Posto che l’impugnazione è stata tempestivamente proposta rispetto alla data di adozione del gravato provvedimento reiettivo recante prot. n. 5613 del 18 settembre 2009, deve ritenersi, con riferimento alla deliberazione comunale di reiterazione del vincolo espropriativo (siccome incidente in modo diretto e immediato sui soggetti destinatari del vincolo), che il termine per l’impugnazione decorra dalla relativa data di notifica (Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 ottobre 2001 n. 5628) che, nel caso in esame, non risulta sia stata eseguita: ne consegue che il ricorso deve ritenersi tempestivo.

Neppure è predicabile la dedotta inammissibilità del gravame per carenza di interesse giacché, con il medesimo, il ricorrente contesta la ragione del diniego (che si fonda sulla reiterazione del vincolo espropriativo) ed ha ovviamente interesse a conseguire una nuova riclassificazione urbanistica dell’area conseguente ad una pronuncia demolitoria della pregressa destinazione e, per l’effetto, una nuova riedizione del potere amministrativo emendato dai contestati profili di illegittimità.

Nel merito, il gravame è fondato e deve essere accolto per quanto di ragione.

In punto di diritto, deve rammentarsi che la vicenda dei vincoli preordinati all’espropriazione, contenuti nel P.R.G. ovvero in altri strumenti urbanistici prende le mosse dalla sentenza con la quale la Corte Costituzionale riconobbe illegittima la disciplina recata dalla legge urbanistica (L. 17 agosto 1942 n. 1150), che prevedeva la possibilità di imporre alla proprietà privata, in sede di pianificazione, vincoli preordinati all’ espropriazione, senza alcun limite temporale e senza indennizzo (Corte Costituzionale, 29 maggio 1968 n. 55).

A seguito di tale decisione, il legislatore intervenne con la L. 19 novembre 1968 n. 1187, il cui art. 2 provvedeva a fissare in cinque anni il periodo entro cui detti vincoli devono, a pena di decadenza, tradursi in piani esecutivi o, comunque, deve avviarsi in modo certo il procedimento espropriativo.

Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. V, 3 gennaio 2001 n. 3; Sez. IV, 17 aprile 2003 n. 2015 e 22 giugno 2004 n. 4426), costituiscono vincoli soggetti a decadenza quelli preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificazione i quali, pertanto, svuotano il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero diminuendone in modo significativo il suo valore di scambio.

Il principio della prevalenza dell’interesse pubblico, in virtù del quale un atto di pianificazione generale non ha bisogno di una motivazione ulteriore rispetto a quella che si esprime con i criteri posti a sua base è temperato dal principio della tutela degli interessi privati, sicché l’amministrazione pubblica può legittimamente reiterare il vincolo preordinato all’esproprio che sia decaduto per il decorso del quinquennio in assenza della dichiarazione della pubblica utilità, ma è tenuta a fornire un’adeguata motivazione in ordine alla persistenza delle ragioni di interesse pubblico che sorreggono la predetta reiterazione, così da escludere un contenuto vessatorio o comunque ingiusto dei relativi atti (Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 settembre 2011 n. 5216 e 22 giugno 2004 n. 4397).

La giurisprudenza ha inoltre precisato che sono al di fuori dello schema ablatorio – espropriativo i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene. Ciò può essere il risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l’iniziativa economica privata – pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento: si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o residenziali; in breve, a tutte quelle iniziative suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato.

Orbene, nella fattispecie per cui è causa, non può essere posta in dubbio la natura espropriativa del vincolo gravante sul bene e, pertanto, non è condivisibile la deduzione svolta dalla difesa dell’amministrazione secondo cui trattasi di espressione di potestà conformativa: tanto discende dall’esame degli atti di causa e, in particolare, dal provvedimento reiettivo impugnato (nel quale si dà pacificamente atto del contrasto del progetto edilizio proprio con il vincolo previsto dal P.R.G.) e dalla delibera consiliare n. 2/2009 con la quale il Comune di Cesa ha espressamente deliberato di “mantenere i vincoli preordinati all’esproprio così come previsti nel piano vigente”.

Ciò posto, meritano assorbente considerazione le censure relative al difetto di motivazione e di istruttoria.

Difatti, occorre rilevare che, all’epoca dell’adozione della gravata delibera consiliare del 26 febbraio 2009, il vincolo originariamente impresso dal P.R.G. approvato nel 2003 risultava scaduto per decorso del termine quinquennale di efficacia ai sensi dell’art. 9, secondo comma, del D.P.R. 327/2001.

La doglianza svolta dall’esponente in ordine all’assenza di idonea motivazione alla base dell’opzione reiterativa deve essere condivisa, tenuto conto dei ben noti principi giurisprudenziali in tema di precisi e puntuali oneri motivazionali a carico dell’amministrazione, in ipotesi di reiterazione di vincolo espropriativo scaduto.

Nella richiamata delibera consiliare, il Comune si è limitato a rilevare che “l’Amministrazione comunale intende provvedere, nel breve periodo alla verifica delle risultanze del piano, anche al fine di apportare, ove ne ricorrono le condizioni, le necessarie variazioni … nelle more della definizione di quanto sopra si ritiene necessario mantenere in essere i vincoli preordinati all’esproprio così come previsti nel piano vigente”.

Non vi è chi non veda che la motivazione addotta dall’amministrazione comunale appare del tutto generica e, quindi, inidonea a soddisfare l’onere di cui si è detto: essa dovrebbe infatti esternare le ragioni di interesse pubblico, attuale e concreto, che giustifichino il perdurare del sacrificio imposto al privato, con la precisazione che tale indicazione non può limitarsi ad una generica indicazione di una finalità di interesse generale, ma la pubblica amministrazione deve operare una attenta comparazione con l’interesse del privato ed indicare le ragioni del ritardo nella ablazione e le iniziative allo stato prese, le quali dimostrino che la reiterazione non si protrarrà a tempo indeterminato.

Tutto ciò è mancato nella fattispecie per cui è causa, dal momento che l’amministrazione si è semplicemente limitata a reiterare il vincolo sul presupposto di una ricognizione delle risultanze del piano urbanistico senza specificare né l’interesse pubblico perseguito né tampoco compararlo con l’interesse dei privati titolari di porzioni immobiliari sottoposte a vincolo. Si aggiunga che il dichiarato intento di procedere ad una “verifica delle risultanze del piano” si risolve in una sostanziale formula di stile inidonea a dare conto in misura specifica del percorso logico – argomentativo dell’amministrazione, specie considerando che non vi è prova che l’amministrazione abbia effettivamente fatto precedere le proprie determinazioni da una compiuta attività istruttoria.

Deve quindi concludersi per la illegittimità dell’azione amministrativa sulla scorta della nota e consolidata giurisprudenza che richiede, in caso di reiterazione di vincoli espropriativi, un “surplus” di istruttoria e una motivazione adeguata, non rinvenibile negli atti de quibus (Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 settembre 2009 , n. 5521; Adunanza Plenaria, 24 maggio 2007 n. 7).

La fondatezza delle censure conduce (con assorbimento dell’ulteriore doglianza relativa alla omessa previsione dell’indennizzo per la reiterazione del vincolo), all’annullamento della gravata delibera consiliare e, per l’effetto, del provvedimento reiettivo prot. n. 5613/2009 che si fonda sulla prima.

Deve essere viceversa respinta la connessa domanda risarcitoria avanzata dal ricorrente: difatti, in disparte la genericità della medesima (non risultando invero specificati i relativi fatti costititutivi), occorre rilevare che la istanza è contenuta in una memoria difensiva non notificata che, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, costituisce atto processuale non idoneo ad ampliare l’oggetto del giudizio (Consiglio di Stato, Sez. IV, 20 settembre 2006 n. 5529).

Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso deve essere accolto limitatamente alla domanda impugnatoria, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

La parziale soccombenza (quanto alla domanda risarcitoria) giustifica la integrale compensazione delle spese ed onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), accoglie il ricorso nei limiti di cui in parte motiva e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Compensa spese ed onorari di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente

Paolo Corciulo, Consigliere

Gianluca Di Vita, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/08/2012

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VIII – Sentenza – 18/8/2012 n.3730 proviene da Giustamm.

Pres. Salvatore Est. Pozzi
Rubini (Avv. G. Ranalli) c/ Seratonini D. e Brunelli C. (Avv.ti F. Blasi e U. Segarelli) ed altri

sulla decorrenza dei termini per l’impugnazione di una concessione edilizia

1. Edilizia ed urbanistica – Concessione – Impugnazione – Termine – Decorrenza – Conoscenza dei dati progettuali – Sufficienza – Ragioni.

2. Provvedimento amministrativo – Impugnazione – Termine – Decorrenza – Elementi essenziali – Piena conoscenza – Sufficienza – Conseguenze.

3. Edilizia ed urbanistica – P.R.G. – Impugnazione – Termine – Decorrenza – Pubblicazione decreto di approvazione.

1. Il termine per l’impugnazione di una concessione edilizia può decorrere dalla conoscenza dei dati progettuali dell’opera prima del rilascio della concessione. Infatti, la conoscenza che fa scattare i termini per l’impugnazione di un titolo concessorio edilizio può intendersi acquisita da elementi di sicura presunzione, tra i quali si annovera lo stato di avanzamento dei lavori o l’effettiva conoscenza preliminare di un titolo abilitativo accompagnata dal mero inizio di una qualsiasi attività edilizia.

2. Ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione, con la locuzione “piena conoscenza” del provvedimento lesivo non deve intendersi che il destinatario debba conoscere l’atto in tutti i suoi elementi, essendo invece sufficiente che egli sia stato edotto di quelli essenziali, quali l’autorità amministrativa che l’ha emanato, la data, il contenuto dispositivo ed il suo effetto. Di conseguenza, in presenza di siffatti elementi, sull’interessato incombe l’onere della immediata impugnazione, salva la possibilità di proporre motivi aggiunti ove dalla sua conoscenza integrale emergano ulteriori profili di illegittimità.

3. Ai sensi dell’articolo 124 del TUEL n. 267/2000, il termine per l’impugnazione dello strumento urbanistico generale decorre non già dalla notifica ai singoli proprietari interessati dalla disciplina del territorio ma dalla data di pubblicazione del decreto di approvazione o comunque al più tardi dall’ultimo giorno della pubblicazione all’ albo pretorio dell’avviso di deposito presso gli uffici comunali dei documenti riferiti al piano approvato, salvo che esso non incida specificatamente, con effetti latamente espropriativi, su singoli, determinati beni.

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso iscritto al NRG 4847/2003 proposto da

Sergio Rubini, Marcello Rubini e Sandro Rubini, rappresentati e difesi dall’ avv. Giovanni Ranalli ed elettivamente domiciliati presso il suo studio in Roma, Via delle Carrozze n. 3;

– Derio Serantoni e Costanzo Brunelli, rappresentati e difesi dagli avvocati Fabio Blasi e Umberto Segarelli ed elettivamente domiciliati nello studio del secondo in Roma, via Morgagni 2/a;

– Comune di Narni, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria, n. 70 del 14.2. 2003, con cui è stato accolto il ricorso avverso la concessione edilizia n. 14776 in data 2 agosto 1999 e della relativa variante n. 17732 in data 13 giugno 2001, rilasciate ai sigg. Rubini, il P.P. di Narni, Zone Santa Lucia e Brecciaro, approvato con delibera del C.C. n. 56 del 12 marzo 1990, limitatamente alla destinazione di zona ed alle previsioni riguardanti la part.lla 93 del foglio 76; la convenzione tra il Comune di Narni ed i sigg. Rubini in data 16 luglio 1998, la delibera del C.C. n. 34 del 16 marzo 1998, di approvazione dello schema di convenzione; dell’autorizzazione paesaggistica ad eseguire le opere oggetto della predetta concessione;.

Visto il ricorso in appello;

visto l’atto di costituzione in giudizio dei ricorrenti in primo grado;

viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

visti gli atti tutti della causa;

relatore alla pubblica udienza del 26 maggio 2009 il consigliere Armando Pozzi e uditi, per le parti, gli avvocati Ranalli e Segarelli ;

ritenuto e considerato quanto segue:

FATTO

1. Con la sentenza appellata il TAR Umbria ha accolto il ricorso proposto in data 26 aprile 2000 da due proprietari di edifici confinanti per l’annullamento della concessione edilizia n. 14776 del 2 agosto 1999, rilasciata dal Comune di Narni ai sigg. Rubini per la costruzione di un fabbricato di civile abitazione ed uffici, nonché degli atti presupposti: Piano Particolareggiato delle Zone S. Lucia e Brecciaro, convenzione del 16 luglio 1998, autorizzazione paesaggistica, come già indicati in epigrafe.

2. I motivi dedotti in primo grado con il ricorso introduttivo e con successivi motivi aggiunti riguardavano sia il procedimento di approvazione ed il contenuto del piano particolareggiato zona S. Lucia e Brecciano approvato con delibera di consiglio comunale n. 56 del 12 marzo 1990, sia la concessione edilizia n. 14776 del 2 agosto 1999, sia la concessione in variante n. 17732 in data 13 giugno 2001, comportante l’allontanamento dell’edificio dai confini, rilasciata dal comune a seguito di impegno sottoscritto in data 12 maggio 2000 dagli attuali appellanti per realizzare l’edificio già assentito ad una distanza maggiore dai confini, impegno che, come riportato nella stessa sentenza del TAR, i ricorrenti in primo grado hanno firmato “per accettazione”.

3. Il TAR con la sentenza n. 70/2003 in questa sede appellata :

A) ha disatteso l’eccezione di improcedibilità per carenza di interesse, in relazione agli effetti della scrittura privata in data 18 maggio 2000, ritenendo che da essa non potesse discendere alcuna acquiescenza o comunque il venir meno dell’interesse a ricorrere;
B) ha disatteso l’eccezione di irricevibilità, nei confronti dell’impugnazione del P.P. di cui alla delibera consiliare del 12.3.1990, avvenuta oltre dieci anni dopo la sua pubblicazione, assumendo che in assenza di notificazione individuale, non potesse considerarsi realizzata nei loro confronti la conoscenza legale dell’atto lesivo;
C) ha disatteso l’eccezione di irricevibilità rivolta all’impugnativa del titolo edilizio originario del 1999, in quanto la lettera rivolta al Comune in ordine alla disputa dal legale dei ricorrenti era antecedente al rilascio e non poteva quindi assumere valenza probatoria della conoscenza del titolo, e essendo indimostrata l’affissione di cartelli in epoca risalente rispetto alla notificazione del ricorso e la loro indicazione circa la localizzazione dell’edificio e delle distanze dai confini;
D) Accolto nel merito il gravame, sulla base delle seguenti motivazioni:
D1] l’impossibilità di approvare lo strumento urbanistico attuativo con deliberazione del Consiglio comunale, ai sensi del comma 2, e la necessità di richiedere invece, ai sensi del comma 1, la deliberazione della Giunta regionale, tenuto conto di un calcolo di abitanti insediabili maggiore con il P.P. che ne prevede pari a 3.062 contro i 2.832 della Variante al P.R.G., effetto questo derivante, tra l’altro, dall’incremento degli indici territoriali nella zona Brecciaro, passati da 10.000 mc/ha a 11.825 mc/ha.;
D2] il P.P. non era corredato di studi planovolumetrici estesi all’intero ambito e comprendenti gli immobili dei ricorrenti;
D3] la possibilità di derogare, mediante piano particolareggiato, ai limiti di distanza stabiliti dal P.R.G., riguarda solo i rapporti fra edifici inclusi nello stesso piano particolareggiato, e non già fra un edificio interno al P.P. e uno esterno;
D4] dichiarato assorbiti gli altri profili dedotti, il cui esame, peraltro, avrebbe richiesto, a detta del TAR, ulteriori approfondimenti istruttori.
4 – Con l’atto d’appello i sig,ri Rubini ripropongono tutte le eccezioni di rito non accolte dal TAR e, nel merito, censurano la sentenza in quanto erronea ed illogica sul piano dei dati comparativi fra variante di PRG e PP.

All’udienza del 26 maggio 2009 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1-Debbono essere esaminati anzitutto i motivi d’appello con cui si censura la sentenza del TAR Umbria per avere respinto tutte le eccezioni di tardività, improcedibilità ed inammissibilità del gravame originario. Priorità logica, in quanto afferente l’atto concretamente e definitivamente lesivo, ha il motivo attinente alla tardività dell’impugnativa avverso la concessione edilizia originaria.

Su tale punto, la sentenza del TAR ha respinto l’eccezione, considerando: a) irrilevante, ai fini della conoscenza del titolo concessorio da parte dei confinanti, la lettera del loro rappresentante negoziale avv. Segarelli al comune in data 24.6.1999, in quanto anteriore al rilascio dello stesso titolo avvenuto il 2 agosto 1999; b) irrilevante l’apposizione dei cartelli di cantiere, che nulla indicavano circa la localizzazione dell’edificio e delle distanze dai confini.

2- La sentenza viene censurata per erroneità e travisamento. Il motivo d’appello è fondato.

Vale ricordare che il rilascio della concessione edilizia dell’agosto 1999 è il frutto di un procedimentop complesso e prolungato, rispetto al quale i ricorrenti in primo grado, attuali appellati, hanno da subito mostrato di avere consapevolezza di esistenza e contenuti, nonché portata lesiva del loro interesse a non vedersi costruire in asserita violazione delle distanze tra edifici. Esso nasce, infatti, da tempo ben anteriore, come esattamente ricostruito nell’atto d’appello e come non esposto nell’appellata sentenza. Infatti, sin dall’aprile 1995 gli attuali appellanti presentarono al comune il progetto per la costruzione dell’edificio in contestazione. La Commissione Edilizia nella seduta del 29 settembre 1995 espresse parere favorevole condizionato ad una serie di adempimenti a carico dei richiedenti, tra cui apposita convenzione con il comune per la realizzazione delle opere di urbanizzazione.

La predetta convenzione fu stipulata in data 16.7.1998 e con essa si convenne con l’amministrazione la realizzazione e cessione, da parte dei sig.ri Rubini, di un marciapiede di pubblico transito. Solo a seguito di tale atto negoziale e delle sua esecuzione il comune rilasciò la concessione edilizia dell’agosto 1999 impugnata dai confinanti attuali appellati.

3- Rispetto agli atti del prolungato procedimento concessorio in parola i ricorrenti in primo grado adottarono specifici e mirati atti di iniziativa.

Con nota acquisita agli atti del comune in data 30 ottobre 1995 il sig. Brunelli chiese all’amministrazione “ copia della concessione edilizia n° 14776 del 29.09.1995 “ e del “ progetto approvato sulla particella 93 del foglio 76 di proprietà Rubini “ ; il tutto al dichiarato fine di procedere ad “ un attento esame e per verificare tutte le prescrizioni assegnate “ .

Con successivo atto a firma del rappresentante negoziale dello stesso Brunelli e dell’altro confinante Serantoni, avv. Segarelli, scrivente “ nell’interesse in nome e per conto “ degli appellati, assunto al protocollo del comune in data 24.6.1999, si rendeva noto all’amministrazione locale che “ Consta ai Sig.ri che assisto che i sopra elencati Sig.ri Rubini hanno presentato all’Ente una richiesta di concessione edilizia che, essendo accompagnata da un progetto redatto in spregio alla disposizioni del Regolamento Edilizio, sarebbe già di per sé immediatamente meritevole di rigetto”. Precisa ulteriormente la stessa comunicazione che “ La violazione del richiamato regolamento è verosimilmente ravvisabile per il fatto che gli elaborati progettuali non delineano affatto (e/o non delineano con adeguata esattezza) i fabbricati latistanti quello ipoteticamente costruendo, le lacune progettuali presentano rilevanza oltre che formale – mancato rispetto delle prescrizioni di regolamento — anche sostanziale non consentendo agli organi tecnici municipali, ed a quelli consultivi, la verifica del rispetto dei distacchi minimi dagli edifici latitanti”.

Sulla base, infine, dell’ulteriore considerazione per cui “ Proprio a tal proposito va segnalato che l’edificio in ipotesi erigendo verrebbe a trovarsi a distanza inferiore a mt. 10 rispetto alle pareti finestrate degli edifici Serantoni (presente sulla confinante Particella 198) e Brunelli (Particelle 116 e 165)”, nonché della segnalazione che “ l’eventuale (non creduto) atto concessorio, di assentimento quanto all’edificazione, sarebbe palesemente e gravemente contrastante con l’Art. 9 D.M. 2 aprile 1968 n. 1444………”, lo stesso rappresentante conclude osservando come “ il non creduto rilascio della concessione ipotizzata sarebbe lesivo di diritti dei Sig.ri Serantoni e Brunelli, e darebbe il via ad iniziative impugnatorie e risarcitorie “, invitando il comune “ ad esprimere formale diniego sull’istanza Rubini, di cui sopra “.

Occorre ulteriormente sottolineare che alla predetta segnalazione del 24 giugno ’99 il comune dette puntuale riscontro con risposta del successivo 23 luglio, nella quale si indicavano le previsioni di variante al PRG e del piano particolareggiato in base alle quali e secondo le quali “ il progetto [ allegato alla domanda di concessione edilizia, n.d.r. ] approvato è stato redatto “.

4- Dal quadro provvedimentale e documentale sopra esposto emerge con assoluta certezza che i due confinanti sin dal 1995 erano ben a conoscenza dell’iniziativa edificatoria avviata dal loro vicino e dei suoi contenuti progettuali negativamente incidenti sui loro dichiarati interessi dominicali a vedere rispettate le distanze dell’erigenda costruzione dagli edifici di loro proprietà. Quindi, se per un aspetto formale l’asserzione del TAR circa l’irrilevanza, ex se, della ampiamente citata nota del giugno 1999 a far scattare i termini decadenziali per l’impugnativa di una concessione ancora da venire è astrattamente esatta, per un aspetto concretamente sostanziale essa risulta errata, nella parte in cui non ha considerato la stessa comunicazione idonea ad evidenziare uno stato di preventiva, ampia consapevolezza e conoscenza contenutistica del progetto edificatorio, ripetesi da lungo tempo depositato presso gli uffici comunali e di cui i confinanti, come già detto, sin dal 1995 avevano dimostrato di conoscere l’esistenza ( addirittura indicando lo stesso numero di protocollo assunto e mantenuto dalla concessione finale del 1999 ) e mostrato concreto interesse a percepirne la reale portata; consapevolezza preliminare che avrebbe imposto ai Giudici di primo grado un’applicazione rigorosa e coerente con lo stato concreto dell’evoluzione procedimentale dei principi giurisprudenziali in materia di termini per impugnare le concessioni edilizie.

5- A tale ultimo riguardo, è ampiamente noto l’avvertimento che se è vero che, ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione, occorre la conoscenza piena del provvedimento causativo della lesione, è anche vero che la tutela dell’amministrato non può ritenersi operante ogni oltre limite temporale ed in base ad elementi puramente esteriori e formali o atti d’iniziativa di parte ( quali richieste d’accesso, istanze, segnalazioni ) di modo che l’attività dell’amministrazione e le iniziative dei controinteressati siano soggette in definitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione, anche quando l’interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge (Cons. St., sez. V, 11 settembre 2007 , n. 4809 ; sez. VI, 30 marzo 2004 , n. 1692).

Pertanto, il consolidato orientamento giurisprudenziale ( per tutte v. Cons. St., sez. IV, 11/04/2007, n. 1654 ), il quale ritiene di norma insufficiente, ai fini della piena conoscenza del provvedimento abilitativo, del semplice cartello apposto in cantiere con l’indicazione dei soli estremi di detto provvedimento deve, tuttavia, essere coordinato con i pacifici principi in ordine alla conoscenza di fatto dell’ esecuzione di opere edili assertivamente abusive da parte del proprietario limitrofo ed alla decorrenza del termine per l’ impugnazione del relativo titolo concessorio.

Seppure è jus receptum che la conoscenza che fa scattare i termini per l’impugnazione di un titolo concessorio edilizio può intendersi acquisita da elementi di sicura presunzione, tra i quali tradizionalmente si annovera lo stato di avanzamento dei lavori, quando, cioè, le opere abbiano raggiunto uno stadio e una consistenza tali da renderne chiara l’illegittimità e la lesività per le posizioni soggettive del confinante (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 31 luglio 2008 , n. 3849 ; sez. IV, 12 febbraio 2007, n. 599; sez. V, 19 settembre 2007 , n. 4876; sez. V, 28 giugno 2004 , n. 4790; Sez. VI, 10 giugno 2003 n. 3265; Sez. IV 8 luglio 2002 n. 3805; Sez. VI 14 marzo 2002 n. 1533), tuttavia, anche questo principio non è assoluto, ciò che rileva essendo l’effettiva conoscenza anche preliminare ( come nella specie ) di un titolo abilitativo accompagnata dal mero inizio di una qualsiasi attività edilizia.

6- Nella specie il TAR ha fatto un uso meramente astratto e scolastico dei ricordati principi, limitandosi a riportare ed applicare quello relativo all’insufficienza della mera affissione dei cartelli di cantiere, ma dimenticando di correlarlo alle altre acquisizioni testè riportate, in base alle quali – stante la preventiva conoscenza ( risalente addirittura al 1995 ), sopra evidenziata, dei dati progettuali, dei quali appunto, si segnalano e lamentano espressamente le “ lacune “ e la loro asserita violazione delle norme urbanistiche sulle distanze tra edifici limitrofi – il termine iniziale di decadenza non poteva non collimare – a differenza di quanto ritenuto in punto di diritto dal Giudice di prime cure – con l’affissione del cartello indicativo del titolo concessorio e quindi del suo avvenuto rilascio.

Il fatto che la nota del volontario rappresentante degli appellati fosse anteriore al formale rilascio definitivo della concessione edilizia non rileva ai fini della decorrenza dei termini ( come invece ritenuto dai giudici di primo grado ). Con quell’atto, infatti, congiunto alla richiesta del 1995, gli interessati avevano mostrato, tramite il loro rappresentante volontario che agiva “ in nome e per conto “, di sapere l’esistenza di un titolo concessorio seppur non definitivo in quanto ancora non formalmente rilasciato, seppure in immediata prossimità di adozione finale, gli aspetti lesivi di tale titolo e gli atti ad esso presupposti. Sicché, in questa situazione, il termine non poteva che decorrere dall’affissione del cartello di cantiere accompagnato dall’inizio dei lavori di costruzione. E’ stato precisato dalla giurisprudenza che con la locuzione “piena conoscenza” del provvedimento lesivo – proprio ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione – non deve intendersi che il destinatario debba conoscere l’atto in tutti i suoi elementi, essendo invece sufficiente che egli sia stato edotto di quelli essenziali, quali l’autorità amministrativa che l’ha emanato, la data, il contenuto dispositivo ed il suo effetto lesivo (C.d..S., sez. IV, 21 dicembre 2001, n. 6339; sez. V, 6 ottobre 2003, n. 5873; 10 marzo 2003, n. 1275), con la conseguenza che in presenza di siffatti elementi sull’interessato incombe l’onere della immediata impugnazione, salva la possibilità di proporre motivi aggiunti ove dalla sua conoscenza integrale emergano ulteriori profili di illegittimità (da ultimo, C.d.S., sez. IV, 29/07/2008 ,n. 4176 ; id., 19 luglio 2007, n. 4072);

7- Quand’anche, poi, si volesse superare tale profilo di tardività per ancorarsi a principi consolidati ma, come e per quanto detto, inapplicabili alla concreta fattispecie di causa, il ricorso sarebbe ugualmente tardivo con riferimento alle previsioni del piano particolareggiato approvato con delibera consiliare comunale del 12.3.1990; atto legittimante costruzioni in violazione delle norme sulle distanze tra edifici confinanti e perciò effettivamente lesivo delle pretese di arretramento dell’erigenda costruzione.

Il primo giudice, al riguardo, ha ritenuto anche questa impugnativa tempestiva nonostante fossero decorsi dieci anni dalla delibera comunale di approvazione dello strumento attuativo, osservando che a nulla valesse l’intervenuto decorso del termine per l’impugnazione dalla data di pubblicazione di detta delibera, assumendo che l’Amministrazione avrebbe dovuto notificare individualmente la stessa agli appellati, in quanto proprietario di un’area limitrofa e quindi titolari di un interesse qualificato all’ordinato sviluppo del territorio relativo alla zona e che l’omissione di tale comunicazione avrebbe impedito il decorso del termine di cui all’art. 21 della legge 6 dicembre 1971, nr. 1034.

In particolare, il TAR ha ritenuto che “ il P. P. in questione è intervenuto a dettare, con specifico riguardo ad un singolo lotto edificatorio, un regime derogatorio, sotto i profili del lotto minimo edificabile e delle distanze., di quello risultante dalle NTA del PRG preesistente e dalle disposizioni del D. M. 1444/1968 “.

Le motivazioni del TAR, riprese dalla memoria di costituzione in appello dei ricorrenti in primo grado, secondo cui il P. P. sarebbe “ circoscritto al lotto Rubini “, “ incide sul regime di vicinato “, incide sul diritto soggettivo alle distanze e distacchi e avrebbe perciò “ valenza equivalente all’introduzione di un vero e proprio vincolo di natura ablatoria “ non possono condividersi.

Ora, in disparte che la pretesa natura “ lenticolare “ ( tale qualificata dalla difesa degli appellati ) del piano in questione appare smentita dalla stessa descrizione operata dalla sentenza appellata dei contenuti di questo strumento attuativo, recante, ad esempio, il calcolo di abitanti insediabili, impensabile per una asserita statuizione di tipo circoscritto ad un solo lotto, è proprio la natura di una statuizione, dichiaratamente incidente sulla facoltà edificatorie, a non potersi considerare sostanzialmente espropriativa, ma solo conformativa del diritto di edificare e quindi delle facoltà di godimento inerenti il diritto di proprietà.

8 – D’altra parte, la asserita natura lenticolare del piano attuativo presupposto alla contestata concessione è palesemente smentita da tutte le tavole di piano versate in atti, dove si coglie appieno la portata generale, seppure parziale, dello strumento pianificatorio, riguardante non un singolo lotto, ma una vasta area dell località S. Lucia-Brecciaro, delimitata con linea punto-tratteggiata, suddivisa in undici zone omogenee, articolata in quindici aree funzionali con specifiche destinazioni d’uso e disciplinata da ben 34 norme tecniche di attuazione.

Tenuto conto di tali caratteristiche che individuano un classico strumento pianifiatorio di carattere generale seppure riferito ad una parte soltanto dell’intero territorio comunale soccorre allora, a tal riguardo, il costante insegnamento di questo Consiglio, secondo il quale, nel sistema di pubblicità-notizia disciplinato dalla legislazione urbanistica nazionale e regionale, nonché ai sensi dell’articolo 124 del TUEL n. 267/2000, il termine per l’impugnazione dello strumento urbanistico generale decorre non già dalla notifica ai singoli proprietari interessati dalla disciplina del territorio ma dalla data di pubblicazione del decreto di approvazione o comunque al più tardi dall’ultimo giorno della pubblicazione all’ albo pretorio dell’avviso di deposito presso gli uffici comunali dei documenti riferiti al piano approvato, salvo che esso non incida specificatamente, con effetti latamente espropriativi, su singoli, determinati beni (fra le tante: Cons. Stato Sez. VI 3-8-2007 n. 4326; Sez. V, sent. n. 1534 del 24-03-2006 ;Cons. Stato , sez. IV, 10 agosto 2004, n. 5510; id., 19 luglio 2004, n. 5225; Sez. IV, 8 luglio 2003 n. 4040 ; Cons. St., sez. IV, 16 ottobre 2001 n. 5467; sez. IV, 12 novembre 1996 , n. 1204; Sez. V, 27 ottobre 1995 n. 1489 ;Cons. Stato , sez. V, 21 dicembre 1992 , n. 1543; CGA, 8 ottobre 2007, n. 929 ).

Ove invece al piano volesse darsi quella valenza “ espropriativa “ invocata dagli appellati, si dovrebbe ritenere che il piano in questione si sarebbe dovuto comunicare singulatim a tutti i numerosissimi proprietari di aree che sarebbero stati colpiti dalle varie prescrizioni di varia natura contenute nel piano stesso ( vincoli per attrezzatura di mobilità, vincoli di rispetto stradale, vincoli per verde attrezzato, ecc. ) che tuttavia, secondo quanto già osservato e secondo quanto insegnato da costante giurisprudenza, non hanno valenza espropriativa ma semplicemente conformativa del regime della proprietà fondiaria e delle relative facoltà di disposizione e godimento. Si pretende cioè un regime di comunicazione individuale impossibile da attuare e che sarebbe ulteriormente complicato dala pretesa di informare non solo i diretti interessati ma anche i proprietari di fondi finitimi: il che è davvero diabolico.

Anche di recente questa stessa Sezione ha avuto modo di ribadire il principio generale della sussistenza dell’interesse a impugnare statuizioni incidenti sull’assetto territoriale da parte dei proprietari dei fondi limitrofi, sulla base del generico criterio della vicinitas, ma senza, però, che costoro possano definirsi soggetti contemplati, neanche indirettamente, dai provvedimenti medesimi, e quindi aenti titolo a una comunicazione specifica e individuale (Sez. IV, n.1219/2009).

9 – Stante la fondatezza del motivo d’appello relativo alla tardività del ricorso di primo grado avverso l’atto concretamente lesivo e la concessione ad esso connessa e la natura dirimente, sul piano provvedimentale, di tale motivo, il Collegio non scende nel merito degli ulteriori motivi.

L’appello va pertanto accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado va dichiarato irricevibile. Le spese del doppio grado possono compensarsi, sussistendo giusti motivi.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello indicato in epigrafe, accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata,dichiara il ricorso di primo grado irricevibile.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma il 26 maggio 2009, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in camera di consiglio con la partecipazione di:

Costantino SALVATORE – Presidente

Luigi MARUOTTI – Consigliere

Giuseppe ROMEO – Consigliere

Armando POZZI – Consigliere, est.

Anna LEONI – Consigliere

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 12/6/2009 n.3730 proviene da Giustamm.

Italo Franco – Presidente; Mauro Springolo – Relatore

è illegittima l’ordinanza sindacale finalizzata a ridurre il rumore proveniente dall’esercizio di un’attività commerciale che sia adottata senza l’accertato superamento di determinate soglie di rumorosità

Ambiente e territorio – Inquinamento acustico – Ordinanza sindacale – Presupposti meramente soggettivi – Illegittimità – Presupposti oggettivi

E’ illegittima l’ordinanza sindacale che, nell’intento di ridurre il rumore proveniente dall’esercizio di un’attività commerciale, determina le modalità di parcheggio degli automezzi, lo spostamento della piazzola di carico e scarico, l’asfaltatura dell’intero piazzale, qualora essa si basi su sensazioni meramente soggettive, quali possono essere le generiche lamentele del vicinato. Queste non possono costituire il presupposto per l’adozione di provvedimenti atti ad intervenire sulle modalità di svolgimento di un’attività economicamente rilevante e determinarne una limitazione, con rilevanti riflessi economici sul soggetto che tale attività economica svolge. L’ordinanza, invece, deve avere come presupposto un dato oggettivo, costituito dal superamento di determinate soglie di rumorosità, cui si ricollega il pregiudizio alla salute.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
terza sezione

costituito da:
Italo Franco – Presidente, f.f.;
Mauro Springolo – Consigliere, relatore;
Riccardo Savoia #NOME?
ha pronunziato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1783/1991, proposto dalla

ditta Autotraporti Nardo s.n.c., in persona del legale rappresentante, rappresentata difesa dall’avv. Silvia Benacchio, domiciliata ex lege presso la Segreteria del T.A.R., ai sensi dell’art. 35 del R.D. 26/6/1924 n. 1054;

contro

il Comune di Padova, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Ferdinando Sichel, Carlo De Simoni, Chiara Laverda, Paolo Rossini e Alessandra Montobbio, elettivamete domiciliati presso la Segreteria di questo T.A.R.

per l’annullamento
dell’ordinanza sindacale n. prot. 2885/44/1 del 15.4.1991, che ha fissato le modalità di parcheggio degli automezzi e lo spostamento dell’attuale piazzola di carico e scarico nonché l’asfaltatura dell’intero piazzale;

visto il ricorso notificato il 29 giugno 1991 e depositato presso la Segreteria il successivo 11 luglio 1991, con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Padova,
viste le memorie depositate in atti dalle parti;
visti gli atti tutti della causa;
uditi all’udienza pubblica del 16 aprile 2003 (relatore il consigliere Springolo) l’avv.to Silvia Benacchio per la parte ricorrente, e l’avv.to Montobbio in sostituzione di Laverda per il Comune di Padova;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Come esposto in ricorso, la ricorrente svolge la propria attività in Padova fin dal 1970.
A seguito delle lamentele dei vicini, che avevano denunciato un’attività genericamente definita come rumorosa, il Comune di Padova ha adottato l’atto impugnato, con il quale sono state fissate le modalità di parcheggio degli automezzi nonché ordinato lo spostamento dell’attuale piazzola di carico e scarico e l’asfaltatura dell’intero piazzale.
Nei confronti del predetto provvedimento la ricorrente deduce: 1) eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà manifesta, sviamento: il provvedimento impugnato, dopo aver rilevato che non sono stati rilevati livelli di rumorosità superiori alla norma, adotta le contestate misure sul presupposto di un disturbo non meglio specificato e dunque esclusivamente riconnesso a criteri meramente soggettivi, relativi al soggetto che lo patirebbe.
Si è costituito in giudizio il Comune di Padova che ha controdedotto sul merito.

DIRITTO

Il ricorso merita di essere accolto in quanto risultano fondati diversi dei profili di illegittimità dedotti con l’unico, articolato motivo di gravame.
Innanzitutto va osservato che nel provvedimento impugnato, fin dalle sue premesse argomentative, si sottolinea come, malgrado i numerosi rilievi effettuati, non risultino superati i limiti di rumorosità atti a definire come dannosa alla salute l’attività svolta dalla ditta ricorrente.
Invero tutte le misure adottate sono finalizzate a limitare gli eventuali disturbi che un’attività quale quella svolta dalla ditta Nardo’ può in effetti arrecare al vicinato.
In assenza peraltro di rilevati superamenti della soglia cui viene ricollegata un pregiudizio per la salute, l’attività definita disturbante finisce per rientrare in quelle che sono sensazioni meramente soggettive, le quali, all’evidenza, non possono peraltro costituire il presupposto per l’adozione di provvedimenti atti ad intervenire sulle modalità di svolgimento di un’attività economicamente rilevante e determinare una limitazione, con rilevanti riflessi economici, del soggetto che tale attività economica svolge.
Fermo restando, dunque, che l’atto impugnato non può essere inteso come mero invito nei confronti del suo destinatario, bensì riveste tutti i connotati dell’ordine amministrativo, con ogni conseguenza in relazione all’obbligo per il privato di sottostarvi, rileva il Collegio che non possono ravvisarsi in ordine ad esso i presupposti che lo potrebbero legittimamente supportare.
Invero, solo in presenza della necessità di una tutela della salute può ravvisarsi il corrispondente potere di limitare l’attività legittimamente svolta dal privato.
Il Comune di Padova nelle proprie difese tiene a sottolineare come il provvedimento in questione non possa configurarsi come mero riflesso delle doglianze esposte dal vicinato; peraltro, non può non rilevare il Collegio che la mancanza di un elemento oggettivo (il superamento di determinate soglie di rumorosità) atto a concretizzare il disturbo così come soggettivamente rilevato in un danno autonomamente verificabile finisce per togliere al relativo provvedimento il suo presupposto idoneo a renderlo legittimamente capace di incidere sulla sfera del privato destinatario.
Naturalmente l’insussistenza di idonei presupposti si riverbera altresì sugli ulteriormente denunciati profili di difetto di motivazione e illogicità e contraddittorietà della stessa.
Tali profili di illegittimità investono, oltre che l’ordine principale emanato dal Sindaco ed afferente allo svolgimento dell’attività, anche quelli relativi all’asfaltatura del piazzale e lo spostamento della piazzola di carico e scarico in ordine ai quali non sono ravvisabili autonome argomentazioni che ne giustifichino l’adozione.
Conclusivamente il ricorso va accolto in quanto fondati risultano i profili di illegittimità con esso dedotti.
Sussistono altresì sufficienti ragioni per porre a carico del Comune resistente le spese e gli onorari relativi al giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo ACCOGLIE e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Comune di Padova al pagamento delle spese e degli onorari del giudizio che liquida in complessivi €. 2.000,00 (euro due mila/00);
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, in camera di consiglio il 16 aprile 2003.

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione III – Sentenza – 15/10/2004 n.3730 proviene da Giustamm.