Pres. Urbano, Est. Ravasio
Comune di Conversano (Avv. Angelo Lanno) c. Regione Puglia (Avv. Maria Liberti)

1. Rifiuti – Ordinanze contingibili ed urgenti – Art. 191 D.Lvo 152/06 – Riparto competenze – Art. 195 D.Lvo 152/06 – Regioni – Competenza esclusiva.

2. Rifiuti – Ordinanze contingibili ed urgenti – Art. 191 D.Lvo 152/06 – Riparto competenze – Art. 195 D.Lvo 152/06 – Province – Delega di funzioni.

1. Le ordinanze contigibili ed urgenti contemplate dall’art. 191 D. L.vo 152/06 non possono non rispettare il criterio delle competenze disegnate dagli artt. 195 e segg. D. L.vo 152/06: pertanto, laddove esse si traducano nel rilascio di autorizzazioni aventi ad oggetto progetti di nuovi impianti, modifiche di impianti esistenti, o comunque le attività di recupero e smaltimento di rifiuti, tali ordinanze spettano alla competenza esclusiva del Presidente della regione in quanto afferenti a materie che il D. L.vo 152/06 attribuisce in via esclusiva alle regioni.

2. In materia di modifica di autorizzazioni relative ad impianti esistenti, le province esercitano non funzioni proprie, ma funzioni delegate: di tanto si trae conferma nell’incipit dell’art. 3, comma, lett. i) della L.R. 36/09, nonché nel richiamo che l’art. 4 comma 2 della L.R. 36/09 effettua all’art. 6 della L.R. 17/2007, la qual norma contempla unicamente una delega di funzioni. Le funzioni che ancor oggi la legislazione della Regione Puglia assegna alle province nella suddetta materia sono dunque di natura puramente delegata, facendo capo tali competenze unicamente alla Regione.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 60 e 74 cod. proc. amm.;

sul ricorso numero di registro generale 1166 del 2010, proposto da:

Comune di Conversano, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Lanno, con domicilio eletto presso Angelo Lanno in Bari, via San Francesco D’Assisi, 15;

Regione Puglia, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Liberti, con domicilio eletto presso Maria Liberti in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33;

Lombardi Ecologia S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Piergiuseppe Otranto, con domicilio eletto presso Piergiuseppe Otranto in Bari, via Principe Amedeo 164;

sul ricorso numero di registro generale 1357 del 2010, proposto da:

Comune di Conversano, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Lanno, con domicilio eletto presso Angelo Lanno in Bari, via San Francesco D’Assisi, 15;

Provincia di Bari, rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Vittorio Nardelli, con domicilio eletto presso il medesimo in Bari, Piazza Umberto I°, n. 62;

Agenzia Regionale Protezione Ambiente (A.R.P.A.) – Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Laura Marasco, con domicilio eletto presso Laura Marasco in Bari, C.so Trieste, 27 c/o Ufficio Legale A.R.P.A.;

Azienda Sanitaria Locale Bari;

Lombardi Ecologia S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Piergiuseppe Otranto, con domicilio eletto presso Piergiuseppe Otranto in Bari, via Principe Amedeo 164;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:

Comune di Mola di Bari, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Benegiamo, con domicilio eletto presso Antonio Benegiamo in Bari, via Cardassi n.26;

– quanto al ricorso n. 1166 del 2010: dell’Ordinanza ex art. 191 D. L.vo n.152/2006 del Presidente della Regione Puglia n.1 del 29.06.2010, comunicata via fax in pari data, avente ad oggetto la “Gestione dei rifiuti urbani a regime. Sistema pubblico impia


– quanto al ricorso n. 1357 del 2010: a) dell’Ordinanza ex art. 191 D.Lgs. n. 152/2006 del Presidente della Giunta Provinciale n. 1 del 06.08.2010, n. 1416.AA.GG. prot., comunicata via fax il successivo giorno 09.08.2010, avente ad oggetto la “Gestione de


Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Puglia e di Lombardi Ecologia S.r.l. e di Provincia di Bari e di Agenzia Regionale Protezione Ambiente (A.R.P.A.) – Puglia e di Lombardi Ecologia S.r.l.;

Viste le memorie difensive e gli atti tutti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2010 il dott. Roberta Ravasio e uditi per le parti i difensori avv.ti A. Lanno, M. Liberti, P. Otranto, G.V.Nardelli, L.Marasco e A.Benegiamo;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso passato alla notifica il 19 luglio 2010, depositato il successivo 23 luglio e allibrato al n. 1166/2010 di R.G., il Comune di Conversano ha impugnato l’atto in epigrafe indicato, a mezzo del quale il Presidente della Regione Puglia ha prorogato per un periodo di 180 giorni l’efficacia del decreto n. 80/CD del 30 dicembre 2009, che lo stesso Presidente della Regione Puglia aveva adottato nella sua qualità di Commissario Delegato per l’emergenza ambientale in Puglia al fine di rendere possibile, nella discarica di Conversano- Contrada Martucci, lo smaltimento di rifiuti biostabilizzati provenienti dall’A.T.O. BA/5 ed il conferimento di rifiuti pretrattati provenienti dall’A.T.O. BA/2, rispettivamente sino all’avvio del nuovo impianto complesso di Conversano e sino alla entrata in esercizio dell’ampliamento della discarica di Giovinazzo, e comunque sino al raggiungimento delle quote autorizzate.

A sostegno del ricorso il Comune di Conversano ha dedotto i seguenti motivi:

I) violazione e falsa applicazione degli artt. 191 D. L.vo 152/2006, dell’art. 3 L.R. Puglia 36/2009, 21 septies L. 241/90, difetto e/o carenza di motivazione: il provvedimento oggetto di impugnazione, adottato ai sensi dell’art. 191 del D. L.vo 152/2006, di fatto consente di utilizzare la discarica di Conversano anche oltre i limiti di colmatura indicati nelle precedenti autorizzazioni, ed in particolare – da ultimo – nella Autorizzazione Integrale Ambientale rilasciata al gestore al fine di avviare le operazioni di dismissione della discarica: per tale ragione esso avrebbe dovuto motivare in modo specifico in ordine ai presupposti ed alle ragioni giuridiche che l’hanno determinato, sia sotto il profilo delle ragioni per le quali non si poteva procedere in modo diverso, sia sotto il profilo della salubrità del territorio e delle risorse idrogeologiche;

II) violazione e falsa applicazione degli artt. 191 c. 1 e 3 D. L.vo 152/2006, degli artt. 3 e 4 L.R. Puglia 36/2009, 6 e 7 L.R. Puglia 17/2007, 3, 14, 16 e 17 L. 241/90, eccesso di potere per difetto e/o carenza di istruttoria: l’ordinanza gravata non dà atto di essere stata preceduta dai pareri degli organi tecnici e tecnico-sanitari richiesti dall’art. 191 c. 3 D. L.vo 152/2006, i quali avrebbero dovuto pronunciarsi specificamente sulle conseguenze per la salute pubblica derivanti dal provvedimento: la mancanza di detti pareri integra violazione non solo dell’art. 191 D. L.vo 152/2006, ma anche degli artt. 16 e 17 della L. 241/90, inficiando fatalmente la validità del provvedimento medesimo.

Si sono costituiti per resistere al ricorso n. 1166/2010 R.G. sia la Regione Puglia che la Lombardi Ecologia s.r.l., gestore della discarica di Conversano.

Ha eccepito in particolare la Lombardi Ecologìa s.r.l. la inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, essendo che l’ordinanza oggetto di gravame non autorizzerebbe a conferire alla discarica di Conversano-Contrada Martucci rifiuti per volumetrie superiori a quelle individuate dai precedenti atti autorizzativi, ed in particolare dalla Autorizzazione Integrale Ambientale n. 599 dell’11 dicembre 2009, come modificata dalla Determina Dirigenziale n.611/2009.

Osservazioni di natura analoga ha svolto anche la Regione Puglia, concludendo per la declaratoria di inammissibilità ed infondatezza del ricorso.

Con ricorso passato alla notifica il 7 settembre 2010, depositato il successivo 10 settembre e rubricato al n. 1357/2010 di R.G., il Comune di Conversano ha proposto impugnazione avverso la ordinanza del Presidente della Giunta della Provincia di Bari n. 1 del 6 agosto 2010, a mezzo della quale é stata disposta, a servizio del bacino di utenza BA/5 e per un periodo di 180 giorni a far tempo dall’esaurimento della volumetria precedentemente autorizzata, la prosecuzione del conferimento di rifiuti presso la discarica di Conversano-Contrada Martucci, mediante sopralzo del III lotto di mt. 0,50.

A sostegno del ricorso il Comune di Conversano ha dedotto i seguenti motivi:

I) violazione e falsa applicazione degli artt. 196, 197, 208 e 201 D. L.vo 152/2006, 6 L.R. Puglia n. 17/2007, 3 e 4 L.R. Puglia n. 36/2009, nonché violazione del D. L.vo 59/2005 in relazione all’art. 117 comma 2 Cost., incompetenza della Provincia ad adottare ordinanze ex art. 191 D. L.vo 152/2006: a norma dell’art. 191 D. L.vo 152/2006, ordinanze contigibili ed urgenti possono essere emanate dalle Province nell’ambito delle competenze loro attribuite dal D.L.vo 152/2006, tra le quali non vi rientra la competenza a disporre modifiche alle autorizzazioni già rilasciate per impianti esistenti, essendo tale competenza riservata, dall’art. 196 D. L.vo 152/2006, solo alle Regioni: da qui l’incompetenza funzionale della Provincia alla adozione dell’atto impugnato;

II) violazione e/o errata applicazione dell’art. 191 D. L.vo 152/2006, degli artt. 3 e 4 L.R. Puglia n. 36/2009 in relazione all’art. 14 Preleggi, carenza e/o eccesso di potere: l’ordinanza impugnata esula dal campo di applicazione dell’art. 191 D. L.vo 152/2006 in quanto non realizza una “speciale forma di gestione” dei rifiuti, sibbene una mera autorizzazione allo smaltimento di essi “in sopralzo”, oltre i limiti volumetrici precedentemente assegnati e quindi con effetti permanenti; la stessa normativa regionale assegna ai presidenti delle province la facoltà di adottare ordinanze ex art. 191 D. L.vo 152/2006 al solo fine di regolare i flussi urbani di rifiuti;

III) violazione e falsa applicazione degli artt. 191 e segg. D. L.vo 152/2006, 3 e 4 L.R. Puglia n. 36/2009, 3 e 21 septies L. 241/90, difetto e/o assoluta carenza di motivazione: l’ordinanza impugnata non reca una adeguata motivazione in ordine alle ragioni di straordinaria urgenza e necessità, sia perché non spiega per quali motivi non si possa ricorrere ad una diversa forma di smaltimento dei rifiuti afferenti il bacino di utenza BA/5, sia perché nulla dice in ordine alla mancanza di riflessi dannosi conseguenti al sopralzo, che si traduce nell’ulteriore conferimento in discarica di circa 35.000 mc. di rifiuti;

IV) violazione e falsa applicazione degli artt. 191 comma 1 e 3 D. L.vo 152/2006, 3 e 4 L.R. Puglia 36/2009, 6 e 7 L.R. Puglia n. 17/2007, 3, 14, 16 e 17 L. 241/90, eccesso di potere per difetto e/o carenza di istruttoria: il parere A.R.P.A. allegato alla ordinanza impugnata ed il parere verbale espresso dalla ASL, di cui pure si dà atto, non integrano, per la sommarietà della istruttoria sulla quale si fondano, quegli accertamenti che soli possono fondare l’adozione di ordinanze contigibili ed urgenti ex art. 191 D. L.vo 152/2000, a maggior ragione tenuto conto del fatto che la discarica si trova da tempo in stato di criticità.

Il Comune di Conversano ha quindi concluso per l’accoglimento del ricorso, previa riunione del medesimo a quello rubricato al n. 1166/2010 R.G.

Si sono costituiti la Lombardi Ecologia s.r.l. e l’A.R.P.A. Puglia, per resistere al ricorso.

Ha spiegato intervento ad adiuvandum il Comune di Mola, con memoria depositata il 21 settembre 2010.

I ricorsi sono stati chiamati alla camera di consiglio del 9 e poi del 23 settembre 2010 allorché, previo avviso ai difensori, sono stati trattenuti a decisione.

DIRITTO

1. Va preliminarmente disposta la riunione del ricorso n. 1357/2010 R.G. al ricorso n. 1166/2010 R.G., attesa l’evidente connessione, derivante dalla parziale identità delle parti e dal collegamento funzionale esistente tra i provvedimenti impugnati con i due ricorsi.

2. In punto di fatto giova rammentare che, secondo quanto riferito dal Comune ricorrente con affermazioni rimaste incontestate, nel Comune di Conversano – Contrada Martucci ha sede una discarica per rifiuti solidi urbani indifferenziati e non trattati, gestita dalla Lombardi Ecologìa s.r.l., attiva quantomeno dal 1996, asservita al bacino di utenza attualmente identificato come A.T.O. BA/5, ma di fatto più volte utilizzata anche per il conferimento di rifiuti provenienti da altri bacini. Presumibilmente per tale ragione in almeno due occasioni veniva autorizzato il conferimento di rifiuti “in sopralzo”: in particolare, con autorizzazioni 3 ottobre 2002 e 31 dicembre 2004 il volume dei rifiuti conferibili presso la discarica in questione veniva aumentato, rispettivamente, di 300.000 mc e di 485.000 mc, apportando così alla discarica 785.000 mc in più rispetto alla volumetria per la quale la stessa era stata originariamente autorizzata.

Nel frattempo veniva avviata la procedura finalizzata alla aggiudicazione dell’appalto relativo alla costruzione e gestione di un nuovo impianto complesso – linea di biostabilizzazione, con annessa discarica di servizio/soccorso, per la gestione integrata dei rifiuti a servizio del bacino di utenza BA/5. La relativa procedura di evidenza pubblica veniva indetta con decreto del Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Puglia del 13 dicembre 2003 e si concludeva con l’aggiudicazione provvisoria del servizio al Consorzio Laziale Rifiuti; detta aggiudicazione, tuttavia, veniva annullata da questo Tribunale con sentenza n. 3410/2005. In ottemperanza a tale pronunciamento il Commissario delegato per l’emergenza ambientale con decreto del 28 febbraio 2006 aggiudicava in via definitiva il servizio all’unico soggetto partecipante alla gara rimasto non escluso, e cioè al Consorzio CO.GE.AM. (capogruppo dell’A.T.I. CO.GE.AM, Lombardi Ecologia s.r.l. e Recuperi Pugliesi s.r.l.).

Il contratto per l’affidamento e la gestione del servizio veniva sottoscritto con atto pubblico 12 luglio 2006. Seguivano, nel tempo, l’autorizzazione alla realizzazione ed alla gestione del nuovo impianto, l’approvazione del progetto esecutivo e, con ordinanza del 21 luglio 2009, l’avvio dell’esercizio provvisorio della linea di biostabilizzazione, alla cui gestione veniva preposta tale Progetto Ambiente Bacino BA/5 s.r.l. quale soggetto – pare di capire – del quale l’aggiudicataria aveva dichiarato di volersi avvalere.

Nel luglio 2009, dunque, quantomeno una parte del nuovo impianto, e cioè la linea di biostabilizzazione, era prossima alla entrata in esercizio.

Nello stesso periodo di tempo si tenevano presso la Prefettura di Bari due riunioni determinate dalla crisi in cui si era venuta a trovare la discarica di Conversano per effetto dell’avvenuto conferimento di rifiuti indifferenziati degli anni precedenti: da tale riunione sortiva l’impegno delle varie autorità a far cessare il conferimento di rifiuti indifferenziati nella discarica di Conversano-Contrada Martucci entro il 31 dicembre 2009.

Di tanto si trova riscontro nel verbale del sopralluogo effettuato in sito il 5 ottobre 2009, nell’ambito del procedimento finalizzato al rilascio della Autorizzazione Integrata Ambientale che Lombardi Ecologìa s.r.l. aveva chiesto sin dal 2007 in relazione alla discarica di Contrada Martucci. Risulta dunque dal verbale di sopralluogo, sottoscritto da tutti gli enti partecipanti (e cioé l’A.R.P.A. Puglia, la Provincia di Bari, la Regione, il Comune di Conversano ed il Comune di Mola: cfr. doc. 11 del Comune di Conversano nel ricorso 1166/2010 R.G.) che “allo stato é stata fissata una data di chiusura del 13 dicembre 2009, si ritiene utile, visti i conferimenti attuali, non superare l’attuale quota raggiunta ed iniziare la ridistribuzione dei rifiuti nei volumi residui al fine di evitare depressioni che potrebbero causare criticità in fase di post-gestione.”

In data 11 dicembre 2009, con determina dirigenziale n. 599 la Regione Puglia rilasciava alla Lombardi Ecologia s.r.l. autorizzazione integrata ambientale ai sensi del D. L.vo 59/05 “per l’impianto transitorio di smaltimento di RSU costituito dal III lotto di Discarica” a servizio del bacino di utenza BA/5, ubicato nel Comune di Conversano- Contrada Martucci: l’autorizzazione veniva rilasciata sotto la condizione che “entro l’entrata in esercizio del nuovo impianto a servizio dell’A.T.O. BA/5 e comunque entro il 31.12. 2009 dovranno essere avviate le procedure di chiusura della discarica oggetto del presente provvedimento….”.

Il 29 dicembre 2009 si riuniva, presso l’Assessorato Ecologìa della Regione Puglia, una conferenza di servizi alla quale partecipavano, oltre alla Regione Puglia, il Comune di Conversano, il Comune di Mola, l’A.T.O. BA/5, l’A.R.P.A. Puglia – DAP Bari, l’A.S.L. Bari, la Provincia di Bari: in tale sede si conveniva di modificare la sopra indicata A.I.A. n. 599/09 in sostanza allo scopo di consentire la prosecuzione del conferimento di rifiuti del bacino di utenza BA/5 presso la discarica di Conversano, tuttavia previo trattamento degli stessi presso la nuova linea di biostabilizzazione. Tale decisione veniva determinata anche dalla necessità di assicurare lo smaltimento dei rifiuti secchi ed umidi provenienti dal bacino BA /2, pure questi ultimi da trattarsi preventivamente presso l’impianto di Giovinazzo.

Conclusivamente, a seguito delle determinazioni assunte dalla conferenza di servizi del 29 dicembre 2006:

1) il termine massimo per il conferimento di rifiuti indifferenziati non trattati presso la discarica in uso di Conversano-Contrada Martucci slittava dal 31 dicembre 2009 al 6 gennaio 2010;

2) il termine fissato per l’avviamento della linea di biostabilizzazione del nuovo impianto veniva inderogabilmente fissato al 7 gennaio 2010, onde consentire il trattamento dei rifiuti indifferenziati provenienti dal bacino BA/5;

3) a partire dal 7 gennaio 2010 e sino all’avvio dell’intero nuovo impianto a regime, presso la discarica di Conversano sarebbero stati conferiti solo i rifiuti del bacino di utenza BA/5 previamente trattati presso la nuova linea di biostabilizzazione;

4) in attesa della entrata in funzione dell’ampliamento della discarica di Giovinazzo, la discarica di Conversano avrebbe continuato ad ospitare rifiuti provenienti dal bacino BA/2; tuttavia dal 1 gennaio 2010 i relativi conferimenti si sarebbero limitati ai rifiuti secchi preliminarmente selezionati e quelli umidi biostabilizzati negli impianti a servizio del relativo bacino;

5) ogni conferimento presso la discarica di Conversano-Contrada Martucci sarebbe cessato definitivamente al momento della entrata a regime del nuovo impianto complesso aggiudicato alla CO.GE.AM., a servizio del bacino BA/5, ma” comunque al completamento della sagomatura e quindi del raggiungimento delle quote autorizzate”.

Gli esiti della conferenza di servizi di cui sopra venivano recepiti sia nella determina dirigenziale n. 611 del 29 dicembre 2009, modificativa della A.I.A. n. 599/09, sia nel decreto del Commissario delegato per la emergenza ambientale n. 80 del 30 dicembre 2009, con il quale, in particolare, oltre ad impartire gli ordini necessari a garantire che la linea di biostabilizzazione del nuovo impianto entrasse in esercizio provvisorio dal 7 gennaio 2010, il Commissario ordinava formalmente al gestore della discarica di Conversano: “..di provvedere alle operazioni di trattamento e triturazione dei rifiuti indifferenziati del bacino BA/5 fino al 6 gennaio 2010 e di accettare i rifiuti urbani provenienti dall’impianto di biostabilizzazione del bacino BA/5 dal 7 gennaio 2010 e le frazioni dei rifiuti urbani trattati e/o biostabilizzati del bacino BA/2 dal 1 gennaio 2010, secondo le modalità previste dalla d.d.599 dell’11/12/2009, come modificata ed integrata dalla d.d. 611/09”.

Per effetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 3634 dell’11 maggio 2010, pubblicata l’ 8 giugno 2010, l’aggiudicazione provvisoria a suo tempo disposta a favore del Consorzio Laziale Rifiuti, per la realizzazione e la gestione del nuovo impianto complesso di gestione rifiuti a servizio del bacino di utenza BA/5, riprendeva efficacia: il Comune di Conversano conseguentemente sospendeva il procedimento finalizzato alla acquisizione in proprietà del nuovo impianto e del relativo sedime. Nulla si sa, invece, in ordine alla sorte del procedimento di collaudo dell’impianto.

Con nota del 15 giugno 2010 la Lombardi Ecologia s.r.l. comunicava a tutte le Amministrazioni interessate che al 10 giugno 2010 risultavano ancora disponibili, presso la discarica di Contrada Martucci, 34.308 mc., che presumibilmente si sarebbero esauriti nel giro di novanta giorni.

Con ordinanza adottata ex art. 191 D. L.vo 152/2006, il Presidente della Regione Puglia, in tale sua qualità, dato atto delle difficoltà generate dal pronunciamento del Consiglio di Stato, ha ordinato “la proroga di quanto disposto con Ordinanza Commissariale n. 80 del 30/12/2009” per un periodo di 180 giorni.

Con nota 28 luglio 2010 la Lombarda Ecologìa s.r.l. ha comunicato che l’esaurimento totale delle volumetrie disponibili nella discarica di Conversano-Contrada Martucci, si sarebbe verificato intorno ai giorni 9-11 agosto 2010.

In data 5 agosto 2010 l’A.R.P.A. effettuava un sopralluogo presso la discarica Contrada Martucci, e rilevata l’assenza di odori in posizione di sopravento e di emissioni di gas, valutava” cautelativamente che un aumento della quota di abbancamento di 0,5 mt. sia sufficientemente basso da non consentire effetti significativi sulle matrici ambientali”, riservandosi peraltro “di verificare in sede di istruttoria AIA, il livello massimo di aumento realizzabile adottando la giusta cautela.”.

In data 6 agosto 2010 si riuniva un tavolo tecnico al quale partecipavano rappresentanti della Regione, della Provincia di Bari, del Comune di Conversano e del Comune di Mola e della ASL Bari, la quale nella occasione comunicava oralmente il proprio parere favorevole all’innalzamento della quota di abbancamento previa rimozione dello stato di copertura esistente.

In pari data il Presidente della Provincia di Bari adottava, ex art. 191 D. L.vo 152/2006, l’ordinanza n. 1 del 6 agosto 2010, con la quale, dato atto dei pareri favorevoli pervenuti dall’A.R.P:A. e dalla ASL Bari in ordine ad un sopralzo della quota di abbancamento della discarica di Conversano; dato atto che “non é consentita allo stato la possibilità di poter procedere con la messa in servizio definitiva dell’impianto complesso già realizzato alla luce della sentenza del Consiglio di Stato n. 3634/2010”, autorizzava la prosecuzione dell’esercizio della discarica di Contrada Martucci mediante sopralzo di mt. 0,50 del terzo lotto per un periodo di tempo di 180 giorni a partire dalla data di esaurimento delle volumetrie disponibili ed autorizzate con le Autorizzazioni Integrate Ambientali nn. 599 e 611 del 2009.

Tanto premesso in punto di fatto, osserva il Collegio quanto segue.

3. E’ infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso rubricato al n. 1166/20101 R.G., avente ad oggetto l’ordinanza del Presidente della Regione Puglia n. 1 del 29 giugno 2010, per carenza di interesse al ricorso.

3.1. L’interesse alla impugnazione di tale provvedimento si apprezza allorché si riflette a ciò: che la ordinanza commissariale n. 80/09, pur consentendo la prosecuzione dei conferimenti di rifiuti alla discarica di Conversano oltre la data del 31 dicembre 2009, in realtà poneva un doppio termine finale a tali conferimenti, e cioè: a) il limite derivante dal raggiungimento delle quote di abbancamento autorizzate, limite questo richiamato mercé il rinvio alle Autorizzazioni Integrate Ambientali nn. 599/09 e 611/09; b) il limite temporale segnato dalla entrata a regime del nuovo impianto complesso, in relazione al quale il Commissario ordinava che i procedimenti di collaudo e di rilascio delle autorizzazioni necessarie fossero portati a termine entro il 1 luglio 2010.

Sussistendo tale limite temporale, l’ordinanza commissariale 80/98 finiva quindi per interdire ogni ulteriore conferimento presso la discarica di Contrada Martucci oltre il 1 luglio 2010, indipendentemente dall’avvenuto raggiungimento delle quote di abbancamento.

Ciò spiega la ragione per cui il Presidente della Regione ha sentito la necessità di prorogare di 180 giorni “quanto disposto con Ordinanza Commissariale n. 80 del 20/12/2009”: in effetti, ove la suddetta ordinanza commissariale avesse inteso prorogare sine die i conferimenti di rifiuti nella discarica di Contrada Martucci, con osservanza delle sole quote di abbancamento autorizzate, non vi sarebbe stata necessità alcuna di intervenire a prorogarne l’efficacia.

Nella misura in cui l’ordinanza del Presidente della Regione Puglia n. 1 del 29 giugno 2010 ha avuto l’effetto di consentire la prosecuzione dei conferimenti oltre il limite temporale del 1° luglio 2010, permettendo di abbancare presso la discarica di Contrada Martucci quei 34.308 mc di rifiuti che ancora erano disponibili alla data del 15 giugno 2010 (si veda nota della Lombardi Ecologia s.r.l., doc. 3 di parte ricorrente nel ricorso n. 1166/10), ebbene in tale misura si apprezza l’interesse del Comune di Conversano ad impugnarla.

3.2. Va poi sottolineato che nel caso di specie ciò che viene impugnato non é l’atto autorizzativo di un nuovo impianto di smaltimento rifiuti, in relazione – effettivamente – l’esistenza di un pregiudizio per la cittadinanza circostante non può essere dato per scontato, ma é un provvedimento che costituisce solo l’ultimo di una sequela di autorizzazioni a mezzo delle quali é stata via via aumentata la capacità ricettiva della discarica di Contrada Martucci, il cui stato di collasso era, nel luglio 2009, tanto conclamato da indurre le Autorità a fissare il 31 dicembre 2009 quale termine entro il quale i conferimenti avrebbero dovuto cessare per fare posto alla fase di chiusura della discarica.

Se, dunque, la discarica di Conversano-Contrada Martucci era già nel luglio 2009 in stato di collasso, é lecito presumere che tale situazione sia divenuta, a distanza di circa un anno, insostenibile e che ogni ulteriore conferimento rechi in sé una idoneità lesiva: da qui l’evidente interesse del Comune di Conversano ad impugnare sia l’ordinanza del Presidente della Regione Puglia n. 1 del 29 giugno 2010, sia l’ordinanza del Presidente della Provincia n. 1 del 6 agosto 2010.

3.3. La circostanza, poi, che nelle more del giudizio sia stata nel frattempo utilizzata la volumetria che ancora residuava al 30 giugno 2010 non fa venir meno l’interesse al ricorso, sia in relazione agli effetti conformativi che derivano dai pronunciamenti del Giudice Amministrativo, sia in relazione a possibili istanze risarcitorie.

4. Nel merito il ricorso n. 1166/2010 R.G. merita di essere accolto sulla dirimente considerazione che l’ordinanza del Presidente della Regione Puglia n. 1 del 29 giugno 2010, pur fondandosi sull’art. 191 D. L.vo 152/2006, ne costituisce aperta violazione: e ciò sia per il fatto che non é stata preceduta dalla istruttoria tecnica di cui all’art. 191 c. 3 D. L.vo 152/06, sia per il fatto che essa non chiarisce minimamente quali “situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente” essa abbia inteso prevenire, né per quali ragioni “non si possa altrimenti provvedere” (art. 191 c. 1 D. L.vo 152/06).

4.1. Proprio laddove afferma la necessità “nelle more dell’espletamento degli effetti della sentenza del Consiglio di Stato n. 3634 precedentemente citata, di prorogare quanto disposto dall’Ordinanza commissariale n. 80 del 30/12/2009 al fine di evitare pericolose soluzioni di continuità nella gestione del ciclo dei rifiuti urbani del bacino BA/5 e scongiurare potenziali crisi igienico-sanitarie”, l’ordinanza impugnata con il ricorso n. 1166/10 dimostra che essa ha inteso prevenire una possibile, potenziale crisi igienico-sanitaria, crisi che, in quanto tale, non può assolutamente concretare quella “situazione di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica”, che sola può giustificare l’adozione di una ordinanza extra ordinem quali sono le ordinanze ex art. 191 D. L.vo 152/06 e che però implica – come tutte le ordinanze contigibili ed urgenti – la ricorrenza di un pericolo attuale per l’igiene e la sanità pubblica.

4.2. Né l’ordinanza del Presidente della Giunta Regionale chiarisce le ragioni per le quali non si sia potuto provvedere altrimenti.

A tal proposito va detto che il richiamo ai problemi cagionati dal pronunciamento del Consiglio di Stato non appaiono affatto sufficienti a giustificare la misura di che trattasi, tenuto conto del fatto che a Giovinazzo é entrato in funzione, da poco tempo, un lotto di ampliamento della discarica esistente che forse poteva servire allo scopo. Oltre a ciò non é inutile sottolineare che, al postutto, il nuovo impianto complesso a servizio del bacino di utenza BA/5 é ultimato e, presumibilmente, collaudato; che sarebbe aberrante non utilizzarlo; che la CO.GE.AM. allo stato non consta si sia rifiutata – alla luce del pronunciamento del Consiglio di Stato che ha fatto rivivere l’aggiudicazione provvisoria a favore del Consorzio Laziale Rifiuti – di dare esecuzione al contratto di gestione del suddetto impianto, o comunque di mettere in funzione l’impianto stesso a qualsivoglia titolo; che non si comprende per quale ragione il Presidente della Giunta Regionale abbia, contraddittoriamente, prorogato l’efficacia di quanto stabilito dalla ordinanza commissariale n. 80/2009, protraendo così anche l’esercizio provvisorio della nuova linea di biostabilizzazione gestita dalla Progetto Ambiente Bacino Bari Cinque s.r.l., e non abbia invece verificato la possibilità di ordinare la messa in esercizio provvisorio dell’intero impianto.

Va ancora rilevato che il prossimo raggiungimento della massima capacità ricettiva della discarica non poteva non essere nota al gestore ed agli enti a vario titolo interessati, i quali, ciò nonostante, nulla hanno fatto per prevenire la situazione venutasi a creare, certamente prevedibile se si considera che l’aggiudicazione a favore di CO.GE.AM era sub judice: quantomeno a partire dal luglio 2009, insomma, le Autorità non avrebbero dovuto limitarsi a sollecitare l’entrata in funzione del nuovo impianto, ma avrebbero dovuto da tempo mettere a punto una strategìa “di riserva”, dal momento che l’invalidazione della aggiudicazione a favore di CO.GE.AM. costituiva un rischio magari remoto ma comunque sussistente, e l’emergenza rifiuti – come tutto ciò che attiene alla protezione civile ed alla salvaguardia della incolumità pubblica – non é materia in cui si possa accettare di correre qualsivoglia rischio.

Pare dunque evidente che nel caso di specie la scelta di consentire ulteriori conferimenti nella già satura discarica di Conversano abbia costituito non la scelta obbligata sibbene la scelta più comoda, quella più semplice da seguire, ma anche la conseguenza di una imprudente sottovalutazione dei rischi connessi al contenzioso pendente.

5. Per i sovra esposti motivi va accolto il ricorso n. 1166/2010 R.G.; con annullamento della ordinanza n. 1 del 29 giugno 2010 del Presidente della Regione Puglia.

6. In ordine al ricorso n. 1357/2010, avente ad oggetto l’ordinanza ex art. 191 D.L.vo 152/2006 del Presidente della Provincia di Bari, osserva preliminarmente i Collegio che é infondata, per le ragioni illustrate al precedente paragrafo 3.2., l’eccezione di inammissibilità articolata dal difensore della Provincia di Bari: lo stato di collasso in cui versava la discarica di Conversano nel luglio 2009, il quale a distanza di un anno poteva essersi solo aggravato e non certo attenuato, così come giustifica l’interesse del Comune di Conversano ad impugnare la ordinanza del Presidente della Regione Puglia n. 1 del 29 giugno 2010, a maggior ragione fonda la legittimazione dell’Ente ricorrente a gravare l’ordinanza provinciale, che addirittura aumenta ulteriormente la capacità ricettiva della discarica Contrada Martucci.

Trattasi invero di una situazione connotata da tale gravità che la sussistenza di un pregiudizio conseguente all’ulteriore conferimento di rifiuti in discarica deve ritenersi presunta, se non addirittura in re ipsa.

7. Nel merito il Collegio ritiene che l’ordinanza del Presidente della Provincia di Bari n. 1 del 6 agosto 2010 debba essere annullata perché affetta da incompetenza funzionale.

7.1. La competenza alla adozione dei provvedimenti divisati dall’art. 191 D. L.vo 152/06 deve essere verificata alla luce delle competenze attribuite ai vari enti non già dalle varie legislazioni regionali, bensì dagli artt. 195 e segg. D. L.vo 152/06, ai quali l’art. 191 D. L.vo 152/06 implicitamente rinvia laddove stabilisce che “…il Presidente della Giunta Regionale o il Presidente della Provincia o il Sindaco possono emettere, nell’ambito delle rispettive competenze, ordinanza contigibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti….”.: se tale inciso non dovesse interpretarsi nel senso sopra detto, e si dovesse ritenere che esso faccia rinvio alle competenze stabilite dalle legislazioni regionali, si otterrebbe il risultato di “instradare” l’azione amministrativa, con il rischio di compromettere il corretto esercizio di una funzione amministrativa così delicata qual é quella della gestione dei rifiuti in situazioni emergenziali, situazioni che, pur acuendosi volta a volta nell’ambito del territorio di una singola provincia, é possibile che debbano essere risolte con provvedimenti esplicanti efficacia nell’ambito di più province o di più regioni: prova ne é il fatto che per un certo periodo di tempo la stessa discarica di Conversano-Contrada Martucci ha ospitato rifiuti provenienti dall’A.T.O. LE/3.

Il fatto che l’art. 197 D. L.vo 152/06 attribuisca alle province solo competenze afferenti le funzioni di controllo e quelle relative alla individuazione delle aree idonee e non idonee ad ospitare impianti di recupero e smaltimento rifiuti; il fatto che l’art. 196 D. L.vo 152/06 riservi alle Regioni la competenza esclusiva alla adozione e predisposizione dei piani regionali dei rifiuti, all’approvazione di nuovi impianti ed alla modificazione degli impianti esistenti, all’autorizzazione ed all’esercizio delle operazioni di smaltimento e di recupero di rifiuti nonché alla delimitazione degli ambiti territoriali ottimali, si spiega proprio con l’esigenza di assicurare che le valutazioni sottese a tali provvedimenti siano effettuate tenendo presente il quadro d’insieme, e cioé la situazione dell’intero territorio regionale e la possibilità che possano verificarsi interferenze nella attività di gestione dei rifiuti afferente i singoli territori provinciali: da qui l’esigenza di concentrare in capo all’ente regionale la competenza nelle materie indicate, essendo tale ente l’unico idoneo a valutare contestualmente e comparativamente gli interessi facenti capo alle singole comunità territoriali.

Tali considerazioni valgono, a maggior ragione, con riferimento alle ordinanze contigibili ed urgenti di cui all’art. 191 D. L.vo 152/06, a mezzo delle quali si deve rimediare, in via provvisoria, a situazioni di emergenza, alle quali spesso si può porre rimedio chiamando in causa impianti già in attività in altri ambiti territoriali: riservare alle province la adozione di siffatte ordinanze significa, quindi, impedire a priori che la soluzione ottimale all’emergenza possa essere ricercata e trovata al di fuori dell’ambito provinciale; significa, in definitiva, “instradare” la azione amministrativa verso soluzioni che in concreto possono non essere le più adeguate a superare l’emergenza.

Queste le ragioni per le quali il Collegio é dell’avviso che le ordinanze contigibili ed urgenti contemplate dall’art. 191 D. L.vo 152/06 non possono non rispettare il criterio delle competenze disegnate dagli artt. 195 e segg. D. L.vo 152/06: pertanto, laddove esse si traducano nel rilascio di autorizzazioni aventi ad oggetto progetti di nuovi impianti, modifiche di impianti esistenti, o comunque le attività di recupero e smaltimento di rifiuti, tali ordinanze spettano alla competenza esclusiva del Presidente della regione in quanto afferenti a materie che il D. L.vo 152/06 attribuisce in via esclusiva alle regioni.

7.1.1. Si può anche discutere della legittimità costituzionale di norme regionali che, pur dopo l’entrata in vigore del D. L.vo 152/06, distribuiscano le competenze nelle materie da esso disciplinate in maniera differente: la questione, tuttavia, non é di interesse nel presente giudizio in quanto la normativa vigente nella Regione Puglia in effetti non attribuisce alle province una competenza propria in materia di rilascio di autorizzazioni alle modifiche ed al rinnovo delle autorizzazioni agli impianti esistenti.

A mente dell’art. 3 comma 1 lett. i) della L.R. 36/09 “Spettanto alla Regione le competenze di cui all’art. 196 del D. L.vo 152/06 ed in particolare: i) salvo delega alle province, l’autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio di nuovi impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti, anche pericolosi, nonché l’autorizzazione alle modifiche ed al rinnovo delle autorizzazioni degli impianti esistenti, fatte salve le competenze statali di cui all’art. 195, comma 1, lett. f) del d. lgs. 152/06…”.

Secondo quanto stabilito dal successivo art. 4, comma 2, lett. a) “Spettano alle province le funzioni già delegate con l’art. 6 della l.r. 17/2007, fatti salvi i poteri regionali di indirizzo, ed in particolare: a) con espresso riferimento agli artt. 208, 209, 2010 e 211 del d. lgs. 152/2006, e successive modifiche e integrazioni, l’autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio di nuovi impianti di smaltimento e di recupero rifiuti, anche pericolosi, nonché l’autorizzazione alle modifiche e il rinnovo delle autorizzazioni degli impianti esistenti, fatte salve le competenze statali di cui all’art. 195, comma, lett. f), del d. lgs. 152/2006;”.

Orbene, non potendosi dubitare che il legislatore regionale possa essere incorso in un errore così grossolano quale sarebbe quello insisto nell’attribuire medesime competenze a due enti diversi, si deve ritenere che nella materia di che trattasi le province esercitano non funzioni proprie, ma funzioni delegate: di tanto si trae conferma nell’incipit dell’art. 3, comma, lett. i) della L.R. 36/09, nonché nel richiamo che l’art. 4 comma 2 della L.R. 36/09 effettua all’art. 6 della L.R. 17/2007, la qual norma contempla unicamente una delega di funzioni.

Le funzioni che ancor oggi la legislazione della Regione Puglia assegna alle province nella materia di che trattasi (modifica di autorizzazioni relative ad impianti esistenti), sono dunque di natura puramente delegata, facendo capo tali competenze unicamente alla Regione.

Di conseguenza, anche per effetto del combinato disposto tra l’art. 191 D. L.vo 152/06 e gli artt. 3 e 4 della L.Regione Puglia n. 36/09, le ordinanze contigibili ed urgenti con le quali si apportano modifiche ad autorizzazioni esistenti possono essere adottate, in Puglia, solo dal Presidente della Regione, trattandosi di materia che anche la normativa della Regione Puglia attribuisce alla competenza esclusiva della Regione.

Inconferenti sono i precedenti giurisprudenziali citati dalla difesa della Provincia di Bari, che, a quanto consta, si sono pronunciati non su ordinanze ex art. 191 D. L.vo 152/2006 ma su autorizzazioni alle modifiche di impianti esistenti rilasciate da una provincia pugliese in “regime ordinario”.

7.1.2. Ancor più irrilevanti sono, ai fini del decidere, le ordinanze contigibili ed urgenti che presidenti di altre province pugliesi hanno utilizzato per autorizzare il sopralzo delle quote di abbancamento di altre discariche: una illegittima prassi non può evidentemente legittimare una non corretta interpretazione della normativa di riferimento ovvero la reiterazione di atti amministrativi illegittimi.

7.1.3. E’ dunque fondato il primo dei motivi articolati a sostegno del ricorso n. 1357/2010 R.G.

7.2. Sono peraltro fondati anche il terzo ed il quarto dei motivi del suddetto ricorso, e ciò per le ragioni già esplicitate nel precedente paragrafo 4.1. e 4.2.

7.2.1. L’istruttoria tecnica posta a fondamento della ordinanza del Presidente della Provincia di Bari n. 1 del 6 agosto 2010 é veramente sommaria: prova ne sia il fatto che entrambi gli enti interpellati (A.R.P.A. ed A.S.L.) si sono espressi sul sopralzo il giorno successivo a quello in cui sono stati interpellati.

Entrambi i pareri si fondano su constatazioni effettuate in sito ma non accompagnate da alcun accertamento tecnico particolare. Le considerazioni espresse dall’A.R.P.A. in ordine alla mancanza di emissioni di gas e di odori in posizione di sopravento appaiono davvero insufficienti a sostenere l’autorizzazione ad un ennesimo aumento della capacità ricettiva della discarica, considerato che in posizione di sopravento é normale non percepire odori e suoni, e che la mancanza di emissioni gassose in un dato momento non implica affatto che queste non siano per verificarsi. Il parere dell’A.S.L. é addirittura immotivato. Non una parola é spesa per illustrare se e quali conseguenze dannose il sopralzo possa indurre.

7.2.2. Va poi soggiunto che l’ordinanza del Presidente della Provincia di Bari, come l’ordinanza del Presidente della Regione Puglia, non spiega minimamente per quale motivo non sia possibile procedere in modo diverso, né essa tende ad ovviare ad un pericolo per l’igiene e salubrità pubblica già attuale: si richiamano al proposito, integralmente, tutte le considerazioni già svolte al precedente paragrafo 4.2.

8. I ricorsi indicati in epigrafe meritano, conclusivamente, di essere accolti per i sovra esposti motivi, aventi carattere assorbente.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

– dispone la riunione del ricorso n. 1357/2010 R.G. al ricorso n. 1166/2010 R.G.;

– accoglie entrambi i ricorsi e per l’effetto annulla:

a) l’ordinanza del Presidente della Regione Puglia n. 1 del 29 giugno 2010;

b) l’ordinanza del Presidente della Provincia di Bari n. 1 del 6 agosto 2010, n. prot. 1416 AA.GG. nonché i pareri dell’A.R.P.A. Puglia e della A.S.L. Bari da essa presupposti e richiamati;

– condanna la Regione Puglia e la Lombardi Ecologia s.r.l, in solido tra loro, alla rifusione, in favore del Comune di Conversano, delle spese processuali relative al ricorso n. 1166/2010 R.G., che si liquidano in E. 2.000,00 (euro duemila), oltre accesso


– condanna la Provincia di Bari, l’A.R.P.A. Puglia e la Lombardi Ecologia s.r.l., in solido tra loro, alla rifusione, in favore del Comune di Conversano, delle spese processuali relative al procedimento n. 1357/2010 R.G., che si liquidano in E. 2.500,00 (


– compensa integralmente le spese tra il Comune di Mola e le altre parti del giudizio n. 1357/2010 R.G.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Amedeo Urbano, Presidente

Vito Mangialardi, Consigliere

Roberta Ravasio, Referendario, Estensore

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