sulla configurabilità del lavoro socialmente utile in termini di Pubblico Impiego

Pubblico impiego – Lavori socialmente utili – Rapporto di impiego – Non sussiste – Ragioni.

Le caratteristiche dei lavori socialmente utili non ne consentono la qualificazione come rapporto di impiego. Ciò per la considerazione che il rapporto dei lavoratori socialmente utili trae origine da motivi assistenziali (rientrando nel quadro dei c.d. ammortizzatori sociali); riguarda un impegno lavorativo certamente precario; non comporta la cancellazione dalle liste di collocamento; presenta caratteri del tutto peculiari quali l’occupazione per non più di ottanta ore mensili, il compenso orario uguale per tutti (sostitutivo della indennità di disoccupazione) versato dallo Stato e non dal datore di lavoro, la limitazione delle assicurazioni obbligatorie solo a quelle contro gli infortuni e le malattie professionali¹.

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¹ In tal senso Cons. St. VI, 10.3. 2003, n. 1301-1307; 18.3.2003, n. 1424; 17.9. 2003, n. 5278; 31.8.2004 n. 5726.

N. 3664/2007
Reg. Dec.
N. 10487 Reg. Ric.
ANNO 2001

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 10487 del 2001 proposto dal
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici è per legge domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n.12;

contro

Cutrino Donato, Donno Nicola e Antonaci Dario, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento,
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per La Puglia, Lecce Sez. II, n.2276/01 in data 19 maggio 2001, resa tra le parti;
visto il ricorso con i relativi allegati;
visti gli atti tutti della causa;
alla pubblica udienza del 30 marzo 2007, relatore il cons. Domenico Cafini, udito l’avvocato dello Stato Tortora;
ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

1. Con ricorso proposto davanti al TAR per la Puglia, sezione di Lecce, gli odierni appellati impugnavano i decreti del Provveditore agli Studi di Lecce 17.11.2000, n. 34429, 20.11.2000 n. 35316 e 6.11.2000 n. 35375 con cui era stata disposta la loro esclusione dal concorso per l’accesso al ruolo provinciale della IV q. f. del personale ATA della scuola statale, profilo collaboratore scolastico indetto con O.M. n. 153 del 30.5.2000 e D.P. 7.8.2000 n. 18679 per la ritenuta mancanza dei requisiti di cui all’art. 3 del relativo bando..
A sostegno del gravame i ricorrenti deducevano i seguenti motivi di doglianza:
– eccesso di potere per difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati;
– eccesso di potere e violazione di legge rispetto all’art. 5 dell’O.M. n. 153/2000 e all’art. 3 del bando di concorso per l’accesso al ruolo provinciale della IV q. f. del personale ATA della scuola statale, profilo di collaboratore scolastico.
Nel giudizio si costituiva l’Amministrazione intimata che chiedeva il rigetto del ricorso.
1.1. Con la sentenza in epigrafe specificata l’adito TAR accoglieva, con sentenza succintamente motivata, il gravame, ritenendo fondata la censura in esso dedotta di difetto di motivazione.
1.2. Avverso tale sentenza, ritenuta “errata ed illegittima”, il Ministero dell’Istruzione propone l’odierno appello, sostenendo, in sintesi, la mancanza, da parte dei ricorrenti in prime cure, dei requisiti per l’ammissione al concorso di cui trattasi, non avendo avuto essi alcun rapporto di lavoro né con lo Stato né con enti locali, per avere partecipato soltanto a progetti (predisposti da un ente locale), relativi all’impiego di lavoratori socialmente utili (L . S .U.).
Gli appellati non si sono costituiti in giudizio.
1.3. Alla pubblica udienza del 30 marzo 2007 la causa è stata assunta in decisione.
2. Costituisce l’oggetto dell’odierno appello la sentenza del TAR per la Puglia, Sezione di Lecce, n. 2276/2001 che ha accolto il ricorso proposto dai sigg. Donato Cutrino, Nicola Donno e Dario Antonaci avverso i decreti sopra menzionati del Provveditore agli Studi di Lecce, concernenti la loro esclusione dal concorso indetto ai sensi dell’O. M n. 153/2000, per l’accesso al ruolo provinciale della IV qualifica funzionale del personale ATA, profilo di collaboratore scolastico, non essendo stati ritenuti in possesso gli interessati dei requisiti previsti dall’art. 3 del relativo bando.
Con la detta sentenza il giudice di prime cure – considerato che gli atti impugnati non indicavano le ragioni sulle quali erano fondati e in particolare, quali dei requisiti previsti dall’art. 3 del bando difettavano nel caso di specie – ha ritenuto che i ricorrenti possedessero i requisiti necessari per partecipare alla procedura concorsuale in questione, considerando in definitiva fondato il loro assunto, basato sul fatto che avevano prestato servizio per un lungo periodo, in qualità di L. S .U. utilizzati dalla Provincia di Lecce in progetti per servizi, resi presso scuole statali site nel territorio della stessa, coincidenti con il profilo richiesto dalla domanda di partecipazione al concorso predetto.
2.1. L’appello come sopra proposto si palesa fondato.
2.2. Come emerge dagli atti di causa, i ricorrenti di primo grado, pur avendo prestato servizio presso istituzioni scolastiche, hanno operato senza stipulare un contratto a tempo determinato né con enti locali né con lo Stato, così come previsto dal D.P. di indizione delle procedure contrattuali.
In altri termini, gli interessati non hanno avuto alcun rapporto di lavoro con lo Stato o con enti locali, ma hanno partecipato soltanto a progetti, predisposti dagli stessi enti locali (nella specie: provincia di Lecce) relativi all’impiego di L .S. U nella scuola e, come tali, inidonei a far instaurare, per espressa disposizione di legge, rapporti di impiego con gli enti locali, anche perché retribuiti dall’INPS attraverso il Fondo Nazionale per l’Occupazione e l’Impiego gestito dal Ministero del Lavoro, né utili a potere incidere sul bilancio o sulla pianta organica degli enti utilizzatori.
Pertanto appare evidente nella specie la mancanza in capo ai ricorrenti originari di un requisito essenziale per potere partecipare al concorso di cui trattasi, sicché deve ritenersi correttamente disposta l’impugnata esclusione sul presupposto dell’assenza di un rapporto di pubblico impiego (requisito richiesto appunto dall’art. 3 del bando, richiamato nella concisa motivazione a supporto del censurato provvedimento di esclusione).
Al riguardo, del resto, la Sezione ha avuto già occasione di affermare – con giurisprudenza ormai consolidata dalle quale il Collegio non intende discostarsi – che le caratteristiche dei lavori socialmente utili non ne consentono la qualificazione come rapporto di impiego; e ciò per la considerazione che il rapporto dei lavoratori socialmente utili trae origine da motivi assistenziali (rientrando nel quadro dei c.d. ammortizzatori sociali); e riguarda un impegno lavorativo certamente precario; non comporta la cancellazione dalle liste di collocamento; presenta caratteri del tutto peculiari quali l’occupazione per non più di ottanta ore mensili, il compenso orario uguale per tutti (sostitutivo della indennità di disoccupazione) versato dallo Stato e non dal datore di lavoro, la limitazione delle assicurazioni obbligatorie solo a quelle contro gli infortuni e le malattie professionali. (in tal senso Cons. St. VI, 10.3. 2003, n. 1301-1307; 18.3.2003, n. 1424; 17.9. 2003, n. 5278; 31.8.2004 n. 5726).
Deve pertanto ritenersi, in relazione alla questione centrale dell’odierna controversia, che, in assenza della equiparazione ad un rapporto di impiego, il lavoratore socialmente utile non abbia titolo per partecipare alla procedura concorsuale in questione, così come correttamente disposto nell’impugnato provvedimento di esclusione dalla graduatoria degli interessati.
2.3. Sulla base delle considerazioni che precedono, non si palesa corretta, dunque, la stringata motivazione dell’impugnata sentenza, in base alla quale è stata accolta l’assorbente censura di difetto di motivazione del ricorso di prime cure, sul presupposto che l’atto impugnato non avrebbe indicato sufficientemente le ragioni sulle quali esso era fondato, ragioni non desumibili, ad avviso dei primi giudici, nemmeno dalla norma applicata (art. 3 del bando) contemplando la stessa varie situazioni.
Ritiene, infatti, il Collegio che l’indicazione del mancato possesso dei requisiti previsti da tale norma debba considerarsi più che sufficiente ad esplicitare le ragioni per le quali i ricorrenti dovevano essere esclusi dall’ammissione alla procedura concorsuale in questione, non essendo necessaria, dunque, altra specificazione a giustificazione dell’atto impugnato in primo grado, in presenza, peraltro, di un atto per sua natura vincolato.
Deve pertanto concludersi, in relazione alla questione centrale oggetto dell’odierna controversia, che, in assenza della equiparazione ad un rapporto di impiego dell’attività svolta, gli odierni appellati, in quanto lavoratori socialmente utili, non avessero nella fattispecie titolo per partecipare alla procedura concorsuale in questione e che quindi l’impugnato provvedimento di esclusione, anche se basato sulla semplice indicazione della mancanza dei requisiti di cui all’art. 3 del bando, non possa ritenersi viziato di illegittimità sotto il profilo dedotto in primo grado.
2.4. Per quanto precede l’appello deve essere, in conclusione, accolto e per l’effetto, deve essere riformata la gravata pronuncia, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado.
Sussistono, peraltro, giusti motivi per compensare tra le parti in causa le spese del presente giudizio.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 30 marzo 2007, dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale – Sez.VI – nella Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
Gaetano Trotta Presidente

Paolo Buonvino Consigliere
Domenico Cafini Consigliere est.
Francesco Caringella Consigliere
Bruno Rosario Polito Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il…..27/06/2007

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Pres. Gomez de Ayala – Rel. Peruggia
CAL sas (avv. Martinetti e Martino) c. Comune di Limone Piemonte (n.c.)

il PRGC non è lo strumento idoneo per mantenere in modo assoluto la destinazione alberghiera di un bene esistente

Edilizia e Urbanistica – Attività di pianificazione – Discrezionalità – Limiti – Fattispecie

L’Amministrazione ha titolo per conformare il territorio alla destinazione desiderata e nell’esplicazione di tale attività gode di ampia discrezionalità che tuttavia non può giungere al punto di imprimere una immodificabile destinazione alberghiera ad un bene esistente perchè l’esercizio del potere pianificatorio è funzione amministrativa la quale non può prescidere dal rispetto delle norme vigenti ivi comprese quelle costituzionali (artt. 41 e 42 Cost.)

La sas CAL è proprietaria di un fabbricato sito nel comune di Limone Piemonte, avente da tempo destinazione alberghiera. Con istanza 25.1.1999 l’interessata chiese all ‘amministrazione comunale la necessaria concessione per modificare la destinazione in atto, prevedendosi quella residenziale.
L’amministrazione si è pronunciata negativamente con la determinazione 19.5.1999, prot. 388 1836 del responsabile dell’area tecnica: ritenendosi lesa, la società ha notificato l’atto 23.7.1999, depositato il 6.8.1999, con cui ha impugnato l’atto concretamente lesivo, il parere della commissione edilizia e l’art. 39 delle nta al prgc, presupposto all’atto puntuale. I motivi:
violazione di legge eon riferimento all’art. 41 Cost., eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
Violazione di legge con riferimento all’art. 42 Cost., eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta, eccesso di potere per difetto di istruttoria c di motivazione.
Eccesso di potere per difetto d’istruttoria, eccesso di potere per carenza di motivazione, per illogicità ed ingiustizia manifesta. Il Comune di Limone Piemonte non si è costituito in giudizio. Con ordinanza istruttoria 7.10.1999, n. 935/i199 il presidente del tribunale ha disposto l’acquisizione di atti, che la p.a. ha depositato il 12.11.1999.
La ricorrente ha depositato una memoria datata 30.11.2004.

***

Il contendere riguarda l’atto con cui l’amministrazione comunale di Limone Piemonte ha respinto la domanda dell’interessata per il rilascio della concessione necessaria per dar corso alla richiesta modificazione della destinazione d’uso dell’immobile di proprietà, ubicato in via Roma 4. Lo stabile è sempre stato destinato ad attività turistico alberghiere, e la proprietà dichiarò di non ritenere più conveniente l’esercizio dell’attività di impresa conseguente alla natura del bene, sì che chiese il denegato mutamento.
L’atto puntuale impugnato deriva direttamente dalla previsione del piano (art. 39 delle nta al prgc nel testo vigente), per cui appare pregiudiziale conoscere della denunciata illegittimità della previsione di piano.
La norma denunciata, per quel che rileva ai fini della decisione della presente controversia, ammette per la zona omogenea “.. interventi che possono portare cambi di destinazione d’uso e cioè da residenziale (od altra destinazione) a turistico ricettiva e non viceversa. In caso di attività alberghiere ospitate in fabbricati non esclusivamente destinati a tale utilizzo, in via eccezionale, ….” sarà possibile ottenere la modifica di destinazione d’uso in residenziale, direzionale o uffici, eventualmente ripartita tra le stesse …”.
L’interpretazione della previsione denunciata induce all’asserzione, secondo cui il piano regolatore è stato modellato da un pianificatore interessato allo sviluppo turistico del comune, che ha conseguentemente vincolato la destinazione degli immobili esistenti a tale destinazione.
Il Giudice rileva in proposito che un’amministrazione ha titolo per conformare il territorio alla destinazione desiderata, e che nell’esplicazione ditale attività il consiglio comunale gode di ampia discrezionalità; la giurisprudenza intende l’art. 7 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 nel senso che l’organo assembleare eletto dalla collettività deve interpretarne le necessità, modellando lo sviluppo urbanistico in modo da riscontrare positivamente le istanze della più varia natura. La discrezionalità che la legge ha attribuito al consiglio comunale non è tuttavia senza limiti, trattandosi per di più dell’esplicazione di una funzione amministrativa, che va quindi ricondotta nell’ambito della previsioni normative vigenti.
Nel caso in questione l’esercizio del potere di cui si tratta viene contestato perché comprimerebbe l’iniziativa economica che un soggetto può assumere, allorché è dotato di un bene di notevole rilievo, quale è un fabbricato destinato ad albergo. L’esercizio dell’attività turistica non risulta più compatibile con le esigenze del proprietario, che può ritenere più conveniente utilizzare altrimenti il bene che fa parte del suo patrimonio.
In linea generale deve osservarsi che l’ordinamento offre ampia tutela alla volontà di ciascuno di determinarsi in autonomia nella scelta delle iniziative economiche da intraprendere, per cercare di ritrarre un coerente e positivo risultato dall’attività (artt. 41, comma 1 e 42 comma 3 cost.) resa possibile dalla situazione proprietaria. Tuttavia l’ordinamento subordina all’interesse generale la possibilità di intraprendere, di acquisire o modificare lo stato dì titolare di beni economici: la predisposizione di un piano regolatore costituisce un importante momento di subordinazione della volontà privata all’interesse pubblico, per quel che riguarda l’utilizzo economico dei beni immobili. Non si dubita della legittimità delle norme che attribuiscono all’amministrazione comunale la potestà di conformare il territorio, incidendo sulla possibilità dei proprietari di determinarsi in piena autonomia in merito all’utilizzazione od alla destinazione dei beni immobili; tuttavia il sistema così delineato evidenzia dei problemi, allorché l’intervento pubblico assume un carattere così incisivo da comprimere od annullare la possibilità del privato di determinarsi a proposito dei beni che fanno parte del patrimonio.
Il caso il questione è paradigmatico al riguardo, poiché la volontà dell’ente pubblico di mantenere od ampliare l’offerta turistica del comune collide con la volontà del proprietario, che non ritiene più rispondente al personale programma economico l’esercizio dell’attività alberghiera, per cui desidera imprimere una nuova destinazione al bene di proprietà.
Tale situazione è stata più volte esaminata dalla giurisprudenza, che ha dato ormai una lettura delle norme vigenti (la Costituzione e le norme urbanistiche) tale per cui non è possibile per un piano regolatore imprimere una immodificabile destinazionalberghiera ad un bene esistente. Al riguardo il giudice condivide le asserzioni contenute nella memoria conclusionale depositata dalla ricorrente società, per quelle parti in cui si sottolinea che l’imposizione del vincolo di immodificabilità alberghiera per un singolo immobile non si traduce in un atto di pianificazione, ma travalica gli scopi che la legge ritiene debbano essere perseguiti dal comune, ed incide in modo troppo gravoso sulla proprietà privata.
Si deve infatti ritenere che il PRGC non sia lo strumento idoneo a rappresentare la volontà di un ente pubblico, che intende mantenere in modo assoluto la destinazione alberghiera di un bene esistente: tale scopo può essere legittimamente perseguito altrimenti, con modalità che incontrano tuttavia i limiti finanziari che notoriamente condizionano le scelte del pianificatore.
Per tali ragioni i motivi dedotti dalla ricorrente sono fondati e vanno accolti, derivandone la dichiarazione di illegittimità della norma di piano impugnata: per conseguenza va dichiarata illegittima ed annullata anche la determinazione negativa del dirigente comunale.
La natura della controversia induce tuttavia a ritenere sussistenti i giusti motivi, per dichiarare irripetibili le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, I sezione, accoglie il ricorso, annulla gli atti impugnati, e dichiara irripetibili le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del 15 dicembre 2004, con l’intervento dei signori magistrati:
Alfredo Gomez de Ayala – Presidente;
Bernardo Baglietto – consigliere;
Paolo Peruggia – p. ref. est.

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