Pres. Iannotta – Est. Branca
Folgore s.r.l. (Avv. A. Abbamonte) c. Comune di Maddaloni (Avv. A. Lamberti)

sulla inammissibilità della domanda di risarcimento del danno proposta per la prima volta nel ricorso volto a conseguire l’ottemperanza alla sentenza di annullamento del provvedimento lesivo

Processo amministrativo – Risarcimento del danno – Domanda formulata per la prima volta nel giudizio di ottemperanza – Ammissibilità – Esclusione

E’ inammissibile la domanda di risarcimento del danno proposta per la prima volta nel ricorso volto a conseguire l’ottemperanza alla sentenza di annullamento del provvedimento lesivo. La pretesa alla concentrazione della fase cognitoria e della fase esecutiva nel giudizio di ottemperanza, infatti, è ammessa soltanto per quelle ipotesi di danno che si siano verificate successivamente alla formazione del giudicato e proprio a causa del ritardo nell’esecuzione della pronuncia irretrattabile. Del resto, la traslazione in sede di ottemperanza del giudizio risarcitorio, oltre a costituire una violazione al disposto dell’art. 35, commi 1 e 2, del D. L.vo n. 80/98, determinerebbe il sacrificio della verifica dei presupposti di cui all’art. 2043 c.c. (che postula l’accertamento di un pregiudizio effettivo, patrimonialmente valutabile, che sia collegato da un nesso di causalità immediata e diretta con l’illegittimità del provvedimento amministrativo), con conseguente trasformazione dell’istituto del risarcimento del danno in una sorta di sanzione patrimoniale conseguente, in modo quasi automatico, all’annullamento di un atto amministrativo.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO IN SEDE GIURISDIZIONALE

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 2908 del 2005, proposto dalla
impresa Folgore s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Abbamonte, atrimonialmen domiciliata presso il medesimo in Roma, via degli Avignonesi 5;

contro

il Comune di Maddaloni, rappresentato e difeso dall’avv. To Antonio Lamberti atrimonialmen domiciliato presso il medesimo in Roma, vial dei Parioli 67;
la Colucci Appalti s.p.a. oggi EMAS Ambiente s.p.a. in proprio e in qualità di mandataria dell’A.T.I. Colucci Appalti s.p.a – A.T.I. RISAN non costituite in appello;

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania , Napoli, 22 dicembre 2004 n. 1258 resa tra le parti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellato Comune di Maddaloni;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 13 gennaio 2006 il consigliere Marzio Branca, e uditi gli avv.ti Lamberti e Lo russo per delega quest’ultimo di Abbamonte;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

La odierna appellante impresa La Folgore s.r.l. ottenne l’annullamento, con sentenza del TAR Napoli 19 maggio 1997 n. 1258, della aggiudicazione alla Colucci Appalti s.p.a. in a.t.i. con Risan s.r.l., dell’appalto per 5 anni del servizio di nettezza urbana nel Comune di Maddaloni. La sentenza è passata in giudicato.
Nello stesso anno 1997 il ramo di azienda interessato all’appalto venne ceduto dalla Folgore alla Coop.. Esperia a r.l., la quale, considerando di aver acquisito con la cessione anche i diritti relativi alla gara suddetta, adì il giudice amministrativo per l’esecuzione della sentenza n. 1258/1997 e per la condanna del Comune di Maddaloni al risarcimento del danno nella misura di oltre 2 miliardi di Lire.
Il TAR accolse il ricorso con la sentenza 4 ottobre 2001 n. 4485, ma, a seguito dell’appello del Comune di Maddaloni, questa Sezione con decisione 1 marzo 2003 n. 1129 ha riformato la sentenza di primo grado, affermando che la società Esperia era priva di legittimazione a rivendicare il credito risarcitorio sorto a favore della Folgore, in quanto la cessione del ramo d’azienda non comprendeva i crediti vantati dalla Folgore.
Preso atto di tale esito La Folgore, dopo una diffida al Comune di Maddaloni a dare esecuzione alla sentenza del 1997 citata sopra e a risarcire il danno conseguente alla mancata aggiudicazione, diffida rimasta senza esito, ha proposto ricorso al TAR per l’ottemperanza alla stessa sentenza mediante esecuzione in forma specifica e, in subordine, ove non fosse possibile l’esecuzione in forma specifica, per la condanna al risarcimento del danno subito a causa della mancata aggiudicazione dell’appalto del servizio di nettezza urbana.
Il TAR, con la sentenza appellata in questa sede, ha respinto il ricorso, affermando che, anche ammesso che la domanda di risarcimento possa essere proposta per la prima volta nel giudizio di ottemperanza, non è stato osservato il termine di prescrizione per la proposizione della domanda di risarcimento del danno, che l’art. 2947 c.c. fissa in cinque anni. Tale termine nella specie si sarebbe già compiuto alla data della proposizione del ricorso di primo grado (12 marzo 2004) dovendo farsi decorrere dalla data di deposito della sentenza n. 1258 del 1997, che ha riconosciuto l’illegittimità dell’aggiudicazione.
Il TAR pertanto non ha condiviso la tesi che nella specie possa farsi applicazione del termine di prescrizione decennale, proprio dell’actio judicati, posto che sul diritto al risarcimento non vi sarebbe stata alcuna pronuncia giurisdizionale; che, inoltre, non è idoneo a interrompere il termine prescrizionale, a favore dell’appellante, il giudizio introdotto allo stesso fine dalla Società Esperia, avente causa dall’odierna appellante, in quanto soggetto diverso dal titolare del diritto.
Avverso queste proposizioni dei primi giudici La Folgore ha proposto un articolato appello.
Si è censurato in primo luogo che il TAR abbia omesso di pronunciare sull’oggetto principale del ricorso, ossia la domanda di ottemperanza alla sentenza del 1997, mediante esecuzione in forma specifica, con conseguente affidamento dell’appalto alla ricorrente.
Si affronta quindi il tema della applicabilità del termine prescrizionale decennale, sostenendo che il giudizio di ottemperanza è sicuramente proponibile entro il decennio dal passaggio in giudicato della sentenza da eseguire, nella specie il 30 giugno 1997.
In terzo luogo si ribadisce che al giudizio intentato dalla avente causa, Società Esperia doveva riconoscersi effetto interruttivo a norma degli artt. 2943 e 2945, che attribuiscono tale efficacia alle domande giudiziali. In tal modo anche il termine prescrizionale quinquennale risulterebbe osservato.
In particolare si fa rilevare, con richiamo alla giurisprudenza della Cassazione, che l’effetto interruttivo della domanda giudiziale non viene meno nel caso che il giudizio si concluda, come nella specie, con una decisione di improponibilità della domanda.
Si invoca, infine, in principio di cui all’art. 2935 c.c., per cui il termine di prescrizione di un diritto non decorre se il soggetto interessato non è nella condizione di esercitarlo. E tale sarebbe stata la condizione dell’appellante dopo che lo stesso TAR, accogliendo la domanda risarcitoria della Società Esperia, aveva implicitamente affermato che un soggetto diverso era la titolare del relativo diritto.
L’appello si conclude con la riproposizione dei motivi di merito dedotti in primo grado e non esaminati.
Il Comune di Maddaloni ha prodotto memoria per resistere al gravame ed ha proposto altresì appello incidentale. La contestazione ha riguardo: a) alla statuizione di ammissibilità della domanda risarcitoria nel giudizio di ottemperanza; b) alla decorrenza del termine prescrizionale, che i primi giudici hanno fissato nella data di pubblicazione della sentenza che ha accertato l’illegittimità dell’aggiudicazione, mentre si pretende che tale termine decorra dalla data del fatto, rappresentato dalla aggiudicazione impugnata.
Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2006 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il primo motivo di gravame è rivolto contro la mancata pronuncia sulla domanda di esecuzione in forma specifica della sentenza di primo grado che aveva annullato la aggiudicazione dell’appalto del servizio di nettezza urbana ad altra concorrente.
Si lamenta che i primi giudici non abbiano esplicitato un dato di fatto, in vero notorio alle parti, ossia che, alla data di proposizione del ricorso di primo grado (12 marzo 2004), l’appalto, per il quale è stata bandita la gara, aggiudicato nel 1992 per 5 anni, era stato interamente eseguito, e che pertanto la domanda di esecuzione in forma specifica non poteva essere accolta. Come ricordato nel cenno dei fatti, già la sentenza del TAR Napoli, n. 4485 del 2001, citata nell’atto di appello, poi riformata con sentenza di questa Sezione 1° marzo 2003 n. 1129, nell’accogliere la domanda di risarcimento del danno della Società Esperia, aveva dato atto che l’appalto era stato eseguito. Ma, come ricorda l’Amministrazione resistente, il ricorso di primo grado, nonché lo stesso atto di appello (pag. 18), risultano finalizzati all’accoglimento della domanda risarcitoria nell’impossibilità di assumere il servizio appaltato.
Ne consegue che la omessa declaratoria addebitata alla sentenza qui appellata costituisce menda del tutto veniale, priva di effetti lesivi per la posizione giuridica dell’appellante. La relativa censura è pertanto inammissibile.
Il secondo mezzo di gravame investe la motivazione del rigetto della domanda risarcitoria a causa dell’intervenuta prescrizione del relativo diritto.
Rispetto all’esame della censura assume rilievo pregiudiziale, tuttavia, la eccezione con la quale l’Amministrazione, mediante ricorso incidentale, ha dedotto l’inammissibiltà della domanda di risarcimento del danno proposta per la prima volta nel ricorso rivolto a conseguire l’ottemperanza alla sentenza di annullamento del provvedimento lesivo.
L’eccezione è fondata.
Il Collegio ritiene di non doversi discostare dal meditato indirizzo, dominante nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui il giudizio di ottemperanza è riservato alla esecuzione delle decisioni passate in giudicato, sicché, con riguardo alle fattispecie come quella in esame, mediante il giudizio di ottemperanza può essere data esecuzione ad una condanna al risarcimento del danno che sia stata emessa nell’apposito giudizio cognitorio, (cfr. da ultimo, Cons. St., Sez. V, 5 maggio 2005 n. 2167) La pretesa alla concentrazione nel giudizio di ottemperanza della fase cognitoria e della fase esecutiva, infatti, è ammesso soltanto per quelle ipotesi di danno che si siano verificate successivamente alla formazione del giudicato e proprio a causa del ritardo nella esecuzione della pronuncia irretrattabile (Cons. St., Sez. VI, 8 marzo 2004 n. 1080).
Le proposizioni della sentenza appellata, che fanno leva sulla modificazione dell’art. 35 del d.lgs. n. 80 del 1998, introdotta dalla legge n. 205 del 2000, con attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione sul risarcimento del danno, in forma specifica o per equivalente, non sono condivisibili, perché, come la giurisprudenza ha già affermato, l’innovazione legislativa conferma la separatezza della fase cognitoria da quella esecutiva in materia di risarcimento del danno causato dal provvedimento illegittimo.
Secondo la norma, infatti, se le parti non giungono ad un accordo sulla somma da corrispondere quale risarcimento per equivalente, spettante in forza del giudicato, in sede di ottemperanza “può essere chiesta la determinazione della somma dovuta”.
La domanda volta all’accertamento del diritto al risarcimento è soggetta all’ordinario vaglio, del giudice della cognizione.
Questi dovrà, in primo luogo, verificare il fondamento della domanda risarcitoria relativamente all’effettiva sussistenza, nell’an, di un danno patrimoniale risarcibile.
In secondo luogo, dopo aver accertato la sussistenza dell’obbligazione risarcitoria per quanto attiene, appunto, all’an della pretesa del ricorrente (rendendo, quantomeno una pronunzia equivalente alla cd. Condanna generica del processo civile), è ancora il giudice della cognizione che dovrà altresì «stabilire i criteri in base ai quali l’Amministrazione pubblica o il gestore del pubblico servizio devono proporre a favore dell’avente titolo il pagamento di una somma entro un congruo termine» (art. 35, comma, 2 D. L.vo n. 80 del 1998, come modificato dall’art. 7 L. n. 205 del 2000 cit.); il giudice, quindi, è chiamato a fissare in sede di cognizione anche i criteri sulla cui base dovrà avvenire, sull’accordo delle parti o, in difetto, in sede, questa volta, di ottemperanza, la determinazione della somma dovuta a titolo di risarcimento (vale a dire la determinazione, anche nel quantum, dell’obbligazione risarcitoria).
Non può, dunque, operarsi una traslazione in sede di ottemperanza di tutto il giudizio risarcitorio, indifferentemente per l’an e per il quantum, in quanto, se così fosse – oltre a risultare violata la chiara disposizione del citato art. 35, commi 1 e 2 del D. L.vo n. 80 del 1998, come modificati dall’art. 7 della L. n. 205 del 2000 – verrebbe ad essere del tutto pretermessa la verifica di sussumibilità della situazione concreta nell’astratta fattispecie complessa di cui all’art. 2043 c. c., applicabile, mutatis mutandis, anche al danno ingiusto prodotto dalle Pubbliche amministrazioni, e che postula, tra l’altro, l’accertamento di un pregiudizio effettivo, atrimonialmente valutabile, che sia collegato da un nesso di causalità immediata e diretta con l’illegittimità del provvedimento amministrativo da cui la lesione sia derivata.

Altrimenti opinando vi sarebbe la sostanziale trasformazione del risarcimento del danno in una sorta di sanzione patrimoniale conseguente, in modo quasi automatico, all’annullamento di un atto amministrativo; laddove è, invece, necessario accertare l’effettiva sussistenza di tutti gli elementi della fattispecie aquiliana, in una con il più complesso ed articolato vaglio dell’effettivo contenuto e della specifica consistenza dell’interesse legittimo che, nel singolo caso, sia stato leso dall’atto o dal comportamento amministrativo illegittimo (cfr. Cons. Stato, IV sez., sent. N. 390 del 2001 cit.). E’ superfluo, dunque, ribadire che per tutto questo complesso accertamento – se non si voglia stravolgere il ruolo del giudizio esecutivo rispetto a quello cognitivo – debba necessariamente affermarsi la competenza funzionale del giudice della cognizione; non importa se ciò avvenga nell’ambito dello stesso giudizio annullatorio, ovvero in separata sede, ma comunque pur sempre nell’ambito di un giudizio ordinario articolato sul doppio grado ed a cognizione piena sull’an, nonché, se possibile, sul quantum delle pretese risarcitorie del danneggiato.
Nella specie, nessuna domanda di risarcimento del danno è stata mai proposta, né su di essa è stata adottata una pronuncia passata in giudicato.
L’eccezione circa l’inammissibilità della domanda risarcitoria va dunque accolta, e la statuizione conduce al rigetto dell’appello con assorbimento di ogni altra questione.
Le spese vanno poste a carico della pare soccombente nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, rigetta l’appello in epigrafe;
condanna l’appellante al pagamento delle spese del giudizio in favore del Comune di Maddaloni, e ne liquida l’importo in Euro 5.000,00=;
ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 13 gennaio 2006 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Iannotta Presidente
Giuseppe Farina Consigliere
Cesare Lamberti Consigliere
Marzio Branca Consigliere est
Nicola Russo Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
21-giu-06

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 21/6/2006 n.3690 proviene da Giustamm.

Pres. Perricone, Est. Testori
ric. Solaroli Luigia contro Ministero per i beni e le attività culturali ed altri; ric. Bonanzi Paolo contro Ministero per i beni e le attività culturali ed altri,

sulla applicabilità dell’art. 7 L. n. 241 del 1990 nel procedimento finalizzato all’esercizio del diritto di prelazione ex art.59 D. Lgs. n. 490 del 1999

Procedimento finalizzato all’esercito del diritto di prelazione ex art.59 D. Lgs. n. 490/1999 da parte della Sovrintendenza dei beni archeologici competente – Denuncia di alienazione di terreno di notevole interesse archeologico – Comunicazione di avvio del procedimento ex art.7 L. n. 241 del 1990 – Superfluità in quanto procedimento iniziato ad istanza di parte – Esclusione – Illegittimità del provvedimento finale – Sussiste.

Il procedimento finalizzato all’esercizio del diritto di prelazione previsto dall’art.59 del D. Lgs n. 490 del 1999 soggiace all’obbligo di comunicazione di cui all’art.7 della L. n. 241 del 1990, in quanto l’Amministrazione è chiamata ad assumere le proprie determinazioni sulla base di apprezzamenti discrezionali, in ordine ai quali i privati interessati possono fornire il loro apporto partecipativo. Tale comunicazione risulta superflua qualora il procedimento venga avviato ad istanza di parte, ipotesi non rinvenibile nel caso di specie, dal momento che la denuncia della compravendita operata dal ricorrente non è configurabile come istanza di avvio, ma come segnalazione all’amministrazione competente del verificarsi di un circostanza idonea affinché la stessa possa determinare l’inizio del procedimento di cui è causa.

(sulla applicabilità dell’art. 7 L. n. 241 del 1990 nel procedimento finalizzato all’esercizio del diritto di prelazione ex art.59 D. Lgs. n. 490 del 1999)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 244/04+252/04 Reg. Ric.
N. Reg. Sez.
N. 3690 Reg. Sent.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L’EMILIA-ROMAGNA
SEZIONE I

composto dai signori:
Dott. Bartolomeo Perricone, Presidente;
Dott. Alberto Pasi, Consigliere;
Dott. Carlo Testori Consigliere rel.est.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

A) sul ricorso n. 244 del 2004 proposto
da Solaroli Luigia, rappresentata e difesa dall’Avv. Pietro Cottignola e dall’Avv. Antonino Morello e presso quest’ultimo elettivamente domiciliata in Bologna, via Saragozza n. 28,

contro

il Ministero per i beni e le attività culturali, la Soprintendenza per i beni archeologici dell’Emilia Romagna e la Soprintendenza regionale per i beni e le attività culturali dell’Emilia Romagna, costituitisi in giudizio in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura distrettuale dello Stato in Bologna, presso i cui uffici sono domiciliati in via G. Reni n. 4,
e nei confronti
di Bonanzi Paolo, non costituitosi in giudizio,per l’annullamento, previa sospensione,
del decreto del Direttore Generale del Ministero per i beni e le attività culturali in data 1 dicembre 2003 con cui è stato esercitato il diritto di prelazione sull’immobile già di proprietà del sig. Giuseppe Solaroli, di cui la ricorrente è uno degli eredi.

B) sul ricorso n. 252 del 2004 proposto
da Bonanzi Paolo, rappresentato e difeso dall’Avv. GianCarlo Fanzini, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Bologna, via S. Stefano n. 43,

contro

il Ministero per i beni e le attività culturali, la Direzione Generale per i beni archeologici e la Soprintendenza per i beni archeologici dell’Emilia Romagna, costituitisi in giudizio in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura distrettuale dello Stato in Bologna, presso i cui uffici sono domiciliati in via G. Reni n. 4,

per l’annullamento, previa sospensione,
del decreto 1 dicembre 2003 prot. 18899 del Direttore Generale per i beni archeologici del Ministero per i beni e le attività culturali, portante esercizio del diritto di prelazione in ordine ad un bene acquistato dal ricorrente nel 1980.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in entrambi i giudizi dell’Amministrazione per i beni e le attività culturali;
Visti gli atti tutti delle cause;
Relatore il Cons. Carlo Testori;
Uditi alla pubblica udienza del 7 ottobre 2004 l’Avv. B. Simoni, in sostituzione dell’Avv. A. Morello, l’Avv. G.C. Fanzini e l’Avv. dello Stato A. Cecchieri;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

1) Con D.M. 15/12/1969 il terreno ubicato in Comune di Ravenna, identificato in catasto al foglio n. 160 mappale 20 è stato dichiarato di notevole interesse archeologico ai sensi della legge n. 1089/1939 in quanto interessato dai resti dell’impianto portuale romano di Ravenna.
Con atto di compravendita stipulato in data 11 dicembre 1980 il terreno in questione (unitamente a quello distinto al mappale 21) è stato alienato dal sig. Giuseppe Solaroli al sig. Paolo Bonanzi per il prezzo complessivo di lire 52.000.000; di tale alienazione non è stata all’epoca fatta denuncia al Ministero competente, come prescritto dall’art. 30 della citata legge n. 1089/1939 (allora vigente), ai fini dell’eventuale esercizio del diritto di prelazione di cui agli artt. 31 ss.
Con atto di compravendita stipulato il 16 ottobre 2003 il sig. Paolo Bonanzi ha alienato alla società “Emanuela s.n.c. di Marchesi Antonio e C.” il terreno di cui sopra (ora facente parte del mappale 368, foglio 160), dandone notizia alla Soprintendenza per i beni archeologici dell’Emilia Romagna con atto pervenuto il 21 ottobre 2003. La predetta Amministrazione ha allora avviato il procedimento per l’esercizio del diritto di prelazione previsto dall’art. 59 del D.Lgs. n. 490/1999, concluso con il decreto ministeriale datato 1 dicembre 2003, notificato alla sig.ra Luigia Solaroli in qualità di erede del sig. Giuseppe Solaroli ed al sig. Paolo Bonanzi; in tale provvedimento il prezzo da corrispondere per la prelazione esercitata è indicato in lire 30.000.000 (pari a € 15.493,71).
2) Contro tale determinazione hanno proposto distinti ricorsi (rubricati, rispettivamente, al n. 244/04 ed al n. 252/04) la sig.ra Luigia Solaroli ed il sig. Paolo Bonanzi; in entrambi i gravami si sostiene, con censure in parte comuni, l’illegittimità del decreto impugnato e se ne chiede l’annullamento; la sig.ra Solaroli, in via subordinata, chiede quantomeno la condanna del Ministero procedente al pagamento di una somma maggiore rispetto a quella indicata nell’atto (riferita alla vendita del 1980).
In entrambi i giudizi si è costituito il Ministero per i beni e le attività culturali, insistendo per la reiezione dei ricorsi.
Nella camera di consiglio dell’11 marzo 2004 questo Tribunale ha respinto le istanze cautelari formulate dai ricorrenti, fissando la pubblica udienza del 7 ottobre 2004 per la trattazione delle cause nel merito.
All’udienza predetta entrambe le cause sono passate in decisione.

DIRITTO

1) Va innanzitutto disposta la riunione dei giudizi sui ricorsi n. 244 e n. 252, entrambi del 2004, per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

2) Comune ai due ricorsi è la censura iniziale di violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, essendo pacifico che l’Amministrazione non ha comunicato ai destinatari dell’atto l’avvio del relativo procedimento. Le tesi dei ricorrenti trovano conforto nell’orientamento che la Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha privilegiato nelle recenti sentenze 21 febbraio 2001 n. 923 e 2 marzo 2004 n. 976; orientamento peraltro seguito anche da giudici amministrativi di primo grado (cfr. TAR Sardegna 14 gennaio 2003 n. 23). In via generale l’applicazione del citato art. 7 è funzionale ad assicurare al privato la possibilità di partecipare utilmente al procedimento che lo riguarda, nel senso di poter incidere (attraverso memorie, osservazioni, rilievi) sulle determinazioni che la P.A. andrà ad adottare; perciò viene esclusa l’applicabilità della norma laddove l’attività amministrativa sia totalmente vincolata, posto che nessun beneficio può derivare da una partecipazione procedimentale in tutti i casi in cui all’Amministrazione non siano rimesse valutazioni discrezionali, ma sia solo affidato il compito di verificare la sussistenza di presupposti univoci ed oggettivi, non suscettibili di alcun tipo di interpretazione.
Secondo l’indirizzo giurisprudenziale a cui i ricorrenti si richiamano il procedimento finalizzato all’esercizio del diritto di prelazione soggiace all’obbligo di comunicazione di cui all’art. 7 (sempre che non ricorrano particolari esigenze di celerità, che nella specie non risultano in alcun modo evidenziate) in quanto l’Amministrazione è chiamata ad assumere le proprie determinazioni sulla base di apprezzamenti discrezionali circa la sussistenza dei presupposti di legge per il corretto esercizio del diritto in questione; il che impone di tener conto delle peculiari caratteristiche della singola fattispecie, in ordine alle quali i privati interessati possono fornire utili elementi di illustrazione e di valutazione.
Nella vicenda in esame è mancata la partecipazione procedimentale dei destinatari del provvedimento finale, cioè dell’alienante e dell’acquirente del bene oggetto di prelazione. L’Amministrazione si difende sul punto rifacendosi alla giurisprudenza che esclude l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento nei casi in cui lo stesso sia stato attivato ad istanza di parte (e nel caso di specie il procedimento è stato attivato dalla denuncia del sig. Paolo Bonanzi, acquirente nella compravendita del 1980 e alienante in quella del 2003). Il Collegio conosce l’orientamento giurisprudenziale invocato dalla P.A., al quale questa stessa Sezione si è ripetutamente conformata, ad esempio in materia di diniego di rilascio o rinnovo di permessi di soggiorno (cfr., tra le altre, le sentenze 21 marzo 2004 n. 462; 2 febbraio 2004 n. 149; 19 settembre 2003 n. 1571); ritiene però che il richiamo non sia esattamente pertinente alla fattispecie considerata. La comunicazione di avvio del procedimento risulta effettivamente superflua quando il procedimento stesso è stato attivato su istanza del privato, cioè in risposta ad una sua specifica richiesta; ma nella vicenda in esame la denuncia della compravendita operata dal sig. Bonanzi appare configurabile, più che come istanza di avvio di un procedimento, come segnalazione all’Amministrazione competente del verificarsi di una circostanza che, eventualmente e sulla base delle valutazioni rimesse all’Amministrazione stessa, poteva determinare l’inizio del procedimento finalizzato all’esercizio del diritto di prelazione. In altre parole, nel caso di cui si tratta l’avvio del procedimento non conseguiva automaticamente all’iniziativa del privato, ma costituiva una mera eventualità: il procedimento sarebbe iniziato solo se l’Amministrazione avesse operato una scelta in tal senso e di ciò avrebbe dovuto rendere partecipi i destinatari del provvedimento finale. In concreto, il momento iniziale del procedimento in questione, cioè il momento in cui la P.A. ha operato la propria scelta, è riconducibile alla nota del 30 ottobre 2003, prot. n. 12502 (documento depositato dall’Avvocatura dello Stato in allegato alla relazione dell’Amministrazione e indicato come n. 6 e n. 7, rispettivamente, nel ricorso n. 244/04 e nel ricorso n. 252/04) con cui la Soprintendenza per i beni archeologici dell’Emilia Romagna ha proposto alla Soprintendenza regionale per i beni e le attività culturali dell’Emilia Romagna e al Ministero di esercitare il diritto di prelazione sugli immobili di cui si controverte. Contestualmente o in un momento immediatamente successivo l’Amministrazione avrebbe dovuto comunicare ai privati interessati l’avvio della procedura in questione, per assicurare loro la possibilità di partecipare alla stessa nelle forme consentite dall’art. 10 della legge n. 241/1990.
3) In mancanza di tale adempimento risulta fondata e assorbente la censura relativa alla violazione delle disposizioni di cui agli artt. 7 ss. della legge citata; l’illegittimità riscontrata vizia l’intero procedimento e, conseguentemente, anche il provvedimento finale qui impugnato che, in accoglimento di entrambi i ricorsi, va quindi annullato.
Sussistono validi motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di entrambi i giudizi.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sezione I, previa riunione dei giudizi sui ricorsi n. 244/04 e n. 252/04, accoglie entrambi i gravami e conseguentemente annulla il provvedimento con i medesimi impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bologna il 7 ottobre 2004.

Presidente F.to Bartolomeo Perricone
Consigliere rel.est. F.to Carlo Testori

Depositata in Segreteria in data 25/10/2004
Bologna, li 25/10/2004

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