Pubblicato il 10/08/2020
N. 03548/2020 REG.PROV.COLL.
N. 02887/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2887 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Francesco Alessandro, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenza Gentilcore, con domicilio digitale avv.vincenzagentilcore@pec.it;
contro
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Imparato, con domicilio digitale m.imparato@pec.regione.campania.it;
Agea – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11, con domicilio digitale napoli@mailcert.avvocaturastato.it;
per l’annullamento
A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
a – della nota prot. n. 2019.0263509 del 24.04.2019, comunicata a mezzo pec in data 26.04.2019, con la quale la Regione Campania – Direzione Generale Politiche Agricole Alimentari e Forestali – Servizio Territoriale Provinciale Salerno ha negato al ricorrente l’ammissione ai benefici previsti dalla Misura 11.1 “Conversione delle aziende agricole ai sistemi di agricoltura biologica”, per le annualità  2016 – 2017 – 2018, per carenza dei requisiti di ammissibilità ;
b – di qualsiasi atto istruttorio di estremi e contenuto non conosciuti;
c – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.
B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 2/01/2020:
per la declaratoria di nullità 
– del provvedimento della Regione Campania del 2.10.2019, depositato in giudizio in data 22.10.2019, per elusione della ordinanza cautelare di questo Tar n. 1385 del 10.09.2019 – previa nomina di un Commissario ad Acta – cui dovrà  essere affidato il compito di riesaminare le domande di ammissioni al sostegno per la conversione al biologico del ricorrente (2016 – 2017 – 2018), secondo il vincolo di conformazione già disposto dal Tar determinando le relative modalità  esecutive;
ovvero per l’annullamento, previa sospensione
a – del predetto provvedimento di riesame del 2.10.2019, depositato in giudizio in data 22.10.2019, con il quale la Regione Campania ha reiterato il diniego di accesso al sostegno per la conversione al biologico – Misura 11.1, per le domande di ammissione del ricorrente per le annualità  2016 – 2017 – 2018;
b – ove e per quanto occorra della nota prot. n. PG72019/608910 del 10.10.2019, depositata in giudizio in data 22.10.2019, recante la cronologia degli avvenimenti;
c – della nota AGEA PSR 2018.1858317 del 12.10.2018, mai comunicata al ricorrente e conosciuta solo in data 22.10.2019, all’atto del deposito documentale della Regione Campania, recante la scheda informativa delle difformità  rilevate a seguito dei controlli effettuati sulle domande del ricorrente;
d – di qualsiasi ulteriore atto istruttorio di estremi e contenuto non conosciuti;
e – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e della Agea – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura;
Visti tutti gli atti della causa;
Viste le disposizioni straordinarie di cui all’art. 84, co. 5, primo e secondo periodo, del DL n. 18 del 17.3.2020, convertito dalla legge n. 27 del 24.4.2020, come modificate dall’art. 4 co. 1 del DL n. 28 del 30.4.2020, a mente del quale successivamente al 15 aprile 2020 e fino al 31 luglio 2020, in deroga alle previsioni del codice del processo amministrativo, tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, con facoltà  per le parti di presentare brevi note sino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 1454 del 19.3.2020;
Visto il decreto del Presidente del TAR Campania n. 14 del 31.3.2020 e, in particolare, l’art. 5;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 giugno 2020 la dott.ssa Gabriella Caprini e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del DL n. 18/2020, convertito dalla legge n. 27/2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
I. Parte ricorrente impugna, con il ricorso introduttivo, la nota del 24.04.2019, con la quale la Regione Campania – Direzione Generale Politiche Agricole Alimentari e Forestali – Servizio Territoriale Provinciale Salerno ha negato l’ammissione ai benefici previsti dalla Misura 11.1 “Conversione delle aziende agricole ai sistemi di agricoltura biologica”, per le annualità  2016 – 2017 – 2018, per carenza dei requisiti di ammissibilità  e, con motivi aggiunti, il provvedimento di riesame del 2.10.2019, adottato su sollecitazione interinale di questo tribunale, con il quale la medesima Regione ha reiterato, sia pure con diversa ed integrata motivazione, il diniego di accesso allo stesso beneficio.
II. A sostegno del gravame deduce i seguenti motivi di ricorso:
a) violazione degli artt. 3 e 10 bis l. n. 241/1990 – anche in relazione all’art. 15.1 delle disposizioni generali delle misure connesse alla superficie e/o animali del PSR 2014 – 2020 e agli artt. 12.6.3 e 7.2 delle disposizioni generali di attuazione della misura 11.1- degli artt. 59 e 114 c.p.a. in combinato disposto con l’art. 21 septies l. n. 241/1990 con conseguente nullità  del provvedimento di riesame impugnato con motivi aggiunti;
b) eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, difetto del presupposto, arbitrarietà , illogicità , sviamento, perplessità , motivazione apparente, violazione del contraddittorio procedimentale, del giusto procedimento e del principio di proporzionalità .
III. Si sono costituite l’Amministrazione regionale e la Agea – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, entrambe concludendo, nel merito, per il rigetto del ricorso.
IV. Con ordinanze nn. 1358/2019 e 56/2020, questa sezione ha accolto le istanze di tutela cautelare:
a) quanto al ricorso introduttivo, “essendo mancata nell’istruttoria amministrativa la valutazione in ordine all’aggiornamento del fascicolo aziendale, con esclusione delle contestate particelle nn. 303 e 304, avvenuto dopo la presentazione della domanda, ma prima della adozione della gravata determinazione;” e considerando, altresì¬, “che la difesa regionale sul punto non ha addotto specifiche controdeduzioni, e che appare violato anche il principio di proporzionalità  in ragione del rapporto tra la superficie delle indicate particelle e quella notevolmente maggiore delle restanti particelle non oggetto di contestazione alcuna”;
b) quanto all’integrazione del gravame con motivi aggiunti, rilevando che il provvedimento di riesame “non si sottrae alle censure già dedotte avverso l’atto impugnato con il ricorso principale e, per quanto non apertamente elusivo del dictum cautelare di questa Sezione (ordinanza n. 1385 del 10.09.2019), presenta sovrapponibili violazioni del principio di proporzionalità  e ragionevolezza, che inducono ad una valutazione di probabile fondatezza dell’esito positivo del ricorso nel merito”.
V. All’udienza del 23.06.2020, tenutasi da remoto, la causa è stata introitata per la decisione, sulla base degli atti.
V.1. Il ricorso è fondato.
V.1.1. I provvedimenti di diniego sono motivati, per quanto d’interesse, nei termini che seguono:
A) le domande di sostegno/pagamento “presentate rispettivamente per il 2016, 2017 e 2018 non possono essere ammesse ai benefici previsti dalla tipologia di intervento "CONVERSIONE DELLE AZIENDE AGRICOLE Al SISTEMI DI AGRICOLTURA BIOLOGICA" richiesta per mancanza de seguenti requisiti di ammissibilità :
– Le superfici oggetto di impegno (SAU) della sottomisura 11.1 "conversione" devono essere entrate per la prima volta nel sistema di controllo dell’agricoltura biologica non prima del 15 novembre antecedente alla data di presentazione della domanda di aiuto;
– Le particelle oggetto di impegno (SOI) della sottomisura 11.1 "conversione al biologico", non devono aver mai usufruito di premi nell’ambito della misura 214.B e F2 (Biologico) nelle campagne dal 2007 al 2015.
La mancanza dei requisiti per la “conversione” è dovuta alle particelle 303 e 304 del foglio 17 del Comune di Bellosguardo” (prot. n. 2019.0263509 del 24.04.2019);
B) “si conferma la non ammissibilità  ai benefici previsti dalla tipologia di intervento & in quanto le particelle 303 e 304 del foglio 17 del comune di Bellosguardo (SA), presenti nel fascicolo aziendale fino al 21/11/2018, richieste a premio nelle domande Misura 11 e Misura 13 negli anni 2016, 2017 e 2018, pagate per la Misura 13 anno 2017: (1) sono state inserite per la prima volta nel sistema di controllo dell’agricoltura biologica prima del 15 novembre antecedente alla data di presentazione della domanda di aiuto; (2) hanno usufruito di premi nell’ambito della misura 214.B e F2 (Biologico) nelle campagne dal 2007 al 2015”.
“RILEVATO, in particolare, che:
1) Le particelle n. 303 e 304 del foglio 17 del comune di Bellosguardo (Sa) hanno già usufruito dei premi nell’ambito della misura 214.B perchè inserite nella domande degli anni 2012 – 2013 – 2014 e nel sistema dell’agricoltura biologica in data antecedente il 15 novembre 2015 da soggetto terzo;
2) La ditta Alessandro Francesco, pur sostenendo di aver estromesso dal proprio fascicolo aziendale le suddette particelle a far data dal 1/5/2016:
a) non ha presentato Domanda di modifica ai sensi dell’art. 3 del Reg. (UE) 809/2014 (ritiro parziale) prima della data di apertura sul portale SIAN dei servizi di istruttoria delle domande di pagamento con la contestuale pubblicazione degli indicatori di possibili irregolarità  riscontrate sulle domande;
b) non ha comunicato l’avvenuta variazione al Servizio Territoriale Provinciale Salerno.
3) Le suddette particelle sono state estromesse dal fascicolo con atto di rescissione del 21/11/2018 prot. AGEA.CAA1546.2018.0003908, infatti sono presenti in fascicolo e conseguentemente nelle domande Misura 11.1 e Misura 13 degli anni 2016, 2017 e 2018.
4) Le suddette particelle non risultano incolte, come sostenuto dalla ditta, ma investite ad olivo e pascolo e come tali hanno beneficiato dei premi relativi alla misura 13 per l’annualità  2017 finanziata il 6/7/2018″ (provvedimento di riesame del 2.10.2019).
V.1.2. Ora, premette in fatto parte ricorrente che:
a) avrebbe inizialmente inserito nel proprio fascicolo aziendale anche le sopra indicate particelle nn. 303 e 304 del Foglio n. 17 del Comune di Bellosguardo, totalmente incolte, oggetto di un contratto di fitto con la sig.ra Clara Tucci dell’1.05.2016, poi rescisso, per non aver mai conseguito la disponibilità  delle predette aree;
b) tale rescissione avrebbe comportato l’estromissione delle predette particelle dal relativo fascicolo aziendale sin dalla data dell’1.05.2016 e, quindi, prima della presentazione della domanda di ammissione al sostegno per l’anno 2016 (doc. n. 4: visure catastali, di Tucci Clara e 5: fascicolo aziendale) e sarebbe stata comunicata ad Agea, con nota assunta al protocollo n. AGEA.CAA1546.2018.0003908 (doc. n. 6).
V.1.3. Dalla produzione in atti si desume, in particolare, che la comunicazione dell’atto risolutivo sarebbe stata effettuata in data 3.12.2018, decorso un breve lasso di tempo dall’intervenuta rescissione, verificatasi il precedente 21.11.2018 sebbene con effetto retroattivo all’1.05.2016.
V.1.4. Il procedimento negativo di ammissione sarebbe stato poi definito solo in data 24.04.2019 a seguito della notifica di un’apposita istanza/diffida a provvedere del ricorrente del 29.03.2019.
V. 2. Tanto premesso, con il primo motivo di gravame, parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/1990 per omessa comunicazione del preavviso di rigetto.
V.2.1. Prima di rendere il diniego, la Regione Campania non avrebbe comunicato al ricorrente le ragioni ostative all’accoglimento delle istanze di accesso alla Misura 11.1, ai sensi dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990 e dell’art. 15.1 delle Disposizioni Generali delle Misure connesse alla superficie e/o animali del PSR 2014 – 2020 (Programma di Sviluppo Rurale).
Il ricorrente, infatti, in sede di contraddittorio, avrebbe potuto agevolmente dimostrare che le particelle nn. 303 e 304 del Foglio n. 17 del Comune di Bellosguardo, per le quali non sussiste il requisito di ammissibilità , risultavano ormai estromesse dal fascicolo aziendale, a seguito, come detto, della rescissione del contratto di fitto, sin dalla data dell’1.05.2016 (prima, peraltro, della scadenza del termine di presentazione della prima domanda di pagamento – 15.05.2016), come, già formalmente comunicato alle Autorità  finanziatrici (cfr. nota di comunicazione ad Agea).
Peraltro, come evidenziato nel terzo motivo di ricorso per motivi aggiunti, la stessa Agea, con la nota del 12.10.2018, depositata in giudizio in data 22.10.2019, recante le difformità  riscontrate, aveva previsto la possibilità  per il Beneficiario di approfondire le ragioni ostative al pagamento nonchè le modalità  di risoluzione delle difformità  emerse. In altri termini, quanto rilevato in sede istruttoria dall’organo a ciò preposto non era stato affatto ritenuto ostativo, in senso assoluto, all’ammissione al sostegno del ricorrente, tuttavia la nota in questione non sarebbe stata comunicata al ricorrente e, tanto meno, resa visibile sul portale SIAN.
V.2.2. La censura è fondata.
V.2.3. Vero è che, secondo costante giurisprudenza formatasi sulla formulazione normativa vigente al momento della presente decisione, “l’omissione del preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis della Legge n. 241/1990 non determina l’automatica illegittimità  del provvedimento finale, qualora possa trovare applicazione la normativa di cui l’art. 21-octies della medesima Legge n. 241/1990 secondo cui non è annullabile il provvedimento amministrativo per vizi formali non incidenti sulla sua legittimità  sostanziale laddove il suo contenuto non avrebbe potuto essere differente da quello in concreto adottato” (T.A.R. Lombardia, Milano Sez. II, 15/05/2020, n. 827; Cons. di Stato, sez. II, 18/03/2020, n. 1925).
V.2.4. Se la violazione dell’art. 10-bis della L. n. 241/1990 non produce ex se l’illegittimità  del provvedimento amministrativo finale dovendo la disposizione sul preavviso di rigetto essere interpretata, comunque, alla luce del successivo art. 21-octies comma 2, s’impone allora al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullare l’atto solo nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità  sostanziale del medesimo.
V.2.5. Orbene, nel caso di specie, di contro, parte ricorrente ha pienamente assolto “l’onere di indicare, quanto meno in termini di allegazione processuale, quali elementi conoscitivi avrebbe introdotto nel procedimento, se previamente comunicatogli, onde indirizzare l’Amministrazione verso una decisione diversa da quella assunta” (T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 27/04/2020, n. 249; T.A.R. Emilia -Romagna, Parma, sez. I, 25/11/2019, n. 275).
V.2.6. La parte, nel denunciare la lesione delle garanzie partecipative previste dall’art. 10-bis della Legge n. 241/1990, ha, cioè, puntualmente indicato ed allegato gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento amministrativo poi adottato (Cons. Stato, sez. VI, 27/04/2020, n. 2676). Conseguentemente la relativa censura è meritevole di accoglimento.
V.2.7. Quand’anche, la Scheda Informativa sulle difformità  della domanda di aiuto n. 64240852521, prodotta, in data 12/10/2018, da AGEA all’Amministrazione regionale fosse stata visibile e consultabile sul sito sia al soggetto attuatore sia al beneficiario, come sostenuto ma non provato dall’Amministrazione regionale, l’asserito mancato rispetto dei requisiti previsti dalla tipologia d’intervento richiesto andava comunque comunicato personalmente all’aspirante destinatario nei modi e tempi di cui all’art. 10 bis della l. n. 241/1990 onde consentire la corretta instaurazione del contraddittorio procedimentale.
Ed invero, “La comunicazione dei motivi ostativi di cui all’art. 10 bis, l. n. 241 del 1990 ha la funzione in un rapporto collaborativo con l’Amministrazione di consentire al soggetto destinatario del provvedimento negativo di presentare delle controdeduzioni avverso i motivi di diniego per evidenziarne eventuali profili di illegittimità  dell’atto finale in via di formazione (profili che poi dovranno essere valutati dall’Amministrazione ed esternati con la motivazione del provvedimento conclusivo del procedimento) e serve per consentire all’Amministrazione di acquisire ulteriori elementi per l’adozione di una legittima determinazione finale, con gli evidenti effetti deflazionistici sul contenzioso” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 05/02/2015, n. 884).
V.3. Con il secondo motivo di ricorso introduttivo, la parte si duole della violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990 e dell’eccesso di potere nelle figure sintomatiche del difetto assoluto di istruttoria e di motivazione.
V.3.1. Il diniego regionale sarebbe, in ogni caso, viziato per grave deficit istruttorio e per carenza assoluta del presupposto.
La P.A. ha negato l’accesso al sostegno sostenendo che le particelle nn. 303 e 304 del foglio n. 17 del Comune di Bellosguardo avrebbero già usufruito dei benefici per la conversione biologica negli anni compresi tra il 2007 ed il 2015.
Vero è che le particelle nn. 303 e 304 del foglio n. 17 sarebbero state inserite inizialmente nel fascicolo aziendale del ricorrente perchè oggetto di un contratto di fitto con la sig.ra Clara Tucci dell’1.05.2016 ma le stesse venivano successivamente estromesse a far data dall’1.05.2016, come puntualmente comunicato alle Autorità  Finanziatrici, atteso che, non avendo lo stesso istante mai acquisito la disponibilità  delle predette aree, aveva rescisso il relativo contratto di fitto.
Nella fase istruttoria di verifica delle condizioni di ammissibilità  al sostegno, la P.A. avrebbe, quindi, dovuto considerare i nuovi dati comunicati dal ricorrente e, quindi, tener conto dell’avvenuta estromissione delle predette particelle dal fascicolo aziendale.
La carenza di istruttoria rileverebbe sotto due ulteriori profili: il primo è che le particelle nn. 303 e 304 del Foglio n. 17 del Comune di Bellosguardo sono da tempo incolte e, quindi, non hanno presumibilmente mai beneficiato di sostegni per la conversione biologica; il secondo è che la superficie complessiva delle predette particelle è di appena 0,8814 Ha rispetto alla complessiva superficie richiesta a premio per la Misura 11.1 che è pari a 113,102 Ha.
La P.A., quindi, nell’ambito della istruttoria, previa instaurazione del contraddittorio procedimentale (nella specie è mancato), ben avrebbe potuto considerare la possibilità  di estromettere, in ogni caso, le particelle compromesse e consentire al ricorrente l’accesso al sostegno per la maggiore consistenza aziendale evidenziandosi nell’agere amministrativo una palese violazione del principio di proporzionalità . Sarebbe davvero illogico, oltre che arbitrario, negare il beneficio per una presunta anomalia che interessa solo una piccola parte (0,7%) dell’intera consistenza della superficie richiesta a premio.
V.3.2. Controdeduce sul punto l’Amministrazione regionale, richiamando il contenuto motivazionale del provvedimento di rigetto medio tempore assunto ed impugnato con motivi aggiunti, sostenendo che parte ricorrente non avrebbe presentato la domanda di modifica ai sensi dell’art. 3 del Reg. (UE) 809/2014 (ritiro parziale) prima della data di apertura sul portale SIAN dei servizi di istruttoria delle domande di pagamento con la contestuale pubblicazione degli indicatori di possibili irregolarità  riscontrate sulle domande e non avrebbe, altresì¬, comunicato l’avvenuta variazione al Servizio Territoriale Provinciale Salerno, puntualizzando, inoltre, che le suddette particelle sarebbero state estromesse dal fascicolo solo a seguito dell’atto di rescissione del 21/11/2018 e, pertanto, necessariamente presenti in fascicolo nelle domande riferite agli anni 2016, 2017 e 2018.
Ed invero, il paragrafo 5 delle disposizioni generali del manuale delle procedure relative alle misure connesse alla superficie e/o agli animali, con riferimento al “Fascicolo aziendale” effettua un rinvio alla Circolare AGEA n. 25 del 30/04/2015 (nota UMU 2015.749) che statuisce quanto segue:
“In generale, i dati/informazioni che possono essere utilizzati per la richiesta di aiuto con la presentazione di una domanda devono essere stati dichiarati nel fascicolo in data precedente al termine indicato dalla normativa vigente per la presentazione, e comunque prima della presentazione della domanda stessa. Pertanto, dati ed informazioni derivanti da aggiornamenti apportati sul fascicolo in date successive a quelle sopra esposte non avranno efficacia sui procedimenti amministrativi già presentati. Eventuali casi particolari saranno valutati singolarmente dall’Amministrazione” (Allegato 4).
L’Organo istruttorio si sarebbe attenuto alle sovra esposte linee guida nè l’Amministrazione regionale avrebbe potuto effettuare, secondo quanto esposto dal ricorrente, eventuali storni di pagamenti, non rientrando nelle proprie competenze bensì¬ al soggetto che eroga il pagamento, ovvero AGEA.
V.3.3. I motivi di ricorso sono comunque fondati.
V.3.4. Ed invero, come dedotto, da ultimo, anche con il primo e secondo motivo del gravame introdotto con motivi aggiunti, il provvedimento di rigetto e quello assunto in occasione del riesame con riedizione motivazionale, a seguito della sollecitazione in sede cautelare, non hanno entrambi illegittimamente tenuto conto che:
a) l’aggiornamento del fascicolo aziendale, effettuabile ai sensi dell’art. 12.6.3 delle Disposizioni Generali di Attuazione della Misura 11.1.1, ha comportato la estromissione delle particelle nn. 303 e 304 del Foglio n. 17 del Comune di Bellosguardo;
b) tale estromissione è conseguenza di un atto di rescissione del contratto di fitto delle particelle nn. 303 e 304, che sia pure perfezionato in data 21.11.2018 e comunicato in data 3.12.2018, ha efficacia retroattiva retroagendo i propri effetti alla data dell’1.05.2016;
c) per effetto di tale rescissione, pertanto, le particelle in questione devono ritenersi come mai inserite nel fascicolo aziendale, essendo carenti ab origine del titolo di conduzione (caducato, come detto, con effetto a far data dall’1.05.2016);
d) tale variazione, in quanto incidente sulle originarie informazioni e sui dati contenuti nel fascicolo, poteva essere validamente comunicata all’Autorità  di Gestione con lo strumento di cui all’art. 12.6.3 delle Disposizioni attuative, non costituendo elemento ostativo la richiamata circolare Agea. Tale atto contiene, infatti, una clausola, richiamata, secondo la quale: “Eventuali casi particolari saranno valutati singolarmente dall’Amministrazione”, sostanzialmente di chiusura del sistema, tale da consentire ipotesi derogatorie nella tempistica della presentazione dei documenti in relazione alla particolarità  dei casi concreti, nell’ambito dei quali ben può essere inquadrato il fenomeno negoziale rescissorio de quo, avente efficacia ex tunc;
e) sul piano sostanziale, non sussisterebbe alcuna divergenza tra la variazione del fascicolo aziendale (con estromissione delle particelle), come avvenuto nel caso di specie, e l’istanza di modifica ex art. 3 RUE n. 809/2014 con ritiro delle stesse.
V.3.5. La mancata presentazione dell’istanza di modifica ai sensi dell’art. 3 del RUE n. 809/2014 è, in realtà , come sostenuto, un rilevo pretestuoso.
L’art. 12.6.3 delle Disposizioni Generali di Attuazione della Misura 11.1.1, rubricato “Comunicazioni al Soggetto Attuatore”, espressamente prevede che “Il Beneficiario deve comunicare al Soggetto Attuatore, tempestivamente e per iscritto, eventuali variazioni nella posizione di Beneficiario nonchè, in generale, ogni variazione delle informazioni e dei dati dichiarati nella Domanda e/o nei relativi allegati…”.
Orbene, la rescissione del contratto di fitto relativo alle p.lle nn. 303 – 304, in data 21.11.2018, con efficacia retroattiva alla data dell’1.05.2016 ed estromissione delle relative particelle, ha sicuramente determinato una modifica/variazione delle informazioni contenute nella domanda iniziale: il relativo titolo di conduzione dei fondi risulta, come detto, caducato con efficacia retroattiva (alla data dell’1.05.2016) e, quindi deve ritenersi inesistente ab origine.
Ora, il beneficiario ricorrente ha proceduto con un aggiornamento del fascicolo aziendale comunicando prontamente in data 3.12.2018 (la rescissione risale al 21.11.2018) all’Ente Gestore la intervenuta rescissione contrattuale con efficacia retroattiva. Risulta, pertanto, pienamente assolto l’onere, posto a carico del privato, di comunicazione delle variazioni incidenti sul fascicolo aziendale, ai sensi dell’art. 12.6.3 delle Disposizioni di Attuazione, che non potevano essere immotivatamente pretermesse dall’Autorità  di Gestione.
V.3.6. Circostanza dirimente è che all’atto della predetta comunicazione di aggiornamento del fascicolo aziendale, il 3.12.2018, non risultava trasmesso al ricorrente nè l’esito della istruttoria con le difformità  rilevate, nè la definizione del procedimento di ammissione, tanto da potersi ritenere il relativo procedimento già concluso.
La nota AGEA del 12.10.2018, con indicazione delle anomalie, come asserito, non è stata mai comunicata al ricorrente e, tanto meno, è stata data prova della relativa visibilità  sul portale SIAN, che, comunque, non avrebbe supplito alla mancata dovuta comunicazione personale del preavviso di rigetto, ex art 10 bis della l. n. 241/1990, dovendo qualificarsi la nota 2019.0263509 del 24/04/2019, quivi impugnata con atto introduttivo del giudizio, quale provvedimento lesivo, immediatamente impugnabile.
V.3.7. Posto che la richiesta di integrazione documentale è stata effettuata in data 3.12.2018 e che il procedimento di ammissione è stato definito in data 24.04.2019, con il richiamato provvedimento prot. n. 0263509, deve ritenersi che sussistesse un idoneo e sufficiente lasso temporale per procedere all’aggiornamento del fascicolo personale e della eventuale scheda informativa come richiesto, non potendosi paventare alcuna situazione cristallizzata, preclusiva ad un aggiornamento necessario e risolutivo.
Non irrilevante, a tali fini, è la considerazione che tale provvedimento finale è stato adottato solo dopo la notifica di una apposita istanza/diffida dello stesso ricorrente, presentata in data 29.03.2019, con la quale, in relazione alla "Misura 11, domande n. 64240852521 74240585856 84241027410 annualità  2016, 2017, 2018", si chiedeva ad AGEA ed alla Regione Campania Servizio Territoriale Provinciale di Salerno di essere resi edotti circa gli eventuali motivi ostativi al pagamento degli aiuti richiesti.
V.3.8. Non è peraltro possibile nemmeno addebitare al ricorrente la mancata presentazione di una specifica istanza di modifica ex art. 3 RUE n. 809/2014, disciplinando tale norma, secondo interpretazione non smentita, altra e diversa fattispecie, cui si ricorre nelle ipotesi in cui si intenda rinunciare in tutto o in parte alla domanda presentata e non correggere inesattezze ovvero aggiornare uno stato di fatto mutato rispetto alla domanda iniziale.
V.3.9. Dirimente rimane, sul piano sostanziale, che le particelle nn. 303 – 304 siano state estromesse dal fascicolo aziendale e che tale estromissione sia stata comunicata all’Autorità  di Gestione, pertanto, al di là del nomen juris attribuito alla comunicazione del privato, è chiaro che l’effetto che si intendeva conseguire era quello di mettere al corrente l’Autorità  di Gestione che sulle p.lle nn. 303 – 304 non andava calcolato alcun premio.
Può dunque sostenersi, come dedotto, che l’istanza di riduzione, ai sensi dell’art. 7.3 delle Disposizioni Generali, non soggiace ad alcun limite temporale – se non quello dell’intervenuta conoscenza delle difformità  riscontrate, nel caso di specie, non provata antecedentemente alla comunicazione del provvedimento conclusivo, non essendo stata comunicata al ricorrente la nota Agea del 12.10.2018, recante la scheda delle anomalie.
V.3.10. Priva di rilievo, poi, è la seconda ragione ostativa, censurata con il quarto motivo di gravame per motivi aggiunti, ovvero la mancata comunicazione al soggetto competente, in quanto non adeguatamente supportata da convincenti ragioni giustificative.
Orbene, una volta presentata la domanda iniziale con modalità  telematiche mediante accesso al Portale SIAN, tutte le successive comunicazioni del Beneficiario avvengono unicamente per il tramite del sistema informatico. Il portale si aggiorna automaticamente e rende immediatamente disponibile qualsiasi tipo di comunicazione e/o variazione ai soggetti attuatori, senza alcun distinzione limitativa tra Autorità  di pagamento (AGEA) ed Autorità  di gestione (Regione Campania e sedi provinciali). Tanto esclude, a monte, qualsiasi indagine conoscitiva sul soggetto cui indirizzare la missiva.
Rientra, peraltro, nel rispetto dei principi di leale collaborazione la circolarità  delle informazioni tra gli Enti o le Amministrazioni che, a vario titolo, concorrono nel procedimento volto all’adozione di un provvedimento complesso.
V.3.11. Ciò posto, ritiene il Collegio di doversi esprimere, ad abundantiam anche sulla fondatezza della censura sollevata con il secondo motivo del ricorso introduttivo come integrato dal quarto motivo aggiunto quanto all’eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità .
V.3.12. Orbene, la superficie complessiva delle predette particelle nn. 303 e 304 del Foglio n. 17 del Comune di Bellosguardo, che avrebbero già beneficiato di sostegni per la conversione biologica, è di appena 0,8814 Ha rispetto alla complessiva superficie richiesta a premio per la Misura 11.1 che è pari a 113,102 Ha.
Sostiene, quindi, parte ricorrente che la P.A., nell’ambito della istruttoria e previa instaurazione del contraddittorio procedimentale, qui in concreto mancato, ben avrebbe potuto considerare la possibilità  di estromettere, in ogni caso, le suddette particelle, consentendo al ricorrente l’accesso al sostegno per la maggiore consistenza aziendale.
V.3.13. Ora ritiene il Collegio che sia effettivamente illogico oltre contrario alla stessa ratio delle misure de quibus negare il beneficio per una presunta anomalia che interessa solo una piccola parte (0,7%) dell’intera consistenza della superficie richiesta a premio, che può, di contro, essere agevolmente estromessa.
Peraltro, evidenziandosi oltre che un difetto di istruttoria anche una carenza motivazionale, non è stata espressa alcuna valutazione sulla possibilità  di contemperare la insussistenza del requisito per 2 particelle (nn. 303 – 304 – per Ha 0,8814) e le condizioni di ammissibilità  al sostegno possedute dalla maggiore consistenza aziendale (per Ha 113,102).
In altri termini, se pure si ritenesse non superabile la problematica emersa per le p.lle nn. 303 e 304, nulla avrebbe ostato ad uno stralcio parziale, consentendo al ricorrente di conseguire il sostegno per la restante superficie.
Resta, pertanto, evidente, sotto tale profilo, la illogicità  ed arbitrarietà  del provvedimento regionale che ha negato il sostegno per tutta la superficie inserita in domanda, nonostante la maggiore consistenza presentasse tutti i requisiti di ammissibilità  prescritti dal bando.
V.4. Non appare ultroneo sottolineare, in conclusione, come, con il provvedimento di riesame, la Regione Campania abbia nuovamente negato al ricorrente l’ammissione al sostegno per la conversione al biologico, argomentando con maggiore dettaglio, rispetto al precedente, la motivazione sottesa alla mancata integrazione del fascicolo aziendale e deducendo, altresì¬, ex novo presunte omissioni addebitabili al privato (mancata presentazione dell’istanza di modifica – ritiro parziale nelle forme dovute, ai sensi dell’art. 3 del RUE n. 809/2014 e mancata comunicazione all’Ufficio Territoriale provinciale).
V.4.1. Non ritiene il Collegio che tale provvedimento sia stato adottato in mera elusione del dictum cautelare, con imprescindibile nullità  della nuova decisione, ai sensi del combinato disposto di cui artt. 59 e 114, comma 4, lett. b), c.p.a. trattandosi invero, per le ragioni illustrate, di un nuovo provvedimento che non si sottrae alle censure già dedotte avverso l’atto impugnato con il ricorso principale presentando, tuttavia, autonome e solo in parte sovrapponibili violazioni del principio di proporzionalità  e ragionevolezza.
V.4.2. Tali considerazioni sono alla base dello scrutinio di legittimità , come effettuato.
VI. Per tutte le ragioni sopra esposte, il ricorso, assorbite le ulteriori censure dedotte, è meritevole di accoglimento con annullamento degli atti impugnati.
VII. Le spese di lite seguono la regola della soccombenza e si liquidano a carico dell’Amministrazione regionale resistente che ha adottato i provvedimenti gravati, come da dispositivo. Vengono compensate quanto ad Agea, costituitasi con mera memoria di stile.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Condanna l’Amministrazione regionale resistente alla rifusione, in favore di parte ricorrente, delle spese di giudizio che liquida in € 2000,00 oltre C.P.A. ed I.V.A.. Compensa per l’Agea – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2020, mediante collegamento da remoto in videoconferenza con il sistema Microsoft Teams, secondo quanto disposto dall’art. 84 comma 6 DL n. 18/2020, convertito dalla legge n. 27 del 24.04.2020, dal decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 1454 del 19.03.2020 e dal decreto del Presidente del Tar/Sede n. 14 del 31.03.2020, con l’intervento dei magistrati:
Anna Pappalardo, Presidente
Giuseppe Esposito, Consigliere
Gabriella Caprini, Consigliere, Estensore

 
Pubblicato il 10/08/2020
N. 03548/2020 REG.PROV.COLL.
N. 02887/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2887 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Francesco Alessandro, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenza Gentilcore, con domicilio digitale avv.vincenzagentilcore@pec.it;
contro
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Imparato, con domicilio digitale m.imparato@pec.regione.campania.it;
Agea – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11, con domicilio digitale napoli@mailcert.avvocaturastato.it;
per l’annullamento
A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
a – della nota prot. n. 2019.0263509 del 24.04.2019, comunicata a mezzo pec in data 26.04.2019, con la quale la Regione Campania – Direzione Generale Politiche Agricole Alimentari e Forestali – Servizio Territoriale Provinciale Salerno ha negato al ricorrente l’ammissione ai benefici previsti dalla Misura 11.1 “Conversione delle aziende agricole ai sistemi di agricoltura biologica”, per le annualità  2016 – 2017 – 2018, per carenza dei requisiti di ammissibilità ;
b – di qualsiasi atto istruttorio di estremi e contenuto non conosciuti;
c – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.
B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 2/01/2020:
per la declaratoria di nullità 
– del provvedimento della Regione Campania del 2.10.2019, depositato in giudizio in data 22.10.2019, per elusione della ordinanza cautelare di questo Tar n. 1385 del 10.09.2019 – previa nomina di un Commissario ad Acta – cui dovrà  essere affidato il compito di riesaminare le domande di ammissioni al sostegno per la conversione al biologico del ricorrente (2016 – 2017 – 2018), secondo il vincolo di conformazione già disposto dal Tar determinando le relative modalità  esecutive;
ovvero per l’annullamento, previa sospensione
a – del predetto provvedimento di riesame del 2.10.2019, depositato in giudizio in data 22.10.2019, con il quale la Regione Campania ha reiterato il diniego di accesso al sostegno per la conversione al biologico – Misura 11.1, per le domande di ammissione del ricorrente per le annualità  2016 – 2017 – 2018;
b – ove e per quanto occorra della nota prot. n. PG72019/608910 del 10.10.2019, depositata in giudizio in data 22.10.2019, recante la cronologia degli avvenimenti;
c – della nota AGEA PSR 2018.1858317 del 12.10.2018, mai comunicata al ricorrente e conosciuta solo in data 22.10.2019, all’atto del deposito documentale della Regione Campania, recante la scheda informativa delle difformità  rilevate a seguito dei controlli effettuati sulle domande del ricorrente;
d – di qualsiasi ulteriore atto istruttorio di estremi e contenuto non conosciuti;
e – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e della Agea – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura;
Visti tutti gli atti della causa;
Viste le disposizioni straordinarie di cui all’art. 84, co. 5, primo e secondo periodo, del DL n. 18 del 17.3.2020, convertito dalla legge n. 27 del 24.4.2020, come modificate dall’art. 4 co. 1 del DL n. 28 del 30.4.2020, a mente del quale successivamente al 15 aprile 2020 e fino al 31 luglio 2020, in deroga alle previsioni del codice del processo amministrativo, tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, con facoltà  per le parti di presentare brevi note sino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 1454 del 19.3.2020;
Visto il decreto del Presidente del TAR Campania n. 14 del 31.3.2020 e, in particolare, l’art. 5;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 giugno 2020 la dott.ssa Gabriella Caprini e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del DL n. 18/2020, convertito dalla legge n. 27/2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
I. Parte ricorrente impugna, con il ricorso introduttivo, la nota del 24.04.2019, con la quale la Regione Campania – Direzione Generale Politiche Agricole Alimentari e Forestali – Servizio Territoriale Provinciale Salerno ha negato l’ammissione ai benefici previsti dalla Misura 11.1 “Conversione delle aziende agricole ai sistemi di agricoltura biologica”, per le annualità  2016 – 2017 – 2018, per carenza dei requisiti di ammissibilità  e, con motivi aggiunti, il provvedimento di riesame del 2.10.2019, adottato su sollecitazione interinale di questo tribunale, con il quale la medesima Regione ha reiterato, sia pure con diversa ed integrata motivazione, il diniego di accesso allo stesso beneficio.
II. A sostegno del gravame deduce i seguenti motivi di ricorso:
a) violazione degli artt. 3 e 10 bis l. n. 241/1990 – anche in relazione all’art. 15.1 delle disposizioni generali delle misure connesse alla superficie e/o animali del PSR 2014 – 2020 e agli artt. 12.6.3 e 7.2 delle disposizioni generali di attuazione della misura 11.1- degli artt. 59 e 114 c.p.a. in combinato disposto con l’art. 21 septies l. n. 241/1990 con conseguente nullità  del provvedimento di riesame impugnato con motivi aggiunti;
b) eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, difetto del presupposto, arbitrarietà , illogicità , sviamento, perplessità , motivazione apparente, violazione del contraddittorio procedimentale, del giusto procedimento e del principio di proporzionalità .
III. Si sono costituite l’Amministrazione regionale e la Agea – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, entrambe concludendo, nel merito, per il rigetto del ricorso.
IV. Con ordinanze nn. 1358/2019 e 56/2020, questa sezione ha accolto le istanze di tutela cautelare:
a) quanto al ricorso introduttivo, “essendo mancata nell’istruttoria amministrativa la valutazione in ordine all’aggiornamento del fascicolo aziendale, con esclusione delle contestate particelle nn. 303 e 304, avvenuto dopo la presentazione della domanda, ma prima della adozione della gravata determinazione;” e considerando, altresì¬, “che la difesa regionale sul punto non ha addotto specifiche controdeduzioni, e che appare violato anche il principio di proporzionalità  in ragione del rapporto tra la superficie delle indicate particelle e quella notevolmente maggiore delle restanti particelle non oggetto di contestazione alcuna”;
b) quanto all’integrazione del gravame con motivi aggiunti, rilevando che il provvedimento di riesame “non si sottrae alle censure già dedotte avverso l’atto impugnato con il ricorso principale e, per quanto non apertamente elusivo del dictum cautelare di questa Sezione (ordinanza n. 1385 del 10.09.2019), presenta sovrapponibili violazioni del principio di proporzionalità  e ragionevolezza, che inducono ad una valutazione di probabile fondatezza dell’esito positivo del ricorso nel merito”.
V. All’udienza del 23.06.2020, tenutasi da remoto, la causa è stata introitata per la decisione, sulla base degli atti.
V.1. Il ricorso è fondato.
V.1.1. I provvedimenti di diniego sono motivati, per quanto d’interesse, nei termini che seguono:
A) le domande di sostegno/pagamento “presentate rispettivamente per il 2016, 2017 e 2018 non possono essere ammesse ai benefici previsti dalla tipologia di intervento "CONVERSIONE DELLE AZIENDE AGRICOLE Al SISTEMI DI AGRICOLTURA BIOLOGICA" richiesta per mancanza de seguenti requisiti di ammissibilità :
– Le superfici oggetto di impegno (SAU) della sottomisura 11.1 "conversione" devono essere entrate per la prima volta nel sistema di controllo dell’agricoltura biologica non prima del 15 novembre antecedente alla data di presentazione della domanda di aiuto;
– Le particelle oggetto di impegno (SOI) della sottomisura 11.1 "conversione al biologico", non devono aver mai usufruito di premi nell’ambito della misura 214.B e F2 (Biologico) nelle campagne dal 2007 al 2015.
La mancanza dei requisiti per la “conversione” è dovuta alle particelle 303 e 304 del foglio 17 del Comune di Bellosguardo” (prot. n. 2019.0263509 del 24.04.2019);
B) “si conferma la non ammissibilità  ai benefici previsti dalla tipologia di intervento & in quanto le particelle 303 e 304 del foglio 17 del comune di Bellosguardo (SA), presenti nel fascicolo aziendale fino al 21/11/2018, richieste a premio nelle domande Misura 11 e Misura 13 negli anni 2016, 2017 e 2018, pagate per la Misura 13 anno 2017: (1) sono state inserite per la prima volta nel sistema di controllo dell’agricoltura biologica prima del 15 novembre antecedente alla data di presentazione della domanda di aiuto; (2) hanno usufruito di premi nell’ambito della misura 214.B e F2 (Biologico) nelle campagne dal 2007 al 2015”.
“RILEVATO, in particolare, che:
1) Le particelle n. 303 e 304 del foglio 17 del comune di Bellosguardo (Sa) hanno già usufruito dei premi nell’ambito della misura 214.B perchè inserite nella domande degli anni 2012 – 2013 – 2014 e nel sistema dell’agricoltura biologica in data antecedente il 15 novembre 2015 da soggetto terzo;
2) La ditta Alessandro Francesco, pur sostenendo di aver estromesso dal proprio fascicolo aziendale le suddette particelle a far data dal 1/5/2016:
a) non ha presentato Domanda di modifica ai sensi dell’art. 3 del Reg. (UE) 809/2014 (ritiro parziale) prima della data di apertura sul portale SIAN dei servizi di istruttoria delle domande di pagamento con la contestuale pubblicazione degli indicatori di possibili irregolarità  riscontrate sulle domande;
b) non ha comunicato l’avvenuta variazione al Servizio Territoriale Provinciale Salerno.
3) Le suddette particelle sono state estromesse dal fascicolo con atto di rescissione del 21/11/2018 prot. AGEA.CAA1546.2018.0003908, infatti sono presenti in fascicolo e conseguentemente nelle domande Misura 11.1 e Misura 13 degli anni 2016, 2017 e 2018.
4) Le suddette particelle non risultano incolte, come sostenuto dalla ditta, ma investite ad olivo e pascolo e come tali hanno beneficiato dei premi relativi alla misura 13 per l’annualità  2017 finanziata il 6/7/2018″ (provvedimento di riesame del 2.10.2019).
V.1.2. Ora, premette in fatto parte ricorrente che:
a) avrebbe inizialmente inserito nel proprio fascicolo aziendale anche le sopra indicate particelle nn. 303 e 304 del Foglio n. 17 del Comune di Bellosguardo, totalmente incolte, oggetto di un contratto di fitto con la sig.ra Clara Tucci dell’1.05.2016, poi rescisso, per non aver mai conseguito la disponibilità  delle predette aree;
b) tale rescissione avrebbe comportato l’estromissione delle predette particelle dal relativo fascicolo aziendale sin dalla data dell’1.05.2016 e, quindi, prima della presentazione della domanda di ammissione al sostegno per l’anno 2016 (doc. n. 4: visure catastali, di Tucci Clara e 5: fascicolo aziendale) e sarebbe stata comunicata ad Agea, con nota assunta al protocollo n. AGEA.CAA1546.2018.0003908 (doc. n. 6).
V.1.3. Dalla produzione in atti si desume, in particolare, che la comunicazione dell’atto risolutivo sarebbe stata effettuata in data 3.12.2018, decorso un breve lasso di tempo dall’intervenuta rescissione, verificatasi il precedente 21.11.2018 sebbene con effetto retroattivo all’1.05.2016.
V.1.4. Il procedimento negativo di ammissione sarebbe stato poi definito solo in data 24.04.2019 a seguito della notifica di un’apposita istanza/diffida a provvedere del ricorrente del 29.03.2019.
V. 2. Tanto premesso, con il primo motivo di gravame, parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/1990 per omessa comunicazione del preavviso di rigetto.
V.2.1. Prima di rendere il diniego, la Regione Campania non avrebbe comunicato al ricorrente le ragioni ostative all’accoglimento delle istanze di accesso alla Misura 11.1, ai sensi dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990 e dell’art. 15.1 delle Disposizioni Generali delle Misure connesse alla superficie e/o animali del PSR 2014 – 2020 (Programma di Sviluppo Rurale).
Il ricorrente, infatti, in sede di contraddittorio, avrebbe potuto agevolmente dimostrare che le particelle nn. 303 e 304 del Foglio n. 17 del Comune di Bellosguardo, per le quali non sussiste il requisito di ammissibilità , risultavano ormai estromesse dal fascicolo aziendale, a seguito, come detto, della rescissione del contratto di fitto, sin dalla data dell’1.05.2016 (prima, peraltro, della scadenza del termine di presentazione della prima domanda di pagamento – 15.05.2016), come, già formalmente comunicato alle Autorità  finanziatrici (cfr. nota di comunicazione ad Agea).
Peraltro, come evidenziato nel terzo motivo di ricorso per motivi aggiunti, la stessa Agea, con la nota del 12.10.2018, depositata in giudizio in data 22.10.2019, recante le difformità  riscontrate, aveva previsto la possibilità  per il Beneficiario di approfondire le ragioni ostative al pagamento nonchè le modalità  di risoluzione delle difformità  emerse. In altri termini, quanto rilevato in sede istruttoria dall’organo a ciò preposto non era stato affatto ritenuto ostativo, in senso assoluto, all’ammissione al sostegno del ricorrente, tuttavia la nota in questione non sarebbe stata comunicata al ricorrente e, tanto meno, resa visibile sul portale SIAN.
V.2.2. La censura è fondata.
V.2.3. Vero è che, secondo costante giurisprudenza formatasi sulla formulazione normativa vigente al momento della presente decisione, “l’omissione del preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis della Legge n. 241/1990 non determina l’automatica illegittimità  del provvedimento finale, qualora possa trovare applicazione la normativa di cui l’art. 21-octies della medesima Legge n. 241/1990 secondo cui non è annullabile il provvedimento amministrativo per vizi formali non incidenti sulla sua legittimità  sostanziale laddove il suo contenuto non avrebbe potuto essere differente da quello in concreto adottato” (T.A.R. Lombardia, Milano Sez. II, 15/05/2020, n. 827; Cons. di Stato, sez. II, 18/03/2020, n. 1925).
V.2.4. Se la violazione dell’art. 10-bis della L. n. 241/1990 non produce ex se l’illegittimità  del provvedimento amministrativo finale dovendo la disposizione sul preavviso di rigetto essere interpretata, comunque, alla luce del successivo art. 21-octies comma 2, s’impone allora al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullare l’atto solo nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità  sostanziale del medesimo.
V.2.5. Orbene, nel caso di specie, di contro, parte ricorrente ha pienamente assolto “l’onere di indicare, quanto meno in termini di allegazione processuale, quali elementi conoscitivi avrebbe introdotto nel procedimento, se previamente comunicatogli, onde indirizzare l’Amministrazione verso una decisione diversa da quella assunta” (T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 27/04/2020, n. 249; T.A.R. Emilia -Romagna, Parma, sez. I, 25/11/2019, n. 275).
V.2.6. La parte, nel denunciare la lesione delle garanzie partecipative previste dall’art. 10-bis della Legge n. 241/1990, ha, cioè, puntualmente indicato ed allegato gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento amministrativo poi adottato (Cons. Stato, sez. VI, 27/04/2020, n. 2676). Conseguentemente la relativa censura è meritevole di accoglimento.
V.2.7. Quand’anche, la Scheda Informativa sulle difformità  della domanda di aiuto n. 64240852521, prodotta, in data 12/10/2018, da AGEA all’Amministrazione regionale fosse stata visibile e consultabile sul sito sia al soggetto attuatore sia al beneficiario, come sostenuto ma non provato dall’Amministrazione regionale, l’asserito mancato rispetto dei requisiti previsti dalla tipologia d’intervento richiesto andava comunque comunicato personalmente all’aspirante destinatario nei modi e tempi di cui all’art. 10 bis della l. n. 241/1990 onde consentire la corretta instaurazione del contraddittorio procedimentale.
Ed invero, “La comunicazione dei motivi ostativi di cui all’art. 10 bis, l. n. 241 del 1990 ha la funzione in un rapporto collaborativo con l’Amministrazione di consentire al soggetto destinatario del provvedimento negativo di presentare delle controdeduzioni avverso i motivi di diniego per evidenziarne eventuali profili di illegittimità  dell’atto finale in via di formazione (profili che poi dovranno essere valutati dall’Amministrazione ed esternati con la motivazione del provvedimento conclusivo del procedimento) e serve per consentire all’Amministrazione di acquisire ulteriori elementi per l’adozione di una legittima determinazione finale, con gli evidenti effetti deflazionistici sul contenzioso” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 05/02/2015, n. 884).
V.3. Con il secondo motivo di ricorso introduttivo, la parte si duole della violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990 e dell’eccesso di potere nelle figure sintomatiche del difetto assoluto di istruttoria e di motivazione.
V.3.1. Il diniego regionale sarebbe, in ogni caso, viziato per grave deficit istruttorio e per carenza assoluta del presupposto.
La P.A. ha negato l’accesso al sostegno sostenendo che le particelle nn. 303 e 304 del foglio n. 17 del Comune di Bellosguardo avrebbero già usufruito dei benefici per la conversione biologica negli anni compresi tra il 2007 ed il 2015.
Vero è che le particelle nn. 303 e 304 del foglio n. 17 sarebbero state inserite inizialmente nel fascicolo aziendale del ricorrente perchè oggetto di un contratto di fitto con la sig.ra Clara Tucci dell’1.05.2016 ma le stesse venivano successivamente estromesse a far data dall’1.05.2016, come puntualmente comunicato alle Autorità  Finanziatrici, atteso che, non avendo lo stesso istante mai acquisito la disponibilità  delle predette aree, aveva rescisso il relativo contratto di fitto.
Nella fase istruttoria di verifica delle condizioni di ammissibilità  al sostegno, la P.A. avrebbe, quindi, dovuto considerare i nuovi dati comunicati dal ricorrente e, quindi, tener conto dell’avvenuta estromissione delle predette particelle dal fascicolo aziendale.
La carenza di istruttoria rileverebbe sotto due ulteriori profili: il primo è che le particelle nn. 303 e 304 del Foglio n. 17 del Comune di Bellosguardo sono da tempo incolte e, quindi, non hanno presumibilmente mai beneficiato di sostegni per la conversione biologica; il secondo è che la superficie complessiva delle predette particelle è di appena 0,8814 Ha rispetto alla complessiva superficie richiesta a premio per la Misura 11.1 che è pari a 113,102 Ha.
La P.A., quindi, nell’ambito della istruttoria, previa instaurazione del contraddittorio procedimentale (nella specie è mancato), ben avrebbe potuto considerare la possibilità  di estromettere, in ogni caso, le particelle compromesse e consentire al ricorrente l’accesso al sostegno per la maggiore consistenza aziendale evidenziandosi nell’agere amministrativo una palese violazione del principio di proporzionalità . Sarebbe davvero illogico, oltre che arbitrario, negare il beneficio per una presunta anomalia che interessa solo una piccola parte (0,7%) dell’intera consistenza della superficie richiesta a premio.
V.3.2. Controdeduce sul punto l’Amministrazione regionale, richiamando il contenuto motivazionale del provvedimento di rigetto medio tempore assunto ed impugnato con motivi aggiunti, sostenendo che parte ricorrente non avrebbe presentato la domanda di modifica ai sensi dell’art. 3 del Reg. (UE) 809/2014 (ritiro parziale) prima della data di apertura sul portale SIAN dei servizi di istruttoria delle domande di pagamento con la contestuale pubblicazione degli indicatori di possibili irregolarità  riscontrate sulle domande e non avrebbe, altresì¬, comunicato l’avvenuta variazione al Servizio Territoriale Provinciale Salerno, puntualizzando, inoltre, che le suddette particelle sarebbero state estromesse dal fascicolo solo a seguito dell’atto di rescissione del 21/11/2018 e, pertanto, necessariamente presenti in fascicolo nelle domande riferite agli anni 2016, 2017 e 2018.
Ed invero, il paragrafo 5 delle disposizioni generali del manuale delle procedure relative alle misure connesse alla superficie e/o agli animali, con riferimento al “Fascicolo aziendale” effettua un rinvio alla Circolare AGEA n. 25 del 30/04/2015 (nota UMU 2015.749) che statuisce quanto segue:
“In generale, i dati/informazioni che possono essere utilizzati per la richiesta di aiuto con la presentazione di una domanda devono essere stati dichiarati nel fascicolo in data precedente al termine indicato dalla normativa vigente per la presentazione, e comunque prima della presentazione della domanda stessa. Pertanto, dati ed informazioni derivanti da aggiornamenti apportati sul fascicolo in date successive a quelle sopra esposte non avranno efficacia sui procedimenti amministrativi già presentati. Eventuali casi particolari saranno valutati singolarmente dall’Amministrazione” (Allegato 4).
L’Organo istruttorio si sarebbe attenuto alle sovra esposte linee guida nè l’Amministrazione regionale avrebbe potuto effettuare, secondo quanto esposto dal ricorrente, eventuali storni di pagamenti, non rientrando nelle proprie competenze bensì¬ al soggetto che eroga il pagamento, ovvero AGEA.
V.3.3. I motivi di ricorso sono comunque fondati.
V.3.4. Ed invero, come dedotto, da ultimo, anche con il primo e secondo motivo del gravame introdotto con motivi aggiunti, il provvedimento di rigetto e quello assunto in occasione del riesame con riedizione motivazionale, a seguito della sollecitazione in sede cautelare, non hanno entrambi illegittimamente tenuto conto che:
a) l’aggiornamento del fascicolo aziendale, effettuabile ai sensi dell’art. 12.6.3 delle Disposizioni Generali di Attuazione della Misura 11.1.1, ha comportato la estromissione delle particelle nn. 303 e 304 del Foglio n. 17 del Comune di Bellosguardo;
b) tale estromissione è conseguenza di un atto di rescissione del contratto di fitto delle particelle nn. 303 e 304, che sia pure perfezionato in data 21.11.2018 e comunicato in data 3.12.2018, ha efficacia retroattiva retroagendo i propri effetti alla data dell’1.05.2016;
c) per effetto di tale rescissione, pertanto, le particelle in questione devono ritenersi come mai inserite nel fascicolo aziendale, essendo carenti ab origine del titolo di conduzione (caducato, come detto, con effetto a far data dall’1.05.2016);
d) tale variazione, in quanto incidente sulle originarie informazioni e sui dati contenuti nel fascicolo, poteva essere validamente comunicata all’Autorità  di Gestione con lo strumento di cui all’art. 12.6.3 delle Disposizioni attuative, non costituendo elemento ostativo la richiamata circolare Agea. Tale atto contiene, infatti, una clausola, richiamata, secondo la quale: “Eventuali casi particolari saranno valutati singolarmente dall’Amministrazione”, sostanzialmente di chiusura del sistema, tale da consentire ipotesi derogatorie nella tempistica della presentazione dei documenti in relazione alla particolarità  dei casi concreti, nell’ambito dei quali ben può essere inquadrato il fenomeno negoziale rescissorio de quo, avente efficacia ex tunc;
e) sul piano sostanziale, non sussisterebbe alcuna divergenza tra la variazione del fascicolo aziendale (con estromissione delle particelle), come avvenuto nel caso di specie, e l’istanza di modifica ex art. 3 RUE n. 809/2014 con ritiro delle stesse.
V.3.5. La mancata presentazione dell’istanza di modifica ai sensi dell’art. 3 del RUE n. 809/2014 è, in realtà , come sostenuto, un rilevo pretestuoso.
L’art. 12.6.3 delle Disposizioni Generali di Attuazione della Misura 11.1.1, rubricato “Comunicazioni al Soggetto Attuatore”, espressamente prevede che “Il Beneficiario deve comunicare al Soggetto Attuatore, tempestivamente e per iscritto, eventuali variazioni nella posizione di Beneficiario nonchè, in generale, ogni variazione delle informazioni e dei dati dichiarati nella Domanda e/o nei relativi allegati…”.
Orbene, la rescissione del contratto di fitto relativo alle p.lle nn. 303 – 304, in data 21.11.2018, con efficacia retroattiva alla data dell’1.05.2016 ed estromissione delle relative particelle, ha sicuramente determinato una modifica/variazione delle informazioni contenute nella domanda iniziale: il relativo titolo di conduzione dei fondi risulta, come detto, caducato con efficacia retroattiva (alla data dell’1.05.2016) e, quindi deve ritenersi inesistente ab origine.
Ora, il beneficiario ricorrente ha proceduto con un aggiornamento del fascicolo aziendale comunicando prontamente in data 3.12.2018 (la rescissione risale al 21.11.2018) all’Ente Gestore la intervenuta rescissione contrattuale con efficacia retroattiva. Risulta, pertanto, pienamente assolto l’onere, posto a carico del privato, di comunicazione delle variazioni incidenti sul fascicolo aziendale, ai sensi dell’art. 12.6.3 delle Disposizioni di Attuazione, che non potevano essere immotivatamente pretermesse dall’Autorità  di Gestione.
V.3.6. Circostanza dirimente è che all’atto della predetta comunicazione di aggiornamento del fascicolo aziendale, il 3.12.2018, non risultava trasmesso al ricorrente nè l’esito della istruttoria con le difformità  rilevate, nè la definizione del procedimento di ammissione, tanto da potersi ritenere il relativo procedimento già concluso.
La nota AGEA del 12.10.2018, con indicazione delle anomalie, come asserito, non è stata mai comunicata al ricorrente e, tanto meno, è stata data prova della relativa visibilità  sul portale SIAN, che, comunque, non avrebbe supplito alla mancata dovuta comunicazione personale del preavviso di rigetto, ex art 10 bis della l. n. 241/1990, dovendo qualificarsi la nota 2019.0263509 del 24/04/2019, quivi impugnata con atto introduttivo del giudizio, quale provvedimento lesivo, immediatamente impugnabile.
V.3.7. Posto che la richiesta di integrazione documentale è stata effettuata in data 3.12.2018 e che il procedimento di ammissione è stato definito in data 24.04.2019, con il richiamato provvedimento prot. n. 0263509, deve ritenersi che sussistesse un idoneo e sufficiente lasso temporale per procedere all’aggiornamento del fascicolo personale e della eventuale scheda informativa come richiesto, non potendosi paventare alcuna situazione cristallizzata, preclusiva ad un aggiornamento necessario e risolutivo.
Non irrilevante, a tali fini, è la considerazione che tale provvedimento finale è stato adottato solo dopo la notifica di una apposita istanza/diffida dello stesso ricorrente, presentata in data 29.03.2019, con la quale, in relazione alla "Misura 11, domande n. 64240852521 74240585856 84241027410 annualità  2016, 2017, 2018", si chiedeva ad AGEA ed alla Regione Campania Servizio Territoriale Provinciale di Salerno di essere resi edotti circa gli eventuali motivi ostativi al pagamento degli aiuti richiesti.
V.3.8. Non è peraltro possibile nemmeno addebitare al ricorrente la mancata presentazione di una specifica istanza di modifica ex art. 3 RUE n. 809/2014, disciplinando tale norma, secondo interpretazione non smentita, altra e diversa fattispecie, cui si ricorre nelle ipotesi in cui si intenda rinunciare in tutto o in parte alla domanda presentata e non correggere inesattezze ovvero aggiornare uno stato di fatto mutato rispetto alla domanda iniziale.
V.3.9. Dirimente rimane, sul piano sostanziale, che le particelle nn. 303 – 304 siano state estromesse dal fascicolo aziendale e che tale estromissione sia stata comunicata all’Autorità  di Gestione, pertanto, al di là del nomen juris attribuito alla comunicazione del privato, è chiaro che l’effetto che si intendeva conseguire era quello di mettere al corrente l’Autorità  di Gestione che sulle p.lle nn. 303 – 304 non andava calcolato alcun premio.
Può dunque sostenersi, come dedotto, che l’istanza di riduzione, ai sensi dell’art. 7.3 delle Disposizioni Generali, non soggiace ad alcun limite temporale – se non quello dell’intervenuta conoscenza delle difformità  riscontrate, nel caso di specie, non provata antecedentemente alla comunicazione del provvedimento conclusivo, non essendo stata comunicata al ricorrente la nota Agea del 12.10.2018, recante la scheda delle anomalie.
V.3.10. Priva di rilievo, poi, è la seconda ragione ostativa, censurata con il quarto motivo di gravame per motivi aggiunti, ovvero la mancata comunicazione al soggetto competente, in quanto non adeguatamente supportata da convincenti ragioni giustificative.
Orbene, una volta presentata la domanda iniziale con modalità  telematiche mediante accesso al Portale SIAN, tutte le successive comunicazioni del Beneficiario avvengono unicamente per il tramite del sistema informatico. Il portale si aggiorna automaticamente e rende immediatamente disponibile qualsiasi tipo di comunicazione e/o variazione ai soggetti attuatori, senza alcun distinzione limitativa tra Autorità  di pagamento (AGEA) ed Autorità  di gestione (Regione Campania e sedi provinciali). Tanto esclude, a monte, qualsiasi indagine conoscitiva sul soggetto cui indirizzare la missiva.
Rientra, peraltro, nel rispetto dei principi di leale collaborazione la circolarità  delle informazioni tra gli Enti o le Amministrazioni che, a vario titolo, concorrono nel procedimento volto all’adozione di un provvedimento complesso.
V.3.11. Ciò posto, ritiene il Collegio di doversi esprimere, ad abundantiam anche sulla fondatezza della censura sollevata con il secondo motivo del ricorso introduttivo come integrato dal quarto motivo aggiunto quanto all’eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità .
V.3.12. Orbene, la superficie complessiva delle predette particelle nn. 303 e 304 del Foglio n. 17 del Comune di Bellosguardo, che avrebbero già beneficiato di sostegni per la conversione biologica, è di appena 0,8814 Ha rispetto alla complessiva superficie richiesta a premio per la Misura 11.1 che è pari a 113,102 Ha.
Sostiene, quindi, parte ricorrente che la P.A., nell’ambito della istruttoria e previa instaurazione del contraddittorio procedimentale, qui in concreto mancato, ben avrebbe potuto considerare la possibilità  di estromettere, in ogni caso, le suddette particelle, consentendo al ricorrente l’accesso al sostegno per la maggiore consistenza aziendale.
V.3.13. Ora ritiene il Collegio che sia effettivamente illogico oltre contrario alla stessa ratio delle misure de quibus negare il beneficio per una presunta anomalia che interessa solo una piccola parte (0,7%) dell’intera consistenza della superficie richiesta a premio, che può, di contro, essere agevolmente estromessa.
Peraltro, evidenziandosi oltre che un difetto di istruttoria anche una carenza motivazionale, non è stata espressa alcuna valutazione sulla possibilità  di contemperare la insussistenza del requisito per 2 particelle (nn. 303 – 304 – per Ha 0,8814) e le condizioni di ammissibilità  al sostegno possedute dalla maggiore consistenza aziendale (per Ha 113,102).
In altri termini, se pure si ritenesse non superabile la problematica emersa per le p.lle nn. 303 e 304, nulla avrebbe ostato ad uno stralcio parziale, consentendo al ricorrente di conseguire il sostegno per la restante superficie.
Resta, pertanto, evidente, sotto tale profilo, la illogicità  ed arbitrarietà  del provvedimento regionale che ha negato il sostegno per tutta la superficie inserita in domanda, nonostante la maggiore consistenza presentasse tutti i requisiti di ammissibilità  prescritti dal bando.
V.4. Non appare ultroneo sottolineare, in conclusione, come, con il provvedimento di riesame, la Regione Campania abbia nuovamente negato al ricorrente l’ammissione al sostegno per la conversione al biologico, argomentando con maggiore dettaglio, rispetto al precedente, la motivazione sottesa alla mancata integrazione del fascicolo aziendale e deducendo, altresì¬, ex novo presunte omissioni addebitabili al privato (mancata presentazione dell’istanza di modifica – ritiro parziale nelle forme dovute, ai sensi dell’art. 3 del RUE n. 809/2014 e mancata comunicazione all’Ufficio Territoriale provinciale).
V.4.1. Non ritiene il Collegio che tale provvedimento sia stato adottato in mera elusione del dictum cautelare, con imprescindibile nullità  della nuova decisione, ai sensi del combinato disposto di cui artt. 59 e 114, comma 4, lett. b), c.p.a. trattandosi invero, per le ragioni illustrate, di un nuovo provvedimento che non si sottrae alle censure già dedotte avverso l’atto impugnato con il ricorso principale presentando, tuttavia, autonome e solo in parte sovrapponibili violazioni del principio di proporzionalità  e ragionevolezza.
V.4.2. Tali considerazioni sono alla base dello scrutinio di legittimità , come effettuato.
VI. Per tutte le ragioni sopra esposte, il ricorso, assorbite le ulteriori censure dedotte, è meritevole di accoglimento con annullamento degli atti impugnati.
VII. Le spese di lite seguono la regola della soccombenza e si liquidano a carico dell’Amministrazione regionale resistente che ha adottato i provvedimenti gravati, come da dispositivo. Vengono compensate quanto ad Agea, costituitasi con mera memoria di stile.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Condanna l’Amministrazione regionale resistente alla rifusione, in favore di parte ricorrente, delle spese di giudizio che liquida in € 2000,00 oltre C.P.A. ed I.V.A.. Compensa per l’Agea – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2020, mediante collegamento da remoto in videoconferenza con il sistema Microsoft Teams, secondo quanto disposto dall’art. 84 comma 6 DL n. 18/2020, convertito dalla legge n. 27 del 24.04.2020, dal decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 1454 del 19.03.2020 e dal decreto del Presidente del Tar/Sede n. 14 del 31.03.2020, con l’intervento dei magistrati:
Anna Pappalardo, Presidente
Giuseppe Esposito, Consigliere
Gabriella Caprini, Consigliere, Estensore