Enti locali – Ordinanze contingibili e urgenti – Termine finale di durata o di efficacia – Irrilevanza.

L’istituto dell’ordinanza contingibile e urgente, con la quale è consentito fronteggiare le situazioni di emergenza anche al prezzo del sacrificio temporaneo di posizioni individuali costituzionalmente tutelate, non può essere impiegato per conferire un assetto stabile e definitivo agli interessi coinvolti, che deve essere perseguito invece mediante le procedure ordinarie e nel rispetto dei diritti garantiti dall’ordinamento. Ma questo non significa che i provvedimenti contingibili debbano considerarsi automaticamente illegittimi solo perché sprovvisti di un termine finale di durata o di efficacia. Sicché anche misure non definite nel loro limite temporale possono essere reputate legittime, quando razionalmente collegate alla concreta situazione di pericolo accertata.

Pres. Cabrini – Est. Giallombardo

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2070 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentata difesa dall’avvocato Fabio Valguarnera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Carini, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marina Fonti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento:

– dell’ordinanza contingibile e urgente n. -OMISSIS-, del 12 ottobre 2022, con la quale è stato ordinato alla ricorrente e ad altri soggetti di “lasciare liberi da persone gli immobili di loro proprietà in Via -OMISSIS-”;

– della nota del Sindaco del Comune intimato del 4 novembre 2022, prot. -OMISSIS-;

– di ogni altro provvedimento presupposto e conseguente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune intimato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 novembre 2024 il dott. Fabrizio Giallombardo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’odierno ricorso parte ricorrente ha impugnato l’ordinanza contingibile e urgente dell’intimato Comune n. -OMISSIS- del 12 ottobre 2022, nonché la nota del Sindaco del suddetto Comune n. -OMISSIS- del 4 novembre 2022.

1.1. L’ordinanza in questione è stata così motivata:

(i) in data 10/10/2022 è stato accertato l’innesco di una frana nella dorsale rocciosa di “-OMISSIS-“, nella parte soprastante la via -OMISSIS-, con distacco di una porzione rocciosa costituita da diversi massi di grosse dimensioni che hanno causato notevoli danni alle abitazioni sottostanti e alle linee telefoniche, provocando la caduta di alcuni pali sulla sede stradale;

(ii) una squadra tecnica dei Vigili del Fuoco ha effettuato una ricognizione con l’ausilio di un drone, all’esito della quale, con nota -OMISSIS- del 10/10/2022, è stato affermato di non poter escludere un ulteriore distacco di rocce;

(iii) è stato dunque disposto lo sgombero temporaneo delle abitazioni interessate, con inibizione al transito stradale sul tratto interessato della suddetta via -OMISSIS-;

(iv) il Comune intimato ha quindi dato incarico a un geologo di esaminare le immagini realizzate dal drone utilizzato dai Vigili del fuoco;

(v) la relazione tecnica di quest’ultimo ha nuovamente dato atto dell’impossibilità di escludere ulteriori eventi franosi, in grado di mettere in serio rischio i fabbricati e la pubblica incolumità;

(vi) l’area in questione risulta interamente perimetrata in pericolosità e rischio geomorfologico molto elevato “p4-R4” dal piano di assetto idrogeologico;

(vii) tra le abitazioni interessate dal crollo vi è quella della sig.ra -OMISSIS-, odierna ricorrente, sita in via -OMISSIS-;

(viii) l’amministrazione comunale, accertato che quest’ultima, con il proprio nucleo familiare, non avesse disponibilità di altre abitazioni, ha provveduto al loro trasferimento presso struttura alberghiera dal 10 al 17/10/2022;

(ix) affermata pertanto la sussistenza dei requisiti della contingibilità e dell’urgenza, è stato conseguentemente disposto lo sgombero dell’immobile della ricorrente, con il contestuale trasferimento della stessa, con il proprio nucleo familiare, presso una struttura alberghiera.

1.2. Parte ricorrente ha esposto in fatto quanto segue:

(i) di essere proprietaria dell’unità immobiliare sia in Carini, Via -OMISSIS-, ove risiedeva sino all’adozione dell’impugnata ordinanza con il proprio nucleo familiare;

(ii) che il suddetto immobile si trova all’interno del “-OMISSIS-” (composto da circa n. 160 unità immobiliari), nei pressi del suddetto -OMISSIS-;

(iii) che la frana in questione avrebbe cagionato danni ad una abitazione confinante con quella della ricorrente; quest’ultima avrebbe invece patito limitati danni alla recinzione esterna e alla pavimentazione di un patio;

(iv) che, ciononostante, l’amministrazione comunale ha disposto lo sgombero della sua abitazione con l’ordinanza in questione;

(v) che la ricorrente, con nota del 25 ottobre 2022, ha invitato l’amministrazione comunale a integrare detta ordinanza, indicando espressamente il termine ultimo di efficacia;

(vi) che, con nota del 4 novembre 2022, l’intimato Comune, pur avendo rappresentato di essersi prontamente attivato per gli adempimenti connessi alla messa in sicurezza del richiamato costone roccioso, non ha fissato il richiesto termine ultimo di efficacia.

1.3. Ciò posto, la ricorrente ha articolato la seguente, unica, doglianza, così rubricata: “Violazione e falsa applicazione art. 54 D.Lgs. 264/2000, sotto il profilo del difetto della “provvisorietà e temporaneità”.

Parte ricorrente, in particolare, si è doluta della circostanza che l’amministrazione comunale non ha previsto, nell’impugnato provvedimento, un termine finale di efficacia, nemmeno a seguito della sua specifica richiesta.

1.4. La ricorrente ha quindi chiesto, previa adozione di idonee misure cautelari, di annullare il provvedimento impugnato.

2. Si è costituito il Comune di Carini, che ha chiesto di rigettare il ricorso, sulla scorta delle seguenti ragioni:

(i) anzitutto, ha sostenuto in fatto che, come è dato evincere dalla lettura della nota prot. -OMISSIS- dell’11/10/2022 del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco, la caduta di uno dei massi nell’abitazione della ricorrente ne avrebbe provocato la rottura della tettoia esterna e della pavimentazione sottostante;

(ii) ha quindi affermato che l’adozione dell’ordinanza e la sua permanenza sino alla messa in sicurezza del costone roccioso sarebbero necessarie fino alla totale eliminazione del rischio di frana;

(iii) a tale ultimo riguardo, l’amministrazione comunale ha dato atto di aver chiesto con urgenza un tavolo tecnico al Prefetto, per valutare, unitamente agli organi competenti, gli opportuni e necessari e urgenti rimedi da intraprendere;

(iv) nelle more della proposizione del ricorso sarebbero già state svolte le prime attività per la messa in sicurezza del costone roccioso. In particolare: (a) con nota prot. -OMISSIS- del 25 ottobre 2022, il Vice-Prefetto di Palermo ha chiesto agli organi competenti ad attivarsi immediatamente per la risoluzione del caso; (b) con la nota prot. -OMISSIS- del 18/11/2022 è stato dato conto che, all’esito della riunione di pari data, si è proceduto al sopralluogo presso il -OMISSIS-; (c) con nota -OMISSIS- del 1/12/2022 il Dirigente generale del DPRC Sicilia ha richiesto al CNSAS -Palermo di attivare qualificati componenti al fine di effettuare nel più breve tempo possibile un’ispezione della porzione di costone roccioso a ridosso del -OMISSIS- al fine di accertare incipienti situazioni di distacco e pericoli scongiurare rischi incombenti; (d) con nota n .prot. -OMISSIS- del 16/01/2022 il Comune resistente ha relazionato alla Prefettura sul monitoraggio delle aree a rischio dissesto idrologico del territorio e per le aree interessate da dissesto idrogeologico, precisando con specifico riguardo al versante di -OMISSIS- di una sua altissima propensione al dissesto.

3. L’istanza cautelare di parte ricorrente è stata respinta con l’ordinanza n. -OMISSIS-del 10 gennaio 2023 della Sezione, con la quale la ricorrente è stata, altresì, onerata di produrre agli atti di causa l’impugnata nota n. -OMISSIS- del 4 novembre 2022.

4. La ricorrente, il 10 gennaio 2023, ha prodotto la suddetta nota.

5. L’appello cautelare è stato respinto con ordinanza n. -OMISSIS- del 14 aprile 2023 del C.G.A.R.S.

6. Parte ricorrente, con memoria del 21 ottobre 2024, ha insistito per l’accoglimento del ricorso, dando atto della persistenza dell’ordine di sgombero dell’immobile ed evidenziando, in particolare, che sotto il costone del-OMISSIS-, nel -OMISSIS-, vi sarebbero più di quattrocento abitazioni che si troverebbero nelle stesse condizioni di quella della ricorrente e che nessuna di queste sarebbe stata sgomberata.

7. L’amministrazione comunale, con memoria del 22 ottobre 2024, ha insistito per il rigetto del ricorso, contestando in particolare quanto affermato dalla ricorrente in merito al fatto che l’ordinanza non avrebbe riguardato tutte le abitazioni che si trovano nella sua identica situazione, posto che l’ordinanza per cui è causa ha riguardato anche le altre abitazioni coinvolte nell’evento franoso dell’ottobre 2022.

8. All’udienza pubblica del 22 novembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il presente ricorso verte sull’ordinanza contingibile e urgente con la quale il Comune di Carini, all’esito di un evento franoso che ha anche riguardato l’abitazione di parte ricorrente, ha disposto lo sgombero (tra le altre) della sua abitazione, disponendone la provvisoria sistemazione in un albergo per alcuni giorni.

2. Il ricorso è infondato e va rigettato, alla luce delle seguenti considerazioni.

2.1. Siano consentite le seguenti notazioni preliminari in fatto.

2.1.1. Anzitutto, preme chiarire che l’abitazione della ricorrente è stata colpita direttamente dall’evento franoso per cui è causa, come risulta esplicitato dalla nota -OMISSIS- dell’11 ottobre 2022 dei Vigili del fuoco (prodotta da entrambe le parti).

Ivi si legge, in particolare, che “nell’abitazione della Sig.ra -OMISSIS- uno dei massi ha distrutto la tettoia esterna in legno con copertura in tegole, e la pavimentazione sottostante la tettoia“.

Ciò trova conferma nella relazione del geologo incaricato dall’amministrazione comunale (prodotta da entrambe le parti), in cui è stato affermato che “Il frammento di maggiori dimensioni avente forma irregolare, ha coinvolto durante la sua corsa la tettoia esterna in legno e la pavimentazione di un’abitazione, terminando la sua corsa all’interno di una casa; altri frammenti non di secondaria importanza, hanno coinvolto la sede stradale determinando danni ai tralicci telefonici ed alle ringhiere delle abitazioni“.

Dunque, quanto affermato nel ricorso in merito al fatto che “La casa della ricorrente non ha subito alcun danno, ad eccezione della recinzione esterna e della pavimentazione di un patio, lambiti dal masso” (cfr. p. 2 del ricorso), non trova riscontro negli atti di causa, risultando anzi che l’immobile della ricorrente ha subito danni tutt’altro che irrilevanti.

2.1.2. In secondo luogo, non risulta nemmeno che l’abitazione della ricorrente sia stata l’unica interessata dall’ordinanza di sgombero in questione.

L’anzidetta ordinanza, infatti, non ha riguardato il solo immobile della ricorrente (sito in via -OMISSIS-), ma anche quelli situati in via -OMISSIS-.

Ciò in quanto i suddetti immobili sono stati interessati direttamente dall’evento franoso del 10 ottobre 2022; evento franoso che è – come si è visto – alla base dell’ordinanza per cui è causa.

Di talché è evidente come l’ordinanza in questione sia stata adottata in un’ottica prudenziale e sia stata basata, prima ancora che sulla presenza di danni esistenti, sul rischio che la possibile reiterazione di un evento franoso ben avrebbe potuto causare danni più ingenti.

Tanto che la stessa ordinanza impugnata ha espressamente precisato che “solo per puro caso” le conseguenze della frana sono state limitate (cfr. il primo paragrafo del provvedimento impugnato).

Peraltro, l’amministrazione comunale, con la nota n. -OMISSIS- (prodotta dalla ricorrente all’esito dell’ordinanza cautelare n. -OMISSIS-), ha affermato che “Sarà l’esito di tale conferenza a determinarsi sui livelli di rischio già paventati dal geologo Cangialosi, nonché dal Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Palermo che ha richiesto, con nota prot. -OMISSIS- dell’11/10/2022, l’attivazione di una più accurata verifica di tutto il costone, non escludendo la possibilità di ulteriori distacchi, richiedendo opere di messa in sicurezza dell’area nonché tutti i provvedimenti contingibili e urgenti. All’esito della stessa si valuterà, altresì, la necessità di adottare i provvedimenti adeguati per mettere in sicurezza i residenti di -OMISSIS-. che rientrano nelle zone a rischio geomorfologico. Infatti la zona in questione ricade per la maggior parte nel P.A.I , ove è classificata zona a rischio geomorfologico molto elevato (P4/R4) e si valuterà, in relazione ai tempi tecnici che occorreranno per l’esecuzione delle opere e via via che le stesse saranno effettuate e il conseguente danno attenuato e/o eliminato, la possibilità di revocare o modificare l’ordinanza“.

Dunque, l’amministrazione comunale stessa, anche a valle dell’ordinanza per cui è causa, non ha affatto escluso ulteriori interventi che dovessero riguardare il residence “-OMISSIS-“.

2.1.3. In terzo luogo, risulta che l’amministrazione comunale, nell’immediatezza dell’adozione dell’ordinanza in questione, si sia attivata con gli enti competenti per addivenire a una concreta mitigazione del rischio di frana, come del resto evidenziato da quest’ultima con la memoria di costituzione e con gli atti nella medesima citati e prodotti nel fascicolo del giudizio.

Sebbene non risultino agli atti di causa ulteriori attività successive all’adozione dell’ordinanza cautelare, non trova positivo riscontro agli atti di causa la tesi di parte ricorrente, volta a sostenere che il Comune resistente avrebbe inteso provvedere in via definitiva con l’ordinanza qui impugnata.

Anzi, nella nota n.-OMISSIS- del 16 dicembre 2022 (prodotta dall’amministrazione resistente), l’amministrazione comunale ha dato conto di aver adottato, nell’ottica della prevenzione, l’ordinanza di sgombero per cui è causa, provvedendo al contempo “agli studi necessari e propedeutici per la progettazione che l’amministrazione conta di avere entro marzo 2023, successivamente sarà necessario reperire urgentemente i finanziamenti finalizzati alla messa in sicurezza dell’intero versante“.

Per quanto l’amministrazione resistente non abbia prodotto nel presente giudizio ulteriori elementi volti a dimostrare la prosecuzione delle suddette attività (circostanza che, se del caso, ben potrebbe giustificare ogni opportuno rimedio avverso l’inerzia dell’amministrazione comunale), resta il fatto che non risulta in alcun modo dagli atti di causa che l’ordinanza qui impugnata abbia inteso – stravolgendo la funzione del rimedio extra ordinem – assicurare un definito assetto degli interessi ivi definiti.

2.2. Ciò posto, il Collegio non riscontra ragioni per discostarsi da quanto già affermato in sede cautelare, in merito al fatto che “l’istituto dell’ordinanza contingibile e urgente, con la quale è consentito fronteggiare le situazioni di emergenza anche al prezzo del sacrificio temporaneo di posizioni individuali costituzionalmente tutelate, non può essere impiegato per conferire un assetto stabile e definitivo agli interessi coinvolti, che deve essere perseguito invece mediante le procedure ordinarie e nel rispetto dei diritti garantiti dall’ordinamento (Consiglio Stato, sez. V, 13 marzo 2002, n. 1490). Ma questo non significa che i provvedimenti contingibili debbano considerarsi automaticamente illegittimi solo perché sprovvisti di un termine finale di durata o di efficacia (C.d.S., V, 13 agosto 2007, n. 4448). Sicché anche misure non definite nel loro limite temporale possono essere reputate legittime, quando razionalmente collegate alla concreta situazione di pericolo accertata” (Cons. St., sez. V, 30 giugno 2011, n. 3922).

Siffatto orientamento è stato più di recente ribadito dal giudice di appello, secondo il quale “se in linea di principio è connaturata alla natura del provvedimento di cui si tratta la temporaneità dell’efficacia, è pur vero che quest’ultima è comunque collegata al permanere dello stato di necessità, con l’unico evidente limite che il comando contenuto non può acquisire carattere di stabilità. Per l’effetto, anche misure non preventivamente definite nel loro limite temporale devono considerarsi legittime, quando razionalmente collegate alla concreta situazione di pericolo accertata (Cons. Stato, V, 30 giugno 2011, n. 3922)” (Cons. St., sez. V, 9 marzo 2020, n. 1670).

Anche il giudice di appello siciliano ha dato recente applicazione ai principi di cui sopra, evidenziando come l’elemento dirimente ai fini della valutazione dell’eventuale illegittimità di un’ordinanza contingibile e urgente priva del termine di efficacia vada rinvenuto nel fatto che, nel singolo caso concreto, manchi ogni evidenza in grado di lasciare intendere che il provvedimento fosse temporaneo (C.G.A.R.S., sez. giurisd., 8 luglio 2021, n. 654).

Coerentemente con tale impostazione, questo Tribunale, quando ha dato rilevanza alla mancanza del termine di efficacia in un’ordinanza contingibile e urgente, lo ha fatto in contesti in cui lo strumento de quo era stato utilizzato o per gestire strutturalmente una situazione di pericolo o per imporre un divieto senza dar conto delle iniziative che l’amministrazione avesse inteso assumere (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 4 settembre 2020, n. 1829; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 27 luglio 2020, n. 1603).

Nel caso di specie, come si è visto, non solo l’amministrazione comunale ha dato conto della necessità, rappresentata dal geologo dalla stessa incaricato, di “una più approfondita indagine finalizzata alla predisposizione di opportune di mitigazione della pericolosità e del relativo rischio che insiste sull’area“, ma ha altresì positivamente avviato l’attività procedimentale, seppure la stessa non risulti conclusa alla data dell’udienza pubblica di discussione del ricorso (e salva, come si è detto, la possibilità per la ricorrente di esperire ogni opportuno rimedio avverso l’inerzia dell’amministrazione).

3. Stante quanto precede, il ricorso è infondato e va pertanto rigettato.

Tenuto conto della peculiarità della questione e del complessivo andamento della vicenda, sussistono eccezionali ragioni per compensare integralmente le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Federica Cabrini, Presidente

Antonino Scianna, Primo Referendario

Fabrizio Giallombardo, Referendario, Estensore

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