Rosanna De Nictolis, Presidente, Marco Buricelli, Consigliere, Estensore; PARTI: (Gianluca R., rappresentato e difeso dall’avvocato Santi Delia, co. la Regione Siciliana – Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica – Dipartimento Regionale della Funzione Pubblica e del personale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo)

Va ordinato alla commissione concorsuale la tempestiva formulazione di un giudizio in ordine ad una prova scritta di un concorso pubblico, rispetto al quale sono stati elaborati dei quesiti indiziati di illogicità .

1.- Pubblici Concorsi – provvista di funzionari direttivi – quiz selettivi erronei – conseguenze.
 

 
 

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Ordinanza – 24/4/2020 n.373 proviene da Giustamm.

Sergio De Felice, Presidente, Diego Sabatino, Consigliere, Estensore; (S. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Innocenzo Gorlani, Mario Gorlani e Ilaria Romagnoli, c. il Comune di Quinzano d’Oglio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Bezzi)

L’errore di fatto revocatorio consiste, in sintesi, nel c.d. abbaglio dei sensi, e cioè nel travisamento delle risultanze processuali dovuto a mera svista del giudice, che conduca a ritenere come inesistenti circostanze pacificamente esistenti o viceversa.

1.- Processo amministrativo – Revocazione – errore di fatto – art. 395 n. 4 C.P.C. – individuazione – c.d. abbaglio dei sensi – è tale.
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 14/1/2020 n.373 proviene da Giustamm.

Pres. Onorato, Est. Monteferrante

Sulla mancata corresponsione della cosiddetta maggiorazione universitaria alla struttura sanitaria che ha pattuito con la regione un protocollo d’intesa concernente il coordinamento delle attività assistenziali sanitarie con le funzioni istituzionali in tema di formazione, didattica e ricerca.

1. Tariffe sanitarie – Maggiorazione universitaria – Mancata corresponsione – Piano di rientro – Legittimità.
 
 

1. Il piano di rientro e la previsione di tetti di spesa rappresenta una circostanza sopravvenuta, non imputabile alla Regione Molise, che legittima la mancata corresponsione della cosiddetta maggiorazione universitaria, in quanto incompatibile con la sopravvenuta e cogente disciplina dei tetti di spesa, funzionale al conseguimento degli obiettivi di risanamento della finanza regionale, trattandosi dunque di sopravvenienza normativa che prevale sull’efficacia vincolante della clausola contrattuale oggetto di scrutinio.
 

N. 00373/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00473/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 473 del 2010, proposto dall’Istituto Neurologico Mediterraneo Neuromed – I.R.C.C.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Di Pardo presso il cui studio in Campobasso, Via Berlinguer, N. 1 elegge domicilio; 
contro
Regione Molise in Persona del Presidente P.T., Ministero del Lavoro, della Salute, e delle Politiche Sociali in Persona del Ministro P.T., Presidente della Regione Molise in qualità di commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del Settore Sanitario, Consiglio dei Ministri, in Persona del Presidente P.T., Ministero dell’Economia e Finanze, in Persona del Ministro P.T., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Campobasso, Via Garibaldi, 124; 
per l’annullamento
della delibera di Giunta della Regione Molise n. 578 del 19.7.10 comunicata all’IRCCS di Pozzilli con nota della Regione Molise n. prot. 11087/10, pervenuta il 16.8.10, avente ad oggetto “Esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato – sez. V n. 3727/2010 Istituto Neurologico Mediterraneo Neuromed c/Regione Molise e del relativo documento istruttorio allegato, di ogni atto precedente, connesso e/o collegato.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Molise, del Ministero del Lavoro, della Salute, e delle Politiche Sociali, del Presidente della Regione Molise in qualità di commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro dai Disavanzi del Settore Sanitario, del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Economia e Finanze;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 giugno 2015 il dott. Luca Monteferrante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
L’Istituto neurologico Mediterraneo Neuromed con ricorso notificato il 15 novembre 2010 e depositato il 23 novembre 2010 ha chiesto l’annullamento della delibera di Giunta della Regione Molise numero 578 del 19 luglio 2010 avente ad oggetto “esecuzione sentenza Consiglio di Stato sezione quinta numero 3727/2010 Istituto neurologico Mediterraneo Neuromed contro Regione Molise – Determinazioni e del relativo documento istruttorio allegato”.
L’esponente ha premesso di aver stipulato un protocollo d’intesa con la Regione Molise e l’Università “La Sapienza” di Roma, approvato con deliberazione di Giunta Regionale numero 62 del 20 gennaio 2004 e sottoscritto tra le parti in data 26/10/2004.
L’intesa al punto 1.3 individuava l’Istituto ricorrente quale polo didattico dell’Università “La Sapienza”, sede di corso di laurea delle professioni sanitarie (fisioterapia, tecnico sanitario di laboratorio biomedico e tecnico di radiologia medica) e di scuole di specializzazione postlaurea.
Al punto 1.12 l’intesa prevedeva espressamente il riconoscimento in favore di Neuromed della cosiddetta “maggiorazione universitaria” stabilendo che “la regione riconosce all’IRCCS l’applicazione delle tariffe regionali classificate nella fascia a più elevata complessità il cui importo complessivo dovrà essere maggiorato secondo quanto previsto dall’articolo 6, comma 2 del DM del 31/7/1997”, a copertura dei maggiori costi indotti sulle attività assistenziali dalle funzioni di didattica e di ricerca. Il riconoscimento della maggiorazione sarebbe inoltre confermato al successivo punto 3.11 dell’intesa.
Con nota del 18 febbraio 2005 l’Istituto ricorrente chiedeva alla Regione Molise il pagamento della maggiorazione universitaria prevista dal protocollo d’intesa e che l’art. 6, comma 2 del DM 31/7/1997 quantifica in una percentuale compresa tra il 3% e l’8% della valorizzazione dell’attività assistenziale. La regione Molise ometteva tuttavia di riscontrare la predetta nota e, all’esito di un contenzioso durato cinque anni, veniva dichiarato l’obbligo di provvedere in capo alla Regione con sentenza del Consiglio di Stato n. 3727/2010.
Veniva così adottata la delibera di Giunta regionale n. 578 del 19 luglio 2010 che la ricorrente ha impugnato con il presente ricorso chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:
1. Violazione e falsa applicazione del protocollo d’intesa sottoscritto tra la Regione Molise, l’IRCCS Neuromed e l’Università “La Sapienza” in data 26/10/2004 ed approvato con DGR n. 62/2004. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 6, comma 2, del D.M. 31 luglio 1997.
Il rifiuto della Regione Molise di corrispondere la maggiorazione universitaria si porrebbe in contrasto con le previsioni del protocollo d’intesa sottoscritto il 26 ottobre 2004 comportandone una palese violazione. La maggiorazione sarebbe dovuta all’IRCCS Neuromed proprio in virtù della natura giuridica di Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico che eroga prestazioni a più elevata complessità, secondo quanto previsto dall’articolo 6, comma 2, del D.M. 31 luglio 1997.
Il provvedimento impugnato sarebbe dunque illegittimo per violazione e falsa applicazione del protocollo d’intesa siglato nel 2004, della delibera di Giunta regionale n. 62 del 2004 per mancato adempimento agli impegni sottoscritti e voluti dalle parti.
2. Illegittimità del provvedimento impugnato per eccesso e sviamento di potere per erroneità nei presupposti, carenza di istruttoria, infondatezza delle argomentazioni addotte.
Le motivazioni del rifiuto di corrispondere la maggiorazione universitaria, indicate nel documento istruttorio allegato alla delibera di Giunta impugnata, sarebbero erronee ed infondate in quanto:
a. addurrebbero il preteso mancato adempimento da parte di Neuromed di tutti gli obblighi previsti dal protocollo d’intesa del 2004 che invece l’IRCCS avrebbe puntualmente rispettato, attuando il corso di laurea delle professioni sanitarie e la scuola di specializzazione, garantendo l’elevata complessità assistenziale e sostenendo i maggiori costi indotti sulle attività assistenziali dalle funzioni di didattica e di ricerca.
b. Non risponderebbe al vero quanto ivi affermato in ordine alla necessità di svolgere l’intero triennio clinico di formazione della facoltà di medicina e chirurgia ai fini del riconoscimento dell’incremento tariffario, secondo quanto previsto dal testo unico sulla mobilità interregionale, erroneamente invocato nel caso di specie. La regione Molise infatti si sarebbe impegnata con l’intesa a corrispondere la maggiorazione universitaria anche a fronte dello svolgimento di corsi di laurea delle professioni sanitarie e scuole di specializzazione espressamente menzionati al punto 1.6 del protocollo d’intesa. Lo stesso decreto interministeriale del 1997, nel riconoscere la maggiorazione universitaria, si riferisce espressamente ai “presìdi a più elevata complessità” che abbiano sostenuto i “maggiori costi indotti sulle attività assistenziali dalle funzioni di didattica e di ricerca”, non richiedendo lo svolgimento del corso di laurea in medicina e chirurgia. Del resto anche il successivo protocollo d’intesa stipulato dalla Regione Molise con l’Università degli Studi del Molise e approvato con decreto commissariale n. 42/10 riconosce, all’articolo 5, comma 5, la maggiorazione universitaria anche in relazione ai posti letto messi a disposizione della formazione clinico assistenziale degli studenti iscritti ai corsi di laurea triennali e magistrali delle professioni sanitarie e alle scuole di specializzazione della facoltà di medicina e chirurgia.
c. I tetti di spesa fissati unilateralmente dalla Regione nel tempo non sarebbero opponibili alla ricorrente che ha sistematicamente impugnato i relativi decreti in sede giurisdizionale ritenendoli a sé non applicabili in quanto struttura equiparata a quelle pubbliche. Illegittimo poi sarebbe richiedere la sottoscrizione di accordi aggiuntivi per la corresponsione della maggiorazione universitaria in quanto non previsti dall’intesa del 2004 e neppure necessari stante il tenore puntuale delle previsioni di cui ai punti 1.12 e 3.11 contenute nell’intesa medesima.
d. Illegittimo sarebbe poi opporre l’impossibilità di applicare l’incremento percentuale sull’intera produzione senza distinguere il livello di elevata complessità delle prestazioni che hanno necessitato di un maggior costo, trattandosi di aspetti da rimettere alla decisione della commissione mista prevista dall’articolo 4.4. del protocollo; in ogni caso, trattandosi di IRCCS (dove attività assistenziale, di ricerca e didattica sono intimamente connesse l’una all’altra), l’intera attività assistenziale dovrebbe essere classificata come ad elevata complessità secondo quanto previsto, del resto, dall’articolo 6, comma 2, del decreto interministeriale del 1997 che prevede la maggiorazione per l’intera attività assistenziale e non solo per parte di essa. La medesima commissione dovrebbe essere attivata per definire la percentuale della maggiorazione applicabile tra il minimo (3%) ed il massimo (8%) previsto dal decreto interministeriale del 1997, percentuale che ragionevolmente potrebbe essere fissata nella media dei predetti parametri.
3. Eccesso di potere, sviamento di potere, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento.
Vi sarebbe contraddittorietà tra quanto deliberato dalla Giunta regionale il 20 gennaio 2004 con il provvedimento numero 62 che ha riconosciuto la maggiorazione tariffaria e quanto deliberato dalla stessa Giunta il 18 luglio 2010 che, con provvedimento numero 578, ha invece disconosciuto la predetta maggiorazione.
La condotta della Regione sarebbe altresì affetta da ingiustizia manifesta oltre che da disparità di trattamento, atteso che in data 2 luglio 2010 ha stipulato un’intesa con l’Università degli Studi del Molise, recepita con decreto commissariale numero 42 del 2 luglio 2010 in cui è stata contemplata la predetta maggiorazione universitaria nella percentuale del 7% da applicare anche ai posti letto messi a disposizione della formazione clinico assistenziale degli studenti iscritti ai corsi di laurea triennali e magistrali delle professioni sanitarie e alle scuole di specializzazione, ipotesi questa invece contraddittoriamente negata alla ricorrente con il provvedimento di giunta numero 578 del 2010 impugnato.
4. Violazione, falsa applicazione del protocollo d’intesa del 2004 punti 4.4 e 4.6. Illegittimità dell’atto impugnato per eccesso e sviamento di potere.
Con la sottoscrizione del protocollo d’intesa del 2004 le parti si erano obbligate a rimettere ogni questione derivante dall’applicazione dell’intesa ad una commissione mista o, in alternativa, ad un comitato paritetico al fine di evitare che la adozione di decisioni unilaterali da parte di ciascuna parte contraente potesse pregiudicare le altre. Tale ratio verrebbe palesemente violata dall’adozione del provvedimento impugnato che disattende unilateralmente quanto pattuito con l’intesa, senza adire preventivamente la commissione mista o il comitato paritetico.
5. Illegittimità derivata del provvedimento impugnato.
La deliberazione impugnata è illegittima in quanto adottata sul presupposto della vigenza delle deliberazioni di Giunta numero 972 del 2007 e 169 del 2008 recanti fissazione di tetti di spesa anche per la ricorrente che, al contrario, le ha impugnate con autonomo ricorso in quanto affette da diversi profili di illegittimità non essendo a se opponibili in quanto IRCCS e cioè struttura equiparata a quelle pubbliche, sottratte alla disciplina dei tetti di spesa.
Si sono costituite in giudizio la Regione Molise, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero della Salute, il Ministero dell’Economia e delle Finanze nonché il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario per resistere al ricorso, contestando la fondatezza dei motivi di censura e concludendo per la loro reiezione nel merito.
Alla udienza pubblica del 11 giugno 2015 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione. La decisione è stata tuttavia differita ed assunta nella camera di consiglio del 10 settembre 2015.
Il ricorso è solo in parte fondato.
La presente controversia ha per oggetto la mancata corresponsione da parte della Regione Molise della cosiddetta maggiorazione universitaria prevista dal decreto interministeriale 31 luglio 1997, in pretesa violazione di quanto pattuito con il protocollo d’intesa siglato il 26/10/2004 tra la Regione Molise, l’Università degli studi di Roma “La Sapienza” e l’IRCCS Neuromed al fine di garantire un idoneo coordinamento delle funzioni istituzionali in tema di formazione, ricerca ed assistenza sanitarie, considerato che l’IRCCS Neuromed è Polo didattico dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, nonché sede di corsi di laurea delle professioni sanitarie e di scuole di specializzazione post laurea.
Occorre premettere in diritto che il decreto interministeriale 31 luglio 1997 recante “linee guida per la stipula dei protocolli d’intesa università – regioni”, prevede all’articolo 6, comma 2, che “la regione si impegna a classificare le aziende nella fascia di presìdi a più elevata complessità assistenziale e a riconoscere, ai sensi del decreto ministeriale 15 aprile 1994, i maggiori costi indotti sulle attività assistenziali dalle funzioni di didattica e di ricerca. A questo fine la regione corrisponde direttamente all’azienda una integrazione dal 3 all’8 per cento della valorizzazione dell’attività assistenziale una volta che la valorizzazione stessa sia stata decurtata del risparmio corrispondente alla maggiore spesa di personale che avrebbe dovuto sostenere l’azienda per produrre la stessa attività”.
Il punto 1.12 dell’intesa prevede che “… La regione riconosce all’IRCCS l’applicazione delle tariffe regionali classificate nella fascia a più elevata complessità il cui importo complessivo dovrà essere maggiorato secondo quanto previsto dall’art. 6, comma 2, del DM del 31 luglio 1997”.
Il successivo punto 3.11 conferma che “… In particolare, all’Istituto compete, in ragione della sua natura d’Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico, l’applicazione delle tariffe regionali classificate nella fascia a più elevata complessità il cui importo complessivo sarà maggiorato secondo quanto previsto dall’art. 6, comma 2, del decreto interministeriale del 31 luglio 1997”.
La disciplina pattizia, da ascrivere al genus degli accordi di collaborazione tra pubbliche amministrazioni ex articolo 15 della legge n. 241 del 1990, non lascia dubbi invero sul riconoscimento in favore di Neuromed della maggiorazione universitaria.
Inoltre, proprio in forza del rinvio ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti contenuto nell’articolo 11, comma 2, richiamato dall’articolo 15, comma 2, la Regione Molise era giuridicamente vincolata a dare applicazione a quanto convenuto con il protocollo d’intesa.
La regione Molise oppone, con il provvedimento impugnato, una serie di circostanze, a suo dire ostative al riconoscimento della predetta maggiorazione e richiamate nella parte in fatto.
Tuttavia, solo la disciplina sopravvenuta sui tetti di spesa è idonea a produrre effetti estintivi del diritto al pagamento della maggiorazione in contestazione per le motivazioni di seguito esposte.
Occorre premettere, in fatto, che il protocollo d’intesa è stato siglato in data 26 ottobre 2004. Ai sensi del punto 4.5 il protocollo d’intesa “dura quattro anni, salvo espresso rinnovo” nella specie non intervenuto. L’intesa dunque ha cessato di produrre effetti il 25 ottobre 2008.
In data 27 marzo 2007 è stato sottoscritto tra il Ministero della Salute, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Presidente della Regione Molise, l’Accordo per l’approvazione del piano di rientro di individuazione degli interventi per il perseguimento dell’equilibrio economico, ai sensi dell’articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, numero 311.
Con deliberazione di Giunta regionale n. 362 del 30 marzo 2007 è stato approvato il suddetto accordo, unitamente al piano di rientro dal disavanzo e di riqualificazione e razionalizzazione del servizio sanitario regionale denominato Programma Operativo Triennio 2007 – 2009.
In attuazione del piano di rientro la Giunta regionale ha adottato la deliberazione numero 972 del 30 luglio 2007 recante “Tetti di spesa. Deliberazione di G.R. n. 357 in data 30 marzo 2007: accordo tra il Ministero della salute, il Ministero dell’economia e delle finanze e la Regione Molise sottoscritto in data 27 marzo 2007. P.O. di rientro triennio 2007-2008-2009 12.3 e 18.1. Piano delle prestazioni ospedaliere e delle prestazioni di specialistica ambulatoriale. Provvedimenti. Attività ricognitiva” con la quale sono stati fissati tetti di spesa per l’anno 2007 anche per l’IRCCS Neuromed.
Successivamente ha adottato la deliberazione di Giunta numero 169 del 25 febbraio 2008 recante: “Tetti di spesa. Provvisori anno 2008 e conferma tetti di spesa anno 2007. Università Cattolica S. cuore e IRCCS Neuromed di Pozzilli. Accordo tra il ministero della salute, il ministero dell’economia e delle finanze e la regione Molise sottoscritto in data 27 marzo 2007. P. O. di rientro triennio 2007-2008-2009. Obiettivi specifici 12 e 18. Obiettivi operativi 12.3 e 18.1 provvedimenti” con la quale sono stati fissati tetti di spesa per l’anno 2008 anche per l’IRCCS Neuromed.
La Regione Molise con il provvedimento impugnato ha, tra gli altri argomenti, opposto il carattere inderogabile ed onnicomprensivo dei tetti massimi di spesa fissati con le richiamate deliberazioni di Giunta.
La motivazione, a parere del collegio, è condivisibile.
Con sentenza numero 739 del 2013, resa in un giudizio proposto da Neuromed, questo TAR, in relazione alla opponibilità agli IRCCS, in quanto enti equiparati alle strutture ospedaliere pubbliche, dei tetti di spesa, ha infatti statuito quanto segue: “L’istituto ricorrente ha, infatti, reiteratamente eccepito l’inopponibilità dei tetti di spesa alle luce della propria natura di IRCSS, da ritenersi equiparata alle strutture ospedaliere pubbliche per le quali, notoriamente, non valgono i tetti di spesa.
Sul punto il Consiglio di Stato, III, con sentenza n. 697 del 6 febbraio 2013 ha precisato che fino al decreto legge n. 112/2008, i tetti di spesa non vincolavano rigidamente la remunerazione delle prestazioni esuberanti; quindi, l’equiparazione, sotto il profilo della remunerazione delle prestazioni, degli ospedali ecclesiastici classificati e degli altri enti equiparati alle aziende ospedaliere pubbliche, tra cui gli IRCCS, comportava che le prestazioni erogate extra-tetto dovessero essere comunque remunerate; con l’ulteriore conseguenza che le previsioni sui tetti di prestazioni e di spesa non potessero essere considerate lesive (costituendo solo un’assegnazione preventiva, suscettibile di essere integrata a fine anno, qualora le attività complessivamente svolte risultassero di valore economicamente superiore), e perciò non sussistesse al riguardo un onere di impugnazione del provvedimento con cui detti limiti di remunerazione erano stati stabiliti.
Per il periodo anteriore il 2009 si è, infatti, consolidato l’orientamento secondo il quale «ai fini dell’operatività del meccanismo dei cd. tetti di spesa, da un lato stanno le strutture pubbliche e quelle ad esse equiparate (Ospedali classificati, I.R.C.C.S., etc.), dall’altro quelle private accreditate. Solo per le seconde, invero, ha senso parlare di imposizione di un limite alle prestazioni erogabili; mentre per le strutture che risultano consustanziali al sistema sanitario nazionale (Ospedali pubblici, Ospedali classificati, I.R.C.C.S., etc.) non è neppure teorizzabile l’interruzione delle prestazioni agli assistiti al raggiungimento di un ipotetico limite eteronomamente fissato»; infatti, la struttura ospedaliera «non può sottrarsi al dovere, non negoziabile, di erogare il servizio pubblico a tutti gli utenti», dovendo, dunque, ricondursi il tetto delle prestazioni erogabili al limite strutturale dell’ospedale (cfr. Cons. Stato,V, 22 aprile 2008, n. 1858; 28 maggio 2009, n. 3263; 16 marzo 2010, n. 1514).
Con l’applicazione, a decorrere dal 2009, del decreto legge 112/2008 (novellazione degli articoli 8-quater, 8-quinquies e 8-sexies, del d.lgs. 502/1992), tutti gli operatori sanitari, comprese le aziende ospedaliere pubbliche, sono sottoposti ai tetti di spesa, e la remunerazione delle prestazioni extra-tetto non è dovuta neanche alle aziende ospedaliere, se non quando e nella misura in cui (con applicazione di tagli e regressione tariffaria) lo prevedano i criteri stabiliti dalla Regione, a titolo legale ed al di fuori degli accordi contrattuali.
Nel caso di specie, poiché vengono in rilievo delibere di Giunta regionale che hanno fissato tetti di spesa per gli anni 2007 e 2008, determinando gli importi massimi erogabili all’Istituto ricorrente per le prestazioni ospedaliere, di specialistica ambulatoriale e riabilitative, non rilevano le modifiche apportate dal decreto-legge n. 112/2008 bensì il regime giuridico anteriore, come da ultimo modificato dal d. lgs. n. 229/1999.
A tal proposito, la richiamata sentenza della terza sezione del Consiglio di Stato ha precisato che: «uno dei cardini sui quali ruota la riforma introdotta dal d.lgs. 229/1999 é costituito dagli “accordi contrattuali”, che tutte le strutture sanitarie di cui le Regioni si avvalgono, ai sensi dell’articolo 8-bis, per assicurare i livelli essenziali e uniformi di assistenza prefissati (vale a dire: i presidi direttamente gestiti dalle aziende unità sanitarie locali, le aziende ospedaliere, le aziende universitarie, gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonché gli altri soggetti accreditati ai sensi dell’articolo 8-quater) devono stipulare, ai sensi dell’articolo 8-quinquies, per poter erogare prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale.L’articolo 8-quinquies, nel testo originario, stabiliva (comma 2) che detti “accordi contrattuali” indicassero (oltre ad obiettivi, programmi di integrazione e requisiti dei servizi da rendere), il volume massimo delle prestazioni che le strutture si impegnavano ad assicurare, distinto per tipologia e modalità di assistenza (lettera b) ed il corrispettivo preventivato a fronte delle attività concordate, globalmente risultante dalla applicazione dei valori tariffari e della remunerazione extra-tariffaria delle funzioni incluse nell’accordo, da verificare comunque “a consuntivo sulla base dei risultati raggiunti e delle attività effettivamente svolte secondo le indicazioni regionali di cui al comma 1 lett. d)» (lettera d). Il precedente comma 1, stabiliva, infatti, che le regioni dovessero definire lo specifico ambito di applicazione degli accordi contrattuali, individuando i soggetti interessati e disciplinando alcuni aspetti specifici: tra questi (lettera d) i «criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture ove queste abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma preventivo concordato, tenuto conto del volume complessivo di attività e del concorso allo stesso da parte di ciascuna struttura».
«In sintesi, può ritenersi che, secondo la disciplina risultante dalla novella del d.lgs. n. 229/1999, gli accordi contrattuali dovessero individuare dei limiti di operatività delle strutture (un determinato volume per ogni tipologia di prestazioni, e il relativo budget); ma che, tuttavia, detto limite non fosse invalicabile, posto che il corrispettivo indicato negli accordi contrattuali costituiva una sorta di “preventivo”, soggetto a verifica concreta in sede di consuntivo, in base ai risultati raggiunti e alla attività effettivamente svolta (che poteva risultare superiore a quella massima individuata dagli accordi). La relativa “elasticità” del corrispettivo preventivato negli accordi contrattuali a fronte delle attività concordate non determina, tuttavia, l’automatico diritto delle strutture a essere remunerate, sempre e incondizionatamente, per le prestazioni erogate oltre il volume massimo concordato; la remunerabilità di tali prestazioni, infatti, è legata ai criteri che la legislazione regionale avrebbe individuato, e quindi dipende da un presupposto frutto di una scelta legislativa, vale a dire da un titolo (legale) diverso dall’accordo contrattuale».
«Vi era dunque, prima del decreto legge 112/2008, la possibilità che le prestazioni rese oltre i volumi predeterminati in sede di programmazione nazionale e regionale, nonché negli accordi contrattuali potessero essere, in qualche misura, remunerate; anche se, sotto tale profilo, la posizione degli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti e classificati non risultava formalmente privilegiata, rispetto a quella degli altri enti erogatori privati».
Dall’ampia ricostruzione sistematica offerta dalla menzionata sentenza (confermata da successive pronunce cfr. Cons. Stato, III, n. 735/2013 e n. 2529/2013) emerge che i tetti di spesa sino al 2008 erano ammissibili ma le prestazioni extra-budget rese dagli enti privati equiparati alle strutture ospedaliere pubbliche, tra i quali gli IRCSS di diritto privato, erano remunerabili secondo le condizioni fissate dal legislatore regionale, in forza cioè di un titolo legale e non contrattuale.
Siffatta affermazione di principio, che nella sua assolutezza dovrebbe condurre a ritenere in astratto fondato il ricorso, in parte qua limitatamente alle annualità 2007 e 2008, deve tuttavia essere misurata con la particolare condizione giuridica in cui versa la Regione Molise, per avere sottoscritto il 27.3.2007 il piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario.
Reputa il Collegio, infatti, che l’art. 8-quinquies, comma 1, (lettera d), nel testo originario, prevedendo che le Regioni provvedono a stabilire i «criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture ove queste abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma preventivo concordato, tenuto conto del volume complessivo di attività e del concorso allo stesso da parte di ciascuna struttura», legittimi, nelle ipotesi in cui si tratti di Regioni sottoposte a piano di rientro, l’adozione di misure che escludono la possibilità di remunerare prestazioni extra-budget, come accaduto nel caso di specie con la DGR 1170 del 2007 (che peraltro fa salva la disciplina specifica prevista per la mobilità extraregionale che rappresenta circa l’80% del budget assegnato all’Istituto Neuromed).
Con la sottoscrizione del piano di rientro, la Regione Molise ha, infatti, consumato la propria discrezionalità con riferimento alla disciplina della remunerabilità delle prestazioni sanitarie eccedenti il volume complessivo stimato con DGR n. 357 del 30.3.2007, recante il piano delle prestazioni ospedaliere relativo alle strutture private (allegato B), quello delle prestazioni di specialistica ambulatoriale (allegato C), nonché quello delle prestazioni relativo alle strutture ospedaliere pubbliche (allegato A).
E infatti, nel perseguimento degli obiettivi di risanamento di cui ai punti 12.3 3 18.1 del piano di rientro e secondo le previsioni programmatiche fissate nel modello CE 2007-2009 (cfr. p. 201 e 219 del programma operativo relativo al triennio 2007-2009 allegato al piano di rientro), la Regione Molise ha ritenuto di introdurre tetti di spesa anche per le strutture private a diretta gestione regionale e cioè per l’Università Cattolica del Sacro Cuore e per l’IRCCS Neuromed, nonostante queste ultime abbiano natura equiparata (la prima in quanto ospedale classificato e la seconda in quanto IRCCS) alle strutture ospedaliere pubbliche, secondo quanto chiarito dalla richiamata sentenza della terza sezione del Consiglio di Stato e già anticipato da questo Tribunale a partire dall’ordinanza cautelare n. 231 del 2010.
Le previsioni di spesa, inizialmente rappresentate come voci aggregate nel modello CE programmatico 2007-2009, sono state successivamente specificate negli importi – riferiti alle diverse tipologie di enti privati accreditati – e nel regime giuridico, con gli atti esecutivi e, in particolare, con la DGR 357/2007, recante il piano delle prestazioni ospedaliere e delle prestazioni di specialistica ambulatoriale, con la DGR 394/2007 relativa alla fissazione del budget di spesa prodromica alla negoziazione con l’IRCCS Neuromed dell’accordo contrattuale per l’anno 2007; tali delibere sono state successivamente modificate, in vari aspetti relativi al regime giuridico, con DGR nn. 972/2007, 1170/2007, e, da ultimo, con la DGR n.169/2008, fermo restando che, al fine di perseguire gli obiettivi di risanamento finanziario, è stata esclusa la possibilità di remunerare prestazioni sanitarie eccedenti i tetti di spesa fissati con DGR 972/2007, come espressamente ribadito con DGR 1170/2007, salva la disciplina speciale approvata per la mobilità extra-regionale.
Tra le varie opzioni possibili la Regione Molise, con la sottoscrizione del piano di rientro ha, dunque, deciso di non remunerare le prestazioni eccedenti i tetti di spesa imposti anche alle strutture private equiparate a quelle pubbliche, al dichiarato e precipuo scopo di perseguire l’obiettivo di attuare misure di riequilibrio della gestione corrente necessarie all’azzeramento del disavanzo.
Il Collegio, fermo il rilevato profilo di improcedibilità, reputa che tale impostazione – che anticipa quanto successivamente introdotto a regime dal decreto-legge n. 112/2008 in ordine al principio di inderogabilità dei tetti di spesa per tutte le strutture pubbliche e private convenzionate – sia immune da censure, in quanto imposta dalla normativa speciale varata per fronteggiare la situazione di squilibrio finanziario in cui versano le Regioni sottoposte a piano di rientro e successivamente commissariate, come la Regione Molise. E ciò, quanto meno, con riferimento all’IRCCS Neuromed essendo la posizione dell’Università Cattolica diversa venendo in tal caso in rilievo la garanzia costituzionale dell’autonomia universitaria ex art. 33 Cost., presidiata dalla strumento dell’intesa (cfr. TAR Molise n. 984/2011) non derogabile dai poteri commissariali straordinari pena l’illegittimità costituzionale delle norme di conferimento dei poteri di intervento sostitutivo (su cui di recente cfr. ordinanza TAR Molise n. 727 del 5 dicembre 2013 con la quale analoga questione è stata rimessa alla Corte Costituzionale venendo in rilievo la possibile lesione dell’autonomia legislativa regionale).
Occorre premettere che, nel vigente quadro normativo, spetta alle Regioni provvedere con atti autoritativi e vincolanti di programmazione, alla fissazione del tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario regionale e di distribuire le risorse disponibili per singola istituzione o per gruppi di istituzioni, nonché di provvedere alla determinazione dei preventivi annuali delle prestazioni, assicurando l’equilibrio complessivo del sistema sanitario dal punto di vista organizzativo e finanziario (fra le più recenti: Consiglio di Stato Sez. III, 30 gennaio 2013, n. 598).
Anche l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, chiamata ad affrontare la questione della legittimità degli atti di programmazione delle risorse, con la fissazione dei tetti di spesa, intervenuti in corso d’anno, ha affermato che «alle Regioni è … affidato il compito di adottare determinazioni di natura autoritativa e vincolante in tema di limiti alla spesa sanitaria, in coerenza con l’esigenza che l’attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si svolga nell’ambito di una pianificazione finanziaria» (decisioni n. 3 e n. 4 del 12 aprile 2012), aggiungendo che tale attività di pianificazione delle risorse, in quanto necessaria, può essere esercitata anche nel corso dell’anno di riferimento.
E’ stato poi precisato che l’osservanza del tetto di spesa rappresenta un vincolo ineludibile che costituisce la misura delle prestazioni sanitarie che il servizio sanitario nazionale può erogare e può quindi permettersi di acquistare da ciascun erogatore privato (Consiglio di Stato, Sez. III, 14 dicembre 2012, n. 6432).
Anche la Corte Costituzionale, nel sottolineare l’importanza del collegamento tra responsabilità e spesa, ha evidenziato che l’autonomia dei vari soggetti ed organi che operano nel settore, deve essere necessariamente correlata alle disponibilità finanziarie e non può prescindere dalla limitatezza delle risorse e dalle esigenze di risanamento del bilancio nazionale (Corte Costituzionale 28 luglio 1995, n. 416).
Con riferimento specifico al tema della remunerazione delle prestazioni extra-budget il Consiglio di Stato (Cons. Stato, III, 9 aprile 2013, n. 1917), anche con specifico riferimento agli IRCCS di diritto privato e alla loro peculiare natura giuridica, ha ritenuto legittimi i meccanismi di regressione tariffaria in quanto espressione del potere autoritativo di fissazione dei tetti di spesa e di controllo pubblicistico della spesa sanitaria, giustificandoli sia con la considerazione che, ove venisse consentito lo sforamento dei tetti complessivi di spesa fissati, il potere di programmazione regionale ne risulterebbe vanificato, sia con l’ulteriore considerazione che i soggetti erogatori delle prestazioni possono effettuare le opportune programmazioni della rispettiva attività sulla base delle risorse loro assegnate (cfr.: Consiglio di Stato, Sez. III, 5 febbraio 2013 n. 679).
Infine, con riferimento alla mancata previsione di criteri di remunerazione delle prestazioni sanitarie rese in eccedenza rispetto al budget assegnato, in violazione di quanto disposto dall’art. 8- quinquies, lett. d), del d.lgs. n. 502 del 1992, testé richiamato, il Consiglio di Stato, con specifico riferimento alle Regioni sottoposte a piano di rientro e successivamente commissariate, ha ritenuto che “le deliberazioni con le quali vengono fissati i tetti di spesa per le prestazioni dei soggetti accreditati con il servizio sanitario nazionale sono assunte in attuazione di precisi vincoli che discendono dalla necessità di rispettare la disciplina speciale sul rientro dai disavanzi delle regioni” (fra le tante: Consiglio di Stato, Sez. III n. 924 e n. 935 del 21 febbraio 2012).
L’osservanza del tetto di spesa rappresenta pertanto un vincolo ineludibile, che costituisce la misura delle prestazioni sanitarie che il servizio sanitario nazionale può erogare e può quindi permettersi di acquistare da ciascun erogatore privato.
7.2.- In tale prospettiva, la mancata previsione di criteri di remunerazione delle prestazioni extra budget può ritenersi giustificata dalla necessità di dover comunque rispettare i tetti di spesa (e quindi il vincolo delle risorse disponibili).
Vincolo particolarmente rigoroso per le regioni che si trovano, in materia sanitaria, in stato di dissesto e sono state sottoposte a piani di rientro e, come poi è avvenuto per la Regione Calabria, al commissariamento.
7.3.- Né è possibile giungere a diversa conclusione facendo riferimento a quanto disposto dall’art. 8 – quinquies, lett. d), del d.lgs. n. 502 del 1992, che prevede la definizione di criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture ove queste abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma preventivo concordato.
Infatti la citata disposizione deve essere interpretata in modo coerente con le successive e sempre più rigorose disposizioni emanate per il contenimento dei costi del settore sanitario e per il conseguente doveroso rispetto delle quantità di prestazioni concordate con gli operatori e dei connessi tetti di spesa che, si ripete, hanno il fine di evitare che le strutture sanitarie interessate possano erogare prestazioni maggiori di quelle che l’amministrazione pubblica può pagare.
Ben può quindi escludersi la possibile remunerazione di prestazioni extrabudget che potrebbero vanificare gli obiettivi di controllo della spesa attuati (anche) attraverso la fissazione dei tetti di spesa.
Mentre non può ammettersi che i singoli operatori decidano autonomamente quali e quante prestazioni (anche extrabudget) debbano essere erogate (e quindi remunerate), fatte salve le prestazioni indifferibili (come quelle di pronto soccorso).
7.4.- Nella fattispecie, in particolare, considerato che, come si è già prima ricordato (al punto 4.5) la Regione Calabria, in materia sanitaria, era in stato di grave squilibrio economico già nel 2008, risulta quindi ampiamente giustificata la previsione, contenuta nella deliberazione della G.R. n. 541 del 4 agosto 2008 (e nelle successive determinazioni della ASP di Crotone), di non remunerare le (non autorizzate) prestazioni extrabudget di assistenza specialistica ambulatoriale, residenziale e semiresidenziale” (così, Cons. Stato, III, 29 novembre 2012, n. 6091, confermata da Cons. Stato, 9 aprile 2013, n. 1917).
Alla luce della normativa richiamata e dell’interpretazione evolutiva della giurisprudenza formatasi in materia di regime giuridico delle strutture private equiparate a quelle pubbliche, di tetti di spesa, di prestazioni extra-budget, con particolare riferimento alle Regioni sottoposte a piano di rientro, emerge, pertanto, anche l’infondatezza nel merito della censura relativa alla supposta non applicabilità dei tetti di spesa alle prestazioni sanitarie erogate dagli IRCCS operanti in Regioni sottoposte a piano di rientro e ciò anche con riferimento ad annualità anteriori all’entrata in vigore delle modifiche introdotte dal d.l. 112/2008, fermo restando che per le annualità successive al 2008 opererà il nuovo regime che ha generalizzato il carattere vincolante dei tetti di spesa per tutti gli erogatori privati e pubblici”.
Osserva ancora il collegio che con la predetta sentenza n. 739/2013 è stata respinta, tra le altre, anche l’impugnazione proposta dalla ricorrente proprio avverso le delibere di Giunta numero 972 del 30 luglio 2007 e numero 169 del 25 febbraio 2008 ora addotte tra le premesse giustificative del provvedimento impugnato in relazione al carattere cogente ed onnicomprensivo di tetti di spesa. Ne consegue che le censure di illegittimità derivata dagli atti presupposti articolata con il quinto motivo di doglianza, proprio in relazione alle predette delibere di giunta, e quella di inopponibilità dei tetti di spesa, di cui al motivo 2.c, devono essere disattese.
Deve ancora aggiungersi che la Regione Molise, come correttamente evidenziato nella motivazione del provvedimento impugnato, proprio in considerazione della natura di IRCCS dell’Istituto ricorrente, in deroga alla disciplina sui tetti di spesa e a quanto previsto nel piano di rientro, ha già eccezionalmente riconosciuto la remunerazione di tutte le prestazioni sanitarie erogate in favore di pazienti extraregionali (cosiddetta mobilità attiva) che rappresentano oltre l’80% del volume complessivo delle prestazioni sanitarie erogate dalla ricorrente.
Riconoscere la maggiorazione universitaria sull’intero volume delle prestazioni sanitarie erogate da Neuromed e quindi anche sull’intero flusso di mobilità attiva interregionale, comporterebbe una indebita estensione del regime derogatorio ed un significativo aggravio di spesa per la finanza regionale: mentre infatti la mobilità attiva genera poste di credito per la regione Molise, la maggiorazione universitaria da corrispondere sulle prestazioni rese in favore di utenti extraregionali ben difficilmente verrebbe riconosciuta, in sede di compensazione, dalle regioni di appartenenza dei pazienti residenti fuori dal territorio regionale molisano, tenuto conto che il testo unico della compensazione interregionale della mobilità sanitaria (c.d. TUC) indica quale presupposto imprescindibile per il riconoscimento dell’incremento tariffario lo svolgimento presso le aziende ospedaliere o gli istituti, compresi gli IRCCS, dell’intero triennio clinico di formazione della sola facoltà di medicina e chirurgia presso la struttura che eroga la prestazione, condizione questa non ricorrente nel caso di specie.
Alla luce delle motivazioni testé richiamate deve ritenersi che il piano di rientro rappresenti una circostanza sopravvenuta non imputabile alla Regione Molise che legittima la mancata corresponsione della predetta maggiorazione in quanto incompatibile con la sopravvenuta e cogente disciplina dei tetti di spesa, funzionale al conseguimento degli obiettivi di risanamento della finanza regionale: si tratta dunque di sopravvenienza normativa che prevale sull’efficacia vincolante della clausola contrattuale oggetto di scrutinio (cfr. Cons. Stato, III, n. 2470/2013).
Trattandosi di motivo idoneo, di per sé, a fondare la legittimità del provvedimento impugnato e tenuto conto che i restanti motivi di censura si appuntano avverso distinte e concorrenti ragioni addotte a fondamento della decisione negativa, l’accertata infondatezza della doglianza comporta il rigetto parziale del ricorso.
Ciò vale naturalmente a decorrere dalla data di approvazione del piano di rientro, avvenuta con la richiamata delibera di Giunta regionale numero 362.
Per il periodo antecedente, a decorrere dalla data di stipula del protocollo d’intesa, nessuna delle motivazioni addotte dalla Regione Molise con il provvedimento impugnato legittima invece la mancata corresponsione della maggiorazione universitaria.
Non l’esistenza di tetti di spesa, non opponibili alla ricorrente prima dell’entrata in vigore del decreto legge n. 112 del 2008, essendo gli IRCCS equiparati alle aziende ospedaliere pubbliche, per le ragioni espresse con la richiamata sentenza di questo TAR n. 739 del 2013 (sulla scia di Consiglio di Stato, III, 6 febbraio 2013, n. 697), e comunque neppure invocati nella motivazione del provvedimento impugnato, per le annualità anteriori al 2007.
Non il carattere generale del protocollo d’intesa atteso che le previsioni rilevanti a fini di causa e testé richiamate, sono, invero, puntuali e dettagliate nell’obbligare la Regione Molise alla corresponsione della maggiorazione universitaria. Né, del resto, nel testo del protocollo si rinviene alcuna clausola che ne condizioni il pagamento alla sottoscrizione di accordi attuativi.
Che poi anche Neuromed fosse obbligata alla sottoscrizione degli accordi contrattuali di budget è circostanza pacifica ma al contempo irrilevante tenuto conto che il protocollo d’intesa non rimette il riconoscimento della maggiorazione tariffaria a valutazioni di opportunità da svolgere in sede di definizione annuale del budget di spesa e del volume complessivo delle prestazioni erogabili.
Contrariamente a quanto affermato dalla difesa erariale la mancata previsione delle maggiorazioni tariffarie negli accordi contrattuali di budget sottoscritti anziché comprovare l’inesistenza del diritto al compenso dimostra piuttosto la violazione del protocollo d’intesa, rilevante alla stregua di un vero e proprio contratto normativo, che la Regione Molise era tenuta ad applicare, con cadenza annuale, in sede di stipula dei predetti accordi di budget.
Neppure la tipologia dei corsi attivati presso Neuromed osta al riconoscimento della maggiorazione universitaria tenuto conto che nessuna norma di legge ne condiziona la corresponsione alla attivazione del triennio clinico di formazione della sola facoltà di medicina e chirurgia. Le pertinenti norme di legge (D.M. 15 aprile 1994; decreto interministeriale 31 luglio 1997; art. 1, comma 2, e art. 7, comma 2, del decreto legislativo 21 dicembre 1999 n. 517; DPCM 24 maggio 2001) ricollegano infatti il diritto alla maggiorazione allo svolgimento di funzioni di didattica e di ricerca in ragione dei maggiori costi indotti sulle attività assistenziali ma non specificano che debba necessariamente trattarsi di insegnamenti nel triennio clinico di formazione della facoltà di medicina e chirurgia. In ogni caso la Regione Molise, con la sottoscrizione del predetto protocollo d’intesa, si è giuridicamente vincolata a corrispondere la predetta maggiorazione anche in relazione allo svolgimento dei corsi di laurea per le professioni sanitarie e per le scuole di specializzazione, secondo una prassi successivamente confermata in sede di stipula di analoga intesa con l’Università degli Studi del Molise e tanto basta a ritenere dovuta la prestazione del compenso integrativo, non sussistendo norme di legge imperative che possano invalidare la clausola del protocollo che l’ha espressamente contemplata.
Del resto, la ratio della previsione normativa che riconosce la maggiorazione universitaria è la medesima sia che si tratti di insegnamenti nel triennio clinico di formazione della facoltà di medicina e chirurgia sia che si tratti di insegnamenti nei corsi di laurea per le professioni sanitarie e per le scuole di specializzazione, atteso che in entrambi i casi le funzioni di didattica e di ricerca generano maggiori costi che incidono sulle attività assistenziali.
Al contempo è risultata incontestata la circostanza per cui la predetta maggiorazione sia stata riconosciuta in favore dell’Università degli Studi del Molise anche con riferimento ai posti letto messi a disposizione della formazione clinico assistenziale degli studenti iscritti ai corsi di laurea triennali e magistrali delle professioni sanitarie e alle scuole di specializzazione né alcuna replica è stata articolata dalla difesa erariale in relazione alle censure di contraddittorietà, eccesso di potere per disparità di trattamento e manifesta ingiustizia che, in relazione a tale pacifica circostanza, ha dedotto la ricorrente.
Per giustificare il diniego impugnato non vale neppure argomentare in ordine a pretese inadempienze dell’Istituto ricorrente in relazione ad obblighi vari previsti nel protocollo d’intesa.
Quelle riportate nella parte motiva del provvedimento impugnato appaiono infatti come affermazioni generiche ed astratte, prive di riscontri circostanziati e consistenti nel mero elenco di clausole dell’intesa asseritamente violate: nessuna documentazione è stata infatti prodotta dalla Regione Molise a conferma dell’avvenuta contestazione delle predette inadempienze che appaiono pertanto preordinate al solo fine di eludere gli obblighi discendenti dal protocollo d’intesa; del resto se vi fossero realmente state inadempienze imputabili all’Istituto ricorrente, la Regione le avrebbe certamente contestate in riscontro alla richiesta di corresponsione della maggiorazione universitaria del 18 febbraio 2005, senza attendere ben cinque anni allorquando si è vista costretta, in esito a soccombenza giudiziale, a dover riscontrare, con provvedimento espresso, la richiesta di pagamento.
Quanto infine all’impossibilità di applicare l’incremento percentuale sull’intera produzione senza distinguere il livello di elevata complessità delle prestazioni che hanno necessitato di un maggior costo, era onere della Regione Molise indicare in modo puntuale le tipologie di prestazioni prive dei requisiti di legge per poter beneficiare della maggiorazione universitaria e ciò, a fortiori, se si considera che, trattandosi di IRCCS (dove attività assistenziale, di ricerca e didattica sono intimamente connesse l’una all’altra), l’intera attività assistenziale deve presumibilmente essere classificata come ad elevata complessità e deve ritenersi comunque onerata dei maggiori costi indotti dalle funzioni di didattica e di ricerca, pacificamente svolti da Neuromed, salva naturalmente la prova contraria che la Regione Molise ha tuttavia omesso di fornire, opponendo argomenti incidenti piuttosto sul quantum della maggiorazione.
A tal proposito, osserva da ultimo il collegio, che ogni problematica incidente sulla esatta quantificazione della percentuale di maggiorazione deve essere verificata nel contraddittorio delle parti attraverso gli organismi paritetici appositamente disciplinati nel protocollo d’intesa ma non può ragionevolmente condurre alla stessa radicale contestazione circa la stessa spettanza della maggiorazione, come invece ritenuto contraddittoriamente dalla Regione Molise con il provvedimento impugnato.
In conclusione, il ricorso deve essere accolto, in parte, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato nella parte in cui estende il diniego della maggiorazione universitaria al periodo antecedente alla data di approvazione del piano di rientro e dei relativi provvedimenti attuativi richiamati in motivazione.
In esecuzione della presente statuizione la Regione Molise provvederà a riesaminare l’istanza della ricorrente nel termine di 60 giorni dalla comunicazione della presente sentenza o dalla sua notifica se anteriore, nel rispetto dei criteri direttivi indicati motivazione.
L’accoglimento soltanto parziale del gravame induce il collegio a ritenere sussistenti gravi motivi per disporre la compensazione integrale delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei sensi di cui in motivazione, con conseguente parziale annullamento del provvedimento impugnato, e compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 10 settembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Antonio Onorato, Presidente
Orazio Ciliberti, Consigliere
Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 25/09/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

L'articolo T.A.R. Molise – Campobasso – Sentenza – 25/9/2015 n.373 proviene da Giustamm.

Pres. De Siervo, Est. Finocchiaro

1. Ambiente e territorio – Rifiuti – Regione Puglia – Regolamentazione – Prima dell’emanazione della disciplina nazionale – Art. 3, comma 1, lettera f), secondo periodo L. R. Puglia n. 36/ 2009 – Illegittimità costituzionale – Ragioni – Violazione competenza statale.

2. Ambiente e territorio – Rifiuti – Gestione – Affidamenti – Limite temporale – Art. 6, comma 4, L. R. Puglia n. 36/ 2009 – Illegittimità costituzionale – Ragioni.

1. E’ costituzionalmente illegittimo l’ 3, comma 1, lettera f), secondo periodo della Regione Puglia 31 dicembre 2009, n. 36 che attribuisce alla Regione il potere di regolamentare gli ambiti di attività nelle more della determinazione degli indirizzi nazionali, come nel caso dei criteri per l’assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani. Infatti, tale norma viola la competenza statale esclusiva relativa alla tutela dell’ambiente, in cui rientra la disciplina dei rifiuti.

2. E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 6, comma 4, della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2009, n. 36 (Norme per l’esercizio delle competenze in materia di gestione dei rifiuti in attuazione del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152), che consente alle Autorità d’Ambito di prevedere affidamenti limitati nel tempo del servizio di raccolta dei rifiuti. Infatti, la disposizione – nell’ammettere la deroga al principio della unicità della gestione integrata dei rifiuti – si pone in contrasto con l’art. 200, comma primo, lettera a), del d.lgs. n. 152 del 2006, secondo cui la gestione dei rifiuti urbani è organizzata, fra l’altro, sulla base del criterio del superamento della frammentazione delle gestioni attraverso un servizio di gestione integrata dei rifiuti.

SENTENZA N. 373

ANNO 2010




REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Ugo DE SIERVO; Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 1, lettera f), e 6, comma 4, della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2009, n. 36 (Norme per l’esercizio delle competenze in materia di gestione dei rifiuti in attuazione del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 2-8 marzo 2010, depositato in cancelleria il 9 marzo 2010 ed iscritto al n. 39 del registro ricorsi 2010.

Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia;

udito nell’udienza pubblica del 16 novembre 2010 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro;

uditi l’avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Marina Altamura e Tiziana T. Colelli per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso depositato il 9 marzo 2010, ha impugnato gli articoli 3, comma 1, lettera f), e 6, comma 4, della legge Regione Puglia 31 dicembre 2009, n. 36 (Norme per l’esercizio delle competenze in materia di gestione dei rifiuti in attuazione del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152), per violazione dell’articolo 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione.

Il ricorrente sottolinea che, l’art. 3, comma 1, lettera f), della legge impugnata, nell’attribuire alla Regione la competenza all’emanazione di linee guida per la gestione integrata dei rifiuti, dispone che «la Regione regolamenta gli ambiti di attività soggetti alla previa emanazione di disciplina statale nelle more della determinazione degli indirizzi nazionali, come nel caso dei criteri per l’assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani».

Nel ricorso si richiama la sentenza di questa Corte n. 249 del 2009, la quale ha stabilito che «la disciplina dei rifiuti si colloca nell’ambito della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, comma 2, lettera s), Cost., anche se interferisce con altri interessi e competenze»; che tale disciplina, pertanto, rientra «in una materia che, per la molteplicità dei settori di intervento, assume una struttura complessa, riveste un carattere di pervasività rispetto anche alle attribuzioni regionali». In tale contesto, la norma regionale, prevedendo che la Regione, seppure fino all’adozione degli indirizzi nazionali, regolamenti ambiti riservati allo Stato, eccederebbe dalle competenze regionali risultando invasiva della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

Le norme regionali, così come prefigurate dalla disposizione impugnata, altererebbero inevitabilmente, in una rincorsa temporale priva di ragionevolezza, il quadro omogeneo comunque derivante dalla legislazione nazionale.

La norma di cui all’art. 6, comma 4, della legge impugnata, stabilisce che «in sede di prima applicazione delle nuove disposizioni e tenuto conto delle concessioni di costruzione e gestione degli impianti già affidate dal Commissario delegato per l’emergenza ambientale – Presidente della Regione Puglia – sulla base della normativa antecedente l’entrata in vigore del D.Lgs. 152/2006, le AdA [Autorità d’Ambito], in deroga all’unicità della gestione, possono prevedere affidamenti limitati al servizio di raccolta, trasporto e igiene urbana per una durata non superiore al restante periodo di validità della durata delle concessioni degli impianti affidate e, comunque, per non oltre quindici anni. Alla scadenza di tale periodo di prima applicazione, la successiva gara è effettuata garantendo la gestione unitaria del servizio integrato».

Tale norma si porrebbe in contrasto con la vigente normativa statale in materia di rifiuti. La disciplina relativa all’affidamento del servizio di gestione integrata del ciclo dei rifiuti, intesa come insieme di attività dirette alla realizzazione e alla gestione degli impianti, la cui durata è prevista per un periodo non inferiore a quindici anni, è disciplinata dall’articolo 202 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale). Secondo tale articolo, l’Autorità d’Ambito, che rappresenta gli Enti locali ricadenti in ciascun ambito territoriale, affida il predetto servizio mediante gara ad evidenza pubblica, ai sensi dell’articolo 113, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali), sulla base del principio della unicità della gestione affermato dall’articolo 200, comma 1, lettera a), del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006.

La Corte costituzionale, peraltro, osserva il ricorrente, con la recente sentenza n. 307 del 2009, seppure in materia di servizi idrici integrati, ha affermato il principio del superamento della frammentazione verticale delle gestioni, che apparirebbe applicabile, all’esito di una lettura attenta delle norme statali vigenti, anche alla fattispecie in esame.

Pertanto, la norma regionale, che dispone una deroga all’unicità del servizio sopra descritta, prevedendo una sorta di scissione con riguardo agli affidamenti relativi ai servizi di raccolta, trasporto e igiene urbana rispetto alle concessioni di costruzione e gestione degli impianti affidate dal Commissario straordinario, ai sensi della normativa antecedente al d.lgs. n. 152 del 2006, si porrebbe in contrasto con la Costituzione, attenendo la normativa vigente in materia di rifiuti, che mira proprio ad evitare le frammentazioni nella gestione del servizio, alla esclusiva competenza statale.

Né potrebbe ritenersi che la suddetta previsione regionale possa ricadere sotto la disciplina dell’art. 204 del d.lgs. n. 152 del 2006, che riguarda le gestioni esistenti dei servizi inerenti il ciclo dei rifiuti. Tale articolo, infatti, stabilisce che i soggetti che esercitano il servizio, anche in economia, alla data di entrata in vigore della parte quarta del decreto stesso, continuano a gestirlo fino all’istituzione e organizzazione di tale servizio da parte delle Autorità d’Ambito. Pertanto la norma ha posto un termine finale oltre il quale le gestioni esistenti, ancorché affidate per una durata maggiore, debbano cessare, anche anticipatamente, al momento dell’istituzione e organizzazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti da parte delle Autorità d’Ambito.

La norma regionale, quindi violerebbe l’articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, che riconosce allo Stato la competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente.

2. – Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta regionale, che ha concluso per la inammissibilità, o, in subordine, per la infondatezza delle questioni sollevate.

Sotto il primo profilo, si sottolinea nella memoria di costituzione il contenuto del tutto eterogeneo delle norme impugnate, e l’assenza di specificazione dei termini entro i quali ciascuna di esse avrebbe violato i parametri invocati, con conseguente impossibilità di procedere ad una verifica di compatibilità costituzionale funzionale alla pronuncia caducatoria richiesta.

Con specifico riferimento alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera f), della legge regionale n. 36 del 2009, si rileva che la disciplina dei rifiuti investe una pluralità di settori nei quali la individuazione delle competenze non dipende dalla ricerca di una materia in senso tecnico all’interno degli elenchi di cui all’art. 117 Cost., ma dalla rilevanza nazionale o regionale dell’interesse perseguito. Pur essendo indiscutibile la competenza esclusiva dello Stato in materia di ambiente, dunque, sarebbe necessario operare una distinzione, ad esempio, tra tutela e conservazione del bene giuridico, spettanti esclusivamente allo Stato, e utilizzazione e fruizione dell’ambiente, affidate alle competenze regionali.

Il rapporto tra materie regionali e cura di interessi trasversali, proprio perché orizzontale, sarebbe espressione di una relazione biunivoca, da leggere in chiave di reciprocità. Compito dell’interprete sarebbe, dunque, quello di effettuare, in chiave dinamica, un bilanciamento degli interessi pubblici di volta in volta coinvolti. Nelle competenze così delineate – si osserva ancora nella memoria – avviene sovente che la normativa statale funzioni come limite alla disciplina che le Regioni dettano in altre materie di loro pertinenza, sicché queste ultime non possono, in tema di tutela ambientale, dettare una disciplina deteriore rispetto a quella statale, mentre possono attenersi a livelli più elevati, ovvero effettuare interventi di carattere aggiuntivo.

In tale quadro, la censura in esame si limiterebbe a ribadire l’indiscusso principio della competenza esclusiva dello Stato in materia di ambiente, senza tener conto della complessità della questione per i molteplici interessi che su di essa si innestano. La infondatezza della questione nascerebbe anzitutto dalla natura dell’interesse tutelato, che non sarebbe riconducibile alla tutela dell’ambiente, ma al governo del territorio, alla tutela della salute ed alla valorizzazione dei beni ambientali, interessi tutti protetti mediante la compiuta definizione delle funzioni spettanti o delegate alle Province e la gestione del servizio integrato, rientranti nella competenza regionale. Ed infatti, la prima parte della norma impugnata, di per sé non censurata, attribuisce alla competenza regionale la emanazione di linee guida per la gestione integrata dei rifiuti e per l’esercizio delle funzioni di autorizzazione spettanti o delegate alle province. Viene, invece, censurata la seconda parte della disposizione della lettera f) del comma 1 dell’art. 3 della legge, che fa riferimento alla regolamentazione di ambiti di attività soggetti alla previa emanazione di disciplina statale nelle more della determinazione degli indirizzi nazionali, come nel caso dei criteri per l’assimilazione dei rifiuti speciali a quelli urbani. È solo tale regolamentazione che recherebbe vulnus, secondo il ricorrente, alle competenze costituzionalmente attribuite allo Stato. Ma – osserva al riguardo la Regione – a parte il rilievo, svolto in dottrina, relativo al pericolo per le prerogative regionali della previsione della competenza dello Stato a dettare linee guida e criteri per l’assimilazione dei rifiuti speciali a quelli urbani, la previsione della spettanza alla Regione di interventi temporanei in materia di riconosciuta competenza statale, al solo fine di rendere operative le funzioni spettanti o delegate alle province, non costituisce violazione del riparto di attribuzioni previsto dalla Costituzione.

Sotto altro profilo, il carattere dichiaratamente provvisorio e temporaneo della disposizione impugnata consentirebbe di rilevarne la natura suppletiva e il carattere cedevole.

Inoltre, sottolinea la Regione che, in ogni caso, i criteri da essa dettati non potrebbero comunque travalicare i parametri previsti dal codice dell’ambiente.

Quanto alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 4, della legge regionale n. 36 del 2009, la Regione sottolinea anzitutto che la legge impugnata recepisce integralmente il piano regionale di gestione integrata dei rifiuti risultante dal combinato disposto di una serie di decreti del Commissario delegato per l’emergenza ambientale – Presidente della Regione Puglia, che non è mai stato oggetto di censura.

La necessità della gestione temporanea prevista dalla norma impugnata deriverebbe dalla esigenza di salvaguardare le situazioni preesistenti al momento della entrata in vigore della legge n. 36 del 2009, non essendo ipotizzabile la cessazione immediata delle concessioni già affidate ed operanti, in presenza di situazioni di potenziale rischio per la salute dei cittadini per il danno ambientale. Si tratterebbe di salvaguardare, per una durata non superiore al restante periodo di validità delle concessioni degli impianti affidati, e comunque per non oltre quindici anni, gestioni preesistenti che abbiano dato prova di operare secondo parametri di efficacia sul piano della qualità e dell’economicità dei servizi, per il migliore raggiungimento delle finalità di tutela di interessi affidati alla competenza regionale.

3. – Nell’imminenza della data fissata per l’udienza pubblica, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria, con la quale insiste per l’accoglimento delle questioni sollevate, replicando alle eccezioni di inammissibilità proposte dalla Regione Puglia con il rilievo che il ricorso fa espresso riferimento ai criteri di riparto delle competenze fra Stato e Regione, come individuati dall’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, che costituisce il parametro costituzionale alla stregua del quale valutare la legittimità delle norme impugnate.

Nel merito, ribadito che l’oggetto prevalente della normativa impugnata è la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, si osserva nella memoria che le finalità della normativa medesima, poste in rilievo dalla difesa della Regione, non costituiscono argomenti sufficienti per giustificare eventuali deroghe ai principi dettati dalle preminenti norme statali. Si richiama, altresì, l’art. 196 del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale espressamente stabilisce che le competenze delle Regioni devono essere esercitate «nel rispetto dei principi previsti dalla normativa vigente e dalla parte quarta del presente decreto ivi compresi quelli di cui all’art. 195». Le attività cui si riferisce la normativa regionale denunciata devono essere, dunque, disciplinate secondo gli indirizzi stabiliti dallo Stato nell’esercizio della sua attività di coordinamento. Il legislatore regionale avrebbe, quindi, esorbitato dalle proprie attribuzioni nel disporre che l’esercizio delle funzioni pianificatorie della Regione possa prescindere dalla previa adozione degli indirizzi di carattere generale che la legge statale ritiene essenziali.

Né varrebbe sottolineare, come ha fatto la Regione Puglia, il carattere contingibile e temporaneo delle disposizioni censurate, che non escluderebbe l’esigenza di osservare le disposizioni primarie stabilite dalla legge statale.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 1, lettera f), secondo periodo, della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2009, n. 36 (Norme per l’esercizio delle competenze in materia di gestione dei rifiuti in attuazione del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152), nella parte in cui attribuisce alla Regione il potere di regolamentare gli ambiti di attività soggetti alla previa emanazione di disciplina statale nelle more della determinazione degli indirizzi nazionali, come nel caso dei criteri per l’assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani; nonché dell’articolo 6, comma 4, della predetta legge regionale, che dispone una deroga alla unicità della gestione integrata del ciclo di rifiuti, di cui all’articolo 200, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).

Con riguardo alla prima delle due norme censurate, si lamenta il vulnus all’articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto essa, prevedendo che la Regione, seppure solo fino all’adozione degli indirizzi nazionali, regolamenti ambiti riservati allo Stato, esorbiterebbe dalla propria sfera di competenze. La seconda, nel prevedere una sorta di scissione, con riguardo agli affidamenti relativi ai servizi di raccolta, trasporto e igiene urbana, rispetto alle concessioni di costruzione e gestione degli impianti affidate dal Commissario straordinario ai sensi della normativa antecedente alla entrata in vigore dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006, si porrebbe in contrasto con il quadro normativo nazionale in tema di disciplina dei rifiuti, di cui allo stesso d.lgs. n. 152 del 2006, recando, in tal modo, vulnus al criterio costituzionale di riparto delle competenze tra Stato e Regioni di cui all’art. 117 Cost.

La Regione Puglia, nel resistere al ricorso, ne ha eccepito, in via preliminare, la inammissibilità per omessa specificazione dei parametri costituzionali di riferimento e, nel merito, la infondatezza.

L’art. 3, comma 1, lettera f), della legge regionale impugnata non è – sostiene la Regione resistente – contrario alla normativa statale di riferimento, in quanto concerne la determinazione dell’attività di pianificazione spettante alla Regione, in via dichiaratamente provvisoria e temporanea, nelle more della emanazione dei criteri generali uniformi, che dovranno essere definiti dalla amministrazione statale per l’intero territorio nazionale.

L’art. 6, comma 4, della stessa legge, poi, sarebbe legittimo, in quanto la previsione, nella fase di prima applicazione della nuova legge, che si possa procedere all’affidamento di alcuni servizi di raccolta, trasporto ed igiene urbana in deroga al criterio dell’unicità della gestione sarebbe dettata dall’intento di salvaguardare i rapporti concessori instaurati in base alla pregressa disciplina.

2. – L’eccezione di inammissibilità del ricorso prospettata dalla Regione Puglia non è fondata.

Contrariamente all’assunto della resistente, il ricorrente individua correttamente il parametro costituzionale invocato nell’art. 117, comma 2, lettera s), quale norma che determina il riparto di competenze fra Stato e Regione e sulla cui base occorre valutare la legittimità delle norme impugnate.

Ciò è sufficiente per superare la censura di inammissibilità.

2.1. – Nel merito, il ricorso, con riferimento all’art. 3, comma 1, lettera f), secondo periodo, è fondato.

2.2. – La normativa relativa alla gestione dei rifiuti, già contenuta nel decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggi), è attualmente recata dal d.lgs. n. 152 del 2006, che, agli artt. 195-198, in particolare, disciplina il riparto di competenze in materia di rifiuti. Dal quadro che ne risulta emerge che restano attribuite, tra l’altro, alle Regioni alcune funzioni in materia di pianificazione (predisposizione di piani regionali dei rifiuti, di piani di bonifica di aree inquinate, individuazione, nell’ambito delle linee guida generali fissate dallo Stato, degli ambiti territoriali per la gestione dei rifiuti urbani, dei criteri per la determinazione dei siti idonei alla localizzazione degli impianti per lo smaltimento ed il recupero dei rifiuti).

L’art. 3, comma 1, lettera f), primo periodo, della legge della Regione Puglia n. 36 del 2010, non censurato, attribuisce alla Regione, nella materia della gestione dei rifiuti, tra le funzioni di indirizzo, coordinamento, programmazione e controllo, la competenza alla «emanazione di linee guida per la gestione integrata dei rifiuti nonché per l’esercizio delle funzioni di autorizzazione spettanti o delegate alle province». Il secondo periodo, oggetto di censura, stabilisce che «in particolare, la Regione regolamenta gli ambiti di attività soggetti alla previa emanazione di disciplina statale nelle more della determinazione degli indirizzi nazionali, come nel caso dei criteri per l’assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani».

La competenza in tema di tutela dell’ambiente, in cui rientra la disciplina dei rifiuti, appartiene in via esclusiva allo Stato, e non sono perciò ammesse iniziative delle Regioni di regolamentare nel proprio ambito territoriale la materia (ex plurimis sentenze n. 127 del 2010 e n. 314 del 2009) pur in assenza della relativa disciplina statale.

È bensì vero che questa Corte ha affermato che le Regioni, nell’esercizio delle loro competenze, debbono rispettare la normativa statale di tutela dell’ambiente, ma possono stabilire, per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, etc.), livelli di tutela più elevati (sentenze nn. 61, 30 e 12 del 2009, 105, 104 e 62 del 2008). Con ciò certamente incidendo sul bene materiale ambiente, ma al fine non di tutelarlo, essendo esso salvaguardato dalla disciplina statale, bensì di disciplinare adeguatamente gli oggetti riconducibili alle competenze delle Regioni stesse. Si tratta cioè di un potere insito nelle stesse attribuzioni di queste ultime, al fine della loro esplicazione.

Questi principi non sono però applicabili nella fattispecie, in cui la Regione non dichiara di intervenire nell’ambito della propria competenza, ma per regolamentare «gli ambiti di attività soggetti alla previa emanazione di disciplina statale nelle more della determinazione degli indirizzi nazionali, come nel caso dei criteri per l’assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani», con ciò invadendo la competenza statale. Il legislatore regionale non poteva dunque disporre che l’esercizio delle funzioni pianificatorie della Regione potesse prescindere dalla previa adozione degli indirizzi di carattere generale che la legge statale ritiene invece essenziali.

L’incostituzionalità è limitata al secondo periodo della norma, relativo all’emanazione da parte della Regione di linee guida per la gestione integrata dei rifiuti.

2.3. – Anche con riferimento all’art. 6, comma 4, della legge della Regione Puglia n. 36 del 2009, il ricorso è fondato.

2.4. – La norma censurata stabilisce, con riguardo al piano regionale per la gestione integrata dei rifiuti, che, in sede di prima applicazione delle nuove disposizioni, e tenuto conto delle concessioni di costruzione e gestione degli impianti già affidate dal Commissario delegato per l’emergenza ambientale – Presidente della Regione Puglia – sulla base della normativa antecedente l’entrata in vigore del d.lgs. n. 152 del 2006, le Autorità d’Ambito, in deroga alla unicità della gestione, possono prevedere affidamenti limitati al servizio di raccolta, trasporto e igiene urbana per una durata non superiore al restante periodo di validità della durata delle concessioni degli impianti affidate, e comunque per non oltre quindici anni. Alla scadenza di tale periodo di prima applicazione è poi effettuata la successiva gara assicurandosi la gestione unitaria del servizio integrato.

La disposizione – nell’ammettere la deroga al principio della unicità della gestione integrata dei rifiuti – si pone in contrasto con l’art. 200, comma primo, lettera a), del d.lgs. n. 152 del 2006, secondo cui la gestione dei rifiuti urbani è organizzata, fra l’altro, sulla base del criterio del superamento della frammentazione delle gestioni attraverso un servizio di gestione integrata dei rifiuti.

Poiché anche la disposizione in esame, concernendo la disciplina dei rifiuti interviene nella materia della tutela dell’ambiente, essa invade un ambito di competenza riservato in via esclusiva al legislatore statale.

3. – Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera f), secondo periodo, e dell’art, 6, comma 4, della legge della Regione Puglia n. 36 del 2009, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.

dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 3, comma 1, lettera f), secondo periodo, e 6, comma 4, della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2009, n. 36 (Norme per l’esercizio delle competenze in materia di gestione dei rifiuti in attuazione del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 2010.

F.to:

Ugo DE SIERVO, Presidente

Alfio FINOCCHIARO, Redattore

Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 dicembre 2010.

Il Cancelliere

F.to: FRUSCELLA

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 22/12/2010 n.373 proviene da Giustamm.

Pres. M. Rossi Dordi; Est. L. Mosna
CONDOMINIO “VILLA ZEILER” (avv. I. Janes) c/ il COMUNE di BOLZANO (avv.ti M. Cappello, G. Agostini ed A. Merini) e nei confronti di FRASNELLI Helmuth per sé e quale rappresentante legale della SOCIETÁ ZEILER S.r.l. (avv. M. Schullian) ed HAUSER Luis (n.c.)

sulla competenza del Consiglio comunale ad approvare una variante del piano di lottizzazione che comporta modifica dei volumi e della destinazione d’uso di alcune aree

1. Comune e Provincia – Competenza – Adozione varianti sostanziali al piano di lottizzazione – Art. 20 della L.P. 3 maggio 1999 n. 1, che ha sostituito l’art. 34, comma 2, L.P. 11 agosto 1997 n. 13 – Appartiene al Consiglio comunale
2. Giustizia amministrativa – Termine d’impugnazione – Decorrenza – Pubblicazione deliberazioni comunali mediante affissione all’albo comunale – Pubblicità legale ai fini della presunzione assoluta di conoscenza – Condizioni.

1. Ai sensi della disciplina urbanistica della Provincia Autonoma di Bolzano (in particolare, art. 20 della L.P. 3 maggio 1999 n. 1, che ha sostituito l’art. 34, comma 2, L.P. 11 agosto 1997 n. 13), rientra nella competenza del Consiglio comunale anziché della Giunta, l’approvazione di una variante sostanziale al piano di lottizzazione che, mediante una modifica della destinazione d’uso di alcune aree – con trasformazione della volumetria agricola (nella specie, di un maso) in una volumetria residenziale – determina un diverso dimensionamento globale della cubatura residenziale nella zona compresa nel piano. (1)

2. La pubblicazione delle deliberazioni comunali, effettuata nei modi e termini di legge, costituisce una forma di pubblicità legale, di per sé esaustiva, quando prescritta da disposizione di legge, ai fini della presunzione assoluta di piena conoscenza erga omnes, allorquando tali atti non siano direttamente riferibili a soggetti determinati. (2)
— *** —

(1) Non constano precedenti in termini in questa Rivista.
(2) Cfr., in motivazione, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUARTA – Sentenza 9 agosto 2005, n. 4228; SEZIONE QUINTA – Sentenza 2 dicembre 2002, n. 6601, SEZIONE QUARTA – Sentenza 15 dicembre 2000, n. 6686; T.R.G.A. Sezione di Bolzano – Sentenza 29 maggio 2006, n. 247; Id, 6 maggio 2003, n. 169.Nella specie il collegio ha ritenuto la tempestività dell’impugnazione, quantunque proposta in data posteriore ai sessanta giorni dalla scadenza del termine per la pubblicazione della variante sull’Albo comunale, rilevando che la variante “sostanziale” impugnata “avrebbe dovuto essere comunicata dal Comune al Condominio ricorrente, ai sensi dell’art 9 della precitata originaria convenzione di lottizzazione che, come sopra riportato, rendeva “fisso e vincolante per tutti gli aventi causa il contenuto del piano stesso”, prevedendo che lo stesso non avrebbe potuto “essere variato sostanzialmente se non previa procedura analoga a quella di approvazione di un nuovo piano di attuazione”. (A. Faccon)

sulla competenza del Consiglio comunale ad approvare una variante del piano di lottizzazione che comporta modifica dei volumi e della destinazione d’uso di alcune aree

R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa
Sezione Autonoma per la Provincia di Bolzano

costituito dai magistrati:Marina ROSSI DORDI – Presidente;
Anton WIDMAIR – Consigliere;
Luigi MOSNA – Consigliere relatore;
Margit FALK EBNER #NOME?

ha pronunziato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso iscritto al n. 50 del registro ricorsi 2005 presentato da

CONDOMINIO “VILLA ZEILER”, in persona dell’amministratore in carica Tiziano Pedrazzoli, rappresentato e difeso dall’avv. Igor Janes, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Bolzano, Corso Libertá, 35, giusta delega a margine del ricorso, – ricorrente –

c o n t r o

COMUNE di BOLZANO, in persona del Sindaco pro tempore, che sta in giudizio in forza della deliberazione della Giunta Comunale n. 142 dd. 01.03.2005, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marco Cappello, Gudrun Agostini ed Alessandra Merini, con elezione di domicilio presso l’Avvocatura Comunale, Vicolo Gumer, n. 7, giusta delega in calce al ricorso notificato, – resistente –

e nei confronti di
FRASNELLI Helmuth per sé e quale rappresentante legale della SOCIETÁ ZEILER S.r.l., rappresentati e difesi dall’avv. Manfred Schullian, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo, in Bolzano, Viale Stazione, n. 5, giusta delega a margine dell’atto di costituzione ,
– controinteressati –

nonchè nei confronti di

HAUSER Luis – non costituito –

per l’annullamento
1) della concessione edilizia relativa alla pratica edilizia n. 168/2004, adottata con provvedimento prot. n. 9267/2003 e rilasciata dall’Assessore all’urbanistica e paesaggio del Comune di Bolzano;
2) del parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia in data 24.03.2004;
3) del D.G. n. 536/32354 del 18.05.04, e della presupposta 4) variante non sostanziale al Piano di lottizzazione “Via P.E. Savoia – Via Guncina”;
5) del parere favorevole dell’Ufficio pianificazione territoriale;
6) dei pareri favorevoli espressi dalla Commissione edilizia nelle sedute dd. 11.02.04, dd. 25.02.04 e dd. 10.03.2004.

Visto il ricorso notificato il 24.02.2005 e depositato in segreteria il 23.05.2005 con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bolzano dd. 07.03.2005 e di Frasnelli Helmuth per sé e quale rappresentante legale della Società Zeiler S.r.l. dd. 28.02.2005;
Vista l’ordinanza n. 41/2005 dd. 08.03.2005 di questo Tribunale con la quale è stata cautelarmente sospesa l’esecuzione del provvedimento impugnato; Viste le memorie prodotte;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 21.11.2007 il consigliere Luigi Mosna ed ivi sentito l’avv. I. Janes per il ricorrente, l’avv. B. M. Giudiceandrea in sostituzione di M. Cappello per il Comune di Bolzano e l’avv. M. Schullian per Frasnelli Helmuth per sé e quale rappresentante legale della Società Zeiler S.r.l.;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O

In data 14.02.1973, il Consiglio comunale di Bolzano, con delibera n. 5/6123, procedeva all’approvazione del piano di lottizzazione della zona compresa tra Via Principe Eugenio di Savoia e Via Guncina.
Seguiva la relativa convenzione di lottizzazione, che veniva approvata dal Comune di Bolzano in data 29.04.1975, con deliberazione giuntale n. 708/15451, quindi stipulata con il medesimo in data 09.10.1975, registrata in Bolzano il 27.10.1975 al n. 2127 vol. 87 atti pubblici, ed, infine, iscritta all’Ufficio tavolare di Bolzano, ai sensi della L.P. n. 15/72.
L’art. 9 della convenzione prevedeva testualmente: “I comparenti prendono atto che l’approvazione del presente piano di attuazione rende fisso e vincolante per tutti gli aventi causa il contenuto del piano stesso, il quale non potrà essere variato sostanzialmente se non previa procedura analoga a quella di approvazione di un nuovo piano di attuazione”.
Successivamente, attraverso una procedura di variante al PUC, gran parte delle aree comprese in detto piano venivano trasformate in “zona per opere ed impianti pubblici”, quindi edificabile per attrezzature e servizi assistenziali, permettendo la costruzione di case albergo per anziani in Via Principe Eugenio di Savoia. A tale proposito, osservano i ricorrenti che “ciò comportava unicamente che solo la metà degli originari 3.300 mq a verde privato venivano trasformati in superficie edificabile”.
In data 14.03.2003 da parte del signor Frasnelli Helmuth veniva inoltrata ai competenti uffici comunali una domanda concessoria con progetto che prevedeva, tra l’altro, su di un lotto di terreno compreso nel precitato piano, la demolizione della cubatura insistente sulle pp.eedd.107 e 1839 C.C. Gries, nonché l’edificazione, in Vicolo Lageder, con cubatura uguale a quella demolita, di tre edifici fuori terra, per un totale di sei appartamenti.
Il tecnico comunale incaricato dell’esame del progetto, in data 03.04.2003, redigeva un referto favorevole alla teorica concessionabilità dell’istanza progettuale de qua, purchè venisse approvata una apposita variante all’originario piano di lottizzazione.
A tale scopo, i signori Frasnelli Helmuth e Hauser Luis, quali proprietari delle particelle interessate, in data 23.09.2003, presentavano al Comune istanza di variante, asseritamene “non sostanziale”, al piano, con riferimento agli immobili siti in Vicolo Lageder e consistenti nelle precitate pp.eedd.107 e 1839 C.C. Gries.
In accoglimento di questa domanda, con delibera del 18.05.2004, la Giunta comunale approvava la variante, che prevede la preventiva demolizione di una casa di abitazione, di una cappella e di un garage con successiva edificazione di pari cubatura di tre distinti edifici articolati su tre piani fuori terra ed un interrato, con individuazione di una parte residuale di verde privato; riteneva, inoltre, che la modifica proposta fosse da considerarsi “non sostanziale” ai sensi dell’art. 34 della L.P. n. 13 del 1997, “in quanto non incide sul dimensionamento globale e non comporta modifiche agli indici di densità e alle dotazioni di spazi pubblici”.
Veniva, quindi, in data 15.06.2004, rilasciata la relativa concessione edilizia n. 168/2004.
Questa, unitamente alla variante, qualificata come non sostanziale al Piano di lottizzazione ed ad altri provvedimenti meglio precisati in epigrafe, viene impugnata con il ricorso all’esame, ove vengono fatti valere i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 24, commi 3 e 4, della L.P. 11.08.1997 n. 13 per i quali la concessione edilizia è data soltanto su aree dotate di opere di urbanizzazione o per le quali esista l’impegno dei concessionari a realizzarle.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 66, commi 5 e 6 della L.P. 11.08.1997 n. 13 e dell’art. 1067 Cod. Civ. per insussistenza o insufficienza delle opere di urbanizzazione primaria e per palese elusione del divieto di aggravare l’esercizio della servitù insistente sul fondo servente di proprietà dei ricorrenti.
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 27 della L.P. 11.08.1997 n. 13 e dell’art. 16 del Regolamento di esecuzione della L.U.P., approvato con D.P.G.P. 23.02.1998 n.5 e s.m. che impone l’obbligo del convenzionamento per la nuova cubatura.
4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 66, comma 4, della L.P. 11.08.1997 n. 13 per il quale ogni concessione edilizia comporta la corresponsione di un contributo commisurato alle spese di urbanizzazione; eccesso di potere per travisamento dei fatti e per difetto istruttorio.
5) Violazione e falsa applicazione dell’art. 76 della L.P. 11.08.1997 n. 13 che disciplina i casi di esonero dal contributo su costo di costruzione.
6) Violazione e falsa applicazione dell’art. 66, primo comma, della L.P. 11.08.1997 n. 13 che individua nel Sindaco l’organo esclusivamente deputato al rilascio della concessione edilizia; eccesso di potere per difetto di motivazione.
7) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e ss. della L.R n. 13/93 e degli artt.1 e ss. della L.P. n. 17/1993 nonché dell’art. 34, secondo comma, della L.P. 11.08.1997 n. 13, trattandosi di una fattispecie di variante sostanziale; incompetenza.
8) Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 della Legge-ponte, L. n. 765/1967, e della corrispondente norma provinciale contenuta nel Testo Unico del 1970, per mancata richiesta del consenso da parte dei sottoscrittori della convenzione di lottizzazione o dei loro aventi causa.
9) Violazione degli artt.1 e ss. della L.R n. 13/93 e degli artt.1 e ss della L.P. n. 17/1993 ed eccesso di potere per difetto di motivazione; eccesso di potere per insufficiente motivazione sulla mancata conservazione del “Maso Zeiler”.
10) Violazione e falsa applicazione degli artt. 52, 53 e 54 della L.P. 11.08.1997 n. 13 per mancato ricorso al piano di recupero, essendo imprescindibile l’esigenza della conservazione del “Maso Zeiler” per il suo indubbio valore storico – artistico ed ambientale.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Bolzano e il signor Frasnelli Helmuth per sé e quale rappresentante legale della Società Zeiler S.r.l. , con comparse, rispettivamente, di data 07.03.2005 e 28.02.2005, resistendo alle pretese del condominio ricorrente.
Su richiesta di quest’ultimo, il Presidente f.f. di questo Tribunale, con decreto n. 41/2005, ritenuto che sussistevano i requisiti dell’estrema gravità ed urgenza richiesti dall’art. 3 n. 1 della legge 21.07.2000 n. 205/2000 per l’adozione di una misura cautelare provvisoria fino alla pronuncia del Collegio in Camera di Consiglio, disponeva la sospensione, in via provvisoria, dei provvedimenti impugnati fino alla pronuncia definitiva del Collegio sull’istanza cautelare.
Quest’ultimo, con ordinanza n. 41/2005, resa nella Camera di Consiglio del giorno 08.03.2005, sul presupposto che ad un sommario esame, il ricorso non potesse ritenersi sprovvisto di fumus boni iuris, che la complessità della questione esigesse una valutazione più approfondita in sede di merito e che, in sede di comparazione dei contrapposti interessi, apparisse prevalente l’esigenza di lasciare immutato lo stato dei luoghi fino alla decisione nel merito, accoglieva l’istanza per il rilascio di provvedimenti cautelari, formulata dal Condominio “Villa Zeiler”, disponendo contestuale fissazione per la trattazione dell’udienza di merito per la data del 04.05.2005.
Con sentenza n. 107/2007 del 19.03.2007, questo Giudice respingeva un successivo ricorso dello stesso Condominio, notificato il 29.01.2007 e depositato in segreteria il 27.01.2007, per conseguire l’ottemperanza alla precitata ordinanza cautelare n. 41/2005, non ritenendo che vi fosse stata violazione della stessa, come invece sostenuto dal ricorrente, convinto che le attività effettuate sul fondo oggetto della concessione edilizia impugnata con il presente ricorso -e consistenti, a suo dire, nella distruzione di un vigneto di “Lagrein”, con l’asporto di molti pali di sostegno delle viti, nonché con lo scarico di materiale ed allocazione di attrezzature edili, tra cui una betoniera, fossero da considerare come una “macroscopica violazione” del provvedimento cautelare de quo, in quanto diretti ad alterare gravemente lo stato originario dei luoghi.
Nel corso del presente giudizio parte ricorrente ha precisato le proprie difese in varie memorie.
In seguito a successivi differimenti, la trattazione del ricorso è avvenuta all’udienza pubblica del 07.11.2007, nella quale, dopo la discussione delle parti, lo stesso è stato trattenuto in decisione.

D I R I T T O

Con il settimo motivo si contesta che la variante possa essere considerata sostanziale ai sensi dell’art 34, comma 2, della L.P. n. 13/1997 e si eccepisce, tra l’altro, un difetto di competenza della Giunta comunale, che, non avrebbe potuto, da sola, approvare un intervento che “si profili come sostanziale” che “non può che richiedere un rinnovato iter di approvazione del piano”.
La norma testè richiamata, come sostituita dall’articolo 20 della L.P. n. 1 del 03.05.1999, prevede testualmente che: “Le varianti al piano di attuazione che non incidono sul dimensionamento globale e non comportano modifiche agli indici di densità e alle dotazioni di spazi pubblici sono approvate con deliberazione della Giunta comunale, sentito il parere della commissione edilizia comunale”.
Sostiene il ricorrente che la trasformazione della volumetria agricola del maso Mumelter in volumetria residenziale, con la conseguente modifica di destinazione d’uso, venendo ad incidere sul carico urbanistico, dovrebbe essere obbligatoriamente regolamentata.
Ciò in quanto si dovrebbe tener conto della qualità delle volumetrie, essendo non rilevante, ai fini di qualificare se la variante sia sostanziale o non, che la stessa abbia previsto una diversa dislocazione di una volumetria urbanistica anche se questa fosse rimasta immutata, sotto il profilo quantitativo; infatti la precitata trasformazione del volume da agricolo a residenziale, avrebbe, comunque, ampliato il dimensionamento (cubatura) residenziale, venendo ad assorbire ed azzerando quello agricolo precedente.
La qualità delle volumetrie sarebbe un concetto che troverebbe riscontro ed applicazione nella normativa relativa alla necessità di richiesta di concessione edilizia ed all’obbligo di convenzionamento in presenza di mutamenti della destinazione d’uso, che sarebbero da considerarsi come equivalenti a nuove costruzioni o nuova cubatura.
Evidenzia, infine, che la volumetria residenziale verrebbe ad incidere sul dimensionamento della zona, inteso come “capacità di far fronte ad un determinato fabbisogno residenziale”.
Conclude che la sostanziale modifica al dimensionamento residenziale rispetto al piano originario, avrebbe reso necessaria, ai sensi dell’art. 34 precitato, una delibera del Consiglio comunale e non una decisione della Giunta, con conseguente incompetenza della stessa all’approvazione della variante.
La censura ha pregio.
Per contrastare le argomentazioni del ricorrente, sostiene il Comune, tra l’altro, che la variante in questione si limiterebbe a prevedere una diversa dislocazione di un volume urbanistico che, peraltro, rimarrebbe “quantitativamente immutato, integralmente destinandolo a scopo residenziale in una zona a tale vocazione destinata”.
Invero, risulta non controverso che la variante prevede un cambiamento della volumetria agricola esistente in residenziale, determinando un cambiamento di destinazione d’uso della prima ed un aumento di cubatura della seconda; tant’è vero che sulla nuova cubatura residenziale derivante dalla trasformazione del maso Mumelter, il Comune sostiene sussista l’obbligo di convenzionamento, nei limiti normativi.
Vi è stata, quindi, una modifica del tipo di cubatura, seppur parziale rispetto alla volumetria complessiva, con la trasformazione di quella agricola in quella residenziale.
In tal modo si è venuto a creare un dimensionamento globale residenziale che non corrisponde a quello precedente, ma che è maggiore di questo.
Questa nuova situazione urbanistica, ad avviso del Collegio, non può essere fatta rientrare nel concetto di una variante con carattere non sostanziale, presentando, invece, un requisito di una variante sostanziale, in quanto viene ad incidere sul dimensionamento globale, previsto dal precitato secondo comma dell’art. 34.
Conseguentemente, è errata la qualificazione di variante non sostanziale effettuata e ritenuta dall’Amministrazione Comunale, condivisa in ciò anche dalle altre parti resistenti.
Il carattere sostanziale della variante esige che la stessa avrebbe dovuto essere approvata dal Consiglio comunale e non dalla Giunta municipale, come è avvenuto.
È fondato, quindi, il difetto di competenza di quest’ultima, evidenziato nel motivo all’esame; incompetenza che viene ad inficiare la legittimità della delibera giuntale dell’approvazione della variante, che deve essere, conseguentemente, annullata.
L’assorbenza del motivo esonera il Collegio dall’esame delle ulteriori doglianze avverso la variante, come pure quelle relative alla contestata concessione edilizia che diventa illegittima a causa dell’illeggittimità del suo atto presupposto, ossia della variante.
Né si può sostenere l’irricevibilità di quella parte del ricorso – che comprende anche il motivo testè trattato – volta a censurare la variante in questione, sul presupposto che il gravame non sarebbe stato tempestivamente proposto, per decorso del termine decadenziale di cui all’art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, ai sensi del quale, l’ultimo giorno della pubblicazione, se questa è prevista da disposizioni di legge o di regolamento, costituisce il dies a quo del termine di sessanta giorni per impugnare gli atti amministrativi per i quali non sia richiesta la notifica individuale.
Secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale, condiviso dal Tribunale, la pubblicazione delle deliberazioni comunali, effettuata nei modi e termini di legge, costituisce una forma di pubblicità legale, di per sé esaustiva, quando prescritta da disposizione di legge, ai fini della presunzione assoluta di piena conoscenza erga omnes, allorquando tali atti non siano direttamente riferibili a soggetti determinati (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 agosto 2005, n. 4228; Sez. V, 2 dicembre 2002, n. 6601, Sez. IV, 15 dicembre 2000, n. 6686 e TRGA Bolzano, 29 maggio 2006, n. 247; id, 6 maggio 2003, n. 169).
Occorre, quindi, verificare – ai fini della decorrenza del dies a quo del termine per l’impugnazione di detta delibera – se il Comune fosse tenuto a comunicare al ricorrente l’avvenuta approvazione della variante o se, invece, la pubblicazione della stessa sia sufficiente a determinare nel ricorrente quella presunzione assoluta di piena conoscenza, di cui si è detto sopra.
Nel caso in esame, essendo la variante di carattere sostanziale, la stessa, indipendentemente da ogni altra considerazione, avrebbe dovuto essere comunicata dal Comune al Condominio ricorrente, quanto meno ai sensi dell’art 9 della precitata originaria convenzione di lottizzazione che, come sopra riportato, rendeva “fisso e vincolante per tutti gli aventi causa il contenuto del piano stesso”, prevedendo che lo stesso non avrebbe potuto “essere variato sostanzialmente se non previa procedura analoga a quella di approvazione di un nuovo piano di attuazione”.
Nella fattispecie, sostiene il ricorrente di essere venuto a conoscenza della deliberazione giuntale contestata solamente in data 21.01.2005, a seguito dell’inoltro di una formale istanza di accesso agli atti -dimessa in giudizio -, non avendo ricevuto dal Comune alcun’altra comunicazione o notificazione di detto provvedimento.
In mancanza di specifica prova contraria sulla circostanza ad iniziativa delle parti resistenti, quanto sostenuto dal ricorrente appare convincente; conseguentemente deve considerarsi tempestivamente proposto il ricorso, anche nella parte volta a censurare la variante in questione.
Per le considerazioni sopra svolte il ricorso è fondato e va accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.
Sussistono, tuttavia, giustificati motivi per la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite nel processo; non si procede alla liquidazione delle spese nei confronti del signor Hauser Luis, in quanto non costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa – Sezione Autonoma di Bolzano – disattesa ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Spese di lite compensate tra il ricorrente e le parti resistenti costituite nel processo.
Nulla per le spese nei confronti del signor Hauser Luis, non costituito in giudizio.
Ordina che la presente sentenza venga eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bolzano, nella camera di consiglio del 21.11.2007.

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Bolzano – Sentenza – 11/12/2007 n.373 proviene da Giustamm.

Pres. BILE – Red. SILVESTRI

infondate le censure sulle norme sarde in tema di scioglimento dei consigli comunali e provinciali

Elezioni – Norme della Regione Sardegna – Elezioni amministrative comunali e provinciali – Attribuzione alla Regione delle funzioni già di competenza delle prefetture,ad eccezione dei provvedimenti per lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per motivi di ordine pubblico o conseguenti a fenomeni mafiosi.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b), della legge della Regione Sardegna 1° giugno 2006, n. 8 (Integrazioni alla legge regionale 17 gennaio 2005, n. 2, recante «Indizione elezioni comunali e provinciali» e alla legge regionale 7 ottobre 2005, n. 13, recante «Scioglimento organi enti locali». Interventi per la partecipazione elettorale), promossa, in riferimento all’art. 48 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri.

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b), della legge della Regione Sardegna n. 8 del 2006, promossa, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettere f), h), l), m) e p), e 118 Cost. ed all’art. 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), dal Presidente del Consiglio dei ministri.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA Franco GALLO , Luigi MAZZELLA,Gaetano SILVESTRI,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b), della legge della Regione Sardegna 1° giugno 2006, n. 8 (Integrazioni alla legge regionale 17 gennaio 2005, n. 2, recante «Indizione elezioni comunali e provinciali» e alla legge regionale 7 ottobre 2005, n. 13, recante «(Scioglimento organi enti locali». Interventi per la partecipazione elettorale), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato e depositato in cancelleria il 7 agosto 2006 ed iscritto al n. 93 del registro ricorsi 2006.
Visto l’atto di costituzione della Regione Sardegna;

udito nell’udienza pubblica del 25 settembre 2007 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi l’avvocato dello Stato Michele Di Pace per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Salvatore Alberto Romano e Graziano Campus per la Regione Sardegna.

1. − Con ricorso notificato il 31 luglio 2006 e depositato il successivo 7 agosto, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b), della legge della Regione Sardegna 1° giugno 2006, n. 8 (Integrazioni alla legge regionale 17 gennaio 2005, n. 2, recante «Indizione elezioni comunali e provinciali» e alla legge regionale 7 ottobre 2005, n. 13, recante «Scioglimento organi enti locali». Interventi per la partecipazione elettorale), in riferimento agli artt. 48, 117, secondo comma, lettere f), h), l), m) e p), e 118 della Costituzione, e all’art. 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna).
1.1. − Il ricorrente, dopo aver premesso che la legge regionale n. 8 del 2006 interviene, modificandole ed integrandole, su altre leggi regionali in materia di elezioni amministrative comunali e provinciali, si sofferma sull’art. 3, comma 1, lettera b), che introduce l’art. 5-bis nella legge regionale 7 ottobre 2005, n. 13 (Scioglimento degli organi degli enti locali e nomina dei commissari. Modifica alla legge regionale 2 agosto 2005, n. 12, recante «Norme per le unioni di comuni e le comunità montane»), disponendo che le funzioni attribuite alle prefetture dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), sono esercitate dalla Regione, ad eccezione dei provvedimenti di scioglimento dei consigli comunali e provinciali per motivi di ordine pubblico o conseguenti a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso.
A parere del ricorrente, la norma censurata risulterebbe formulata in modo del tutto generico, tale da ingenerare dubbi in ordine alla esatta delimitazione degli ambiti di competenza dello Stato e della Regione autonoma, e pertanto si porrebbe in contrasto con gli artt. 48, 117 e 118 Cost.
Nella sola motivazione del ricorso, inoltre, il ricorrente segnala che la norma censurata, in quanto attuativa del trasferimento di funzioni amministrative di un organo statale alla Regione, avrebbe dovuto essere emanata con le modalità previste dall’art. 56 dello statuto speciale della Regione Sardegna, e quindi con decreto legislativo, su proposta della commissione paritetica formata da rappresentanti del Governo e della Regione. La mancata osservanza del procedimento suddetto sarebbe di per sé produttiva della illegittimità costituzionale della disposizione, in quanto lesiva delle competenze statali nella materia.
1.2. − Nel merito, il ricorrente evidenzia come la locuzione «funzioni attribuite alle prefetture», contenuta nella norma censurata, risulti generica e di significato dubbio, non essendo chiaro se debba essere riferita alle sole funzioni svolte dalla prefettura quale ufficio periferico del Ministero dell’interno, previste dal d.lgs. n. 267 del 2000, o se riguardi le funzioni del prefetto, quindi dell’organo governativo preposto all’ufficio territoriale, sempre previste nel citato decreto legislativo. Peraltro, secondo il ricorrente, quale che sia il significato da attribuirsi alla locuzione suddetta, il trasferimento di funzioni eccede i limiti della competenza regionale in materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni», prevista dall’art. 3, lettera b), dello statuto speciale della Regione Sardegna, in quanto alcune delle funzioni attribuite al prefetto ed alle prefetture dal d.lgs. n. 267 del 2000 riguardano materie che esulano dalla competenza regionale.
Il ricorrente richiama la sentenza n. 48 del 2003 della Corte costituzionale, in riferimento all’ampiezza della potestà legislativa in materia di ordinamento degli enti locali, spettante alla Regione Sardegna ai sensi dell’art. 3, lettera b), dello statuto speciale, ed elenca, altresì, le funzioni di controllo e vigilanza, con i relativi poteri surrogatori, attribuite al prefetto dagli artt. 14, 54, 145 e 256 del d.lgs. n. 267 del 2000, in materia di elezioni politiche, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica. Tali ambiti materiali sono rimasti di competenza statale anche dopo la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione (art. 2, comma 4, lettere m ed n, della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante «Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3»), né risultano previsioni statutarie o norme di attuazione che possano avvalorare il conferimento delle relative funzioni alla Regione.
La norma censurata si porrebbe pertanto in contrasto con gli artt. 48 e 117, secondo comma, lettere f) e p), Cost., nella parte in cui è riferibile alle competenze prefettizie in materia elettorale, previste dall’art. 54, commi 1, 6 ed 8, del d.lgs. n. 267 del 2000 e dagli artt. 53, comma 1, e 4-bis del d.P.R. 20 marzo 1967, n. 223 (Approvazione del testo unico delle leggi per la disciplina dell’elettorato attivo e per la tenuta e la revisione delle liste elettorali), nonché alle funzioni prefettizie previste dall’art. 70 d.lgs. n. 267 del 2000, riconducibili anch’esse a materie di competenza statale esclusiva (giurisdizione e norme processuali).
Il risultato non sarebbe diverso, a parere del ricorrente, se si guardasse alle funzioni attribuite agli uffici periferici del Ministero dell’interno dall’art. 145, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000, in tema di erogazione di competenze ai componenti delle commissioni straordinarie per la gestione degli enti disciolti per infiltrazioni mafiose, e dal successivo art. 256, comma 8, in tema di notifica del piano di estinzione della massa passiva dei comuni in situazione di dissesto finanziario. Entrambe le previsioni riguardano funzioni riconducibili a materie di sicura competenza esclusiva statale, quali l’ordine pubblico e la sicurezza, la garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni e dei servizi, la tutela dei terzi debitori degli enti in stato di dissesto (art. 117, secondo comma, lettere h, l ed m, Cost.).
In definitiva, la norma regionale risulterebbe illegittima proprio in quanto non ha fatto salve le competenze statali garantite dagli artt. 48, 117, secondo comma, lettere f), h), l), m) e p), e 118 Cost.
2. − Con atto depositato il 6 settembre 2006 si è costituita in giudizio la Regione Sardegna, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.
2.1. − Con riferimento alla eccepita inammissibilità, la resistente rileva la genericità dei parametri evocati, in assenza di indicazioni riferibili allo statuto speciale della Regione Sardegna.
Nel merito, la Regione ritiene che la prospettazione contenuta nel ricorso, secondo cui la norma regionale comporterebbe la sostituzione della Regione ai prefetti con riferimento a tutte le funzioni loro attribuite dal d.lgs. n. 267 del 2000, con conseguente sconfinamento in ambiti di sicura spettanza esclusiva dello Stato, deriverebbe da una lettura erronea della disposizione censurata, in quanto del tutto avulsa dal contesto normativo di riferimento.
La resistente precisa che la legge regionale n. 8 del 2006, nella parte oggetto di censura, integra la legge regionale n. 13 del 2005, la quale disciplina la materia dello scioglimento dei consigli comunali e provinciali, nonché della rimozione e sospensione degli amministratori locali, sulla base della competenza legislativa primaria prevista dall’art. 3, lettera b), dello statuto speciale. La citata legge regionale n. 13 del 2005 stabilisce, per i casi già previsti dalla normativa statale, che la competenza a disporre lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali spetta al Presidente della Regione, previa deliberazione della Giunta regionale, adottata su proposta dell’Assessore agli enti locali, anziché al Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno (art. 2), facendo peraltro espressamente salva la competenza degli organi statali nei casi in cui lo scioglimento sia motivato da ragioni di ordine pubblico o conseguenti a fenomeni di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso (art. 2, comma 6). Analoga previsione è dettata con riferimento alla competenza a disporre la rimozione o sospensione degli amministratori locali (art. 3).
Nel delineato contesto normativo, ad avviso della Regione, sarebbe di tutta evidenza che là dove la norma censurata indica le «funzioni attribuite alle prefetture dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267», il riferimento non riguarda tutti i casi in cui il provvedimento attribuisce funzioni ai prefetti ed alle prefetture, ma soltanto i casi di funzioni connesse all’ambito del controllo sugli enti locali. Sono richiamate, in via esemplificativa, le previsioni contenute nell’art. 141, commi 2-bis e 7, e nell’art. 142, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000.
La resistente segnala, in proposito, l’inconferenza dei parametri evocati nel ricorso statale, in quanto afferenti a materie del tutto estranee al contesto normativo di riferimento, e precisa altresì che la norma censurata trova la propria legittimazione nella previsione contenuta all’art. 3, lettera b) dello statuto speciale, come incidentalmente riconosciuto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 48 del 2003, e come indirettamente confermato dallo stesso ricorso statale, nel quale non sono contestate le prerogative regionali in materia di controllo sugli organi degli enti locali.
Quanto, infine, alla censura riferita all’art. 56 dello statuto speciale e alla mancata adozione del procedimento ivi previsto per il trasferimento di competenze e funzioni statali agli organi regionali, la resistente reputa inconferente nella specie il richiamo alla norma statutaria. Quest’ultima, infatti, riguarda le «norme relative al passaggio degli uffici e del personale dallo Stato alla Regione» e le «norme di attuazione dello Statuto», vale a dire ambiti diversi dalla normativa in esame, la quale attiene alla disciplina di funzioni spettanti alla Regione, attribuite ad organi ed uffici regionali già esistenti.
3. − Con memoria depositata il 26 luglio 2007 l’Avvocatura generale dello Stato ha replicato, nell’interesse del ricorrente, alle argomentazioni prospettate dalla Regione Sardegna.
La difesa erariale, pur dando atto che l’interpretazione della norma censurata suggerita dalla Regione risulta coerente con l’impianto complessivo della legge regionale n. 13 del 2005, insiste nella propria richiesta, sul rilievo che la suddetta interpretazione non risulta recepita in un atto normativo regionale, sicché la norma censurata potrebbe essere intesa ed applicata oltre i limiti riconosciuti dalla stessa Regione nel proprio atto difensivo.
In ogni caso, poi, l’Avvocatura generale rileva l’imprecisione del riferimento alle «funzioni attribuite alle prefetture», là dove gli artt. 141 e 142 del d.lgs. n. 267 del 2000 riguardano funzioni attribuite al prefetto e ad altri organi dello Stato, ed osserva come il trasferimento agli organi regionali delle funzioni attribuite al prefetto dall’art. 141, commi 2-bis e 7, e dall’art. 142, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000 – quelle stesse indicate nella memoria della Regione per configurare l’ambito di applicazione della norma – sia già attuato dagli artt. 1 e 2 della legge regionale n. 13 del 2005, sicché, con riferimento a dette funzioni, la norma censurata risulterebbe perfino superflua.
4. − In prossimità dell’udienza la difesa della Regione Sardegna ha depositato memoria nella quale insiste per l’accoglimento delle conclusioni già formulate, di inammissibilità e infondatezza del ricorso statale.
4.1. − Quanto al profilo preliminare, la resistente ribadisce la già evidenziata genericità delle motivazioni addotte a sostegno delle censure, nonché la mancata verifica, da parte del ricorrente, di eventuali prerogative statutarie della Regione Sardegna con riferimento alle funzioni attribuite dal decreto legislativo n. 267 del 2000 ai prefetti, anche al di fuori della materia dell’ordinamento degli enti locali. Il ricorso statale sarebbe dunque inammissibile, perché assume a parametro le sole norme della Costituzione e non anche quelle dello statuto speciale di autonomia.
Nel merito, la difesa regionale ribadisce che la norma censurata riguarda soltanto le funzioni assegnate ai prefetti dall’art. 141, commi 2-bis e 7, e dall’art. 142, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, come desumibile, tra l’altro, dalla previsione contenuta nell’art. 1 della legge regionale n. 13 del 2005, ove è stabilito che «la presente legge detta norme per lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali. Per quanto non previsto e fino a quando non diversamente disciplinato con legge regionale si applicano le disposizioni statali».
La difesa regionale ritiene, pertanto, che il ricorso statale debba essere rigettato, e ciò anche nell’ipotesi in cui la Corte costituzionale ritenesse necessario il proprio intervento per chiarire definitivamente la portata della norma oggetto di censura.

Considerato in diritto

1. − Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b), della legge della Regione Sardegna 1° giugno 2006, n. 8 (Integrazioni alla legge regionale 17 gennaio 2005, n. 2, recante «Indizione elezioni comunali e provinciali» e alla legge regionale 7 ottobre 2005, n. 13, recante «Scioglimento organi enti locali». Interventi per la partecipazione elettorale), in riferimento agli artt. 48, 117, secondo comma, lettere f), h), l), m) e p), e 118 della Costituzione, e all’art. 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna).
2. – Preliminarmente deve essere rigettata l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione resistente, poiché il ricorso introduttivo pone esplicitamente al centro delle doglianze manifestate il presunto superamento dei limiti di cui all’art. 3, lettera b), dello statuto speciale della Sardegna, ponendo in rilievo che la norma impugnata, se interpretata come ritiene il ricorrente, avrebbe l’effetto di intaccare la sfera di competenza legislativa esclusiva dello Stato in materie elencate nell’art. 117, secondo comma, Cost. (organi dello Stato e relative leggi elettorali, ordine pubblico e sicurezza, giurisdizione e norme processuali), la cui estraneità alla sfera di attribuzioni della Regione Sardegna è sancita anche dallo statuto speciale, pur non esplicitamente citato a proposito di ciascuna di esse.
Deve essere dichiarata inammissibile la censura riferita all’art. 48 Cost., in quanto priva di motivazione specifica.
3. – La questione non è fondata.
3.1. – Le censure di legittimità costituzionale prospettate dal ricorrente nei confronti della norma impugnata partono dal presupposto che la genericità della relativa formulazione possa indurre a ritenere che il legislatore regionale volesse trasferire in blocco alla Regione Sardegna tutte le funzioni attribuite ai prefetti ed alle prefetture dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali). Se così fosse, la suddetta norma sarebbe in contrasto con i parametri indicati nel ricorso introduttivo. Occorre pertanto verificare se la disposizione oggetto di impugnazione possa avere effettivamente la portata normativa paventata dal ricorrente.
Nell’art. 3, comma 1, lettera b), della legge reg. Sardegna n. 8 del 2006 – oggetto del presente giudizio – si legge: «Le funzioni attribuite alle prefetture dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico degli enti locali), sono, salvo i casi richiamati al comma 6 dell’art. 2, esercitate dalla Regione». Tale disposizione è inserita nella legge regionale 7 ottobre 2005, n. 13 (Scioglimento degli organi degli enti locali e nomina dei commissari. Modifica alle legge regionale 2 agosto 2005, n. 12, recante «Norme per le unione di comuni e le comunità montane»), e ne diventa l’art. 5 bis.
Come si vede chiaramente, la norma impugnata interviene a modificare una legge regionale interamente dedicata allo scioglimento degli organi degli enti locali ed alla nomina dei commissari. I comuni criteri interpretativi prescrivono di dare alle disposizioni normative un significato coerente con il contesto in cui le stesse si inseriscono. Nel caso oggetto del presente giudizio, il contesto è quello di una legge che concerne soltanto lo scioglimento degli organi degli enti locali, la rimozione degli amministratori e la nomina dei commissari. Il ricorrente ritiene però che la stessa disposizione possa essere interpretata in modo così estensivo da determinare il trasferimento, dai prefetti e dalle prefetture alla Regione, anche delle funzioni esercitate dal sindaco nella veste di ufficiale del Governo, quali, ad esempio, quelle di intervento, vigilanza e controllo in materia di elezioni politiche, stato civile, anagrafe, leva militare e statistica. Lo stesso effetto lesivo viene segnalato a proposito delle funzioni attribuite alle prefetture dagli artt. 145, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000 – che disciplina l’erogazione delle competenze ai componenti delle commissioni straordinarie per la gestione degli enti sciolti a seguito di fenomeni di infiltrazione o di condizionamento di tipo mafioso – e 256, comma 8, del medesimo decreto legislativo, che prevede la notifica all’ente locale da parte del Ministero dell’interno, per il tramite della prefettura, del piano di estinzione della massa passiva dei comuni in situazione di dissesto finanziario.
La natura delle funzioni prima indicate esclude che esse possano essere ricondotte, in modo diretto o indiretto, allo scioglimento degli organi degli enti locali aventi sede in Sardegna. Lo confermano sia il titolo stesso della legge, di cui la norma impugnata – sotto forma di art. 5-bis – entra a far parte (Scioglimento degli organi degli enti locali e nomina dei commissari. Modifica alle legge regionale 2 agosto 2005, n. 12, recante «Norme per le unione di comuni e le comunità montane»), sia l’art. 1 della legge medesima, in cui è scritto testualmente: «la presente legge detta norme per lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali».
La stessa eccezione, contenuta nella disposizione censurata – riferentesi ai casi previsti dal comma 6 dell’art. 2 (scioglimento dei consigli comunali o provinciali per motivi di ordine pubblico o conseguenti a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso) – è pur sempre pertinente al tema dello scioglimento degli organi degli enti locali, con ciò offrendo ulteriore conferma che l’intenzione del legislatore regionale è solo quella di apportare una integrazione alla disciplina di tale specifico settore.
4. – L’interpretazione della disposizione impugnata, esposta al paragrafo precedente, esclude che la Regione Sardegna abbia superato i limiti della propria competenza legislativa, in quanto l’art. 3, lettera b), dello statuto speciale le conferisce potestà legislativa primaria in materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni». La norma impugnata deve pertanto ritenersi interamente coperta dalla disposizione statutaria prima citata.
Una diversa conclusione dovrebbe necessariamente far leva su una interpretazione estensiva della disposizione censurata, in contrasto sia con il criterio sistematico che con quello logico. Occorrerebbe infatti ipotizzare che il legislatore regionale abbia voluto inserire in una legge interamente dedicata allo scioglimento degli organi degli enti locali una norma a carattere generale, idonea a produrre l’effetto radicale della sottrazione ai prefetti ed alle prefetture di ogni competenza in materia di enti locali, realizzando così un inopinato svuotamento di funzioni a carico di tali organi statali. Tale ipotesi si presenta come una forzatura del dato normativo. È appena il caso di puntualizzare che, ove tale forzatura interpretativa fosse posta a base, nella prassi amministrativa, di atti della Regione eccedenti la sfera di competenza di quest’ultima, non mancherebbero allo Stato i rimedi costituzionali e ordinari previsti dall’ordinamento.
A conferma di quanto detto sinora, si può osservare che la sentenza n. 396 del 2006 di questa Corte, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 3 della citata legge regionale della Sardegna n. 13 del 2005, ha precisato come il vizio di costituzionalità rilevato fosse dovuto alla genericità del rinvio operato, per quanto riguarda la rimozione degli amministratori, all’art. 142 del d.lgs. n. 267 del 2000, senza prevedere esplicitamente la riserva di competenza allo Stato del potere di rimozione o sospensione degli amministratori per motivi di ordine pubblico. La genericità della formulazione normativa rilevata in tale pronuncia si collocava pertanto all’interno dell’oggetto dichiarato della legge regionale citata, determinando un’illegittima attrazione nella sfera regionale della competenza a procedere alla rimozione o sospensione degli amministratori in dati casi, da ritenersi di stretta competenza statale.
Nel presente giudizio la genericità denunciata dal ricorrente presuppone, invece, un’interpretazione della norma censurata che supera largamente l’ambito della disciplina complessiva dello scioglimento degli organi degli enti locali, della rimozione o sospensione degli amministratori e della nomina dei commissari. Tali funzioni sono legate tra loro da una evidente omogeneità degli interessi pubblici tutelati sottostanti alla perseguita finalità di ripristino del normale e corretto funzionamento degli enti locali. Le competenze statali, il cui illegittimo trasferimento viene lamentato dal ricorrente, sono di ben diversa natura, come dimostrato dall’elencazione fatta dallo stesso ricorrente. Non emergono peraltro elementi oggettivi, dai quali si possa dedurre una potenzialità espansiva della norma impugnata talmente forte da travalicare i limiti sistematici e da produrre effetti generali nell’ordinamento.
La disposizione impugnata si pone, come art. 5-bis, a chiusura della legge reg. Sardegna n. 13 del 2005, e deve essere interpretata congiuntamente all’art. 1, già ricordato, che precisa i limiti materiali della stessa legge, mentre le norme intermedie disciplinano le singole competenze degli organi regionali e le procedure prescritte per adottare i provvedimenti relativi allo scioglimento degli organi, alla rimozione o sospensione degli amministratori ed alla nomina dei commissari. Una eventuale “norma intrusa”, avente una portata molto più vasta, dovrebbe essere caratterizzata da espressioni specifiche, non rinvenibili nella fattispecie, dalle quali si potesse desumere la sua attitudine a varcare la soglia della materia trattata dall’intera legge. La semplice eventualità di una forzatura interpretativa di una disposizione di legge non può fondare un giudizio di illegittimità costituzionale.
5. – L’interpretazione conforme a Costituzione della norma impugnata esclude che in essa possano ravvisarsi profili di illegittimità costituzionale in relazione agli artt. 117, secondo comma, e 118 Cost., giacché la lamentata violazione di tali parametri presuppone che la disposizione oggetto del presente giudizio sia suscettibile di un’interpretazione estensiva non giustificata, nella specie, per i motivi illustrati nei paragrafi precedenti.
6. – La censura relativa alla presunta violazione dell’art. 56 dello statuto speciale della Regione Sardegna non è parimenti fondata.
Tale disposizione statutaria prevede infatti che le norme relative al passaggio degli uffici e del personale dallo Stato alla Regione, nonché le norme di attuazione dello statuto stesso, debbano essere proposte da una Commissione paritetica ed emanate con decreto legislativo. Si tratta di norme che disciplinano gli aspetti organizzativi del trasferimento delle funzioni, mentre nel caso oggetto del presente giudizio si tratta di una integrazione di una precedente legge regionale del 2005, volta a regolare l’esercizio di una potestà legislativa primaria attribuita alla Regione Sardegna dallo statuto speciale di autonomia. Non sono previsti né la creazione di nuovi uffici regionali, in sostituzione di uffici statali da sopprimere, né il transito di personale, né altre regolamentazioni o misure organizzative che richiedano l’accordo tra lo Stato e la Regione. Si tratta di discipline riguardanti competenze e procedure che si collocano all’interno di una materia – ordinamento degli enti locali e relative circoscrizioni – da oltre un decennio (art. 4 della legge costituzionale 23 settembre 1993, n. 2, recante «Modifiche ed integrazioni agli Statuti speciali per la Valle d’Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia Giulia e per il Trentino-Alto Adige») attribuita alla potestà legislativa primaria della Regione Sardegna. Le relative funzioni vengono attualmente esercitate, nell’ambito della Regione, da un apposito organo (Assessore agli enti locali, citato dall’art. 2, comma 1, della legge regionale n. 13 del 2005) e dagli uffici da questo dipendenti, già a suo tempo istituiti ed allo stato operanti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b), della legge della Regione Sardegna 1° giugno 2006, n. 8 (Integrazioni alla legge regionale 17 gennaio 2005, n. 2, recante «Indizione elezioni comunali e provinciali» e alla legge regionale 7 ottobre 2005, n. 13, recante «Scioglimento organi enti locali». Interventi per la partecipazione elettorale), promossa, in riferimento all’art. 48 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso citato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b), della legge della Regione Sardegna n. 8 del 2006, promossa, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettere f), h), l), m) e p), e 118 Cost. ed all’art. 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso sin epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 novembre 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 novembre 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 9/11/2007 n.373 proviene da Giustamm.

V. Borea – Presidente, L. Stevanato – Estensore
C. di C. I. & C. s.a.s. (avv.ti B. Barel e G. Sbisà) c. il COMUNE DI PORDENONE (avv. F. Bressan)

sulla condonabilità di opere funzionali all’apertura di un passo carrabile

Edilizia e urbanistica – Concessione edilizia – Condono – Opere funzionali ad un passo carrabile – Diniego – Per ragioni inerenti l’autorizzazione all’apertura del passo – Illegittimità.

Anche l’apertura di un passo carrabile per l’accesso dalla strada pubblica alla proprietà privata, realizzata mediante opere come cancelli, rimozione di muri o recinzioni, risistemazione del marciapiede e realizzazione del varco, necessita di un titolo edilizio (dopo la L. 10/77, concessione edilizia e, nell’evoluzione normativa più recente, DIA), mentre il rilascio dell’autorizzazione da parte dell’ente proprietario della strada riguarda l’esercizio di un potere diverso ed autonomo, la cui valutazione attiene alla tutela del diverso interesse pubblico alla compatibilità dell’opera con la sicurezza della circolazione e della viabilità. Ne discende che il Comune non può negare il condono di opere relative all’apertura del passo carrabile adducendo a motivazione del diniego considerazioni attinenti il potere di autorizzazione all’apertura del passo carrabile. (1)

— *** —

(1) Cfr. CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza 14 marzo 1980 n. 275; TAR MARCHE – Sentenza 3 febbraio 2004 n. 58.
Nella specie, il Comune aveva addotto a motivazione del diniego che “l’opera risulta al di fuori del campo di applicazione della Legge suddetta” e che “esistono inoltre ragioni di sicurezza per la circolazione stradale… in ordine alle quali non si ritiene di poter concedere il mantenimento dell’accesso”.
Il Collegio, in base al principio di cui in massima, osserva che l’istanza di condono edilizio presentata dalla ricorrente era stata corredata dalle fotografie dell’abuso e da queste si deduceva che qualche (seppur minima) opera funzionale all’accesso era stata compiuta: in particolare, la rimozione dei cordoli delle aiuole o marciapiedi e la conseguente sistemazione e pavimentazione del varco con la installazione di sbarre.
Interessante anche l’affermazione in motivazione, con la quale il Collegio respinge l’eccezione dell’Amministrazione circa l’infondatezza della domanda di condono per esistenza di un vincolo di inedificabilità.
Il Collegio triestino osserva che tale eccezione costituisce un’inammissibile integrazione in giudizio della motivazione del provvedimento, che non può neppure essere inquadrata nell’orbita di applicazione dell’art. 21 octies della L. 241/90, per due ragioni:
– dubbia applicabilità della novella del 2005, entrata in vigore dopo l’instaurazione del giudizio (cfr.: CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza, n. 1307/07);
– non è “palese che il contenuto dispositivo (del provvedimento impugnato) non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”, in particolare in relazione alla configurabilità del vincolo ed alla sua riconducibilità a quelli previsti dall’a

composto dai Signori:
Vincenzo Borea – Presidente
Lorenzo Stevanato – Consigliere, relatore
Vincenzo Farina – Consigliere
ha pronunciato la seguente

sui ricorsi n. 20/96 e 76/96 proposti dalla

C. DI C. I. & C. S.A.S., cui è succeduta in corso di giudizio, giusta atto di fusione per incorporazione, Nuova Friuli costruzioni meccaniche S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Bruno Barel e Giuseppe Sbisà, con domicilo eletto presso lo studio del secondo in Trieste, via S. Francesco 11;

il COMUNE DI PORDENONE, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Fulvia Bressan, con domicilio presso la segreteria del T.a.r. ex art. 35 r.d. 1054/24;

a) quanto al ricorso n. 20/96, del provvedimento dell’assessore comunale 27.10.1995 n. 52951/94 con cui è stata negata la sanatoria edilizia per un accesso carraio;
b) quanto al ricorso n. 76/96, del provvedimento dell’assessore comunale 30.11.1995 di ingiunzione di chiusura dell’opera anzidetta.

Visti i ricorsi, notificati e depositati presso la segreteria con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti e i documenti tutti di causa;
viste le proprie ordinanze n. 16/96 e n. 50/96 con cui sono state respinte le istanze cautelari proposte dalla ricorrente;
Uditi (relatore il consigliere Lorenzo Stevanato) i procuratori delle parti presenti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

La ricorrente presentò il 12.12.1994 istanza di condono edilizio ex art. 39 L. 724/94 per l’apertura di un accesso carraio, dalla pubblica via all’area di pertinenza di un fabbricato commerciale, di cui è proprietaria.
La sanatoria è stata negata col provvedimento, impugnato col ricorso n. 20/96, nel rilievo che “l’opera risulta al di fuori del campo di applicazione della Legge suddetta” e che “esistono inoltre ragioni di sicurezza per la circolazione stradale… in ordine alle quali non si ritiene di poter concedere il mantenimento dell’accesso”.
A sostegno del gravame vengono dedotte più censure di violazione di legge e di eccesso di potere sotto vari profili.
Col successivo ricorso n. 76/00 è stato impugnato il provvedimento di ingiunzione di chiusura dell’opera anzidetta, con preavviso di esecuzione ex art. 101, co. 2, L.R. 52/91.
A sostegno di questo secondo gravame vengono dedotte l’illegittimità derivata, dai vizi del presupposto diniego di sanatoria, nonché autonome censure di violazione di legge e di eccesso di potere sotto vari profili.
L’intimata Amministrazione comunale, costituita in giudizio, ha controdedotto nel merito concludendo per la reiezione di entrambi i ricorsi.

I due ricorsi in epigrave vanno previamente riuniti, attesa la loro evidente connessione.
Procedendo dal ricorso n. 20/96, esso è diretto contro il provvedimento di reiezione dell’istanza di condono edilizio, presentata ex art. 39 L. 724/94 per l’apertura di un accesso carraio dalla pubblica via all’area di pertinenza di un fabbricato commerciale, di cui la ricorrente è proprietaria.
La sanatoria è stata negata con la motivazione che “l’opera risulta al di fuori del campo di applicazione della Legge suddetta” e che “esistono inoltre ragioni di sicurezza per la circolazione stradale… in ordine alle quali non si ritiene di poter concedere il mantenimento dell’accesso”.
Il difensore dell’amministrazione ha precisato che nell’istanza di sanatoria non era indicata alcuna opera funzionale all’apertura dell’accesso carraio e questa è la ragione per cui non si è ritenuta applicabile la normativa sul “condono edilizio”, che presuppone la realizzazione di opere (abusive), mentre le esigenze di sicurezza della circolazione stradale non costituirebbero la vera motivazione del provvedimento. Inoltre, il condono edilizio non sarebbe comunque assentibile perché sarebbe precluso da un vincolo di PRG, che vieta la realizzazione di nuovi accessi nella zona in controversia.
Il ricorso è fondato.
Invero, anche l’apertura di un passo carrabile per l’accesso dalla strada pubblica alla proprietà privata, realizzata mediante opere come cancelli, rimozione di muri o recinzioni, risistemazione del marciapiede e realizzazione del varco, necessita di un titolo edilizio (dopo la L. 10/77, concessione edilizia e, nell’evoluzione normativa più recente, DIA), mentre il rilascio dell’autorizzazione da parte dell’ente proprietario della strada riguarda l’esercizio di un potere diverso ed autonomo, la cui valutazione attiene alla tutela del diverso interesse pubblico alla compatibilità dell’opera con la sicurezza della circolazione e della viabilità (cfr.: Consiglio di Stato, sez. V, 14 marzo 1980 n. 275; Tar Marche, 3.2.2004 n. 58).
Ciò premesso, osserva il Collegio che l’istanza di condono edilizio presentata dalla ricorrente era corredata dalle fotografie dell’abuso e da queste si deduceva che qualche (seppur minima) opera funzionale all’accesso era stata compiuta: in particolare, la rimozione dei cordoli delle aiuole o marciapiedi e la conseguente sistemazione e pavimentazione del varco con la installazione di sbarre.
Il motivo fondante del provvedimento negativo impugnato e gli stessi argomenti svolte al riguardo dalla difesa dell’amministrazione sono quindi erronei.
Circa l’ulteriore rilievo del difensore dell’amministrazione, secondo cui il condono edilizio sarebbe precluso dall’esistenza di un vincolo urbanistico di inedificabilità, consistente nel divieto di aprire nuovi accessi stradali nella zona de qua, esso costituisce – come esattamente eccepito dalla ricorrente – un’inammissibile integrazione in giudizio della motivazione del provvedimento. Né può essere valorizzato l’art. 21octies della L. 241/90 perché – a prescindere dalla dubbia applicabilità della citata norma entrata in vigore dopo l’instaurazione del presente giudizio (cfr.: Cons. St., V, n. 1307/07) – resta il fatto che non è – allo stato – “palese che il contenuto dispositivo (del provvedimento impugnato) non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”, in particolare in relazione alla configurabilità del vincolo ed alla sua riconducibilità a quelli previsti dall’art. 33 L. 47/85, nonché alla sua vigenza all’epoca di realizzazione dell’opera.
Il provvedimento impugnato incorre, quindi, nelle censure, dedotte col primo mezzo di gravame, di violazione dell’art. 39 L. 724/94 e di eccesso di potere per erroneità dei presupposti.
Per le assorbenti ragioni che precedono, il ricorso n. 20/96 va dunque accolto.
Passando all’esame del ricorso n. 76/96, che è diretto contro il provvedimento di ingiunzione di chiusura dell’opera anzidetta, con preavviso di esecuzione ex art. 101, co. 2, L.R. 52/91, è fondata ed assorbente la censura di illegittimità derivata per i vizi del presupposto provveidmento di diniego della sanatoria, come esposto sopra (con l’ulteriore osservazione che l’ordine di ripristino è stato contraddittoriamente emanato nell’esercizio del potere di repressione di abusi edilizi).
Anche il ricorso n. 76/96 va quindi accolto.
Concorrono peraltro giusti motivi per compensare inte¬gralmente tra le parti le spese e le competenze del giu¬dizio.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Friuli Venezia Giulia definitivamente pronunciando sui ricorsi in premessa, li riunisce e li accoglie; per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati, indicati in epigrafe.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste, in camera di consiglio, il 9 maggio 2007.

Depositata nella segreteria del Tribunale il 24 maggio 2007

L'articolo T.A.R. Friuli Venezia Giulia – Trieste – Sentenza – 24/5/2007 n.373 proviene da Giustamm.

A. Catoni – Presidente, M. Eliantonio – Estensore
Società C. L. & Ass.ti S. di I. p.a. (avv.ti D. Vagnozzi e G. Cerceo) c. l’Ente Ambito n. 6 – Chetino (avv. P. Tenaglia) e nei confronti dell’A.T.I. costituita tra le società I. s.r.l. (mandataria), I. Ingegneria s.r.l. e S.I.F. s.r.l. (avv.ti A. Boschetti e C. Di Martino)

sull’obbligo di motivazione in sede di valutazione delle offerte e sul riferimento a criteri equitativi ai fini della quantificazione del danno derivante da annullamento dell’intera gara

1. Giustizia amministrativa – Ricorso giurisdizionale – In tema di contratti della p.a. – Ammissione alla gara di altro concorrente – Impugnazione – Avverso il provvedimento di aggiudicazione – Necessità – Ragioni.

2. Giustizia amministrativa – Ricorso giurisdizionale – Notifica – Decorrenza – Dalla consegna all’ufficiale giudiziario – Ragioni.

3. Giustizia amministrativa – Ricorso giurisdizionale – In tema di contratti della p.a. – Termine – Decorrenza – Presenza di un rappresentante alle sedute della commissione – Rilevanza – Limiti.

4. Giustizia amministrativa – Ricorso giurisdizionale – In tema di contratti della p.a. – Gara – Valutazione delle offerte – Sindacato – Limiti.

5. Contratti della p.a. – Gara – Valutazione delle offerte – Motivazione –Portata – Finalità.

6. Contratti della p.a. – Gara – Valutazione delle offerte – Motivazione – In forma numerica – Ambito e limiti.

7. Giustizia amministrativa – Ricorso giurisdizionale – In tema di contratti della p.a. – Gara – Valutazione delle offerte – Sindacato – Limiti – Carenza assoluta di motivazione – Annullamento – Necessità – Ragioni.

8. Giustizia amministrativa – Ricorso giurisdizionale – In tema di contratti della p.a. – Gara – Aggiudicazione – Annullamento – Conseguenze sul contratto – Inefficacia.

9. Giustizia amministrativa – Risarcimento del danno – In tema di contratti della p.a. – Gara – Annullamento dell’intera gara – Conseguenze risarcitorie – Responsabilità precontrattuale.

10. Giustizia amministrativa – Risarcimento del danno – In tema di contratti della p.a. – Gara – Annullamento dell’intera gara – Conseguenze risarcitorie – Perdita di chance – Quantificazione – Criterio equitativo.

1. L’impugnazione volta a far valere il mancato possesso da parte dell’aggiudicatario dei requisiti di ammissione previsti dal bando di gara deve essere proposta avverso il provvedimento di aggiudicazione. Infatti, gli atti di ammissione ai procedimenti di gara sono privi di contenuto lesivo in quanto interni ai procedimenti medesimi e, pertanto, sono inidonei a concretare una situazione di vantaggio nel confronti dei soggetti ammessi; ne consegue che soltanto nell’eventualità che l’atto terminale del procedimento si concluda a favore di un soggetto privo dei requisiti, il concorrente direttamente danneggiato può vedere lesa la propria situazione giuridica e quindi trarre legittimazione per l’impugnazione, insieme con l’atto conclusivo, del provvedimento di ammissione del soggetto privo dei requisiti richiesti. (1)
2. Secondo un principio generale in materia di notificazioni degli atti, la notifica si considera perfezionata per il notificante nel momento in cui l’atto viene consegnato all’ufficiale giudiziario, e non nel momento dell’effettivo recapito, tutte le volte in cui debba essere rispettato un termine di decadenza posto dalla legge a carico del notificante. (2)

3. Ai fini del decorso del termine per l’impugnazione la presenza di rappresentanti delle imprese concorrenti alle sedute di gara integra gli estremi della piena conoscenza in capo alle medesime dei soli atti che vengono adottati durante la seduta nella quale sono presenti e non certamente per le pregresse attività poste in essere dalla Commissione di gara in seduta segreta. (3)

4. In sede di valutazione comparativa delle offerte presentata in gara il giudizio di discrezionalità tecnica, caratterizzato dalla complessità delle discipline specialistiche di riferimento e dalla opinabilità dell’esito delle valutazioni, sfugge normalmente al sindacato di legittimità del giudice amministrativo ove non vengano in rilievo indici sintomatici del corretto esercizio del potere, quale ad esempio proprio il difetto di motivazione, l’illogicità manifesta, l’erroneità dei presupposti di fatto e l’incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti. (4)

5. L’Amministrazione, quando il criterio di aggiudicazione è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ha l’obbligo di rendere percepibile l’iter logico seguito nell’attribuzione del punteggio e ciò, ove non avvenga attraverso specifiche esternazioni sul contenuto degli elementi valutabili dell’offerta, deve avvenire quantomeno mediante l’analitica indicazione dei criteri, nel bando di gara o nella lettera d’invito, che concorrono ad integrare e chiarire la valenza del punteggio, manifestando le ragioni dell’apprezzamento sinteticamente espresso con l’indicazione numerica. L’obbligo di rendere comprensibili le valutazioni di gara è imposto dalla necessità di garantire la possibilità, affermata a livello costituzionale (art. 24 Cost.), di un sindacato giurisdizionale sull’esercizio del potere che, sebbene si verta nel campo della discrezionalità tecnica, non è escluso circa i profili della ragionevolezza, della coerenza e della logicità delle valutazioni effettuate; tale sindacato sarebbe evidentemente precluso in assenza di una sia pur sintetica o implicita esternazione delle ragioni che hanno indotto alla formulazione dei giudizi sulle offerte. (5)
6. Nella fase di valutazione delle offerte da parte di una commissione di gara l’attribuzione dei punteggi in forma soltanto numerica è consentita soltanto quando il numero delle sottovoci, con i relativi punteggi entro i quali ripartire i parametri di valutazione di cui alle singole voci, sia talmente analitica da delimitare il giudizio delle commissione nell’ambito di un minimo ed un massimo di portata tale da rendere di per sé evidente l’iter logico seguito nel valutare i singoli progetti sotto il profilo tecnico. (6)
7. Il sindacato di legittimità del Giudice amministrativo in ordine alla valutazione delle offerte può svolgersi solo attraverso un attento esame della motivazione assunte in sede di attribuzione dei punteggi previsti; ne discende che tutte le volte in cui tale motivazione sia carente e/o totalmente assente non possono non annullarsi gli atti di gara, proprio perché, in tal modo, è stata preclusa al giudice ogni indagine in ordine all’iter logico seguito dalla commissione di gara nella valutazione delle offerte, e quindi ogni indagine sulla ragionevolezza, sulla coerenza e sulla logicità delle valutazioni effettuate. (7)

8. Dall’annullamento dell’aggiudicazione, discende l’inefficacia del contratto stipulato “medio tempore”, stante il rapporto di consequenzialità necessaria tra la procedura di gara ed il contratto successivamente intervenuto tra le parti. (8)

9. Qualora il vizio accolto importi l’annullamento dell’intera gara, non potendosi ritenere che la ricorrente sarebbe risultata di certo aggiudicataria della gara, l’Amministrazione dovrà rispondere esclusivamente a titolo di responsabilità precontrattuale ai sensi dell’art. 1337 c.c., avendo commesso in sede di svolgimento della gara un errore ingiustificabile, che ha comportato l’annullamento dell’intero procedimento di gara, compresa l’avvenuta aggiudicazione. Pertanto, l’Amministrazione risponde nei confronti della ditta ricorrente nei limiti della perdita di chance effettivamente subita e delle spese sostenute. (9)

10. Ai fini del riasarcimento della perdita di chanche, il giudice, laddove non sia stata fornita un’adeguata prova, non può rimettersi in toto ai conteggi effettuati dalla ricorrente. Purtuttavia, non potendo i danni lamentati essere provati nel loro preciso ammontare, il giudice amministrativo può far ricorso all’art. 1226 c.c. e procedere ad una valutazione equitativa di tali danni, poiché tale criterio equitativo è certamente applicabile anche nel giudizio amministrativo di tipo risarcitorio per responsabilità della pubblica amministrazione tutte le volte in cui sia estremamente difficoltoso dimostrare la misura esatta del danno sotto il duplice profilo della perdita di chance e delle spese sostenute per partecipare alla gara, specie ove sia stato in parte utilizzato personale dipendente.(10)

________________________________
(1) Cfr. in motivazione, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE SESTA – Sentenza 3 febbraio 2006, n. 383.
(2) CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 12 aprile 2005, n. 154.
(3) CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUARTA – Sentenza 27 aprile 2004 , n. 2538.Ha rilevato il Collegio, che se è pur vero che il rappresentante della ricorrente era presente al momento dell’apertura delle buste contenenti le offerte economiche (per cui, in definitiva, in tale data già conosceva i punteggi attribuiti in sede di valutazione delle offerte tecniche), appare per altro verso evidente che tale rappresentante non conosceva anche i precedenti verbali della Commissione di gara, nonché le modalità e le motivazioni relative all’assegnazione dei predetti punteggi, circostanze queste che sono state apprese solo in sede di accesso agli atti ed ai verbali di gara.
(4) cfr. da ultimo, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza 5 ottobre 2005, n. 5314.
(5) Così, sul punto e da ultimo, TAR PUGLIA – BARI – SEZIONE I – Sentenza 11 gennaio 2006, n. 38.
(6) Così da ultimo, CONSILGIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza 25 luglio 2006 n. 4657; Id., SEZIONE QUARTA – Sentenza 22 giugno 2006, n. 3851; Id. – SEZIONE SESTA – Sentenza 29 novembre 2005, n. 6759.
(7)
(8) Cfr. in motivazione, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE SESTA – Sentenza 6 luglio 2006, n. 4295; ID – SEZIONE QUINTA – Sentenza 28 settembre 2005, n. 5194.
(9) CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE SESTA – Sentenza 16 gennaio 2006, n. 86.
(10) Cfr. da ultimo CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE SESTA – Sentenza 23 giugno 2006, n. 3898; ID – SEZIONE QUINTA – Sentenza 21 aprile 2006, n. 2256. (A. Fac.)

composto dai signori:

Dott. Antonio Catoni Presidente

Dott. Michele Eliantonio Consigliere, estensore

Dott. Luciano Rasola Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 277/06, proposto dalla
Società C. L. & Ass.ti S. di I. p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore Ing. Giuseppe Enrico Montrone, rappresentato e difeso dagli avv.ti Daniele Vagnozzi e Giulio Cerceo, elettivamente domiciliato presso il secondo difensore in Pescara, viale G. D’Annunzio, 142;

contro

l’ENTE AMBITO N. 6 – CHIETINO, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Pierluigi Tenaglia, elettiva-mente domiciliato presso il proprio difensore in Pescara, c.so V. Emanuele, 147;

e nei confronti
dell’A.T.I. Costituita tra le SOCIETÀ I. S.R.L. (MANDATARIA), I. INGEGNERIA S.R.L. E S.I.F. S.R.L., in persona del legale rappresentante pro-tempore ing. Sante Di Giuseppe, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Boschetti e Consuelo Di Martino, elettivamente domiciliato con i propri difensori in Pescara, presso la Segreteria di questo Tribunale;

per l’annullamento
della determina 19 aprile 2006, n. 21, con la quale il Responsabile dei servizi dell’Ente Ambito n. 6 – Chietino ha aggiudicato in via definitiva all’a.t.i. costituita tra le società Idrosfera s.r.l. (mandataria), Idrostrade Ingegneria s.r.l. e S.I.F. s.r.l. l’appalto dei servizi inerenti la mappatura delle reti idriche, la ricerca ed il recupero delle perdite nei Comuni di Lanciano, Ortona, Vasto, Casoli e Casalbordino; nonché degli atti presupposti e connessi, tra cui la determina dello stesso Responsabile dei servizi 9 febbraio 2006, n. 1, recante l’aggiudica-zione provvisoria della gara;

e per la condanna
dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei danni subiti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ente Ambito n. 6 – Chietino e dell’a.t.i. controinteressata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie ragioni;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Udito alla pubblica udienza del 22 marzo 2007 il relatore consigliere Michele Eliantonio e uditi, altresì, l’avv. Giulio Cerceo per la parte ricorrente, l’avv. Pierluigi Tenaglia per l’Amministrazione resistente e l’avv. Consuelo Di Martino per l’a.t.i. controinteressata;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con bando di gara pubblicato sulla G.U.C.E. del 6 aprile 2005, l’Ente Ambito n. 6 – Chietino ha indetto un pubblico incanto per l’affidamento dei servizi inerenti la mappatura delle reti idriche, la ricerca ed il recupero delle perdite nei Comuni di Lanciano, Ortona, Vasto, Casoli e Casalbordino, da aggiudicarsi a favore dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’art. 23, I comma, lettera b), del D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 157, con i criteri specificati al punto 5 del Disciplinare di Gara.
Alla gara ha partecipato la Società C. Lotti & Ass.ti Società di Ingegneria p.a., che si è però classificata con punti 80,50 al secondo posto della graduatoria redatta dalla Commissione di gara, preceduta dall’a.t.i. costituita tra le società Idrosfera s.r.l. (mandataria), Idrostrade Ingegneria s.r.l. e S.I.F. s.r.l. (mandanti), cui erano stati attribuiti punti 84,09.
Con il ricorso in esame la società in parola è insorta dinanzi questo Tribunale avverso la determina 19 aprile 2006, n. 21, con la quale il Responsabile dei servizi dell’Ente Ambito n. 6 – Chietino ha aggiudicato in via definitiva la gara alla predetta a.t.i.; ha impugnato, altresì, tutti gli atti presupposti e connessi, tra cui la determina dello stesso Responsabile 9 febbraio 2006, n. 1, recante l’aggiudicazione provvisoria della gara; ha chiesto, infine, la condanna dell’Ammi-nistrazione intimata al risarcimento dei danni subiti.
Ha dedotto con il gravame le seguenti censure:
1) Eccesso di potere per violazione della par condicio e dei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento delle procedure concorsuali. Violazione dell’art. 23, IV comma, del D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 157.
Attraverso la consultazione del sito internet dell’Ente d’Ambito ed, in particolare, attraverso la schermata relativa alle “proprietà” dei file corrispondenti (nell’indicazione del soggetto “autore” del testo) si rileva che gli elaborati di gara erano stati predisposti dalla società Idroservizi, che, però, versa in una situazione di “intreccio tecnico ed amministrativo” con la società Idrosfera, con alterazione, quindi, della par condicio e dei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento.
2) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
Pur avendo tutti i partecipanti alla gara rilevato tale aspetto, la Commissione di gara ha superato tali rilievi senza svolgere un’adeguata istruttoria, ma limitandosi ad affermare che non era stato conferito un incarico esterno per la redazione del bando.
3) Eccesso di potere per travisamento e per violazione dei principi di trasparenza e buon andamento. Violazione della par condicio.
La Commissione di gara, dopo la formulazione dei predetti rilievi e prima ancora di svolgere accertamenti in merito, ha aperto le buste contenenti l’offerta economica ed ha redatto la graduatoria finale; mentre, poichè era stata contestata l’ammissione alla gara di una partecipante, tale verifica avrebbe dovuto precedere l’apertura delle buste contenenti le offerte economiche.
A seguito dell’accesso consentito solo ad alcuni degli atti di gara, ha dedotto i seguenti motivi aggiunti:
4) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, per illogicità e per contraddittorietà manifesta e per violazione dei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento. Violazione dell’art. 23, I comma, lettera b), del D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 157.
La Commissione di gara non ha predeterminato i criteri di seguire per l’attribuzione dei punteggi relativi all’offerta tecnica; nè ha motivato l’assegnazione dei relativi punteggi.
5) Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione e per contraddittorietà.
Nel verbale n. 9 si fa riferimento ad una comunicazione del Responsabile unico del procedimento del 1° dicembre 2005, che non è stata, però, allegata al verbale, impedendo, così, al Responsabile del servizio di pronunciarsi su essenziali elementi valutativi in ordine alla legittimità della procedura di aggiudicazione.
6) Violazione degli artt. 6 e 7 del disciplinare di gara. Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta. Violazione della par condicio.
L’aggiudicataria della gara non ha fatto pervenire alla stazione appaltante i documenti richiesti entro il termine perentorio di quindici giorni.
La ricorrente ha, conclusivamente, richiesto l’accesso a tutti gli atti del procedimento.
Avendo conosciuto gli ulteriori atti di gara, ha dedotto, infine, i seguenti ulteriori motivi aggiunti:
7) Violazione dell’art. 6, VIII comma, della L. 18 novembre 1998, n. 415, e dell’art. 3, lettere h) ed i) del disciplinare di gara. Eccesso di potere per difetto di motivazione e per violazione della par condicio.
Quale requisito di ammissione alla gara era richiesto uno specifico fatturato che l’a.t.i. aggiudicaria non possedeva, in quanto aveva illegittimamente utilizzando i requisiti di professionisti soci e direttori tecnici delle società in parola.
8) Violazione dell’art. 6, VIII comma, della L. 18 novembre 1998, n. 415.
Tale norma non era, in ogni caso, applicabile alla gara in questione.
9) Violazione dell’art. 3 del disciplinare di gara. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e per violazione della par condicio. Violazione degli artt. 13 e 14 del D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 157.
Per dimostrare il possesso dei requisiti di ammissione relativi alla capacità economica ed alla capacità tecnica la vincitrice della gara ha trasmesso delle fatture e non, come avrebbe dovuto, copia autentica dei bilanci ed i certificati di regolare esecuzione rilasciati dai committenti.
10) Violazione dell’art. 6 del disciplinare di gara e delle norme in materia di autocertificazione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e per illogicità manifesta.
Non sono stati presentati i documenti richiesti in originale, ma in copia, munita di autodichiarazione di conformità all’originale.
Tali censure la parte ricorrente ha ulteriormente illustrato con memoria depositata il 14 marzo 2007.
L’Ente Ambito n. 6 – Chietino si è costituito in giudizio e con memorie depositate il 4 luglio, il 16 settembre ed 26 settembre 2006 ed il 6 marzo 2007 ha pregiudizialmente eccepito la tardività dei motivi aggiunti. Nel merito ha, infine, diffusamente confutato il fondamento delle censure dedotte.
Si è, inoltre, costituita in giudizio l’A.t.i. cui la gara è stata aggiudicata, che con memorie depositate il 26 luglio 2006, il 27 ed il 28 settembre 2006 ed il 16 marzo 2007, dopo aver anch’essa eccepito la tardività del gravame, ha diffusamente difeso la legittimità degli atti impugnati.
Alla pubblica udienza del 22 marzo 2007 la causa è stata introitata a decisione.

DIRITTO

1. – Con il ricorso in esame – come sopra esposto – la società ricorrente ha impugnato la determina 19 aprile 2006, n. 21, con la quale il Responsabile dei servizi dell’Ente Ambito n. 6 – Chietino ha aggiudicato in via definitiva all’a.t.i. costituita tra le società Idrosfera s.r.l. (mandataria), Idrostrade Ingegneria s.r.l. e S.I.F. s.r.l. (mandanti) l’appalto dei servizi inerenti la mappatura delle reti idriche, la ricerca ed il recupero delle perdite nei Comuni di Lanciano, Ortona, Vasto, Casoli e Casalbordino.
Sono stati, altresì impugnati, tutti gli atti presupposti e connessi, tra cui i verbali della Commissione di gara e la determina dello stesso Responsabile dei servizi 9 febbraio 2006, n. 1, recante l’aggiudi-cazione provvisoria della gara.
La società ricorrente, classificata con punti 80,50 al secondo posto della graduatoria redatta dalla Commissione di gara e preceduta dall’a.t.i. avente come mandataria la società Idrosfera s.r.l., cui erano stati attribuiti punti 84,09, con il gravame ha contestato per un verso l’ammissione alla gara di tale a.t.i., per altro verso ha contestato la correttezza dell’operato della Commissione di gara nella fase della valutazione delle offerte tecniche, per altro verso ancora ha contestato la legittimità dell’atto conclusivo del procedimento.
2. – In via pregiudiziale il Collegio deve farsi carico di esaminare le eccezioni di tardività dedotte dalle parti resistenti, con le quali è stata contestata la tardiva impugnazione sia dell’ammissione alla gara della controinteressata, che della determina 19 aprile 2006, n. 21, di aggiudicazione in via definitiva della gara.
Tali eccezioni sono entrambe prive di pregio.
Quanto all’impugnativa della ammissione alla gara dell’a.t.i. poi risultata vincitrice, va osservato che, secondo il consolidato orientamento degli organi di giustizia amministrativa, l’impugnazione volta a far valere il mancato possesso da parte dell’aggiudicatario dei requisiti di ammissione previsti dal bando di gara deve essere proposta avverso il provvedimento di aggiudicazione. Infatti, gli atti di ammissione ai procedimenti di gara sono privi di contenuto lesivo in quanto interni ai procedimenti medesimi e, pertanto, sono inidonei a concretare una situazione di vantaggio nel confronti dei soggetti ammessi; per cui soltanto nell’eventualità che l’atto terminale del procedimento si concluda a favore di un soggetto privo dei requisiti, il concorrente direttamente danneggiato può vedere lesa la propria situazione giuridica e quindi trarre legittimazione per l’impugnazione, insieme con l’atto conclusivo, del provvedimento di ammissione del soggetto privo dei requisiti richiesti (cfr. per tutti, Cons. St., sez. VI, 3 febbraio 2006, n. 383).
Quanto, invece all’impugnazione della predetta determina 19 aprile 2006, n. 21, di aggiudicazione in via definitiva della gara, va osservato che tale atto non è mai stato comunicato direttamente alla ricorrente, che pur aveva partecipato alla gara ed aveva chiesto di essere tempestivamente informata in merito.
Peraltro, quand’anche volesse prendersi a riferimento – come ipotizza la controinteressata – la data in cui tale determina è stata pubblicata all’albo dell’ente, l’impugnativa risulta proposta nei termini di legge.
Premesso, infatti, tale delibera è stata pubblicata all’albo dell’ente dal 19 aprile al 4 maggio 2006 e che il termine decadenziale per impugnare un atto pubblicato su un albo decorre dall’ultimo giorno di pubblicazione, cioè dal 4 maggio 2006 (cfr. da ultimo Cons. St., sez. IV, 26 aprile 2006, n. 2287), va osservato che la ricorrente ha consegnato il 19 giugno 2006, cioè nel rispetto del termine decadenziale di sessanta giorni, all’Ufficiale giudiziario del Tribunale di Pescara il ricorso per la notifica a mezzo posta.
Nè, ovviamente, può assumere alcun rilievo, ai fini della decorrenza del termine per l’impugnativa, la circostanza che la notifica non si sia perfezionata relativamente ad alcuni destinatari (cioè relativamente alle società Idrosfera s.r.l., Idrostrade Ingegneria s.r.l. e S.I.F. s.r.l.) per non essere stati tali destinatari rinvenuti nel domicilio eletto di via Molise, 10 di Campobasso, imponendo la reiterazione della notifica stessa, specie ove si consideri la correttezza di tale indirizzo, che era stato indicato negli atti di gara e che è stato confermato, quanto alla mandataria, anche nell’epigrafe dell’atto di costituzione in giudizio, depositato il 26 luglio 2006.
In definitiva, non sembra che il gravame, correttamente presentato avverso l’atto di aggiudicazione definitiva della gara, sia stato proposto tardivamente, dal momento che – come è noto – la notifica del ricorso si intende eseguita alla data di consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario e non a quella dell’effettivo recapito tutte le volte in cui debba essere rispettato un termine di decadenza posto dalla legge a carico del notificante. Secondo, invero, un principio generale in materia di notificazioni degli atti, la notifica si considera perfezionata per il notificante nel momento in cui l’atto viene consegnato all’ufficiale giudiziario (Corte Cost., 12 aprile 2005 , n. 154) e nella specie il ricorso è stato consegnato per la notifica il 19 giugno 2006, cioè nel rispetto del termine decadenziale di sessanta giorni previsto dalla legge.
3. – Così risolte tali questioni pregiudiziali, può utilmente passarsi all’esame del merito del gravame.
Il ricorso, deve subito precisarsi, appare fondato.
Premesso che per esaminare le questioni dedotte avverso l’ammissione alla gara dell’a.t.i. poi risultata vincitrice occorrerebbe svolgere un’ulteriore attività istruttoria, va rilevato che carattere pregiudiziale ed assorbente riveste la censura dedotta con il quarto motivo e con la quale la ricorrente si è lamentata nella sostanza del fatto che la Commissione di gara non aveva predeterminato dettagliati ed analitici criteri da seguire per l’attribuzione dei punteggi relativi all’offerta tecnica, nè aveva motivato l’assegnazione dei relativi punteggi.
Va subito detto che tale doglianza, dedotta con i motivi aggiunti, non sembra sia stata proposta tardivamente, in quanto, se è pur vero che il rappresentante della ricorrente era presente al momento dell’apertura delle buste contenenti le offerte economiche (per cui, in definitiva, in tale data già conosceva i punteggi attribuiti in sede di valutazione delle offerte tecniche), appare per altro verso evidente che tale rappresentante non conosceva anche i precedenti verbali della Commissione di gara, nonché le modalità e le motivazioni relative all’assegnazione dei predetti punteggi, circostanze queste che sono state apprese solo in sede di accesso agli atti ed ai verbali di gara.
E’ noto, infatti, che ai fini del decorso del termine per l’impugnazione la presenza di rappresentanti delle imprese concorrenti alle sedute di gara integra gli estremi della piena conoscenza in capo alle medesime dei soli atti che vengono adottati durante la seduta nella quale sono presenti e non certamente per le pregresse attività poste in essere dalla Commissione di gara in seduta segreta (Cons. St. , sez. IV, 27 aprile 2004 , n. 2538).
Ciò posto e per passare all’esame nel merito della doglianza in questione, va ricordato che l’istante si è, tra l’altro, lamentata del fatto che, relativamente alla valutazione della offerta tecnica, i criteri fissati negli atti di indizione della gara, peraltro generici, si limitavano a predeterminare un punteggio massimo da attribuire e che la Commissione di gara, con riferimento a tali criteri, non aveva in alcun modo motivato l’attribuzione dei predetti punteggi.
Va, invero, in punto di fatto precisato che il disciplinare di gara aveva indicato al n. 5 gli “elementi e criteri di valutazione delle offerte” ed aveva individuando i seguenti “elementi di valutazione” e relativi “fattori ponderali”:
a) merito tecnico del personale tecnico specialistico, con fattore ponderale 20;
b) qualificazione del concorrente, con fattore ponderale 15;
c) caratteristiche qualitative, metodologiche e organizzative, con fattore ponderale 50;
d) prezzo offerto, con fattore ponderale 15.
Mentre per l’elemento prezzo era previsto che il modesto punteggio relativo a tale voce (solo 15 punti su 100) sarebbe stato attribuito utilizzando una formula matematica, per la valutazione degli altri coefficienti, era testualmente prevista l’utilizzazione dei seguenti criteri:
– quanto al predetto elemento a), “si farà riferimento ai curricula vitae, prendendo in considerazione la specifica esperienza dei tecnici maturata in attività analoghe a quelle dell’appalto”;
– quanto al predetto elemento b), “saranno prese in considerazione le schede di qualificazione”;
– quanto al predetto elemento c), “saranno presi in considerazione: le metodologie di sviluppo del lavoro con particolare riguardo al grado approfondimento delle attività, l’adeguatezza e la congruità della pianificazione e programmazione delle attivit
Come testualmente si legge nei verbali nn. 4-7, la Commissione di gara, dopo aver verbalizzato di aver proceduto alla valutazione delle offerte “secondo le modalità ed i criteri stabiliti”, si è limitata ad attribuire dei punteggi differenziati relativamente ai predetti tre elementi a), b) e c), punteggi che sono stati riassunti in una tabella allegata. In particolare, alla ricorrente per i tre predetti elementi sono stati attribuiti rispettivamente punti 16, 12 e 37,50, per un totale di punti 65,50; mentre all’a.t.i. poi risultata vincitrice della gara per i tre predetti elementi sono stati attribuiti rispettivamente punti 16, 12 e 45, per un totale di punti 73; va, per completezza, ricordato che relativamente all’elemento prezzo sono stati poi attribuiti rispet-tivamente punti 15 alla ricorrente e punti 11,09 all’a.t.i. poi risultata vincitrice della gara.
Ciò chiarito, va subito precisato che, ad avviso del Collegio, la doglianza dedotta appare fondata.
Ai fini del decidere deve, invero, partirsi dal rilievo che, come è noto, secondo un pacifico e consolidato orientamento del giudice amministrativo, in sede di valutazione comparativa delle offerte presentata in gara il giudizio di discrezionalità tecnica, caratterizzato dalla complessità delle discipline specialistiche di riferimento e dalla opinabilità dell’esito delle valutazioni, sfugge normalmente al sindacato di legittimità del giudice amministrativo ove non vengano in rilievo indici sintomatici del corretto esercizio del potere, quale ad esempio proprio il difetto di motivazione, l’illogicità manifesta, l’erroneità dei presupposti di fatto e l’incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti (cfr. da ultimo, Cons. St., sez. V, 5 ottobre 2005, n. 5314).
Conseguentemente, partendo da tale rilievo, la giurisprudenza è stata particolarmente rigorosa nel richiedere che ogni valutazione comparativa sia supportata da un’idonea motivazione.
Ed è stato in merito chiarito che l’Amministrazione, quando il criterio di aggiudicazione è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ha l’obbligo di rendere percepibile l’iter logico seguito nell’attribuzione del punteggio e ciò, ove non avvenga attraverso specifiche esternazioni sul contenuto degli elementi valutabili dell’offerta, deve avvenire quantomeno mediante l’analitica indicazione dei criteri, nel bando di gara o nella lettera d’invito, che concorrono ad integrare e chiarire la valenza del punteggio, manifestando le ragioni dell’apprezzamento sinteticamente espresso con l’indicazione numerica.
E tale obbligo di rendere comprensibili le valutazioni di gara è imposto, come già detto, proprio dalla necessità di garantire la possibilità, affermata a livello costituzionale (art. 24 Cost.), di un sindacato giurisdizionale sull’esercizio del potere che, sebbene si verta nel campo della discrezionalità tecnica, non è escluso circa i profili della ragionevolezza, della coerenza e della logicità delle valutazioni effettuate: sindacato che sarebbe evidentemente precluso in assenza di una sia pur sintetica o implicita esternazione delle ragioni che hanno indotto alla formulazione dei giudizi sulle offerte (così, sul punto e da ultimo, TAR Puglia, sede Bari, I, 11 gennaio 2006, n. 38).
Relativamente, poi, alla sufficienza o meno di una motivazione contenuta con l’attribuzione di un punteggio numerico, la stessa giurisprudenza, pronunciandosi in ordine alla procedure di scelta del contraente – e diversamente da quanto deciso in ordine ai concorsi pubblici – ha costantemente chiarito che nella fase di valutazione delle offerte da parte di una commissione di gara l’attribuzione dei punteggi in forma soltanto numerica è consentita soltanto quando il numero delle sottovoci, con i relativi punteggi entro le quali ripartire i parametri di valutazione di cui alle singole voci, sia talmente analitica da delimitare il giudizio delle commissione nell’ambito di un minimo ed un massimo di portata tale da rendere di per sé evidente l’iter logico seguito nel valutare i singoli progetti sotto il profilo tecnico (così da ultimo, Cons. St., sez. V, 25 luglio 2006 n. 4657, e sez. IV, 22 giugno 2006, n. 3851, e sez. VI, 29 novembre 2005, n. 6759).
Cioè, in definitiva, in sede di aggiudicazione di gara, il solo punteggio numerico può essere ritenuto una sufficiente motivazione in relazione agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa solo quando i criteri prefissati di valutazione siano estre-mamente dettagliati.
Ciò posto, il Collegio non rinviene, innanzi tutto, motivi per discostarsi da quanto costantemente precisato nella materia de qua dal Giudice di appello. Inoltre, ritiene la Sezione che la mera indicazione di un punteggio numerico non era sufficiente nel caso di specie all’adempimento dell’obbligo motivazionale, perché i criteri di giudizio non erano stati sufficientemente predeterminati sia nel bando di gara, che del disciplinare di gara; né, la Commissione di gara, prima dell’apertura delle buste, aveva meglio specificato i criteri di assegnazione dei punteggi in questione.
Con riferimento a tali considerazioni sembra evidente che specie l’attribuzione dei punti relativi all’elemento sopra indicato alla lettera c), particolarmente complesso ed articolato (in quanto relativo alle “caratteristiche qualitative, metodologiche e organizzative”), non sia supportato da alcuna motivazione, particolarmente necessaria ove si consideri che tale elemento era, a sua volta, articolato in ulteriori sub elementi (“metodologie di sviluppo del lavoro con particolare riguardo al grado approfondimento delle attività, l’adeguatezza e la congruità della pianificazione e programmazione delle attività rispetto agli obiettivi previsti, la qualità e quantità delle risultanze delle attività, l’organizzazione delle strutture operative e le risorse materiali che saranno adottate per lo sviluppo delle attività”). Va, peraltro, osservato che proprio l’attribuzione dei punteggi relativi a tale elemento sono poi risultato decisivo ai fini della formazione della graduatoria finale, in quanto tale elemento ha determinato una notevole differenziazione di punteggi tra le varie partecipanti (alla ricorrente sono stati, infatti, attribuiti punti 37,50, mentre all’a.t.i. vincitrice della gara sono stati attribuiti punti 45; mentre nella graduatoria finale tali partecipanti sono risultate distanziate di solo 3,59 punti).
Né può sul punto attribuirsi utile rilievo a quanto sostenuto dalle parti resistenti, secondo cui l’attribuzione dei punteggi non aveva bisogno di alcuna motivazione, in quanto i criteri per l’attribuzione dei punteggi erano stati sufficientemente precisati nel predetto capitolato di gara.
Va, invero, al riguardo osservato che, come già detto, tale capitolato non conteneva in merito una specificazione talmente analitica e dettagliata dei punteggi da attribuire relativamente alle “caratteristiche qualitative, metodologiche e organizzative” da delimitare il giudizio delle commissione nell’ambito di un minimo ed un massimo di portata tale da rendere di per sé evidente l’iter logico seguito nel valutare le offerte sotto il profilo tecnico.
Va, infine, precisato che il sindacato di legittimità di questo Giudice in ordine alla valutazione delle offerte può svolgersi solo attraverso un attento esame della motivazione posta a base in sede di attribuzione dei punteggi previsti; per cui tutte le volte in cui tale motivazione sia carente e/o totalmente assente (come nel caso di specie) non possono non annullarsi gli atti di gara, proprio perché, in tal modo, è stata preclusa a questo giudice ogni indagine in ordine all’iter logico seguito dalla Commissione di gara nella valutazione delle offerte, e quindi ogni indagine sulla ragionevolezza, sulla coerenza e sulla logicità delle valutazioni effettuate.
Né, infine, può ritenersi che sia precluso dall’art. 21-octies della L. 7 agosto 1990, n. 241, a questo Tribunale l’annullamento degli atti per tale difetto di motivazione, attesa la natura certamente non vincolata (ed, al contrario, ampiamente discrezionale) dell’attribuzione dei punteggi in questione.
Con riferimento a tali considerazioni vanno, conseguentemente, ritenute illegittime le predette valutazioni della Commissione di gara e conseguentemente tale vizio inficia anche l’impugnato atto di aggiudicazione della gara all’a.t.i. controinteressata; mentre possono ritenersi assorbite tutte le altre censure dedotte.
E dall’annullamento di tale aggiudicazione, discende – come è noto – l’inefficacia del contratto stipulato “medio tempore”, stante il rapporto di consequenzialità necessaria tra la procedura di gara ed il contratto successivamente intervenuto tra le parti (Cons. St., sez. VI, 6 luglio 2006, n. 4295, e sez. V, 28 settembre 2005, n. 5194).
4. – Rimane a questo punto da esaminare la richiesta di risarcimento dei danni, avanzata dalla ricorrente.
Il Collegio ritiene che, avendo il vizio in parola travolto l’intera gara, non possa ritenersi che la ricorrente sarebbe risultata di certo aggiudicataria della gara.
Conseguentemente, deve ritenersi che l’Amministrazione debba rispondere esclusivamente a titolo di responsabilità precontrattuale ai sensi dell’art. 1337 c.c., avendo commesso in sede di svolgimento della gara un errore ingiustificabile, che ha comportato l’annullamento dell’intero procedimento di gara, compresa l’avvenuta aggiudicazione. Pertanto, la stessa risponde nei confronti della ricorrente nei limiti della perdita di chance effettivamente subita e delle spese sostenute (Cons. St., sez. VI, 16 gennaio 2006, n. 86).
Ciò posto, deve rilevarsi che l’istante con la memoria difensiva versata in giudizio il 14 marzo 2007 ha quantificato la perdita di chance nel 20% dell’importo a base d’asta (cioè in € 436.000), mentre le spese sostenute sono state quantificate in € 59.230; in ordine a tali spese ha, inoltre, versato in giudizio una relazione con la quale ha determinato in € 49.713 le spese relative all’utilizzo del proprio personale dipendente ed in circa € 10.000 le ulteriori spese.
Il Collegio ritiene che, trattandosi di responsabilità precontrattuale, l’Amministrazione – come già detto – risponde nei confronti della ricorrente nei limiti delle perdite di chance effettivamente subite e delle spese sostenute delle quali, però, deve essere fornita la relativa prova. Ritiene, pertanto, non essendo stata fornita un’adeguata prova, di non poter aderire in toto ai conteggi effettuati dalla ricorrente.
Purtuttavia, non potendo i danni lamentati essere provati nel loro preciso ammontare, la Sezione ritiene di poter utilizzare a tal fine il disposto dell’art. 1226 e di procedere ad una valutazione equitativa di tali danni. Va, invero, ricordato che – come è già stato costantemente chiarito (cfr. da ultimo Cons. St., sez. VI, 23 giugno 2006, n. 3898, e sez. V, 21 aprile 2006, n. 2256) – tale criterio equitativo è certamente applicabile anche nel giudizio amministrativo di tipo risarcitorio per responsabilità della pubblica amministrazione tutte le volte in cui, come nel caso di specie, sia estremamente difficoltoso dimostrare la misura esatta del danno sotto il duplice profilo della perdita di chance e delle spese sostenute per partecipare alla gara, specie ove sia stato in parte utilizzato personale dipendente.
Quanto, pertanto, alla perdita di chance il Collegio ritiene che tali danni possano equitativamente essere liquidati nella misura dello 0,7% della base d’asta, in relazione al possibile utile d’impresa del 10%, ridotto in relazione al numero dei partecipanti alla gara (alla gara erano state ammesse 13 partecipanti) e cioè nella complessiva somma di € 15.000; mentre le spese relative al personale dipendente per la partecipazione alla gara possono equitativamente essere liquidate nella complessiva somma di € 10.000, cui vanno sommate le ulteriori spese sostenute (€ 10.000).
Va, pertanto, condannato l’Ente Ambito al pagamento della complessiva somma di € 35.000.
5. – Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso in esame deve, conseguentemente, essere accolto nel senso sopra specificato e, per l’effetto, deve essere annullato l’atto impugnato; inoltre, l’Ammi-nistrazione, rispondendo a titolo di responsabilità precontrattuale, deve essere condannata al pagamento delle somme sopra indicate.
La spese del giudizio, come di regola, seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.