Pres. Silvestri, Est. Monteferrante.

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L'articolo T.A.R. Molise – Campobasso – Sentenza – 13/6/2018 n.360 proviene da Giustamm.

Pres. ed est. F. Scano
F. M. (difeso in proprio ai sensi dell’art. 23 del D. Lgs. n. 104/2010) c/ Cacip e Tecnocasic S.p.A. (avv. A. Rossi) nei confronti di Comune di Capoterra (n.c.)

1. Accesso agli atti amministrativi – Soggetti tenuti ad accesso – Soggetti di natura privatistica preposti alla gestione di servizi pubblici – Vi rientrano – Ragioni

2. Accesso agli atti amministrativi – Attività soggetta ad accesso – Attività di diritto privato collegata a quella di gestione del servizio pubblico da nesso di strumentalità – Vi rientra

3. Accesso agli atti amministrativi – Consigliere comunale – Art. 43, co. 2 D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 – Ratio ed estensione – Differenza rispetto al diritto di accesso ex artt. 10, D. Lgs. n. 267/2000 e 22 e ss. L. 7 agosto 1990 n. 241 2 e s.m.i. – Limite della riservatezza – Inopponibilità

1. Rientrano fra i soggetti tenuti all’ostensione dei documenti amministrativi anche quelli con personalità giuridica di diritto privato che siano gestori di pubblici servizi

2. E’ attività nei cui confronti deve essere garantito il diritto di accesso ai documenti amministrativi non soltanto quella di diritto amministrativo, ma anche quella di diritto privato, posta in essere dai soggetti gestori di pubblici servizi che, pur non costituendo direttamente gestione del servizio, sia collegata a quest’ultima da un nesso di strumentalità derivante anche, sul versante soggettivo, da un’intensa conformazione pubblicistica

3. Il diritto di accesso riconosciuto ai componenti degli organi rappresentativi degli enti territoriali ha un’indole profondamente diversa da quella che contraddistingue il diritto di accesso ai documenti amministrativi riconosciuto alla generalità dei cittadini, essendo sganciato dalla titolarità di un interesse diretto, concreto ed attuale correlato all’esigenza di tutela di situazioni giuridicamente rilevanti: infatti, mentre in linea generale il diritto di accesso è finalizzato a permettere ai singoli soggetti di conoscere atti e documenti per la tutela delle proprie posizioni soggettive eventualmente lese, quello riconosciuto ai consiglieri degli organi elettivi è strettamente funzionale all’esercizio del proprio mandato, alla verifica e al controllo del comportamento degli organi istituzionali decisionali dell’ente territoriale, ai fini della tutela degli interessi pubblici (piuttosto che di quelli privati e personali) e si configura come peculiare espressione del principio democratico dell’autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività; in particolare, in caso di diritto d’accesso azionato ai sensi dell’art. 43, comma 2 del D. Lgs. n. 267/2000, nei confronti del consigliere comunale non può essere opposto il limite della riservatezza dei terzi, essendo il consigliere comunque tenuto al vincolo del segreto (nella specie, il Collegio ha accolto il ricorso del consigliere dell’ente locale che intendeva acquisire dalla società partecipata locale l’elenco del personale a tempo indeterminato in servizio presso detta società, con indicazione dell’anno di assunzione e, con riferimento al personale assunto da certa data11, copia delle procedure di selezione svolte nonché l’elenco del personale a tempo determinato in servizio presso detta società, con copia delle procedure di selezione svolte, nonché degli eventuali collaboratori inquadrati con contratto a progetto).

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 72 del 2014, proposto da:
F. M., difeso in proprio ai sensi dell’art. 23 del D. Lgs. n. 104/2010, con domicilio stabilito ex lege presso la Segreteria del T.A.R. Sardegna in Cagliari, via Sassari n. 17;

contro

Cacip e Tecnocasic S.p.A., rappresentati e difesi dall’avv. Antonello Rossi, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Andrea Galassi n. 2;

nei confronti di

Comune di Capoterra, in persona del Sindaco pro tempore, con sede in Capoterra, via Cagliari n. 91, non costituito in giudizio;

avverso

il silenzio serbato dalla Pubblica Amministrazione, che costituisce – ai sensi dell’art. 25 della Legge n. 241/1990 (così come integrato dalla novella riforma della Legge n. 15/2005) – diniego tacito all’accesso ai documenti amministrativi richiesti dal ricorrente in qualità di Consigliere comunale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Cacip e di Tecnocasic Spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2014 il dott. Francesco Scano e uditi il ricorrente Magi e l’avv. Rossi per le parti resistenti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Espone il ricorrente di aver presentato a Cacip e Tecnocasic S.p.A., con nota trasmessa a mezzo telefax in data 29 novembre 2013 e successivamente inoltrata via P.E.C., istanza di accesso ai seguenti atti:
– elenco del personale a tempo indeterminato in servizio presso Tecnocasic S.p.A., con indicazione dell’anno di assunzione e, con riferimento al personale assunto dall’anno 2011, copia delle procedure di selezione svolte;
– elenco del personale a tempo determinato in servizio presso Tecnocasic S.p.A., con copia delle procedure di selezione svolte, nonché degli eventuali collaboratori inquadrati con contratto a progetto.
Tale richiesta veniva formulata dal ricorrente in qualità di consigliere comunale del Comune di Capoterra, al fine di espletare il proprio sindacato ispettivo e di controllo sulla gestione delle società partecipate dal medesimo Comune (nel caso di Tecnocasic S.p.A., per l’esercizio, con affidamento diretto, del servizio pubblico di smaltimento dei rifiuti urbani) e segnatamente sul rispetto delle disposizioni introdotte dalla c.d. spending review sul contenimento della spesa pubblica per il personale.
Afferma il ricorrente che nessuna risposta è pervenuta dai soggetti intimati entro trenta giorni dall’istanza di accesso, per cui si è formato il silenzio-diniego previsto dall’art. 25, comma 4 della Legge n. 241/1990.
Con il ricorso in esame, notificato in data 9 gennaio 2014, il sig. Magi ha, quindi, chiesto la condanna di Cacip e Tecnocasic S.p.A. all’ostensione dei documenti richiesti, sulla base della seguente, articolata, censura:
1. Violazione degli artt. 22 e ss. della Legge n. 241/1990, violazione dell’art. 43 del D. Lgs. n. 267/2000, violazione dell’art. 97 della Cost., violazione del principio della trasparenza dell’azione amministrativa.
Cacip e Tecnocasic S.p.A. si sono costituite in giudizio e, con memorie depositate il 4 marzo 2014, hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso, per avere Tecnocasic S.p.A. risposto all’istanza con note del 27 dicembre 2013 e del 17 gennaio 2014, differendo l’accesso per motivi di privacy, e per non essere applicabile ai due soggetti intimati l’art. 43, comma 2 del D. Lgs. n. 267/2000.
Alla Camera di consiglio del 7 maggio 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni pregiudiziali sollevate dalla difesa delle amministrazioni resistenti.
Con la prima si deduce l’inammissibilità del ricorso sul rilievo che non sussisterebbe alcun silenzio-diniego alla luce delle note di Tecnocasic S.p.A. rispettivamente del 27 dicembre 2013 e del 17 gennaio 2014.
L’eccezione è infondata.
Come emerge dai documenti depositati dal sig. Magi, l’istanza di accesso trasmessa via telefax è stata ricevuta il 29 novembre 2013, mentre quella trasmessa via P.E.C. il 2 dicembre 2013.
Da queste date iniziava a decorrere il termine di 30 giorni per provvedere, che scadeva sicuramente non più tardi dell’1 gennaio 2014.
Ebbene, le richiamate note di Tecnocasic S.p.A. non hanno impedito la formazione del silenzio-diniego.
In relazione alla prima, datata 27 dicembre 2013, non viene fornita alcuna prova sulla sua ricezione prima dell’1 gennaio 2014 da parte del ricorrente, il quale dichiara di averne avuto conoscenza presso gli uffici del Comune solo il 9 gennaio 2014. Comunque la nota in questione non contiene alcuna determinazione negativa in ordine all’istanza di accesso, dando invece comunicazione del fatto che la società si stava attivando per il rilascio della documentazione richiesta.
La successiva nota del 17 gennaio 2014, intervenuta anch’essa dopo la formazione del silenzio-diniego, contiene un esplicito accoglimento della domanda di accesso “previo completamento delle procedure interne necessarie al rispetto degli adempimenti previsti dalle leggi vigenti in materia”.
Alla data del passaggio in decisione della controversia, tuttavia, non risulta che i documenti richiesti siano stati effettivamente rilasciati.
Con la seconda eccezione si deduce l’inammissibilità del ricorso per non essere applicabile ai due soggetti intimati l’art. 43, comma 2 del D. Lgs. n. 267/2000.
Anche questa eccezione non può essere accolta.
Essa si fonda sul fatto che il consigliere comunale non potrebbe esercitare l’accesso nei confronti di Cacip e Tecnicasic S.p.A. (di cui il Consorzio Cacip è socio unico) perchè il Comune di Capoterra detiene una limitata quota del patrimonio sociale, senza considerare che il diritto di accesso fatto valere dal Consigliere Magi si basa anche sul diverso aspetto della gestione di un pubblico servizio da parte di Tecnocasic S.p.A.
Al riguardo la giurisprudenza ricomprende costantemente, fra i soggetti tenuti all’ostensione dei documenti amministrativi, pure quelli con personalità giuridica di diritto privato che siano gestori di pubblici servizi; essi devono garantire l’accesso in relazione all’esercizio del pubblico servizio loro affidato (quale è senz’altro lo smaltimento e il trattamento dei rifiuti urbani svolto da Tecnocasic S.p.A.), che come tale è riconducibile ad un interesse della collettività (cfr. T.A.R. Trentino Alto Adige, sez. I, 12 ottobre 2012, n. 305; T.A.R. Sardegna, sez. II, 29 novembre 2012, n. 1040).
Peraltro la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che l’attività nei cui confronti deve essere garantito il diritto di accesso non è solo quella di diritto amministrativo, ma anche quella di diritto privato, posta in essere dai soggetti gestori di pubblici servizi che, pur non costituendo direttamente gestione del servizio, sia collegata a quest’ultima da un nesso di strumentalità derivante anche, sul versante soggettivo, dalla intensa conformazione pubblicistica (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 24 giugno 1999, n. 16; Cons. Stato, Sez. VI, 30 dicembre 2005, n. 7624; Cons. Stato, Sez. VI, 26 gennaio 2006, n. 229; T.A.R. Sardegna, Sez. II, 11 febbraio 2014 , n. 114; T.A.R. Milano, Lombardia, Sez. IV, 28 giugno 2010, n. 2647; T.A.R. Roma, Lazio, Sez. III, 15 maggio 2012, n. 4381).
Può ora passarsi all’esame del merito del ricorso, che appare fondato.
In termini generali il Collegio richiama la giurisprudenza sul diritto di accesso del consigliere comunale, di cui al vigente art. 43, comma 2 del D. Lgs. n. 267/2000, con riferimento ai profili attinenti alla vicenda in esame.
Com’è noto, si tratta di un diritto che trova il suo presupposto non nella generale previsione degli articoli 22 e seguenti della L. n. 241/1990 relativa all’accesso del privato ai documenti amministrativi, bensì nello specifico potere di verifica e di sindacato che spetta ai membri del Consiglio, in funzione del proprio mandato elettivo, sulla correttezza e l’efficacia dell’operato dell’amministrazione comunale.
In particolare, come precisato dalla Sezione con la sentenza n. 1040 del 29.11.2012, il diritto di accesso riconosciuto ai componenti degli organi rappresentativi degli enti territoriali ha un’indole profondamente diversa da quella che contraddistingue il diritto di accesso ai documenti amministrativi riconosciuto alla generalità dei cittadini, essendo sganciato dalla titolarità di un interesse diretto, concreto ed attuale correlato all’esigenza di tutela di situazioni giuridicamente rilevanti: infatti, mentre in linea generale il diritto di accesso è finalizzato a permettere ai singoli soggetti di conoscere atti e documenti per la tutela delle proprie posizioni soggettive eventualmente lese, quello riconosciuto ai consiglieri degli organi elettivi è strettamente funzionale all’esercizio del proprio mandato, alla verifica e al controllo del comportamento degli organi istituzionali decisionali dell’ente territoriale, ai fini della tutela degli interessi pubblici (piuttosto che di quelli privati e personali) e si configura come peculiare espressione del principio democratico dell’autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività.
In caso di diritto d’accesso azionato ai sensi dell’art. 43, comma 2 del D. Lgs. n. 267/2000, come quello di cui si tratta, nei confronti del consigliere comunale non può essere opposto il limite della riservatezza dei terzi, essendo il consigliere comunque tenuto al vincolo del segreto (cfr. Cons. Stato, sez. V, 9 ottobre 2007, n. 5264; T.A.R. Liguria, sez. II, 5 marzo 2009, n. 280; T.A.R. Sardegna, sez. II, 29 novembre 2012, n. 1040).
In considerazione di tale orientamento, a cui il Collegio aderisce, sono prive di rilevanza le argomentazioni della difesa delle resistenti sulla necessità di differire l’accesso, posto che nessuna esigenza di tutela della riservatezza pare configurarsi, neppure astrattamente, né con riferimento all’elenco del personale in servizio presso la società, né con riferimento alle procedure selettive svolte per l’assunzione.
Oltre a quanto unanimemente sostenuto dalla giurisprudenza amministrativa sull’inopponibilità al consigliere comunale del limite della riservatezza dei terzi, giova precisare che in base all’articolo 17 del D. Lgs. n. 33/2013, le pubbliche amministrazioni hanno l’obbligo di pubblicare annualmente “l’elenco dei titolari dei contratti a tempo determinato”. Sebbene ai sensi dell’art. 11, comma 2 del citato decreto dall’ambito soggettivo della sua applicazione risultino escluse le società partecipate e controllate, le quali, dunque, attualmente non sono destinatarie di tali obblighi informativi, non può negarsi che la previsione escluda in radice la sussistenza di un problema sulla tutela della riservatezza dei soggetti coinvolti nelle pubblicazioni in parola e, segnatamente, di un diritto a non veder pubblicato il proprio nome.
Quanto alla richiesta di accesso avente ad oggetto le procedure selettive, si ritiene che essa riguardi semplicemente i bandi adottati per compiere le assunzioni, senza che venga in rilievo alcuna attività di trattamento dei dati personali.
In conclusione, sul ricorso in epigrafe in parte va dichiarata la cessazione della materia del contendere, avendo Tecnocasic S.p.A. manifestato, con le citate note del 27.12.2013 e del 17.1.2014, la disponibilità all’ostensione dei documenti richiesti dal sig. Magi, ed in parte va accolto, non essendo tali documenti ancora stati rilasciati.
Va pertanto dichiarato il diritto del ricorrente ad ottenere i documenti richiesti, senza alcun onere per il rilascio delle relative copie, attesa la sua qualità di consigliere comunale.
Le spese seguono la soccombenza ed, essendosi il sig. Magi difeso personalmente ai sensi dell’art. 23 del D. Lgs. n. 104/2010, sono liquidate con riferimento ai costi effettivamente sostenuti: euro 21,00 per la notifica ed euro 300,00 per il contributo unificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte dichiara la cessazione della materia del contendere ed in parte lo accoglie e, per l’effetto, dichiara il diritto del ricorrente ad ottenere il rilascio della documentazione richiesta.
Condanna Tecnocasic S.p.A. alla rifusione delle spese sostenute dal ricorrente, pari ad € 321,00 (trecentoventuno/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Scano, Presidente, Estensore
Alessandro Maggio, Consigliere
Antonio Plaisant, Consigliere

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Va sospesa la deliberazione del direttore generale dell’ ausl di Ravenna contenente l’aggiudicazione definitiva del servizio triennale call-center per prenotazioni/disdette telefoniche relative alle prestazioni di specialistica ambulatoriale, se progetto aggiudicatario non appare conforme alle prescrizioni dell’art. 37 del CCNL cooperative (cambi di gestione), richiamato dall’art. 6 del disciplinare di gara. (G.S.)

N. 00360/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00583/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 583 del 2012, proposto da:

C.S.R. Consorzio Sociale Romagnolo Cooperativa Sociale A R.L., rappresentato e difeso dagli avv. Arrigo Giorgini, Ugo Russo, con domicilio eletto presso Arrigo Giorgini in Bologna, c/o Avv.Associati Gall. Marconi 1;

contro

Asl 110 – Ravenna, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Lolli, con domicilio eletto presso Alessandro Lolli in Bologna, via G.Vaccaro 6;

nei confronti di

R.T.I. La Bottega Informatica e Informatica Telecomunicazioni, Informatica & Telecomunicazioni Srl, La Bottega Informatica Soc. Coop. Sociale Onlus;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

-della deliberazione del direttore generale dell’ ausl di Ravenna n.246 del 3.5.2012, contenente l’aggiudicazione definitiva al rti composto da la bottega informativa soc. coop. sociale e da i-tel della procedura aperta per l’affidamento triennale del ser
-di tutti i verbali della commissione giudicatrice sia in seduta privata che in seduta pubblica relativi alla procedura de qua e, in particolare, i verbali del 9.2.2012 del 27.2.2012, del 1.3.2012, del 5.3.2012 e del 9.3.2012;

-dell’aggiudicazione provvisoria pubblicata in data 12.3.2012 dell’ u.o. acquisti e logistica sul sito dell’area vasta romagna;

-dell’atto prot. 19382-acqbs del 15.3.12 dell’ausl Ravenna, u.o. acquisti e logistica;

di tutti gli atti, anche istruttori, presuposti, preparatori, connessi e conseguenti a quelli impugnati;

per il risarcimento del danno in forma specifica

previa dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato ex art. 122 c.p.a. o, in subordine, per equivalente ex art. 124 c.p.a, in ogni caso previo accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Asl 110 – Ravenna;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2012 il dott. Alberto Pasi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato, ad un prima e sommaria delibazione, che il progetto aggiudicatario non appare conforme alle prescrizioni dell’art. 37 del CCNL cooperative, richiamato dall’art. 6 del disciplinare di gara.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda), accoglie l’istanza cautelare.

Fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 3 ottobre 2012, ore di rito.

Compensa le spese della presente fase cautelare atteso il carattere interpretativo della controversia.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2012 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Mozzarelli, Presidente

Bruno Lelli, Consigliere

Alberto Pasi, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/06/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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M. Nicolosi Pres. – G. Bellucci Est.
Bell-F.Im. s.p.a. (Avv. G. Morbidelli) contro il Comune di Viareggio (Avv. M.L. Iascone) e nei confronti di Via Regia s.r.l. (Avv. P. Golini)

sulla sufficienza del solo criterio delle vicinitas per la legittimazione al ricorso in materia edilizia e sulla necessità, per l’approvazione di un piano di recupero, della previa sottoposizione a valutazione integrata ex art. 11, comma 2, della L.R. Toscana n. 1/2005

1. Giustizia amministrativa – Legittimazione ed interesse al ricorso – Edilizia – Mero criterio della vicinitas – Sufficienza

2. Edilizia ed urbanistica – Atti comunali di governo del territorio – Art. 11, comma 2, della L.R. Toscana n. 1/2005 – Valutazione integrata – Necessità – Derogabilità – Solo nelle ipotesi stabilite nel piano strutturale

1. La legittimazione a impugnare una concessione edilizia deve essere riconosciuta al proprietario di un immobile sito nella zona interessata alla costruzione, o comunque a chi si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona stessa, la quale non postula necessariamente l’adiacenza fra gli immobili, essendo sufficiente la semplice prossimità, senza che sia necessario dimostrare ulteriormente la sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale

2. L’art. 11, comma 2, della L.R. n. 1/2005 sottopone a valutazione integrata degli effetti gli atti comunali di governo del territorio, compresi i piani attuativi, comprendenti i piani di recupero (art. 10 della L.R. n. 1/2005). È possibile soprassedere dalla suddetta valutazione solo nelle ipotesi stabilite nel piano strutturale. Nella specie non v’è una previsione del piano strutturale del Comune di Viareggio che deroghi all’obbligo generale della valutazione integrata, con la conseguenza che l’amministrazione ha illegittimamente pretermesso la fase istruttoria imposta dal legislatore. Nè può deporre in senso contrario l’art. 2, comma 3, del regolamento regionale di cui al D.P.G.R. n. 4/R del 9.2.2007, il quale consente di escludere da tale adempimento gli atti di governo del territorio riguardanti l’uso di piccole aree, poichè, per il principio di gerarchia delle fonti, non è consentito ad una norma di regolamento attuativo derogare ad una disposizione legislativa di rango superiore

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1312 del 2010, proposto da

Bell-F.Im. s.p.a., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Morbidelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Lamarmora n. 14;

Comune di Viareggio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Lidia Iascone, con domicilio eletto presso l’avv. Andrea Cuccurullo in Firenze, lungarno A. Vespucci n. 20;

Via Regia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Golini, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Gino Capponi n. 26;

-della delibera del Consiglio Comunale di Viareggio n. 104 del 28 dicembre 2009, di approvazione del Piano di recupero 8 (Via D’Annunzio, Viale Carducci, Piazza Mazzii), ai sensi dell’art. 69 della L.R. n. 1/2005, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Toscana n. 3 del 20 gennaio 2010;

-di ogni altro atto connesso e successivo, se lesivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Viareggio e di Via Regia s.r.l.;

Viste le memorie difensive delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2012 il dott. Gianluca Bellucci e uditi per le parti i difensori D. M. Traina delegato da G. Morbidelli, M. L. Iascone e P. Golini, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente è proprietaria di un immobile nel Comune di Viareggio, in piazza Mazzini n. 5.

Il Comune di Viareggio, con deliberazione consiliare n. 50 del 16.4.2009, ha adottato il piano di recupero 8, di iniziativa pubblica-privata, avente ad oggetto l’area di proprietà di Via Regia s.r.l., la quale ha presentato un progetto per l’utilizzazione del comparto edificatorio PR8, sul presupposto del constatato degrado del lotto.

La proposta prevede la costruzione di due edifici a destinazione privata, con all’interno volumetria a destinazione pubblica.

L’approvazione del progetto è stata effettuata senza procedere alla verifica tecnica di compatibilità relativamente all’uso delle risorse essenziali del territorio.

La ricorrente, in data 26.9.2009, ha presentato osservazioni ai sensi dell’art. 69 della L.R. n. 1/2005, contestando la scelta di non effettuare la predetta verifica.

Il Comune, con deliberazione consiliare n. 140 del 28.12.2009, ha approvato il piano di recupero disattendendo i suddetti rilievi.

Avverso tale provvedimento la ricorrente è insorta in sede straordinaria con ricorso poi trasposto in sede giurisdizionale su opposizione della controintessata soc. Via Regia, deducendo:

1) violazione degli artt. 11 e 14 della L.R. n. 1/2005, dell’art. 2 del decreto del presidente della giunta regionale n. 4/r del 9.2.2007; eccesso di potere per illogicità, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, carenza di motivazione, violazione del principio di precauzione;

2) violazione dell’art. 69 della L.R. n. 1/2005 e del decreto del presidente della giunta regionale del 9.2.2007; eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità, sviamento di potere, violazione del principio di precauzione.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Viareggio e Via Regia s.r.l..

All’udienza del 26 gennaio 2012 la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

In via preliminare occorre soffermarsi sulle questioni in rito.

E’ stata eccepita l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, sull’assunto che la deducente non ha dato contezza delle ragioni per cui l’attuazione del contestato progetto potrebbe danneggiarla.

Il rilievo è infondato.

Valgono, al riguardo, le statuizioni giurisprudenziali in tema di legittimazione ad impugnare il permesso di costruire incentrate sul criterio della cosiddetta vicinitas, applicabile ad ogni attività di trasformazione del territorio, comprese quelle previste nel piano di recupero (Cons. Stato, V, 14.2.2011, n. 946).

Come precisato in una recente pronuncia del Consiglio di Stato (sez. VI, 20.10.2010, n. 7591), la giurisprudenza ha condivisibilmente affermato: “La legittimazione a impugnare una concessione edilizia deve essere riconosciuta al proprietario di un immobile sito nella zona interessata alla costruzione, o comunque a chi si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona stessa, la quale non postula necessariamente l’adiacenza fra gli immobili, essendo sufficiente la semplice prossimità, senza che sia necessario dimostrare ulteriormente la sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale.”(Cons. Stato , sez. IV, 16 marzo 2010 , n. 1535);

Alla concessione edilizia in sanatoria di cui all’art. 31, l. 28 febbraio 1985, n. 47 sono applicabili i principi in materia di legittimazione all’impugnazione da parte dei proprietari dei fondi confinanti incisi dalla sanatoria dell’illecito, se non conforme a legge; tale legittimazione sussiste per il fatto stesso che il terzo si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla costruzione oggetto di sanatoria, a prescindere da ogni indagine sulla sussistenza di un ulteriore specifico interesse.(Cons. Stato, sez. IV, 30 novembre 2009 , n. 7491).

Peraltro la giurisprudenza recente in talune pronunce si è spinta a postulare identità dei concetti di vicinitas e legitimatio ad causam (superando così il più restrittivo orientamento secondo il quale “ai fini dell’impugnazione di una concessione edilizia, la condizione della vicinitas, ossia dello stabile collegamento tra il ricorrente e la zona interessata dall’intervento assentito, va valutata alla stregua di un giudizio che tenga conto della natura e delle dimensioni dell’opera realizzata, della sua destinazione, delle sue implicazioni urbanistiche ed anche delle conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorativa e simili, sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera.” -Cons. Stato , sez. IV, 31 maggio 2007 , n. 2849-) affermando che “il possesso del titolo di legittimazione alla proposizione del ricorso per l’annullamento di una concessione edilizia, che discende dalla c.d. vicinitas, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell’intervento costruttivo autorizzato, esime da qualsiasi indagine al fine di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall’atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l’impugnazione atteso che l’esistenza della suddetta posizione legittimante abilita il soggetto ad agire per il rispetto delle norme urbanistiche, che assuma violate, a prescindere da qualsiasi esame sul tipo di lesione, che i lavori in concreto gli potrebbero arrecare” (Cons. Stato, sez. IV, 12 maggio 2009 , n. 2908).

In punto di fatto, la ricorrente ha affermato di essere proprietaria di un immobile nella stessa zona (piazza Mazzini) in cui ricade l’area oggetto del piano di recupero.

Tale ultima circostanza è rimasta invero incontestata da parte dell’amministrazione comunale e della controinteressata.

Pertanto, stante il requisito della vicinitas, risultano sussistere le condizioni legittimanti la proposizione della domanda, alla stregua del sopra citato prevalente orientamento giurisprudenziale al quale il Collegio ritiene di aderire (ex multis: Cons. Stato, VI, 20.10.2010, n. 7591; TAR Calabria, Catanzaro, II, 2.2.2009, n. 76).

E’ stata ulteriormente eccepita l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, del gravame, sull’assunto che l’art. 36 della L.R. n. 10/2010 non prevede più, per i piani attuativi, il procedimento di valutazione integrata invocato dalla ricorrente.

L’obiezione non è condivisibile.

Da un lato l’eccepito mutamento della situazione di diritto non ha fatto venir meno gli effetti del provvedimento impugnato, dall’altro l’individuazione delle ipotesi di sopravvenuta improcedibilità deve essere ancorata a criteri restrittivi, dovendosi anche valutare l’utilità della pronuncia ai fini di future azioni risarcitorie (TAR Calabria, Catanzaro, II, 7.3.2011, n. 334; TAR Puglia, Lecce, I, 9.1.2004, n. 119). Inoltre è sufficiente a fondare un interesse a ricorrere avverso un atto di governo del territorio anche il solo interesse strumentale all’annullamento in vista dei possibili ed auspicati vantaggi derivanti dal rinnovo della procedura (Cons. Stato V, 15.11.2001 n. 5839; TAR Lazio, Roma, II, 19.3.2009, n. 2860), laddove, come nel caso di specie, si facciano valere vizi di legittimità della procedura di formazione dell’atto tali da implicarne il possibile integrale annullamento.

Il Comune di Viareggio ha altresì obiettato che il regolamento urbanistico adottato ha recepito senza variazione il piano di recupero ed ha operato la valutazione integrata sull’intero territorio comunale, desumendone un ulteriore profilo di improcedibilità.

L’assunto è infondato.

Il regolamento urbanistico recepisce le risultanze del piano di recupero per come approvato con l’impugnata deliberazione; inoltre il regolamento stesso è stato adottato, ma non ancora approvato in via definitiva.

Entrando nel merito della trattazione del gravame si osserva quanto segue.

Con la prima censura la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 11 della L.R. n. 1/2005, laddove prescrive la valutazione integrata degli effetti per i provvedimenti di governo del territorio, fatte salve soltanto le deroghe ammesse dal piano strutturale.

Il motivo è fondato.

L’art. 11, comma 2, della L.R. n. 1/2005 sottopone a valutazione integrata degli effetti gli atti comunali di governo del territorio, compresi i piani attuativi, comprendenti i piani di recupero (art. 10 della L.R. n. 1/2005).

Secondo quanto sancito dal citato art. 11 comma 2, è possibile soprassedere dalla suddetta valutazione solo nelle ipotesi stabilite nel piano strutturale.

Orbene, non v’è una previsione del piano strutturale del Comune di Viareggio che deroghi all’obbligo generale della valutazione integrata, con la conseguenza che nel procedimento teso all’approvazione del contestato piano di recupero l’amministrazione ha illegittimamente pretermesso la fase istruttoria imposta dal legislatore.

Non depone in senso contrario l’art. 2, comma 3, del regolamento regionale di cui al D.P.G.R. n. 4/R del 9.2.2007, il quale consente di escludere da tale adempimento gli atti di governo del territorio riguardanti l’uso di piccole aree.

Invero tale regolamento va letto in combinato disposto con la fonte di grado superiore, secondo cui l’esonero dall’obbligo della valutazione integrata deve scaturire da apposita previsione del piano strutturale.

Ne discende che i casi in cui i piani attuativi riguardanti piccole aree possono prescindere da detta valutazione devono comunque essere stabiliti dal piano strutturale.

Non è quindi condivisibile la tesi difensiva del Comune, secondo il quale il predetto art. 2 comma 3 riconosce una deroga all’obbligo della valutazione integrata indipendentemente dalla previsione contenuta nel piano strutturale, e vale quindi a legittimare l’impugnato piano di recupero.

Una tale interpretazione contraddice il principio di gerarchia delle fonti, alla cui stregua non è consentito ad una norma di regolamento attuativo derogare ad una disposizione legislativa.

In base al suddetto principio, in caso di contrasto tra le due fonti normative prevale la fonte di grado superiore, con la conseguenza che, qualora il significato dell’art. 2, comma 3, del regolamento n. 4/R del 9.2.2007 fosse quello di sancire un caso di esonero dall’obbligo di valutazione integrata non previsto dal piano strutturale, il contrasto tra le due fonti andrebbe risolto dall’interprete dando prevalenza alla fonte di rango superiore, cioè all’art. 11, comma 2, della L.R. n. 1/2005, senza che sia necessaria l’impugnazione della norma di regolamento (Cons. Stato, VI, 3.10.2007, n. 5098; TAR Campania, Napoli, IV, 25.2.2011, n. 1178; TAR Lombardia, Milano, IV, 18.7.2007, n. 5424).

In conclusione, il ricorso va accolto, restando assorbite le censure non esaminate.

Le spese di giudizio, inclusi gli onorari difensivi, sono determinate in euro 4.000 (quattromila) oltre IVA e CPA, da porre per metà a carico del Comune di Viareggio e per la restante metà a carico della società controinteressata.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’impugnata deliberazione.

Condanna il Comune di Viareggio e Via Regia s.r.l. a corrispondere alla ricorrente, per metà ciascuno, la somma complessiva di euro 4.000 (quattromila) oltre IVA e CPA, a titolo di spese di giudizio comprendenti gli onorari difensivi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Gianluca Bellucci, Consigliere, Estensore

Silvio Lomazzi, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/02/2012

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L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione III – Sentenza – 17/2/2012 n.360 proviene da Giustamm.

Pres. C. Lamberti; Est. P. Ungari
Ditta Individuale C. F., Ditta Individuale M. G., S. A. M. L.ca & Ivo S.r.l., A. 2000 S.a.s. di G. L. (avv.ti Prof. R. Villata, D. Dodaro e L. Calzoni) c/ Regione Umbria (avv.ti P. Manuali e C. Iannotti) e nei confronti di A.R.P.A. Umbria

principio di precauzione, principio di proporzionalità e perimetrazione di zone vulnerabili da nitrati

Ambiente e territorio – Zone vulnerabili da nitrati – Perimetrazione – Art. 26, comma 9, D.M. 7 aprile 2006 – Attività amministrativa – Principi applicabili – Principi di proporzionalità e precauzione – Armonizzazione – Necessità – Conseguenze – Fattispecie

In materia di perimetrazione di zone vulnerabili da nitrati (ZNV) ex art. 26, comma 9, D.M. Ambiente 7 aprile 2006, il principio di precauzione deve essere armonizzato, nella sua concreta attuazione, con quello di proporzionalità, nella ricerca di un equilibrato bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco; da ciò discende che tutte le decisioni adottate dalle autorità competenti in materia debbono essere assistite da un apparato motivazionale particolarmente rigoroso, che tenga conto di un’attività istruttoria parimenti ineccepibile (alla luce di tali principi, il Collegio ha ritenuto legittime le misure regionali dirette ad ampliare l’area della zona vulnerabile da nitrati mediante l’individuazione di due fasce – “A” (area ristretta) e “B (area intermedia) – sottoposte a particolare protezione in ragione del diverso livello di azoto riscontrato)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 28 del 2011, proposto da:

Ditta Individuale C. F., Ditta Individuale M. G., S. A. M. L.ca & Ivo S.r.l., A. 2000 S.a.s. di G. L., tutte rappresentate e difese dagli avv.ti Riccardo Villata e Domenico Dodaro, con domicilio eletto presso Lietta Calzoni in Perugia, via Bonazzi, 9;

contro

Regione Umbria, rappresentata e difesa dagli avv.ti Paola Manuali e Casimiro Iannotti, con domicilio eletto presso Paola Manuali in Perugia, corso Vannucci, 30;

nei confronti di

A.R.P.A. Umbria, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

della delibera della Giunta Regionale n. 1330 del 28 settembre 2010, pubblicata nel B.U.R.U. n. 51 del 3 novembre 2010, avente ad oggetto: “D.G.R. n. 393 dell’8 marzo 2010 concernente ‘Zona vulnerabile da nitrati di origine agricola di Petrignano di Assisi: riadeguamento della perimetrazione e nuovo programma di azione – Modifiche” nonché degli atti presupposti, consequenziali e/o connessi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Umbria;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2011 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. La controversia è collegata alla situazione di inquinamento ambientale del comprensorio suinicolo ubicato (soprattutto) nel territorio dei Comuni di Bettona, Bastia Umbra e Cannara. I provvedimenti adottati per farvi fronte, concernenti il funzionamento dell’impianto di trattamento dei reflui zootecnici di Passaggio di Bettona e le misure restrittive imposte agli allevatori, sono già stati oggetto di pronunce di questo Tribunale (cfr., da ultimo, sent. 8 giugno 2010, nn. 358, 359 e 360 e 1 giugno 2010, nn. 351 e 356).

1.1. Per quanto interessa direttamente la presente controversia, con d.G.R. n. 1201/2005 (a causa dell’elevata presenza di detti inquinanti nella porzione settentrionale dell’acquifero della Valle Umbra, in destra del Chiascio), è stata individuata, ai sensi dell’articolo 19 del d.lgs. 152/1999 (oggi riprodotto nell’articolo 92 del d.lgs. 152/2006), la “zona vulnerabile da nitrati di origine agricola (ZVN)” denominata “Petrignano di Assisi” (comprendente aree dei tre Comuni suddetti e di quelli di Assisi e Torgiano).

Con d.G.R. n. 2052/2005 è stato adottato un primo programma di azione per la tutela della ZVN, che, tra l’altro, consente l’utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento fino ad un apporto di azoto organico complessivo di 170 kg/ha annui.

1.2. In seguito, sottolinea la Regione (cfr. memoria in data 3 febbraio 2011):

– l’A.R.P.A. Umbria, con nota in data 10 luglio 2009 prot. 13934, ha trasmesso una relazione sulla permanente gravità della situazione ambientale del comprensorio suinicolo; dopo la chiusura dell’impianto di Passaggio di Bettona e l’avvio di un’indagine p
– in data 20 novembre 2009, si è tenuto un incontro con il Ministero dell’ambiente, in esito al quale si è convenuto di ridefinire, a titolo cautelativo, la perimetrazione della ZVN, di introdurre in un’area ristretta limiti più restrittivi alle concentra
1.3. Occorre aggiungere che l’Autorità di Bacino del Tevere ha incluso, nel Piano di gestione del Distretto Idrografico dell’Appennino Centrale adottato con la deliberazione n. 1 in data 24 febbraio 2010, una “Misura Supplementare” che, nella prospettiva del raggiungimento degli obbiettivi di qualità fissati dalla Direttiva 2000/60/CE, prevede per le Regioni, nelle zone in cui vengano riscontrate nelle acque di falda concentrazioni di nitrati superiori a 150 mg/l, l’obbligo di introdurre nei programmi di azione norme più restrittive di quelle contenute nel Codice della Buona Pratica Agricola approvato con il d.m. 19 aprile 1999; in particolare, vengono previste una riduzione pari al 30% del carico di azoto totale riferito al fabbisogno colturale individuato nel Codice e comunque una soglia massima di 130 Kg/ha, nonché la possibilità di stabilire un termine per l’eliminazione di qualsiasi apporto al terreno di nitrati in forma organica.

2. Nel marzo del 2010 l’A.R.P.A. ha effettuato una campagna di monitoraggio volta a verificare lo stato delle falde idriche, per valutare l’efficacia del programma di azione; i risultati della campagna (cfr. relazione tecnica, trasmessa con nota prot. 8143 in data 13 aprile 2010 – prot. reg. 62650) hanno rilevato in più punti valori di concentrazione di nitrati superiori a 150 mg/l.

2.1. E’ utile riportare per intero le “Considerazioni finali” di detta relazione tecnica sulla campagna di monitoraggio.

Secondo l’A.R.P.A. “Confrontando i risultati analitici delle due campagne, emerge un peggioramento dal punto di vista qualitativo delle acque sotterranee, nelle porzioni orientale e sud-orientale dell’area indagata, ed incrementi nelle concentrazioni di nitrati piuttosto rilevanti (vedere allegato B). Il peggioramento della situazione attuale rispetto alla campagna estiva potrebbe essere imputabile al trasporto in falda dei nitrati presenti nel suolo, ad opera delle abbondanti precipitazioni atmosferiche che hanno caratterizzato la stagione invernale. Vi sono tuttavia dei segnali positivi, desumibili dalle concentrazioni di nitriti, azoto ammoniacale e dalla presenza di batteri di origine fecale riscontrate nella recente campagna, che rispetto alla precedente, sono sensibilmente diminuite. Occorre evidenziare che i nitriti sono una componente metastabile dell’azoto che tende a trasformarsi velocemente in nitrati o in ammonio a seconda delle condizioni di pH e di potenziale redox della soluzione. Anche l’azoto ammoniacale, nelle falde freatiche (in quelle confinate può essere naturalmente presente in questa forma), tende a trasformarsi in nitrato, forma più stabile; pertanto, la presenza di tali sostanze in un acquifero freatico potrebbe indicare la presenza di un inquinamento recente. Si reputa necessario proseguire l’attività di monitoraggio sulla rete attuale, per avere informazioni di maggior dettaglio sulla qualità delle acque sotterranee in un periodo di osservazione più lungo per evidenziare, oltre alle ciclicità stagionali, la presenza di eventuali trend evolutivi“.

2.2. E’ seguita l’adozione della d.G.R. 8 marzo 2010, n. 393, non pubblicata e mai divenuta operativa.

2.3. Dopo un confronto con le associazioni di categoria ed ulteriori accertamenti tecnici, che hanno condotto a modifiche del predetto provvedimento, è stata adottata la d.G.R. 28 settembre 2010, n. 1331, con la quale, in modifica della d.G.R. 2052/2005, sono state introdotte prescrizioni più restrittive.

In particolare, per quanto interessa la presente controversia, l’area della ZVN è stata ampliata, e nell’ambito di essa sono state individuate due fasce – “A” (area ristretta) e “B (area intermedia) – sottoposte a particolare protezione in ragione del diverso livello di azoto riscontrato; per quanto interessa direttamente la controversia, nelle fasce A e B, è stato introdotto il divieto di utilizzazione agronomica degli effluenti dei suini e, nella sola fascia A, è stata imposta la riduzione del 30% del carico di azoto, che comunque non deve essere superiore a 170 Kg/ha, come già stabilito per tutta la ZVN (punto 5); inoltre, è stato disposto che l’invio della comunicazione al Comune di cui agli articoli 13 e 14 della d.G.R. 2052/2005 (comunicazione preventiva di utilizzo di effluenti zootecnici) avvenga nelle forme del Documento Unico di Comunicazione, di cui alla misura Q34 del Piano di Tutela delle Acque, mediante apposita procedura informatizzata, o, nelle more dell’operatività di tale procedura, in forma cartacea (punto 4).

Ciò, per la durata di due anni (punto 8), salvi gli esiti del monitoraggio demandato all’A.R.P.A. e le eventuali conseguenti conferme o revisioni delle prescrizioni, da effettuare al termine di ogni anno di osservazione (punto 9).

3. Le società ricorrenti, che esercitano attività zootecnica ed agricola su aree comprese nella ZVN, impugnano dette prescrizioni della d.G.R. 1331/2010.

Deducono le censure appresso sintetizzate.

3.1. La nuova perimetrazione della ZVN comprende una superficie complessiva (ha 1687 circa per la zona A e 426 ha circa per la zona B) molto più estesa del territorio interessato dai superamenti della soglia critica di 150 mg/l (soltanto 6 punti sui 17 esaminati, concentrati in un’area assai limitata), e pertanto il suo provvedimento non appare proporzionato ai presupposti giustificativi ed agli scopi perseguiti.

3.2. Irragionevole ed apodittica appare anche l’aver ascritto la contaminazione da azoto organico all’utilizzazione agronomica di effluenti suini, posto che l’A.R.P.A. aveva rilevato una riduzione delle sorgenti attive di inquinamento e che il peggioramento dello stato della falda appare piuttosto riconducibile alla percolazione di nitrati già presenti nel suolo.

3.3. Il divieto di utilizzare a fini agricoli effluenti organici e non concimi sintetici è irragionevole e si pone in contrasto con gli articoli 92 e ss. del d.lgs. 152/2006 e 26 del d.m. 7 aprile 2006 n. 109, che promuovono la pratica della fertirrigazione nelle zone vulnerabili proprio per la sua capacità di ridurre il rischio di percolazione di azoto nelle acque profonde.

Allo stesso modo, non è giustificato che il divieto colpisca soltanto gli effluenti suini e non quelli bovini e ovicaprini, se si considera che, ove trattati con sistemi di compostaggio, gli effluenti palabili di origine suina contengono pressoché la medesima quantità di azoto del letame bovino, e che non vi sono ormai (a seguito del Regolamento CE 1334/2003, che ha imposto una riduzione dei metalli pesanti quali additivi sui mangimi per suini) differenze sostanziali nella composizione chimica dei mangimi utilizzati per le diverse specie.

Incomprensibile, prima che ingiustificato è il fatto che il divieto comprenda indistintamente la zona A e la zona B (anziché escludere quest’ultima, come pure era stato proposto in sede istruttoria).

Altrettanto illogica ed irragionevole è la prescrizione di cui al punto 4, che – diversamente da quanto previsto dalla d.G.R. 2052/2005 – stabilisce il limite massimo di azoto utilizzabile per le coltivazioni agricole considerando, ai fini del calcolo, anche i nitrati di origine sintetica (ciò, a dire delle imprese ricorrenti, impedirebbe loro di produrre il mais per alimentare il bestiame).

3.4. Il divieto predetto contrasta con le misure Q 33 e Q 34 del Piano di tutela delle acque della Regione approvato con l.r. 25/2010, che consentono l’impiego agronomico degli effluenti (la prima, in via transitoria per gli allevamenti collegati all’impianto di depurazione di Bettona, ancora non funzionante; la seconda, per gli altri allevamenti, previa realizzazione di misure di adeguamento inerenti il trattamento degli effluenti, da realizzare entro il 2013).

3.5. Illogico ed irragionevole appare infine l’obbligo di effettuare la comunicazione di cui agli articoli 13 e 14 della d.G.R. 2052/2005 nella forma del Documento Unico di Comunicazione di cui alla misura Q 34 del Piano, predetta, cui sono tenuti gli impianti di allevamento intensivo (ai sensi dell’articolo 38 del d.lgs. 152/2006, oggi sostituito dall’articolo 112 del d.lgs. 152/2006); infatti, la procedura informatizzata su cui è incardinato il sistema del DUC non è ancora stata definita, e non è nemmeno stato predisposto un modello cartaceo di riferimento utilizzabile nelle more.

4. Si è costituita in giudizio la Regione Umbria e controdeduce puntualmente.

5. Il Collegio osserva anzitutto come non sia in discussione l’esistenza del potere di imporre misure restrittive del tipo di quelle impugnate – previste dal Piano di Gestione citato, basato sull’articolo 26, comma 9, del d.m. 7 aprile 2006, che, nel dettare criteri per la disciplina dell’utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento, in attuazione dell’articolo 38 del d.lgs. 152/1999, considera le “misure di protezione ambientale aggiuntive o integrative … ivi compresa l’ulteriore limitazione degli apporti di azoto di qualsiasi origine“, e riconducibili anche a quanto previsto dall’allegato 7, parte II, paragrafo 4, della Parte Terza del d.lgs 152/2006. Bensì la proporzionalità e la logicità o coerenza interna di dette misure, alla luce degli accertamenti effettuati.

5.1. Le ricorrenti ricordano come il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa implichi che l’Amministrazione debba adottare la soluzione idonea e adeguata, comportante il minor sacrificio possibile per gli interessi compresenti e si risolva, in sostanza, nell’affermazione secondo cui le autorità non possano imporre, sia con atti normativi che con atti amministrativi, obblighi e restrizioni alle libertà del cittadino in misura sproporzionata, e cioè superiore, a quella strettamente necessaria per il raggiungimento dello scopo che l’autorità è tenuta a realizzare, in modo che il provvedimento emanato sia idoneo, cioè adeguato all’obiettivo da perseguire, e necessario, nel senso che nessun altro strumento ugualmente efficace, ma meno negativamente incidente, sia disponibile (cfr., tra le altre, TAR Campania, Napoli, IV, 22 novembre 2010, n. 25589).

Tuttavia, nella materia della tutela ambientale, trova immediata applicabilità anche il principio di precauzione, ogniqualvolta sussistano incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, non occorrendo attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi; tale principio assume carattere di principio generale, di criterio interpretativo del sistema giuridico, e non consente, in sede di bilanciamento fra protezione della salute e libertà economica, di esonerare le imprese dall’adottare a loro spese le indispensabili misure di cautela (cfr. T.G.A., Trento, I, 8 luglio 2010, n. 171).

Le ricorrenti, al riguardo, sottolineano che il principio di precauzione deve essere armonizzato, nella sua concreta attuazione, con quello di proporzionalità, nella ricerca di un equilibrato bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco; ne discende che tutte le decisioni adottate dalle autorità competenti in materia debbono essere assistite da un apparato motivazionale particolarmente rigoroso, che tenga conto di una attività istruttoria parimenti ineccepibile (cfr. TAR Toscana, II, 31 agosto 2010, n. 5145; TAR Liguria, II, 15 ottobre 2010, n. 9501; T.A.R. Campania, Napoli, V, 2 novembre 2009, n. 6758).

5.2. Chiariti i parametri di valutazione delle scelte regionali, va detto che la prospettazione delle imprese ricorrenti è incentrata sulla mancanza di consequenzialità tra risultanze tecnico-scientifiche presupposte, e contenuto delle misure contestate (in sostanza, sarebbe ingiustificato l’aver ascritto la contaminazione da azoto organico all’utilizzazione agronomica di effluenti suini); e considera sostanzialmente irrilevanti le vicende pregresse della zona e gli accertamenti effettuati in precedenza.

Occorre però sottolineare che la relazione dell’A.R.P.A. dell’aprile 2010 evidenzia, come dato certo, una situazione di peggioramento qualitativo della acque sotterranee rispetto a quella rilevata nella precedente campagna di misurazioni effettuata nell’estate 2009.

Che ciò sia essenzialmente dovuto al trasporto dei nitrati presenti nel suolo e che l’accresciuta concentrazione di nitrati si accompagni ad un’evoluzione positiva dell’inquinamento, con la riduzione del rilascio delle sostanze inquinanti, è – come dimostra il contenuto ma anche il tenore lessicale delle “Considerazioni finali” (” … potrebbe essere imputabile … potrebbe indicare la presenza di un inquinamento recente … “)- un’ipotesi; basata su significativi elementi sintomatici, ma pur sempre un ipotesi: tanto che la stessa A.R.P.A., ritiene necessario acquisire informazioni di maggior dettaglio in un periodo di osservazione più lungo, prima di poter “evidenziare, oltre alle ciclicità stagionali, la presenza di eventuali trend evolutivi“.

Non appaiono privi di significato, poi, anche i dati risultanti dalle precedenti misurazioni, sempre riferite al c.d. anello di fertirrigazione, da cui risultavano le responsabilità (anche) della conduzione degli allevamenti suinicoli e della cattiva gestione delle infrastrutture di depurazione, ai fini del verificarsi del grave inquinamento da nitrati (e non solo), all’origine dell’adozione dei provvedimenti sopra ricordati. Anche in questo caso, non è superfluo sottolineare come nelle conclusioni (cfr. relazione luglio 2009, pagg. 16-19), la situazione riscontrata venisse definita dall’A.R.P.A. ” … ingestibile ed incontrollabile … In particolare risulta impossibile determinare i reali volumi di liquami distribuiti per ettaro di superficie e relative quantità di azoto, nel rispetto della normativa vigente, pur con l’installazione di contalitri in entrata e in uscita dall’impianto …” e che fossero emerse ” … varie irregolarità relative al superamento dei limiti di azoto per ettaro di superficie previsti dalla normativa …” così da affermare che l’utilizzazione agronomica dei reflui zootecnici, ed in particolare di quelli suinicoli, potrebbe “… considerarsi più come smaltimento al suolo di un rifiuto di cui disfarsi, piuttosto che di una pratica agronomica finalizzata al riutilizzo degli elementi nutritivi (azoto, fosforo e potassio) e della sostanza organica per soddisfare i bisogni delle colture agrarie …” .

Può aggiungersi che, in relazione all’ipotesi del ridimensionamento della sorgente attiva di inquinamento, sono state esternate considerazioni che non confortano sulla stabilità di detto fenomeno (e quindi sulla superfluità di un rafforzamento delle misure all’uopo precedentemente adottate). Infatti – come sottolinea la Regione, ma si tratta di fatti notori, considerati anche nelle sentenze di questo Tribunale, succitate – a partire dal 2009 si è determinato un drastico ridimensionamento dell’attività suinicola, a causa della chiusura del depuratore di Bettona, dell’adozione di un nuovo regolamento comunale (più restrittivo) per la disciplina dell’attività zootecnica, e dell’adozione da parte del Comune di Bettona del divieto di utilizzazione agronomica degli effluenti nei confronti di numerose aziende.

In altri termini, il ridimensionamento della sorgente attiva di inquinamento sembra dovuto (anche, o soprattutto) alla riduzione (temporanea) delle attività zootecniche, e non all’efficacia del programma d’azione adottato con la d.G.R. 2052/2005.

5.3. Ad avviso del Collegio, in tale contesto, caratterizzato da un peggioramento della situazione dei corpi idrici, nonostante l’attuazione del primo programma d’azione, e quindi dall’esigenza di intervenire in modo più rapido ed incisivo, il principio di precauzione giustificava l’allargamento della ZVN e l’introduzione di misure più restrittive per le attività agricole e zootecniche, anche in mancanza di una prova diretta del fatto che il rilascio di inquinanti dai terreni non fosse diminuito nella quantità auspicata.

5.4. Quanto al contenuto delle misure adottate, anzitutto non sembra illogico o sproporzionato che la nuova perimetrazione non sia stata strettamente correlata ai punti di prelievo nei quali l’A.R.P.A. aveva riscontrato il superamento della soglia di 150 mg/l.

La Regione ha sottolineato (con riferimento alla planimetria – doc. n. 5) le ragioni per le quali le misure di protezione degli acquiferi sotterranei non possono essere limitate ai punti di maggiore criticità individuati dall’A.R.P.A.:

– l’area interessata dal c.d. anello di fertirrigazione è ubicata in prossimità degli spartiacque sotterranei che delimitano la zona di alimentazione dei campi pozzi ad uso idropotabile pubblico di Petrignano e di Cannara;

– lo spartiacque è di tipo dinamico, in quanto è funzione del regime dei prelievi e del bilancio idrogeologico del bacino; di conseguenza, in caso di periodi siccitosi e/o di incrementi di prelievi dal campo pozzi, detti spartiacque tendono ad avvicinarsi
– l’andamento piezometrico riportato nella planimetria illustra le motivazioni dell’inserimento nelle aree di ampliamento delle zone sottogradiente idraulico, che possono pertanto essere interessate dalla diffusione dell’inquinamento con concentrazioni ch
In sostanza, in considerazione di dette caratteristiche oggettive della zona e del reticolo idrografico, il principio di precauzione ben consentiva di estendere la perimetrazione.

Le ricorrenti obiettano che tali considerazioni non fossero state esternate nella relazione A.R.P.A. dell’aprile 2010, formalmente richiamata nel documento istruttorio posto alla base del provvedimento impugnato.

Il Collegio osserva che il documento istruttorio, nel prendere in esame le richieste presentate in sede di partecipazione, quanto ai motivi per i quali non si ritiene possibile circoscrivere le perimetrazioni delle fasce A e B ai soli “picchi di concentrazione” di nitrati superiori a 150 mg/l, ribadisce sinteticamente che “la definizione delle fasce è avvenuta attraverso l’individuazione del bacino idrogeologico afferente l’area gravemente inquinata il cui ridimensionamento comporterebbe l’inefficacia del nuovo programma di azione“. Trattandosi di dati (essenzialmente: presenza di spartiacque di tipo dinamico, zone sottogradiente idraulico) tendenzialmente oggettivi e documentati, già evidenziati nelle relazioni dell’A.R.P.A. del luglio e dell’ottobre del 2009, alle quali la relazione dell’aprile 2010 evidentemente si ricollega – e, peraltro, non contestati in giudizio – il riferimento ad essi non comporta alcuna violazione del divieto di integrazione postuma del provvedimento.

5.5. Non sembra ravvisabile una contraddizione viziante nella difformità di contenuto, rispetto alle misure Q33 e Q34 del Piano regionale di tutela delle acque.

Dette previsioni risultano collegate a determinati presupposti (adeguamento e riattivazione dell’impianto di depurazione di Bettona; adeguamento dell’impianto di Olmeto; realizzazione di misure di adeguamento inerenti il trattamento degli effluenti da parte degli allevatori), ancora mancanti e per la cui realizzazione sono comunque previsti tempi più lunghi (cfr. d.G.R. in data 31 maggio 2010, n. 802 e 25 ottobre 2010, n. 1501).

L’integrazione del programma di azione per la ZVN risponde invece ad una logica di immediato contrasto della situazione di inquinamento, perdurante nonostante le iniziative assunte in precedenza, e – come esposto – è dichiaratamente destinata ad operare nel breve periodo ed intrinsecamente soggetta a revisioni o conferme.

Pertanto, tra le previsioni dei due provvedimenti non vi è contraddizione, ma complementarietà; ed anche laddove fosse ravvisabile un contrasto irriducibile, dovrebbe darsi la prevalenza a quelle del secondo.

5.6. Restano da valutare i profili di censura che riguardano la coerenza per così dire “interna” delle misure restrittive impugnate.

Va ribadito che l’individuazione delle zone A e B è finalizzata all’applicazione o meno della ulteriore misura della riduzione del carico massimo di azoto consentito, e quindi ha una sua validità anche se il divieto di fertirrigazione accomuna le due aree.

Poi, la ricomprensione dei concimi sintetici nel limite massimo di azoto utilizzabile per le coltivazione appare tutt’altro che illogica ed irragionevole. Infatti, la logica di una siffatta misura è quella di preservare le falde da una eccessiva concentrazione di inquinanti, e quindi ben può risultare priva di rilevanza la fonte di provenienza dei nitrati.

Quanto alla lamentata discriminazione tra effluenti suini ed effluenti delle altre categorie di bestiame da allevamento, non sembra che le ricorrenti abbiano interesse a contestare un trattamento più favorevole riservato a diversi settori zootecnici di cui non fanno parte. La limitazione, peraltro, si spiega semplicemente con il fatto che nella zona, da decenni, esiste un importante distretto suinicolo, e non vi sono importanti allevamenti bovini o ovicaprini, ed è pertanto con gli allevamenti di suini che le misure di tutela dovevano fare i conti. D’altra parte, è perfino superfluo ribadire che è da tali allevamenti che sono derivate le problematiche in questione, all’origine dell’individuazione della ZVN e della stessa introduzione delle misure Q 33, Q 34 e Q 35, nel Piano di tutela delle acque.

Viene anche censurata l’llogicità e la non sostenibilità economica della combinazione tra la prescrizione sul carico massimo di azoto (tanto più, nella misura ridotta applicabile alla zona A) ed il divieto di fertirrigazione con effluenti suini (applicabile alle zone A e B).

Il Collegio rileva come detta combinazione non precluda – come lamentano le ricorrenti – il commercio del concime organico da esse prodotte, né comunque ne impedisce l’utilizzazione in aree diverse della ZVN ed in zone esterne ad essa.

Non può negarsi che si ponga in controtendenza rispetto alle disposizioni volte a promuovere tale pratica agronomica. La misura combinata – oltre a rendere meno economico l’allevamento dei suini nella zona, che non si può giovare degli effluenti suini per concimare (nelle zone A e B) la coltivazione di mais destinata all’alimentazione dei suini stessi – potrebbe risultare una diseconomia anche dal punto di vista del “bilancio ambientale” complessivo degli impatti legati alla zootecnia. Va però considerato, ancora una volta, che proprio gli allevamenti suinicoli sono all’origine della problematiche ambientali nella zona; che i moderni concimi chimici sono formulati al fine di consentire un lento rilascio delle sostanze nel suolo per evitare, o quanto meno ridurre i fenomeni negativi di infiltrazione nella falda; e che, quindi, la compressione della libertà di iniziativa economica, sotto il profilo della limitazione delle sinergie produttive, e la conseguente ridotta razionalità nella organizzazione del ciclo produttivo, appaiono giustificate dalla preminente esigenza di tutela ambientale di fronte a fenomeni di grave inquinamento.

Può sottolinearsi che tali fenomeni avrebbero potuto giustificare addirittura misure più drastiche ed in grado di garantire risultati più rapidi e sicuri, mentre l’iniziativa della Regione, nel corso degli ultimi anni, sembra caratterizzata da una gradualità nell’introduzione di misure di protezione e risanamento ambientale, volta a tener conto dell’esigenza di salvaguardare (in forme ambientalmente sostenibili) l’attività zootecnica.

5.7. Infine, la trasmissione del Documento Unico di Comunicazione attraverso la procedura informatizzata è prevista come sistema di comunicazione a regime, surrogabile nelle more della realizzazione della procedura dal tradizionale modello cartaceo.

Non è provato se il modello cartaceo di DUC sia stato o meno reso disponibile. Ma sembra evidente che, fino a che non venisse reso disponibile, nessun inadempimento e nessuna sanzione potrebbero essere contestati alle imprese a fronte del ritardato inoltro della comunicazione richiesta.

L’eventuale inadempimento non appare quindi in grado di inficiare la previsione in questione.

6. In conclusione, il provvedimento impugnato si sottrae a tutte le censure dedotte.

Il ricorso deve pertanto essere respinto.

7. In considerazione della complessità ed opinabilità delle questioni esaminate, sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Lamberti, Presidente

Carlo Luigi Cardoni, Consigliere

Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore

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