Pres. ed est. Vacirca
Ministero della Difesa (Avv. Stato) c. P.G. ed altri (n.c.)

sull’obbligo della P.A. di recuperare le somme indebitamente erogate ai propri dipendenti e sulla irrilevanza, in tale ipotesi, della buona fede del debitore

1. Pubblico impiego – Retribuzione – Somme indebitamente erogate – Recupero – Necessità – Conseguenze – Obbligo di motivazione – Non sussiste

2. Pubblico impiego – Retribuzione – Somme indebitamente erogate – Recupero – Buona fede del debitore – Irrilevanza – Tempo trascorso – Irrilevanza – Modalità – Esigenze di vita del debitore – Rilevanza

1. Il recupero di somme indebitamente erogate dalla Pubblica Amministrazione ai propri dipendenti ha carattere di doverosità e costituisce esercizio, ai sensi dell’articolo 2033 c.c., di un vero e proprio diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non rinunziabile, in quanto correlato al conseguimento di quelle finalità di pubblico interesse, cui sono istituzionalmente destinate le somme indebitamente erogate. In tale contesto la doverosità del recupero esclude che l’amministrazione sia tenuta a fornire una specifica motivazione, essendo invece sufficiente che vengano indicate le ragioni per le quali il percipiente non aveva diritto alle somme corrisposte.

2. La buona fede del debitore non può rappresentare un ostacolo all’esercizio da parte dell’amministrazione del recupero dell’indebito, neppure quando intervenga a lunga distanza di tempo dall’erogazione delle somme, comportando in capo all’Amministrazione solo l’obbligo di procedere al recupero stesso con modalità tali da non incidere significativamente sulle esigenze di vita del debitore

N. 3687/2008
Reg. Dec.
N. Reg. Ric. 3639
Anno 2002

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 3639 del 2002, proposto dal

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n.12 , Roma;

contro

Paolo Graziosi, Ferdinando Arganese, Nazzareno Selvini e Biagio Rocchetti, non costituiti;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sezione I Bis di Roma, n. 1746/2001;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza dell’8 luglio 2008, il Presidente Giovanni Vacirca;

Udito l’avv.to dello Stato Greco;

Ritenuto e considerato quanto segue:

I ricorrenti, ufficiali medici, hanno impugnato l’atto con cui l’Amministrazione ha chiesto la restituzione delle somme corrisposte a titolo di retribuzione individuale di anzianità con il computo del periodo (sei anni) del corso legale di studi per il conseguimento della laurea in medicina e chirurgia.
Il TAR ha respinto il ricorso per la parte concernente la computabilità di tale periodo, ma l’ha accolto, limitatamente al recupero disposto nonostante la buona fede dei percipienti.
Ha proposto appello l’Amministrazione, richiamando il più recente indirizzo giurisprudenziale in materia di ripetizione dell’indebito.
L’appello è fondato.
Costituisce, infatti, jus receptum (v. da ultimo, Cons. Stato, IV, 4 febbraio 2008, n. 290) il principio secondo cui il recupero di somme indebitamente erogate dalla Pubblica Amministrazione ai propri dipendenti ha carattere di doverosità e costituisce esercizio, ai sensi dell’articolo 2033 del codice civile, di un vero e proprio diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non rinunziabile, in quanto correlato al conseguimento di quelle finalità di pubblico interesse, cui sono istituzionalmente destinate le somme indebitamente erogate (Cons. Giust. Ammin. Sicilia, sez. giurisd., 15 gennaio 2002, n. 8; Cons. Stato, IV, 17 dicembre 2003, n. 8274; VI, 12 dicembre 2002, n. 6787; 20 dicembre 2005, n. 7221).
In relazione al requisito dell’interesse pubblico specifico che deve caratterizzare detto provvedimento di recupero, è stato evidenziato che la motivazione deve ritenersi insita nell’acclaramento della non spettanza degli emolumenti percepiti dal dipendente, così che i provvedimenti di recupero non richiedono comparazione alcuna tra gli interessi coinvolti (quello pubblico e quello del privato), non vertendosi in ipotesi di interessi sacrificati (tale configurandosi semmai il solo interesse al buon andamento della P.A., sicuramente compresso dall’aver essa anticipato emolumenti non dovuti), se non sotto il limitato aspetto delle esigenze di vita del debitore.
Del resto, proprio la doverosità del recupero esclude che l’amministrazione sia tenuta a fornire una specifica motivazione, essendo invece sufficiente che vengano indicate le ragioni per le quali il percipiente non aveva diritto alle somme corrisposte (Cons. Stato, IV, 22 ottobre 2001, n. 5540; id., 22 settembre 2005, n. 4983; VI, 20 giugno 2003, n. 3674; id., 10 gennaio 2003, n. 43).
In ordine al profilo della rilevanza della buona fede del debitore, è stato più volte precisato che essa non può rappresentare un ostacolo all’esercizio da parte dell’amministrazione del recupero dell’indebito (Cons. Stato, VI, 12 luglio 2004, n. 5067; id., 3 dicembre 2003, n. 7953; id., 7 luglio 2003, n. 4012; id., 17 ottobre 2005, n. 5813), neppure quando intervenga a lunga distanza di tempo dall’erogazione delle somme, comportando in capo all’Amministrazione solo l’obbligo di procedere al recupero stesso con modalità tali da non incidere significativamente sulle esigenze di vita del debitore (Cons. Giust. Ammin. Sicilia, sez. giurisd., 14 ottobre 1999, n. 517; Cons. Stato, IV, 22 settembre 2005, n. 4964).
L’appello deve, pertanto, essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado. Sussistono, tuttavia, giusti motivi per dichiarare compensate tra le parti le spese del doppio grado.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione IV, accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado. Spese compensate.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell’8 luglio 2008, con l’intervento dei signori:

Giovanni Vacirca Presidente, est.

Pier Luigi Lodi Consigliere

Bruno Mollica Consigliere

Sandro Aureli Consigliere

Raffaele Greco Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE
Giovanni Vacirca
IL SEGRETARIO
Rosario Giorgio Carnabuci

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 26/7/2008 n.3687 proviene da Giustamm.

Pres. Perricone, Est. Testori
ric. Comune di Copparo contro Ministero dell’interno ed altri; ric. Comune di Copparo contro Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali ed altri; ric. Comune di Copparo contro Ufficio Territoriale del governo – Prefettura di Ferrara ed altri; ric. Comune di Copparo contro Ministero dell’Interno ed altri; ric. Tumiati Davide contro Ministero dell’Interno ed altri; ric. Tumiati Davide contro Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Ferrara ed altri

sul decreto presidenziale di rimozione dalla carica di sindaco ex artt.142 e 143 T.U.E.L n. 267 del 2000

1. Impugnazione del provvedimento di rimozione dalla carica di sindaco ex artt.141 e 142 T.U.E.L. n. 267 del 2000 adottato in data 10 gennaio 2004 – Scadenza naturale del mandato nel maggio del 2004 – Inammissibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse – Esclusione
2. Rimozione alla carica di sindaco ex artt.141 e 142 T.U.E.L. n. 267 del 2000- Riforma del Titolo V della Costituzione – Incostituzionalità del potere sanzionatorio/repressivo di cui alla suddetta normativa – Non sussiste.

1. Se è vero che dall’accoglimento del ricorso nessuna utilità concreta può derivare al ricorrente, stante l’impossibilità per lo stesso, dopo due mandati consecutivi, di essere nuovamente rieletto alla carica di sindaco, risulta, peraltro, impossibile negare che il medesimo vanti un consistente ed attuale interesse morale all’annullamento del decreto presidenziale di rimozione dalla suddetta carica, perché ritenuto responsabile di gravi e persistenti violazioni di legge, al fine di “riabilitare” la sua figura di amministratore locale rimosso.

2. Se è vero che la nuova formulazione degli artt.114 e 120 Cost. avvenuta con la legge costituzionale n. 3 del 2001 esprime un più incisiva rilevanza costituzionale dell’autonomia comunale, non risulta, peraltro, condivisibile la tesi del ricorrente secondo cui gli artt.141 e 142 T.U.E.L. n. 267 del 2000 non potrebbero più trovare applicazione, essendo stati implicitamente espunti dall’ordinamento dalle suddette norme. Le disposizioni de quibus, infatti, non assumono rilievo nel caso di specie, in quanto disciplinano un potere diverso da quello di cui si controverte, ossia l’intervento sostitutivo e non quello sanzionatorio-repressivo, che trova, invece, la sua “copertura” costituzionale all’art.117, comma 2, lett. p) Cost., laddove attribuisce alla legislazione statale la materia “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”.

sul decreto presidenziale di rimozione dalla carica di sindaco ex artt.142 e 143 T.U.E.L n. 267 del 2000

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L’EMILIA-ROMAGNA
SEZIONE I

composto dai signori: Dott. Bartolomeo Perricone, Presidente;
Dott. Alberto Pasi Consigliere;
Dott. Carlo Testori Consigliere rel.est.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

A) sui ricorsi n. 529 del 2001, n. 620 del 2003, n. 634 del 2003 e n. 1349 del 2003, tutti proposti
dal Comune di Copparo, in persona del Sindaco in carica, nonché (i soli ricorsi nn. 634 e 1349 del 2003) da Tumiati Davide in proprio, rappresentati e difesi dall’Avv. Fabio Anselmo ed elettivamente domiciliati in Bologna, Piazza Cavour n. 3, presso lo studio dell’Avv. Silvia Lodi,
rispettivamente:

a1) il ricorso n. 529/01

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro in carica e il Prefetto della provincia di Ferrara, costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura distrettuale dello Stato in Bologna, presso i cui uffici sono domiciliati in via G. Reni n. 4,
e nei confronti
– dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, costituitasi in giudizio in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Carlo Emanuele Gallo, Antonello Langiu e Guido Mascioli- di Ori Daniela, non costituitasi in giudizio,

per l’annullamento
della nota di diffida del Prefetto di Ferrara prot. n. 183/2001 Gab. del 31/1/2001.

a2) il ricorso n. 620/03

contro

l’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, costituitasi in giudizio in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Carlo Emanuele Gallo, Antonello Langiu e Guido Mascioli e presso quest’ultimo elettivamente domiciliata in Bologna, via Santo Stefano n. 29;

e nei confronti
– di Petrilli Fasano Pompeo, non costituitosi in giudizio,

per l’annullamento
– del provvedimento del Presidente della Sezione regionale dell’Emilia Romagna dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali prot. n. 515/03 del 26/3/2003;
– degli atti presupposti e, in particolare, della nota dell’Agenzia nazionale prot. n. 4681 del 4/3/2003 e della delibera del C.d.A. dell’Agenzia predetta n. 150/1999.

a3) ) il ricorso n. 634/03

contro

l’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Ferrara, costitutosi in giudizio in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura distrettuale dello Stato in Bologna, presso i cui uffici è domiciliato in via G. Reni n. 4,
e nei confronti
– di Petrilli Fasano Pompeo, non costituitosi in giudizio;
– di Ori Daniela, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’Avv. Benito Magagna ed elettivamente domiciliata in Bologna, Strada Maggiore n. 47, nello studio dell’Avv. Beatrice Belli;
– dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, costituitasi in giudizio in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Carlo Emanuele Gallo, Antonello Langiu e Guido Mascioli
per l’annullamento, previa sospensione,
– della nota di diffida dell’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Ferrara prot. n. 11250/III Area in data 3/6/2003;
– di tutti gli atti presupposti e, in particolare, della nota del Ministero dell’Interno – Dipartimento per gli affari interni e territoriali del 19/5/2003 e del provvedimento n. 515/03 del 26/3/2003, adottato dalla Sezione regionale dell’Agenzia autonoma

a4) ) il ricorso n. 1349/03

contro

il Ministero dell’Interno e l’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Ferrara, costitutisi in giudizio in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura distrettuale dello Stato in Bologna, presso i cui uffici sono domiciliati in via G. Reni n. 4,
e nei confronti
– di Ori Daniela, non costituitasi in giudizio;
– dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, costituitasi in giudizio in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Carlo Emanuele Gallo, Antonello Langiu e Guido Mascioli
per l’annullamento, previa sospensione,
– della nota di diffida dell’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Ferrara prot. n. 11211/III Area in data 29/9/2003;
– di tutti gli atti presupposti e, in particolare, della nota del Ministero dell’Interno – Dipartimento per gli affari interni e territoriali – Direzione centrale per le autonomie n. 17200/18095/479 del 23/9/2003.

B) sui ricorsi n. 140 e n. 396, entrambi del 2004, proposti
da Tumiati Davide, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Fabio Anselmo e Franco Mastragostino e presso quest’ultimo elettivamente domiciliato in Bologna, Piazza Aldrovandi n. 3,

contro

– il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro in carica, e l’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Ferrara, in persona del Prefetto p.t., costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura distrettuale dello- (per quanto occorrer possa) il Presidente della Repubblica, non costituitosi in giudizio;

e nei confronti
– del Comune di Copparo, costituitosi nel solo giudizio sul ricorso n. 140/04, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Francesca Ravagnan e Marco Masi, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Bologna, via S.Vitale n. 40/3;
– dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, costituitasi in entrambi i giudizi in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Carlo Emanuele Gallo, Antonello Langiu e Guido

per l’annullamento
– del decreto del Presidente della Repubblica in data 10 gennaio 2004 con cui è stata disposta la rimozione del ricorrente dalla carica di Sindaco del Comune di Copparo e il conseguente scioglimento del Consiglio comunale;
– dell’allegata relazione del Ministro dell’Interno in data 24 dicembre 2003, recante la proposta di rimozione del ricorrente e di scioglimento del Consiglio comunale;
– della proposta, in data 4 dicembre 2003, del Prefetto di Ferrara di rimozione del Sindaco di Copparo;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione:
• del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Ferrara nei giudizi sui ricorsi nn. 529/01, 634/03, 1349/03, 140/04 e 396/04;

• dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali in tutti i giudizi;

• di Ori Daniela nel giudizio sul ricorso n. 634/03;

• del Comune di Copparo nel giudizio sul ricorso n. 140/04;

Visti gli atti tutti delle cause;
Relatore il Cons. Carlo Testori;
Uditi alla pubblica udienza del 7 ottobre 2004 l’Avv. A. Pisa (in sostituzione dell’Avv. F. Anselmo), l’Avv. M.C. Lista (in sostituzione dell’Avv. F. Mastragostino), l’Avv. A. Langiu, l’Avv. G. Mascioli e l’Avv. dello Stato A. Cecchieri;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

A) LE VICENDE
1) Dal 1° gennaio 1997 la Segreteria del Comune di Copparo è rimasta priva di titolare, a seguito delle dimissioni rassegnate dall’allora Segretario generale dell’Ente. Con decreto del Prefetto di Ferrara datato 31 dicembre 1996 l’incarico della reggenza della predetta Segreteria è stato perciò affidato, con decorrenza dal 2 gennaio 1997, al Vicesegretario del Comune in questione, dott.ssa Daniela Ori.
2) Entrato in vigore il D.P.R. 4 dicembre 1997 n. 465 (“Regolamento recante disposizioni in materia di ordinamento dei segretari comunali e provinciali, a norma dell’articolo 17, comma 78, della l. 15 maggio 1997, n. 127”), la predetta è stata iscritta nella prima fascia professionale dell’Albo nazionale dei segretari comunali e provinciali; in relazione all’attività di reggenza svolta ha quindi chiesto all’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo in questione l’iscrizione in fascia superiore (corrispondente a quella dell’ente presso il quale aveva prestato le funzioni de quibus), ai sensi dell’art. 12 comma 8 del citato D.P.R.; la domanda è stata però respinta, con deliberazione del 30 settembre 1998, per carenza dei requisiti prescritti. Contro tale determinazione l’interessata ha proposto ricorso innanzi al TAR del Lazio, continuando nel frattempo a svolgere le funzioni di reggente della Segreteria comunale di Copparo.
3) Con note del 17 maggio e del 6 giugno 2000 il Sindaco di Copparo è stato invitato dall’Agenzia ad avviare tempestivamente la procedura di nomina del titolare della Segreteria; a fronte dei rifiuti espressi dal Sindaco, l’Agenzia medesima ha disposto la nomina di un reggente (nella persona del dott. Francesco Carangelo), con provvedimento del 5 settembre 2000; il Sindaco ha diffidato l’Agenzia a non inviare alcun reggente e quindi, con provvedimento del 13 settembre 2000, ha nominato la dott.ssa Ori Segretario generale del Comune; la Giunta comunale ha ratificato la nomina così conferita.
Contro tali determinazioni comunali l’Agenzia ha proposto ricorso al TAR del Lazio, mentre il Comune ha impugnato presso il medesimo organo giurisdizionale l’atto di nomina di un Segretario reggente.
4) Con deliberazione del 12 ottobre 2000 il Consiglio di Amministrazione dell’Agenzia ha disposto la risoluzione del rapporto con la dott.ssa Ori, che ha reagito con un ricorso ex art. 700 c.p.c. al Giudice del lavoro di Ferrara, il quale, con decisione del 29 dicembre 2000: ha sospeso l’efficacia della delibera impugnata; ha ordinato all’Agenzia “la reiscrizione immediata della ricorrente nell’Albo……e la reintegrazione della stessa nelle funzioni di Segretario reggente del Comune di Copparo fino alla conclusione della procedura di nomina del Segretario Generale”; ha dichiarato la carenza di giurisdizione sulle domande di disapplicazione degli atti dell’Agenzia relativi alla nomina di un Segretario reggente.
Avverso il provvedimento giurisdizionale in questione l’Agenzia ha proposto reclamo ex art. 669 terdecies c.p.c., confermando nel contempo le deliberazioni già assunte (e non sospese) circa il conferimento ad altro Segretario dell’incarico di reggenza della Segreteria del Comune di Copparo.
5) In tale situazione il Prefetto di Ferrara, con atto prot. n. 183/2001 Gab. datato 31 gennaio 2001, ha diffidato il Sindaco di Copparo ad avviare entro 10 giorni la procedura finalizzata a dotare l’Ente del Segretario titolare.
6) Con ordinanza dell’8 maggio 2001 il Tribunale di Ferrara ha respinto il reclamo proposto dall’Agenzia contro l’ordinanza del Giudice del lavoro 29/12/2000.
Con sentenza 25 febbraio 2003 n. 1472 il TAR del Lazio, Sezione I Ter, ha definito i giudizi (riuniti) sui ricorsi di cui al precedente punto 3, respingendo quello proposto dal Comune di Copparo e dichiarando inammissibile per carenza di interesse quello proposto dall’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali.
7) A seguito di ciò l’Agenzia predetta ha nuovamente diffidato il Sindaco di Copparo, con atto datato 18 marzo 2003, ad avviare il procedimento di nomina del Segretario titolare. Con successivo atto del 26 marzo 2003 la Sezione regionale dell’Emilia-Romagna della medesima Agenzia ha poi incaricato il dott. Fasano Pompeo Petrilli della reggenza della Segreteria comunale in questione.
8) La nomina del dott. Petrilli è stata formalmente respinta dal Sindaco di Copparo con atto con datato 1 aprile 2003. Tale comportamento ha indotto il Prefetto di Ferrara a diffidare nuovamente il Sindaco – con atto prot. n. 11250/III Area del 3 giugno 2003 – ad avviare entro 10 giorni la procedura per la copertura della sede vacante, consentendo nel contempo l’assunzione in servizio del reggente nominato, con l’avvertimento che in caso di ottemperanza si sarebbe fatto luogo alla misura della rimozione di cui all’art. 142 T.U. n. 267/2000.
9) In data 17 luglio 2003 la dott.ssa Daniela Ori ha rassegnato le dimissioni dall’incarico di Segretario reggente del Comune di Copparo, da cui ha tratto origine la lunga vicenda contenziosa di cui si discute in questa sede. Il giorno successivo il Sindaco ha revocato i propri atti ostativi all’insediamento del reggente nominato dall’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali; il Segretario incaricato a tale titolo (il dott. Antonio Barrica, nel frattempo nominato dall’Agenzia in sostituzione del dott. Petrilli) ha così potuto assumere servizio.
10) Ciò nonostante il Prefetto di Ferrara, avendo il Ministero dell’Interno rilevato che restava inadempiuto l’obbligo di avviare la procedura per la nomina del Segretario titolare, con atto del 29 settembre 2003 (prot. n. 12111/2003/Area II), ha indirizzato al Sindaco di Copparo un’ulteriore diffida a provvedere in tal senso nel termine perentorio di 10 giorni, concludendo la procedura nei successivi 60 giorni, pena la rimozione.
11) Su proposta del Ministro dell’Interno del 24 dicembre 2003 il Presidente della Repubblica, con decreto datato 10 gennaio 2004, rilevato che il sig. Davide Tumiati, Sindaco del Comune di Copparo, si era “reso responsabile di gravi e persistenti violazioni di legge per non aver ottemperato, nonostante reiterate rituali diffide, al tassativo obbligo di avviare la procedura di nomina del segretario titolare dell’ente”, ha disposto la rimozione del predetto dalla carica in questione e il conseguente scioglimento del Consiglio comunale.

B) I RICORSI PRESENTATI DAL COMUNE DI COPPARO
Davanti a questo Tribunale il Comune di Copparo ha impugnato:
1) con ricorso n. 529 del 2001 la diffida del Prefetto di Ferrara datata 31/1/2001 di cui al punto 5) sub A);

2) con il ricorso n. 620 del 2003 il provvedimento del 26 marzo 2003 con cui la Sezione regionale dell’Emilia-Romagna dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali ha incaricato il dott. Fasano Pompeo Petrilli della reggenza della Segreteria comunale di Copparo, di cui al punto 7) sub A);

3) con il ricorso n. 634 del 2003 (unitamente all’arch. Davide Tumiati in proprio) la diffida del Prefetto di Ferrara datata 3/6/2003 di cui al punto 8) sub A);

4) con il ricorso n. 1349 del 2003 (unitamente all’arch. Davide Tumiati in proprio) la diffida del Prefetto di Ferrara datata 29/9/2003 di cui al punto 10) sub A).

Per resistere ai ricorsi si sono costituiti:
– il Ministero dell’Interno e l’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Ferrara, nei giudizi sui gravami n. 529/01, n. 634/03 e n. 1349/03;
– l’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, in tutti i giudizi di cui sopra.
Nel giudizio sul ricorso n. 634/03 si è costituita anche la dott.ssa Daniela Ori in veste di sostanziale cointeressata, formulando altresì autonome domande.
Con memorie depositate il 26 marzo 2004 la difesa del Comune ricorrente (e, insieme, dell’arch. Tumiati per quanto riguarda i ricorsi n. 634/03 e n. 1349/03) ha evidenziato che le vicende sopravvenute agli atti impugnati hanno determinato la cessazione della materia del contendere ovvero la sopravvenuta carenza di interesse in ciascuno dei giudizi in questione e ha chiesto che il Tribunale pronunci declaratorie in tal senso; anche altre parti hanno formulato analoghe conclusioni.

C) I RICORSI PRESENTATI DALL’ARCH. DAVIDE TUMIATI
1) Il decreto del 10 gennaio 2004 con cui il Presidente della Repubblica ha rimosso dalla carica di Sindaco del Comune di Copparo l’arch. Davide Tumiati è stato impugnato da quest’ultimo innanzi a questo TAR con un primo ricorso rubricato al n. 140 del 2004. Si sono costituiti in giudizio, chiedendo la reiezione del gravame, il Ministero dell’Interno e l’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali. Si è altresì costituito in giudizio, aderendo alle richieste formulate nel ricorso, il Comune di Copparo.
Nella camera di consiglio del 29 gennaio 2004 questo Tribunale, con ordinanza n. 168, ha respinto la domanda incidentale di sospensione del provvedimento impugnato.
Con atto notificato alle altre parti e depositato il 16 marzo 2004 il ricorrente ha dichiarato di rinunciare al ricorso, chiedendo la compensazione delle spese.
2) Nella medesima data l’Arch. Tumiati ha altresì depositato un nuovo ricorso contro il decreto presidenziale di rimozione, rubricato al n. 396 del 2004, per resistere al quale si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno e l’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali.

D) LA PUBBLICA UDIENZA DEL 7 OTTOBRE 2004
Tutti i ricorsi indicati sub B) e sub C) sono stati chiamati alla pubblica udienza del 7 ottobre 2004 ed in quella sede, dopo che i difensori delle parti presenti hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi, sono passati in decisione.

DIRITTO

1) Va preliminarmente disposta la riunione dei giudizi sui ricorsi n. 529 del 2001, n. 620 del 2003, n. 634 del 2003, n. 1349 del 2003, n. 140 del 2004 e n. 396 del 2004 per evidenti ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva.
2) Nei ricorsi n. 529/01, n. 620/03, n. 634/03 e n. 1349/03 parte ricorrente ha depositato memorie con cui, facendo riferimento alle vicende sopravvenute (in particolare, alla rimozione del Sindaco), ha chiesto che sia dichiarata la cessazione della materia del contendere ovvero la sopravvenuta carenza di interesse; analoghe considerazioni sono state esposte dalle parti resistenti, segnatamente per quanto riguarda i ricorsi n. 529/01 e n. 620/03.
Il Collegio ritiene che le argomentazioni svolte dalla difesa del Comune di Copparo e dell’arch. Tumiati sono sufficienti ad evidenziare il venir meno dell’interesse delle predette parti alla definizione delle cause nel merito (non può invece configurarsi cessazione della materia del contendere, atteso che l’assetto degli interessi determinatosi in conseguenza delle vicende e dei provvedimenti successivamente intervenuti non risulta certo satisfattivo delle pretese fatte valere con i ricorsi suindicati). In relazione a tanto i giudizi in questione vanno dichiarati improcedibili.
3) In ordine al ricorso n. 140/04, proposto dall’arch. Davide Tumiati contro il provvedimento che ne ha disposto la rimozione dalla carica di Sindaco del Comune di Copparo, il ricorrente ha depositato in data 16 marzo 2004 un atto di rinuncia al gravame, ritualmente notificato alle controparti. Di tale rinuncia il Collegio deve dare atto.
4.1) Anche il ricorso n. 396/04 è stato proposto dall’arch. Tumiati contro il decreto presidenziale di rimozione dalla carica di Sindaco datato 10 gennaio 2004; con tale gravame l’interessato, oltre a riformulare le contestazioni già contenute nel ricorso n. 140/04, ha innanzitutto prospettato al Tribunale censure attinenti all’esercizio dei poteri sostitutivi e sanzionatori previsti dal Testo Unico degli enti locali 18 agosto 2000 n. 267, nonché più specificamente alla applicabilità, all’interpretazione, alla stessa sopravvivenza delle disposizioni di cui agli artt. 141 e 142 TUEL dopo l’entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, recante “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”; ed ha comunque avanzato dubbi circa la legittimità costituzionale delle norme citate (applicate nella vicenda in esame), chiedendo la rimessione della questione alla Corte Costituzionale.
4.2.1) Prima di esaminare il ricorso nel merito il Collegio è comunque chiamato a pronunciarsi in ordine alle eccezioni di inammissibilità formulate dall’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali.
Un primo profilo di inammissibilità viene eccepito in relazione ad un preteso difetto sopravvenuto di interesse; si sostiene, da un lato, che l’accoglimento del ricorso non potrebbe in ogni caso giovare al ricorrente, il cui mandato sindacale giungeva a naturale scadenza nel maggio 2004 e che, dopo due mandati consecutivi, non poteva essere nuovamente candidato né rieletto; dall’altro lato si afferma l’insussistenza di un qualsiasi interesse morale suscettibile di tutela.
Il Collegio non condivide le tesi esposte dalla difesa dell’Agenzia. Se anche si deve riconoscere che da un eventuale accoglimento del ricorso nessuna utilità concreta può derivare all’arch. Tumiati in rapporto alla carica di Sindaco di Copparo, risulta peraltro impossibile negare che il medesimo vanti un consistente ed attuale interesse morale che lo legittima ad agire in giudizio e ad insistere per una pronuncia di merito. Il ricorrente è stato rimosso dalla carica perché ritenuto responsabile di gravi e persistenti violazioni di legge, cioè di un comportamento gravemente scorretto, pregiudizievole per la funzionalità dell’ente amministrato. Ad avviso del Collegio è di immediata evidenza l’interesse del predetto a chiedere, per ottenere, una decisione giurisdizionale che sancisca l’illegittimità della scelta operata nei suoi confronti e smentisca i presupposti su cui essa si fonda; così da “riabilitare” la figura dell’amministratore locale rimosso. D’altra parte è la stessa sentenza della Quinta Sezione del Consiglio di Stato citata dall’Agenzia a sostegno delle proprie argomentazioni (7 aprile 2004 n. 1977, erroneamente indicata con il n. 6810) che conforta le conclusioni di questo Giudice, laddove esclude la permanenza di “un interesse di natura morale al mantenimento in vita dell’organo consiliare tutte le volte in cui il suo scioglimento non appaia imputabile a comportamenti asseritamente non corretti degli interessati ma, come nella specie, solo a fattori di carattere tecnico”; nel presente giudizio, infatti, si controverte appunto di un provvedimento sanzionatorio adottato in relazione a comportamenti asseritamente scorretti del ricorrente.
L’eccezione esaminata va dunque respinta.
4.2.2) Una seconda eccezione di inammissibilità si fonda sulla circostanza che il ricorso in esame è stato proposto quando ancora risultava pendente il precedente ricorso n. 140/04, con cui sono stati impugnati i medesimi atti e per il quale il ricorrente ha presentato dichiarazione di rinuncia; ciò comporterebbe litispendenza e inammissibilità dell’impugnazione successivamente proposta.
Anche ad ammettere l’applicabilità nel processo amministrativo dell’istituto della litispendenza ex art. 39 c.p.c., si deve comunque sottolineare (come evidenziato dalla difesa del ricorrente all’udienza di discussione) che esso presuppone la presentazione di un’identica causa davanti a giudici diversi, circostanza quest’ultima che non ricorre nel caso di specie. Piuttosto, la contemporanea pendenza davanti a questa Sezione di due ricorsi contro il medesimo provvedimento potrebbe essere risolta attraverso l’applicazione del principio ne bis in idem. In ogni caso occorre considerare che i due ricorsi in esame non sono affatto identici; il secondo, in particolare, amplia sensibilmente la gamma delle censure formulate con il primo e proprio per questo il ricorso n. 140/04 ha formato oggetto di rituale rinuncia. Dunque, ove anche si giungesse a ritenere inammissibile il ricorso successivamente proposto in relazione alla circostanza che la rinuncia non produce effetto finché di essa non dia atto il giudice (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen. 21 giugno 2004 n. 8), tale declaratoria di inammissibilità dovrebbe limitarsi a quella parte del ricorso n. 396/04 che riprende le censure già formulate nel precedente gravame. Il Collegio ritiene comunque di non poter pervenire a una simile conclusione, tenuto conto che se il ricorrente non avesse rinunciato al ricorso n. 140/04 la declaratoria di (parziale) inammissibilità del ricorso successivamente proposto non comporterebbe di fatto alcuna conseguenza negativa; mentre al contrario egli risulterebbe penalizzato dalla rinuncia al primo ricorso, dichiaratamente funzionale ad una apprezzabile semplificazione del quadro processuale; una tale soluzione risulterebbe però evidentemente irragionevole ed espressiva di una concezione formalistica degli istituti processuali, perciò inaccettabile.
Per tale ragione va superata anche la seconda eccezione di inammissibilità formulata dall’Agenzia.
4.3) Con una prima censura il ricorrente deduce che il provvedimento impugnato è viziato per sviamento dalla funzione, sostenendo che nella specie è stato esercitato il potere sanzionatorio di rimozione del Sindaco (e di conseguente scioglimento del Consiglio comunale), quando invece si sarebbe dovuto seguire il procedimento (inizialmente attivato presso il Difensore civico regionale e poi abbandonato) di puntuale sostituzione dell’amministratore ritenuto inadempiente nel compimento di singoli atti obbligatori per legge; il che ha illegittimamente comportato effetti del tutto sproporzionati e pesantemente invasivi sulla vita dell’ente locale.
Dagli atti acquisiti al giudizio risulta quanto segue:
– già nel corso del 2000 l’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali ha sollecitato l’intervento del Co.Re.Co. e del Difensore civico regionale per la nomina di un commissario ad acta che avviasse, in luogo del Sindac
– ulteriori sollecitazioni in tal senso sono state rivolte dall’Agenzia al Difensore civico con note del 10/4/2003 e del 29/5/2003 (doc.ti nn. 47 e 50), riscontrate negativamente dal predetto organo regionale con note del 6/5/2003 e del 9/6/2003 (doc.ti n
– risale al 31/1/2001 (prot. n. 183/2001 Gab.) la prima diffida indirizzata dal Prefetto di Ferrara al Sindaco di Copparo per l’avvio della procedura finalizzata alla nomina del Segretario titolare, in cui si riferimento alle previsioni di cui all’art. 14
– le successive diffide prefettizie recano le date del 3/6/2003 e del 29/9/2003 (doc.ti nn. 51 e 69).
Quanto sopra evidenzia che almeno a partire dal gennaio 2001 hanno proceduto in parallelo i procedimenti relativi all’esercizio dei poteri disciplinati dagli artt. 136 e 142 TUEL; in altre parole, mentre l’Agenzia sollecitava (senza successo) l’intervento sostitutivo del Difensore civico regionale, il Ministero dell’Interno minacciava il ricorso al traumatico provvedimento della rimozione, rilevando nella condotta del Sindaco gli estremi delle “gravi e persistenti violazioni di legge”. Il Collegio non ravvisa illegittimità in tale modalità procedimentale, posto che non è affatto da escludere che singoli inadempimenti di atti obbligatori per legge possano, per un verso, legittimare puntuali interventi sostitutivi e per l’altro, se reiterati e particolarmente rilevanti, concretare gli specifici presupposti che giustificano un intervento sanzionatorio/repressivo nei confronti dell’organo inadempiente. La valutazione circa la legittimità o meno dell’intervento disposto si deve allora spostare sul diverso versante dell’effettiva sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere in concreto fatto valere; in ogni caso ciò porta ad escludere che sia configurabile il vizio di sviamento qui dedotto. Se per sviamento, infatti, si intende l’esercizio di un potere per una finalità diversa da quella alla quale è tipicamente preordinato, nel caso in esame un fenomeno di tal genere non è ravvisabile nella condotta delle parti resistenti, atteso che l’obiettivo perseguito dal Ministero dell’Interno nel fare applicazione dell’art. 142 TUEL era esattamente quello di azzerare gli organi di governo del Comune di Copparo, ritenendo evidentemente incompatibile con una corretta e regolare gestione dell’ente la prosecuzione del mandato del Sindaco Tumiati, a prescindere dalla più limitata questione dell’annosa mancanza di un Segretario titolare.
La censura esaminata va dunque disattesa.
4.4) Con un secondo, articolato ordine di censure il ricorrente, sulla base del raffronto tra le disposizioni dettate in materia di controllo sugli organi dagli artt. 141 e 142 TUEL e il nuovo assetto costituzionale introdotto dalle modifiche al titolo V della Costituzione dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, prospetta, in estrema sintesi e alternativamente:
– l’intervenuta abrogazione implicita dei citati artt. 141 e 142;
– la necessità di una interpretazione dell’art. 142 costituzionalmente orientata, cioè sostanzialmente restrittiva degli ambiti di attuale applicabilità della norma;
– l’illegittimità costituzionale delle disposizioni in questione per violazione degli artt. 114 e 120 Cost. e dei principi di proporzionalità, sussidiarietà e leale collaborazione.
Proprio le due norme costituzionali appena richiamate e i principi che esse contengono ed a cui si ispirano costituiscono i presupposti su cui si fondano le argomentazioni del ricorrente.
Innanzitutto si sottolinea che la nuova formulazione dell’art. 114 Cost. (con la contestuale abrogazione del previgente art. 128) esprime una più incisiva rilevanza costituzionale dell’autonomia comunale, che non può non modificare anche il quadro dei poteri di intervento governativo sugli organi degli enti locali. In proposito si richiamano poi le puntuali disposizioni dettate dal secondo comma del nuovo art. 120 in tema di potere sostitutivo del Governo sugli organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni, il cui esercizio è espressamente assoggettato al rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione; ed a sostegno delle tesi illustrate nel ricorso si fanno ampi riferimenti alle indicazioni che, in materia di interpretazione ed applicazione del citato art. 120 comma 2, ha fornito la Corte Costituzionale, in particolare con le sentenze n. 43/2004 e n. 69/2004.
Nella prospettazione del ricorrente il quadro che emerge porta ad escludere che l’art. 142 TUEL – privo di “copertura” costituzionale – possa tuttora trovare applicazione, quantomeno sulla base dei parametri utilizzati prima della modifica costituzionale del 2001, che consentivano al Governo di intervenire in via sanzionatoria sugli organi dell’ente locale in base al generico presupposto della sussistenza di “gravi e persistenti violazioni di legge”, senza le garanzie sostanziali e procedurali che le disposizioni del nuovo titolo V della Costituzione oggi impongono e che hanno trovato attuazione nell’art. 8 della legge 5 giugno 2003 n. 131.
4.5) Il Collegio non condivide le tesi esposte dal ricorrente.
Prendendo le mosse dalla nuova formulazione dell’art. 114 Cost. si deve convenire che, attraverso di essa, il legislatore costituzionale ha inteso, da un lato, riconoscere piena e pari dignità a tutte le componenti della Repubblica, dall’altro sancire l’autonomia degli enti substatali e, in particolare, degli enti locali in termini più netti e significativi di quelli utilizzati dal previgente art. 128, ora abrogato; l’affermazione secondo cui le Province e i Comuni “sono enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni” è stata infatti sostituita dal riconoscimento che i predetti enti, unitamente alle Città metropolitane ed alle Regioni, sono “enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”. Se tale enunciazione costituisce il punto di riferimento e di partenza per valutare la compatibilità con il nuovo assetto costituzionale delle previsioni di cui agli artt. 141 e 142 TUEL, detta verifica deve dunque procedere attraverso l’esame delle ulteriori norme contenute nel titolo V della Costituzione e dei principi a cui esse si ispirano.
Il ricorrente invoca in proposito, come decisivo parametro di raffronto, le disposizioni di cui al secondo comma dell’art. 120, che recita:
Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.
La tesi sostenuta nel ricorso è che, in mancanza di una espressa disposizione costituzionale che preveda e disciplini il potere governativo di intervento sanzionatorio sugli organi degli enti locali, quest’ultimo va ritenuto ormai espunto dall’ordinamento; ma anche ove si voglia ammettere la perdurante sussistenza di un tale potere, il suo esercizio va assoggettato ai limiti ed alle condizioni che l’art. 120 comma 2 detta per l’intervento sostitutivo.
L’insistito richiamo alla disposizione costituzionale appena citata costituisce, ad avviso del Collegio, il punto debole del percorso argomentativo sviluppato dalla difesa dell’arch. Tumiati. Ciò in quanto l’art. 120 comma 2 Cost. riguarda espressamente ed esclusivamente un potere diverso da quello di cui si controverte in questa sede; per cui tanto il contenuto della norma, quanto le indicazioni che in merito ad essa ha fornito la Corte Costituzionale, quanto infine le disposizioni attuative dettate dall’art. 8 della legge n. 131/2003 non possono assumere rilievo decisivo nel presente giudizio, in cui si discute del potere sanzionatorio/repressivo previsto dagli artt. 141 e 142 TUEL e non del potere sostitutivo, che nel citato testo unico trova semmai la sua disciplina nell’art. 136 (la cui attuale vigenza, peraltro, è quantomeno dubbia, alla luce delle recenti sentenze della Corte Costituzionale riguardanti i difensori civici regionali; ma anche tale questione è estranea al presente giudizio).
Come evidenziato dall’Avvocatura dello Stato anche nella discussione in udienza, una cosa è il potere sostitutivo statale disciplinato dall’art. 120 comma 2 Cost. e dall’art. 8 della legge La Loggia, che consente al Governo, in applicazione del principio di sussidiarietà verticale, di surrogare gli organi degli enti substatali in relazione ad oggettive carenze riguardanti gli ambiti specificamente previsti dalle norme citate; altra cosa è il potere sanzionatorio che il Governo esercita per reprimere comportamenti illeciti degli organi di governo locale, producendo il ben più drastico effetto della loro cessazione.
Posto dunque che l’art. 120 comma 2 Cost. si occupa esclusivamente del potere sostitutivo statale nei confronti di Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni, l’unica disposizione costituzionale riguardante il potere sanzionatorio/repressivo statale è quella dell’art. 126, che prevede le ipotesi di scioglimento del Consiglio regionale e di rimozione del Presidente della Giunta, nel caso in cui “abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge” ovvero “per ragioni di sicurezza nazionale”. Tale disposizione certamente non vale ad assicurare “copertura” costituzionale agli artt. 141 e 142 TUEL; tuttavia, se il potere sanzionatorio è previsto dall’ordinamento, a livello costituzionale, nei confronti degli organi delle Regioni, risulta palesemente incongruo ritenere che il medesimo potere sia incompatibile con i principi costituzionali ove previsto, dalla legislazione ordinaria, nei confronti degli organi degli enti subregionali. Il diverso rango delle fonti ben si giustifica tenuto conto del maggiore rilievo costituzionale delle Regioni, innanzitutto in relazione alla circostanza che le medesime partecipano all’esercizio della potestà legislativa insieme allo Stato (come previsto dall’art. 117 Cost.), a differenza degli altri enti citati dall’art. 114. Si tratta piuttosto di verificare se è possibile individuare una norma costituzionale che legittima il legislatore ordinario a disciplinare il potere sanzionatorio sugli organi degli enti subregionali e che, dunque, può costituire idonea “copertura” costituzionale degli artt. 141 e 142 TUEL. Tale norma si rinviene nell’art. 117 comma 2 lett. p) della Costituzione, che attribuisce alla legislazione esclusiva statale la materia “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”.
Così ricostruito il quadro normativo, va escluso che sussista incompatibilità tra gli artt. 141 e 142 TUEL e il nuovo assetto costituzionale conseguente alla modifica del titolo V; non possono perciò trovare accoglimento le tesi sostenute nel ricorso circa l’abrogazione implicita delle norme in questione o la necessità di una loro interpretazione “costituzionalmente orientata”, nel senso indicato nel gravame; neppure sussistono, infine, i presupposti per la accedere alla richiesta di sollevare questione di costituzionalità delle norme medesime.
4.6) Con il motivo di ricorso rubricato sub 2) viene contestata l’illegittimità dell’impugnato provvedimento di rimozione del Sindaco di Copparo perché adottato nella forma del decreto del Presidente della Repubblica e non del Ministro dell’Interno, come disposto dall’art. 142 TUEL.
La censura trova conforto nel dato testuale della norma citata e nell’art. 1 della legge 12 gennaio 1991 n. 13 (anche’esso richiamato dal ricorrente) che, nell’elencare gli atti da adottarsi nella forma del decreto presidenziale, non fa cenno alla rimozione del Sindaco, mentre invece ricomprende lo “scioglimento anticipato dei consigli provinciali e comunali”, in armonia con la previsione dell’art. 141 TUEL. Il Collegio, tuttavia, ritiene superabile la censura sulla base delle considerazioni che, seppure con riferimento al previgente art. 40 della legge n. 142/1990, ha espresso il Consiglio di Stato nella sentenza della Quarta Sezione 28 maggio 1997 n. 582 e nel parere reso dall’Adunanza Generale in data 10 giugno 1999. In sostanza, rimozione del Sindaco e scioglimento del Consiglio comunale sono due aspetti inscindibili del medesimo procedimento, atteso che alla prima consegue inevitabilmente il secondo, come sancito dall’art. 141 comma 1 lett. b) punto 1) del TUEL; la circostanza che tali due aspetti siano stati unitariamente definiti in uno stesso provvedimento emesso dall’Autorità competente ad adottare l’atto conclusivo del procedimento (e dalle conseguenze più rilevanti) appare conforme a criteri di ragionevolezza e di economicità e comunque inidonea a viziare l’operato dell’Amministrazione, tenuto altresì conto che la determinazione presidenziale consegue in ogni caso ad una proposta ministeriale, che comporta l’assunzione di responsabilità politica da parte governativa.
4.7.1) Con l’ultima censura dedotta il ricorrente sostiene:
– che nella specie non sussisteva il presupposto delle “gravi e persistenti violazioni di legge” posto a fondamento del provvedimento di rimozione;
– che il richiamo alla sentenza del TAR del Lazio, Sez. I Ter n. 1472/2003 è stato operato dal Ministro dell’Interno nella sua proposta in modo del tutto parziale e reticente;
– che se inadempimento c’è stato da parte del Sindaco nel consentire l’insediamento del Segretario reggente designato dall’Agenzia, tale inadempimento è poi venuto meno e dunque non poteva valere a giustificare l’intervento sanzionatorio nei suoi confront
– che, piuttosto, un inadempimento è ravvisabile a carico dell’Agenzia la quale, nonostante le considerazioni svolte in proposito nella citata sentenza del TAR del Lazio, per lungo tempo ha omesso di pronunciarsi in ordine alla designazione della dott.ssa
– che proprio per tali ragioni il Difensore civico regionale ha, per due volte, respinto le istanze dell’Agenzia per la designazione di un commissario ad acta; circostanza di cui non si fa cenno nella relazione ministeriale presupposta alla rimozione.
4.7.2) Il decreto presidenziale impugnato così si esprime a proposito della condotta del Sindaco Tumiati:
…nell’espletamento delle funzioni proprie della carica ricoperta, si è reso responsabile di gravi e persistenti violazioni di legge per non aver ottemperato, nonostante reiterate rituali diffide, al tassativo obbligo di avviare la procedura di nomina del segretario titolare dell’ente;
… la mancata ottemperanza alla diffida connota la persistenza della grave violazione di legge in considerazione del carattere di doverosità ed obbligatorietà sancito dall’ordinamento in ordine alla copertura delle sedi vacanti di segreteria e riconosciuto in sede giurisdizionale…”.
Un dato è incontestabile nella vicenda di cui si tratta e balza immediatamente agli occhi, insistentemente sottolineato dalle parti resistenti e anche dalla proposta ministeriale allegata al decreto presidenziale di rimozione: a far tempo dal 1° gennaio 1997 e fino al momento in cui l’arch. Tumiati ha rivestito la carica di Sindaco di Copparo la Segreteria di quel Comune è rimasta priva di titolare e neppure è stata avviata la relativa procedura di nomina (secondo la scansione procedimentale indicata dal TAR del Lazio, Sez. I Ter nella già citata sentenza n. 1472/2003). A questa sola circostanza fa espresso riferimento la motivazione del provvedimento impugnato, che risulta sul punto correttamente rappresentativa dei presupposti di fatto e dunque idonea a legittimare la disposta rimozione.
A fronte delle articolate contestazioni formulate nel ricorso va in primo luogo evidenziato che il decreto presidenziale non fa cenno alle resistenze obiettivamente opposte dal ricorrente all’insediamento dei Segretari reggenti via via inviati dall’Agenzia, che risultano in effetti cessate, a seguito delle dimissioni della dott.ssa Ori, prima dell’ultima diffida – circostanza di cui dà atto la stessa relazione ministeriale – ma che restano comunque un dato storico utile per inquadrare l’atteggiamento di annosa contrapposizione tra il Sindaco Tumiati e le parti resistenti nel presente giudizio.
Quanto alla sentenza del TAR del Lazio, Sez. I Ter 25 febbraio 2003 n. 1472 si deve innanzitutto rilevare che con tale pronuncia quel Tribunale ha deciso due distinti ricorsi, il primo proposto dal Comune di Copparo contro il provvedimento dell’Agenzia di nomina del dott. Francesco Carangelo a Segretario reggente; il secondo proposto dall’Agenzia contro i provvedimenti, rispettivamente, del Sindaco e della Giunta comunale di Copparo relativi alla nomina della dott.ssa Ori a Segretario generale del Comune. Il TAR ha respinto il primo ricorso ritenendolo infondato e ribadendo che l’attivazione della procedura di nomina del Segretario titolare costituisce atto dovuto da parte del Sindaco; ha invece dichiarato inammissibile per difetto di interesse il ricorso proposto dall’Agenzia, affermando che la stessa aveva omesso “di assumere un’esplicita determinazione di rifiuto all’assegnazione del segretario…”.
Tale ultima affermazione non equivale certo ad un riconoscimento di legittimità della nomina della dott.ssa Ori quale Segretario generale del Comune di Copparo, disposta dal Sindaco e ratificata dalla Giunta comunale secondo modalità procedimentali ben diverse da quelle puntualizzate nella medesima decisione del TAR del Lazio; vale comunque a chiarire (quantomeno dopo la pubblicazione della sentenza) che anche l’Agenzia aveva mantenuto, nella vicenda di cui si tratta, un comportamento non ineccepibile, non avendo provveduto a definire formalmente il procedimento attivato dall’iniziativa sindacale con la nomina in questione (la cui conformità a legge non è possibile valutare in questa sede); a tale situazione ha fatto riferimento il Difensore civico regionale nel riscontrare negativamente (con note del 6 maggio e del 9 giugno 2003) le richieste dell’Agenzia di nomina di un commissario ad acta.
Nel frattempo, però, il Sindaco era stato diffidato una prima volta dal Prefetto di Ferrara ad avviare la procedura finalizzata a dotare il Comune del Segretario titolare, con il provvedimento del 31 gennaio 2001, pervenuto il 2 febbraio successivo, che contiene un esplicito richiamo all’art. 142 TUEL e che, seppur impugnato con il ricorso n. 529/01, è rimasto efficace perché mai sospeso (né tantomeno annullato) e non è mai stato ottemperato. Una seconda diffida, datata 3 giugno 2003 e giunta a destinazione il successivo 7 giugno (successivamente, dunque, alla pubblicazione della sentenza del TAR del Lazio), è stata poi indirizzata dal Prefetto di Ferrara al Sindaco Tumiati ed è stata da lui impugnata con il ricorso n. 634/03; la relativa istanza cautelare è stata però respinta da questo Tribunale con ordinanza n. 403 del 27/6/2003, confermata in sede di appello (ordinanza della Quarta Sezione del Consiglio di Stato n. 3111 del 16/7/2003).
Nel medesimo arco temporale l’Agenzia, dal canto suo, si è formalmente pronunciata in senso negativo sulla nomina della dott.ssa Ori a Segretario titolare dell’Ente: si vedano in proposito la nota del Presidente dell’Agenzia stessa datata 13 giugno 2003 e pervenuta al Comune di Copparo il giorno successivo e la deliberazione di ratifica del Consiglio di Amministrazione n. 154 del 3 luglio 2003, pervenuto al Comune il 6 settembre successivo in esito a domanda di accesso agli atti (doc.ti nn. 54, 67 e 68 depositati dal ricorrente).
Allorché il Prefetto di Ferrara è intervenuto con la terza e ultima diffida, datata 29 settembre 2003 e notificata il successivo 7 ottobre, l’odierno ricorrente era dunque pienamente consapevole di dover inderogabilmente adempiere all’obbligo di avviare la procedura per la nomina del Segretario titolare del Comune – secondo la procedura indicata dal TAR del Lazio, Sez. I Ter nella già citata sentenza n. 1472/2003 -, essendo ormai venuta meno la condotta omissiva che la stessa sentenza aveva addebitato all’Agenzia e non potendo vantare alcun conforto giurisdizionale contro i precedenti atti di diffida, che non avevano mai cessato di essere efficaci.
In tali condizioni non restava al Sindaco altra via che l’ottemperanza all’ulteriore intimazione (fatte salve, ovviamente, le azioni giurisdizionali che intendesse ancora esperire); ma ancora una volta, l’interessato ha disatteso le sollecitazioni pervenutegli, reiterando pervicacemente un comportamento contrastante con un preciso obbligo di legge e ormai (tenuto anche conto delle intervenute dimissioni della dott.ssa Ori) incomprensibile, ma proprio per questo tale da evidenziare un intento apertamente conflittuale con le altre istituzioni interessate; conflitto che, anche in ragione della sua durata, non poteva non incidere negativamente sulla funzionalità stessa dell’Amministrazione diretta dall’arch. Tumiati.
Il quadro che emerge dalla ricostruzione precedente risulta adeguatamente valutato nell’ambito del procedimento che ha portato all’adozione del provvedimento di rimozione. Quest’ultimo risulta perciò immune anche dai vizi dedotti con l’ultima censura.
4.7.3) Per le ragioni illustrate il ricorso n. 396/04 va respinto.
5) La particolarità del caso induce il Collegio a ritenere equo disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di tutti i giudizi riuniti.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sezione I, pronunciandosi sui ricorsi n. 529 del 2001, n. 620 del 2003, n. 634 del 2003, n. 1349 del 2003, n. 140 del 2004 e n. 396 del 2004:
1) dispone la riunione di tutti i gravami;
2) dichiara improcedibili i giudizi sui ricorsi n. 529/01, n. 620/03, n. 634/03 e n. 1349/03 per sopravvenuta carenza di interesse;
3) dà atto della rinuncia del ricorrente al ricorso n. 140/04;
4) respinge il ricorso n. 396/04;
5) compensa integralmente tra le parti le spese di tutti i giudizi riuniti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna il 7 ottobre 2004.

Presidente F.to Bartolomeo Perricone
Consigliere rel.est. F.to Carlo Testori

Depositata in Segreteria in data 25/10/2004
Bologna, li 25/10/2004

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