Pres. Veneziano/Est. Di Vita

Sulla partecipazione alle gare dei Consorzi Stabili

1. Giustizia amministrativa – PAT – Ricorso nativo digitale – Privo di sottoscrizione con firma digitale – Illegittimità – Non sussiste – Presupposti – Atto cartaceo notificato rechi firma autografa.

2. Contratti della P.A. – Consorzio stabile – Art. 45 co.2 lett.c) D.Lgs.n.50/2016 – Soggetto giuridico autonomo – Può giovarsi degli stessi requisiti di idoneità tecnica delle consorziate – Criterio del “cumulo alla rinfusa” – Avvalimento – Necessità – Non sussiste.

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2380 del 2017, proposto da: 
Consorzio Stabile Punta Campanella, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Barbara Del Duca, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Cesario Console, 3;

Acqua Campania s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Rossi, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Carducci, 37;

del provvedimento del 9 maggio 2017 prot. n. 790/2017 di esclusione della ricorrente dalla procedura di gara volta all’affidamento dei lavori di “Ristrutturazione funzionale dell’Acquedotto Campano. Sistema di alimentazione della penisola Sorrentina e dell’Isola di Capri. Rifunzionalizzazione del sistema di adduzione da Angri a Gragnano e alimentazione dei Comuni di Casola e Gragnano”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Acqua Campania s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2017 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Parte ricorrente impugna, previa richiesta di sospensione cautelare, il provvedimento di esclusione disposto nei propri confronti dalla Acqua Campania s.p.a. nell’ambito della gara indetta per la “Ristrutturazione funzionale dell’acquedotto Campano. Sistema di alimentazione della penisola Sorrentina e dell’isola di Capri. Rifunzionalizzazione del sistema di adduzione da Angri a Gragnano e alimentazione dei Comuni di Casola e Gragnano” con importo complessivo di euro 2.997.183,20 oltre Iva.
In particolare, al Consorzio ricorrente è stato contestato il mancato possesso dei requisiti soggettivi richiesti dal punto 4.3 del disciplinare di gara e, segnatamente, delle certificazioni ISO 14001/2004 (Sistema di Gestione Ambientale) e OHSAS 18001 (Sistema di Salute e Sicurezza) di cui, viceversa, è titolare la sola impresa consorziata esecutrice Edil Global s.r.l..
A sostegno del gravame parte ricorrente deduce un unico motivo di diritto con il quale, in sintesi, assume l’ultravigenza della disciplina prevista in materia dal D.Lgs. n. 163/2006, nelle more dell’adozione delle linee guida Anac (rectius del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti da adottare, su proposta dell’Anac) circa i requisiti che devono essere posseduti dai concorrenti. Tanto in forza dell’art. 83, comma 2 ultimo periodo, del D.Lgs. n. 50/2016 dal quale si evince che, fino all’adozione delle predette linee guida, continua ad applicarsi l’art. 81 del D.P.R. n. 207/2010 (cfr. art. 216, comma 14, del D.Lgs. n. 50/2016) il quale, sua volta, rinvia all’art. 36, comma 7 del previgente codice appalti di cui al D.Lgs. n. 163: applicando tale previsione (“Il consorzio stabile si qualifica sulla base delle qualificazioni possedute dalle singole imprese consorziate”), il Consorzio ricorrente potrebbe legittimamente usufruire delle certificazioni possedute dalla propria impresa consorziata.
La ricorrente conclude con le richieste di accoglimento del ricorso e di conseguente annullamento del provvedimento impugnato e, in via subordinata, per il risarcimento del danno per equivalente monetario per l’eventualità che non sia possibile la reintegrazione in forma specifica.
Si è costituita Acqua Campania s.p.a. che si oppone all’accoglimento del ricorso.
L’amministrazione rileva che il previgente art. 47, comma 2, del D.Lgs. n. 50/2016, prima della novella attuata con il correttivo D.Lgs. 56/2017, recitava “Per i primi cinque anni dalla costituzione, ai fini della partecipazione dei consorzi di cui all’articolo 45, comma 2, lettera c), alle gare, i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi previsti dalla normativa vigente posseduti dalle singole imprese consorziate esecutrici, vengono sommati in capo al consorzio”. Quindi, prosegue l’ente, la disposizione di favore operava solo per i consorzi neocostituiti e non poteva viceversa applicarsi al Consorzio ricorrente il quale è stato istituito nel 2000, quindi da più di 5 anni.
Acqua Campania s.p.a. aggiunge che l’istante non potrebbe giovarsi della novella – siccome approvata solo dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte (12 aprile 2017) – di cui al D.Lgs. n. 56 del 19 aprile 2017 che ha modificato l’art. 47 del D.Lgs. n. 50/2016 (“I consorzi di cui agli articoli 45, comma 2, lettera c), e 46, comma 1, lettera f), al fine della qualificazione, possono utilizzare sia i requisiti di qualificazione maturati in proprio, sia quelli posseduti dalle singole imprese consorziate designate per l’esecuzione delle prestazioni, sia, mediante avvalimento, quelli delle singole imprese consorziate non designate per l’esecuzione del contratto. Con le linee guida dell’ANAC di cui all’articolo 84, comma 2, sono stabiliti, ai fini della qualificazione, i criteri per l’imputazione delle prestazioni eseguite al consorzio o ai singoli consorziati che eseguono le prestazioni”).
La parte resistente conclude quindi per l’infondatezza e la conseguente reiezione del gravame.
Alla camera di consiglio del 21 giugno 2017 il Collegio si è riservato di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi degli artt. 60 e 74 del codice del processo amministrativo, essendo maturo per la decisione di merito, integro il contraddittorio, completa l’istruttoria, avendone dato avviso ai difensori presenti e sussistendo gli altri presupposti di legge.
Infine, la causa è stata trattenuta in decisione.
Preliminarmente occorre dare atto che il ricorso depositato in atti in data 9.06.2017, pur redatto in formato nativo digitale conforme al disposto dell’art. 12 lett. a) delle specifiche tecniche (Allegato A del D.P.C.M. n. 40/2016), è privo di sottoscrizione con firma digitale, in violazione dell’art. 136 comma 2 bis del c.p.a. e dell’art. 9, comma 1, del D.P.C.M. n. 40/2016 (Regolamento recante le regole tecnico-operative per l’attuazione del processo amministrativo). Infatti, benché l’atto riporti a margine l’indicazione “firmato digitalmente da Barbara Del Duca”, il software Adobe Acrobat Reader in dotazione non ha rilevato l’esistenza della firma digitale a conferma del fatto che lo stesso non risulta sottoscritto secondo le disposizioni sul p.a.t. e del Codice dell’amministrazione digitale.
Tuttavia nella specie, tale vizio non risulta suscettibile di comportare l’insanabile nullità dell’atto per mancanza di sottoscrizione ex art. 42 c.p.a. (cfr. Tar Campania, Napoli, sez. I n. 1694/2017) alla luce delle argomentazioni formulate da questo T.A.R. (Sez. II, n. 1053/2017) che, anche tenuto conto del principio di raggiungimento dello scopo, ha ritenuto non infirmante la mancata apposizione della firma digitale al ricorso da parte del difensore allorquando, come nel caso in esame, l’atto cartaceo notificato alla controparte rechi l’autenticazione in calce del mandato e la relata di notifica sia sottoscritta in maniera autografa dal difensore, onde non possa dirsi che l’atto notificato non sia inequivocamente riferibile al procuratore (cfr. anche Cass. Civ., Sez. VI, n. 1275/2011).
Sussistono poi ulteriori elementi che consentono di imputare il ricorso al difensore costituito, quali le firme digitali per asseverazione apposte dal medesimo sulle copie digitali per immagini della procura speciale alle liti conferita su supporto analogico e del ricorso notificato alla controparte processuale a mezzo posta ordinaria ex l. n. 53/1994. In ogni caso, va rilevato che la costituzione dell’intimata amministrazione elide il vizio ai sensi dell’art. 44, comma 3, del c.p.a..
Nel merito, il ricorso è fondato.
Come noto, il modulo associativo del “consorzio stabile”, già delineato dall’art. 36 del D.Lgs. n. 163/2006 e attualmente disciplinato dall’art. 45, comma 2, lett. c) del D.Lgs. n. 50/2016 dà vita ad un soggetto giuridico autonomo, costituito in forma collettiva e con causa mutualistica, che opera in base ad uno stabile rapporto organico con le imprese associate.
In forza di tale rapporto, nel previgente quadro normativo, era previsto che detto Consorzio potesse giovarsi, senza dover ricorrere all’avvalimento, degli stessi requisiti di idoneità tecnica e finanziaria delle consorziate stesse, secondo il criterio del “cumulo alla rinfusa” (art. 36, comma 7, del D.Lgs. n. 163/2006) cosicché il medesimo poteva scegliere di provare il possesso dei requisiti medesimi con attribuzioni proprie e dirette oppure con quelle dei consorziati.
In tal senso deponevano inequivocabilmente sia l’art. 36, comma 7, del D.Lgs. n. 163/2006, per cui “il consorzio stabile si qualifica sulla base delle qualificazioni possedute dalle singole imprese consorziate”, sia l’art. 94 del D.P.R. 207/2010 in base al quale “1. I consorzi stabili di cui agli articoli 34, comma 1, lettera c), e 36 del codice, eseguono i lavori o con la propria struttura o tramite i consorziati indicati in sede di gara senza che ciò costituisca subappalto, ferma la responsabilità solidale degli stessi nei confronti della stazione appaltante. 2. I consorzi stabili conseguono la qualificazione a seguito di verifica dell’effettiva sussistenza in capo alle singole consorziate dei corrispondenti requisiti. 3. Il conseguimento della qualificazione da parte del consorzio stabile non pregiudica la contemporanea qualificazione dei singoli consorziati, ma il documento di qualificazione di questi ultimi deve riportare la segnalazione di partecipazione ad un consorzio stabile…”.
Ebbene, l’operatività del “cumulo alla rinfusa” per i consorzi stabili non può ritenersi, allo stato, venuto meno nel nuovo quadro ordinamentale conseguente alla entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. n. 50/2016. Sotto tale profilo, va condiviso il ragionamento di parte ricorrente che, a sostegno di tale ermeneutica, trae argomenti dall’art. 83, comma 2, e dall’art. 216, comma 14, del citato decreto che sanciscono la vigenza del descritto principio – nelle more dell’adozione di specifiche disposizioni ministeriali su proposta dell’Anac – scolpito dall’art. 36, comma 7, del D.Lgs. n. 163/2006, richiamato a sua volta dall’art. 81 del D.P.R. n. 207/2010 (T.A.R. Lazio, Roma, n. 1324/2017).
Non ha pregio la tesi difensiva dell’amministrazione appaltante che limita l’applicazione del beneficio esclusivamente ai Consorzi stabili costituiti da non più di 5 anni – situazione nella quale non versa il Consorzio ricorrente – in virtù dell’art. 47, comma 2, del nuovo codice appalti vigente ratione temporis, antecedente alla novella attuata con il decreto correttivo D.Lgs. n. 56/2017.
Ed invero, il ragionamento seppur corretto in teoria, non esclude che vi sia contrasto tra disposizioni che ammettono il “cumulo alla rinfusa” incondizionatamente e a prescindere dalla data di costituzione del consorzio stabile (i citati art. 83, comma 2, art. 216, comma 14, del D.Lgs. n. 50/2016 ed il previgente art. 36, comma 7, del D.Lgs. n. 163/2006) e quella che, viceversa, ne ammette l’applicazione solo ai consorzi neocostituiti (art. 47, comma 2, prima della novella del 2017). In presenza di tale contrasto, va preferita l’interpretazione che salvaguardia la massima partecipazione delle imprese alle gare ad evidenza pubblica coerentemente, tra l’altro, con la previsione contenuta nell’art. 83, comma 2, del D.Lgs. n. 50/2016 che, nel prescrivere che i requisiti e le capacità per le qualificazioni devono essere attinenti e proporzionali all’oggetto dell’appalto, richiama l’interesse pubblico “ad avere il più ampio numero di potenziali partecipanti, nel rispetto dei principi di trasparenza e rotazione”.
Va infine rammentato che la limitazione temporale di cui al citato art. 47 comma 2 è stata poi eliminata dal legislatore con il decreto correttivo di cui al D.Lgs. n. 56/2017 mostrando così di recepire il principio favorevole all’applicazione generalizzata del cumulo dei requisiti in capo ai consorzi stabili.
Infine, l’interpretazione sostenuta dalla parte ricorrente è corroborata dai chiarimenti forniti dall’Anac nel proprio comunicato dell’8 giugno 2016 “sulle questioni interpretative relative all’applicazione delle disposizioni del d.lgs. 50/2016 nel periodo transitorio”.
In tal sede, in relazione al quesito su quali siano le norme applicabili alla qualificazione dei consorzi sino all’adozione delle linee guida previste dall’art. 82, comma 2, del D.Lgs. n. 50/2016, l’Anac ha rilevato che i requisiti sono individuati in linea generale dall’art. 47 del nuovo codice, aggiungendo che “l’art. 216, comma 14, prevede che fino all’adozione delle linee-guida previste dall’art. 83, comma 2, del codice (che attengono anche ai requisiti e alle capacità che devono essere posseduti dai consorzi) si applica la parte II, titolo III, del D.P.R. 207/2010. Tra queste disposizioni sono ricomprese anche quelle che disciplinano la qualificazione dei consorzi e, in particolare, l’art. 81, che, attraverso un rinvio recettizio, dispone che la qualificazione dei consorzi stabili avviene secondo le disposizioni dell’art. 36, comma 7, del codice”.
Applicando tali coordinate normative ed ermeneutiche alla fattispecie, ritiene la Sezione che la dichiarazione di voler usufruire dei requisiti della indicata consorziata esecutrice, resa dal Consorzio in sede di partecipazione alla gara per cui è causa, costituisca elemento sufficiente ai fini della regolare partecipazione.
Per l’effetto, il ricorso va accolto con conseguente annullamento del provvedimento di esclusione del Consorzio ricorrente che, qualora non sussistano ulteriori ragioni preclusive, va riammesso in gara.
L’accoglimento della domanda impugnatoria rende superfluo l’esame della richiesta subordinata di risarcimento dei danni per equivalente monetario avanzata dalla parte ricorrente.
In applicazione del criterio della soccombenza ex artt. 91 c.p.c. e 26 c.p.a., la parte resistente va condannata al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese processuali liquidate in dispositivo e al rimborso del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 6-bis.1 del D.P.R. n. 115/2002.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna Acqua Campania s.p.a. al pagamento delle spese processuali in favore del Consorzio Stabile Punta Campanella che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge e al rimborso del contributo unificato versato dalla parte ricorrente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2017 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente
Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore
Olindo Di Popolo, Consigliere

IL SEGRETARIO
Pubblicato il 28/06/2017
 
 
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 28/6/2017 n.3507 proviene da Giustamm.

Pres. Ruoppolo Est. Giovagnoli
Comune di Parma (Avv.ti G. Cugurra e S.A. Romano) c/ Monumenta (Avv. A. Allegri); Impresa Pizzarotti e C. S.p.a. (Avv.ti F. Bassi, M. Sanino) ed altri.

sulla legittimazione a ricorrere degli organismi portatori dell’interesse collettivo alla valorizzazione del patrimonio culturale

1. Processo amministrativo – Beni culturali – Associazioni – Ricorso – Legittimazione – Condizioni.
2. Autorizzazione e concessione – Beni culturali – Pubblica fruizione – Necessità – Gestione privata parziale – Ammissibilità.

1. In materia di beni culturali, sussiste la legittimazione degli organismi a ricorrere avverso provvedimenti lesivi dell’interesse collettivo di cui sono portatori – nella specie l’interesse alla valorizzazione del patrimonio storico, artistico e culturale – se lo statuto dell’ente prevede come fine istituzionale la protezione di un determinato bene a fruizione collettiva, se l’ente, per la sua organizzazione e struttura è in grado di realizzare le proprie finalità ed essere dotato di stabilità, se sussiste uno stabile collegamento territoriale tra l’area di afferenza dell’attività dell’ente e la zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso (criterio della c.d. vicinitas).
2. In tema di concessione di beni culturali, l’obbligo del concessionario di destinare il bene alla pubblica fruizione e all’espletamento di un servizio pubblico è da considerarsi compatibile con la gestione privata, da parte dello stesso concessionario, di una parte minoritaria del bene.

sulla legittimazione a ricorrere degli organismi portatori dell’interesse collettivo alla valorizzazione del patrimonio culturale

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 3507/08 Reg.Dec.
N. 261 Reg.Ric.
ANNO 2008
Disp.vo 340/2008

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 261/2008 proposto dal
COMUNE DI PARMA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof.ri Giorgio Cugurra e Salvatore Alberto Romano, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, Viale XXI Aprile n. 11;

contro

MONUMENTA – ASSOCIAZIONE PER LA SALVAGUARDIA DEL PATRIMONIO STORICO DI PARMA E PROVINCIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Arrigo Allegri, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Massimo Colarizi, in Roma, via Panama, 12;
ALLEGRI ARRIGO, non costituito;

PICCININI ALBERTO, non costituito;

e nei confronti

dell’IMPRESA PIZZAROTTI & C. S.P.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti prof.ri Franco Bassi e Mario Sanino, con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Roma, viale Parioli, 180;

della PROVINCIA DI PARMA, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitasi in giudizio;
del MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi 12 ha legale domicilio;
per l’annullamento
della sentenza del T.a.r. Emilia Romagna, sezione di Parma, n. 618/2007, resa inter partes;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Associazione Monumenta; Provincia di Parma, dell’impresa Pizzarotti & C. s.p.a., dell’Avvocatura Generale dello Stato e controricorso con ricorso incidentale della I.C.I. s.r.l;
Viste le memorie depositate dalle parte a sostegno delle rispettive posizioni;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla udienza pubblica del 15 aprile 2008, il Consigliere Roberto Giovagnoli; uditi, altresì, gli avv.ti Cugurra, Allegri, Sanino, Bossi e l’avv. dello Stato Giannuzzi;
Visto l’art. 23-bis legge n. 1034/1971;

FATTO

1. Il Comune di Parma, al fine di destinare il complesso immobiliare del c.d. “Ospedale Vecchio” a sede operativa di un progetto culturale incentrato sui temi dei media e della comunicazione denominato “Cittadella della Carta e del Cinema”, disponeva una variante al piano operativo comunale – centro storico, e avviava l’iter di realizzazione dei relativi lavori a mezzo dello strumento operativo del project financing, per il quale veniva prescelta la proposta dell’a.t.i. Pizzarotti – Foglia.

2. L’associazione non riconosciuta “Monumenta – Associazione per la salvaguardia del patrimonio storico e monumentale di Parma e Provincia”, ha impugnato innanzi al T.a.r. Emilia Romagna, sezione staccata di Parma sia la variante urbanistica, sia gli atti della procedura di project financing avviata dal Comune di Parma per la realizzazione del progetto.
3. Con la sentenza indicata in epigrafe il T.a.r. di Parma ha accolto il ricorso annullando gli atti impugnati.
Il T.a.r., riconosciuta la legittimazione ad agire dell’associazione “Monumenta”, ha accolto il ricorso ritenendo che il progetto di riqualificazione elaborato dall’A.ti. Pizzarotti-Foglia, e fatto proprio dal Comune, nella parte in cui prevede la stabile destinazione di una considerevole parte del complesso monumentale ad usi privati (uffici, residenza alberghiera, commercio), fosse incompatibile con l’obbligo, sancito dall’art. 101 d.lgs. n. 42/2004, di destinare i complessi monumentali alla “pubblica fruizione” e all’espletamento di un “servizio pubblico”.
4. Avverso tale sentenza ha proposto appello il Comune di Parma.
Si è costituita in giudizio l’Associazione Monumenta chiedendo il rigetto del gravame.
Si è costituita in giudizio, chiedendo invece l’accoglimento dell’appello, l’impresa Pizzarotti & C. s.p.a.
Si è costituita in giudizio anche l’Avvocatura dello Stato nell’interesse del Ministero per i Beni e le Attività Culturali.

5. All’udienza del 15 aprile 2008, la causa è stata trattenuta per la decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. L’appello merita accoglimento.

Risulta fondato, in particolare, il motivo di appello con il quale, in via pregiudiziale, il Comune di Parma, censura la sentenza di primo grado nella parte in cui ha riconosciuto la legittimazione ad agire dell’associazione Monumenta.
Il T.a.r. ha riconosciuto la legittimazione al ricorso ritenendo che Monumenta fosse un ente esponenziale deputato in maniera stabile e duratura alla tutela di un interesse superindividuale (quello alla tutela e alla valorizzazione del patrimonio storico, artistico e culturale, specie della Provincia di Parma).

2. Il T.a.r. ha desunto la stabilità e la rappresentatività dell’associazione Monumenta da una serie di indici sintomatici quali, in particolare: l’articolazione della struttura, il numero degli associati; le iniziative svolte a tutela degli interessi superindividuali; l’area di azione ricollegabile alla zona in cui è situato.

3. Il Collegio non condivide tali conclusioni.
4. Giova, al riguardo, premettere qualche breve considerazione di carattere generale sulla questione al centro, soprattutto in passato, di un acceso dibattito dottrinale e giurisprudenziale, della tutela giurisdizionale degli interessi superindividuali o diffusi.
4.1. Il problema di fondo che viene in rilievo è, come è noto, quello di coniugare l’interesse superindividuale con la posizione classica dell’interesse legittimo. Operazione questa particolarmente complessa, perché, come la dottrina non ha mancato di evidenziare, almeno in radice interesse legittimo e interesse ultraindividuale, nella sua forma per così dire primitiva di interesse diffuso, sono esattamente agli antipodi.
Infatti, mentre il primo riguarda una posizione di vantaggio personale e differenziata, il secondo è, al contrario, un interesse non individuale e non differenziato, poiché il soggetto singolo non vanta, con riferimento al bene specifico, aspettative specifiche rispetto ad altri soggetti. Egli, cioè, non è portatore di una posizione differenziata, visto che si trova nella stessa condizione in cui versano le persone che appartengono alla collettività, più o meno ampia, che è interessata al provvedimento amministrativo o al comportamento della p.a.
Ciò ha indotto la dottrina a qualificare tale interesse come adespota, perché privo di un titolare.

4.2. Partendo da questa profonda differenza strutturale, la giurisprudenza si è sforzata di individuare delle chiavi di lettura del nostro sistema di giustizia amministrativa volte ad elidere tale diversità, preoccupandosi di far combaciare l’interesse diffuso con l’interesse legittimo mediante l’individuazione di elementi di differenziazione e qualificazione di determinati soggetti portatori dell’interesse diffuso rispetto al gruppo sociale complessivamente inteso.
Questa opera ricostruttiva è stata compiuta dalla giurisprudenza sulla scorta della migliore dottrina, da un duplice angolo visuale, non solo ponendo mente alla figura dell’interesse diffuso per verificarne la compatibilità con l’interesse legittimo, ma anche avendo riguardo alla effettiva portata di quest’ultimo.
Si è giunti, in particolare, ad emancipare l’interesse legittimo dal carattere squisitamente individuale e personale, valorizzando, in quest’ottica, la previsione dell’art. 2 Cost. nella parte in cui dispone che “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità”.
Si è quindi ritenuto che il concetto di interesse legittimo vada affrancato da una accezione puramente personalistica e vada riconosciuto anche in un ambito collettivo in cui il soggetto si trova ad operare e ad esplicare la propria personalità.

4.3. Ne discende che gli interessi diffusi (rectius collettivi) ben possono essere ricompresi, come specie, nel più ampio genere, dell’interesse legittimo, se di quest’ultimo si ha una visione più estesa di quella tradizionale, non circoscritta alla tutela delle situazioni soggettive di appartenenza esclusiva.
Tale nuova concezione dell’interesse legittimo, tuttavia, non era sufficiente per ricondurre l’interesse diffuso nel novero delle posizioni soggettive meritevoli di tutela giudiziale. Restava, infatti, da superare l’ostacolo principale frapposto alla tutelabilità giurisdizionale dell’interesse in questione, consistente, come riferito, nel suo carattere adespota.
A tal fine, come è noto, è stata elaborata la tesi della trasformazione dell’interesse diffuso in interesse collettivo, a tenore del quale il primo, se dotato di struttura, ha natura di interesse collettivo. Queste due situazioni soggettive, infatti, sebbene riconducibili entrambe alla categoria degli interessi superindividuali sono sostanzialmente diverse. L’interesse diffuso è un interesse privo di titolare, latente nella comunità e ancora allo stato fluido, in quanto comune a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata e non individuabile autonomamente. L’interesse collettivo, invece, è quell’interesse che fa capo a un ente esponenziale di un gruppo non occasionale, della più varia natura giuridica (si pensi alle associazioni riconosciute e non, ai comitati, agli ordini professionali), ma autonomamente individuabile. Questo interesse, in altre parole, sussiste quando una pluralità di interessi, riferibili ad una intera categoria di soggetti, si neutralizza per capo ad una collettività determinata ed organizzata. Si può pertanto sostenere che fino a quando gli interessi non si soggettivizzano si è in presenza di interessi diffusi.

4.4. Stante questa profonda differenza, la concentrazione dell’interesse diffuso in interesse collettivo si realizza proprio attraverso l’individuazione di soggetti qualificati, e quindi di organismi collettivi, che agiscano istituzionalmente e statutariamente per la sua tutela, e che di conseguenza, proprio per la particolarità del fine che perseguono, emergono dalla collettività indifferenziata e si fanno portatori delle istanze del gruppo sociale di cui sono esponenziali. Quindi, dall’interesse diffuso, in cui ciascun membro del gruppo, che fruisce del bene di uso collettivo è titolare di un interesse omogeneo rispetto a quello facente capo agli altri, si passa all’interesse collettivo, in cui emerge una organizzazione che agisce a tutela di quell’interesse e che diviene come tale portatrice di una posizione soggettiva giuridicamente rilevante che la legittima ad impugnare provvedimenti amministrativi o ad opporsi a comportamenti della p.a. che siano lesivi della posizione giuridica protetta.

4.5. Precisate le nozioni di interesse diffuso e di interesse collettivo, e individuati i relativi elementi discretivi, bisogna a questo punto accertare, per verificare la legittimazione ad agire dell’associazione “Monumenta”, quali sono i requisiti che gli organismi collettivi devono possedere perché possano essere legittimati a ricorrere avverso provvedimenti lesivi dell’interesse collettivo di cui sono portatori.

4.6. La suddetta problematica riguarda proprio gli enti esponenziali “spontanei” (come “Monumenta”), che si qualificano motu proprio come difensori di alcuni valori, per lo più di rango costituzionale (nella specie, “la tutela e la valorizzazione dei beni con valenza storica, artistica, culturale e paesaggistica”).
Può considerarsi indirizzo ormai consolidato quello secondo cui l’interesse diffuso si trasforma in interesse collettivo, e diventa, quindi, interesse legittimo tutelabile in giudizio, nel momento in cui, indipendentemente dalla sussistenza della personalità giuridica, l’ente dimostri la sua rappresentatività rispetto all’interesse che intende proteggere. Rappresentatività che deve essere desunta da una serie di indici elaborati, non senza contrasti, dalla giurisprudenza nel corso degli ultimi trent’anni.
4.6.1. Occorre anzitutto evidenziare che deve trattarsi di un ente il cui statuto preveda come fine istituzionale la protezione di un determinato bene a fruizione collettiva, cioè di un dato interesse diffuso o collettivo.

4.6.2. In secondo luogo, l’ente deve essere in grado, per la sua organizzazione e struttura, di realizzare le proprie finalità ed essere dotato di stabilità, nel senso che deve svolgere all’esterno la propria attività in via continuativa. L’azione, pertanto, deve assumere connotazioni tali da creare in capo all’ente una situazione sostanziale meritevole di tutela, al fine di escludere la legittimazione a ricorrere delle c.d. associazioni di comodo, la cui attività non riflette effettive esigenze collettive.

4.6.3. Infine, l’organismo collettivo deve essere portatore di un interesse localizzato, deve, cioè, sussistere uno stabile collegamento territoriale tra l’area di afferenza dell’attività dell’ente e la zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso (criterio della c.d. vicinitas).

5. Il Giudice di primo grado ha ritenuto sussistenti tutti i requisiti in questione rilevando che l’associazione Monumenta fosse un ente esponenziale che in maniera stabile e duratura persegue lo scopo statutario di tutela del patrimonio storico artistico e culturale e come tale certamente legittimato ad impugnare atti potenzialmente idonei a pregiudicare il “Vecchio Ospedale”, cioè un bene culturale a fruizione collettiva situato nel Comune di Parma e, quindi, nell’area in cui principalmente opera l’Associazione che ha sede in Parma.
6. Il Collegio non condivide tale conclusione, ritenendo che nel caso di specie difetti in capo all’associazione originaria ricorrente il requisito della effettiva rappresentatività.

6.1. Tale valutazione negativa si impone alla luce delle seguenti considerazioni:
– l’associazione è stata costituita il 10 giugno 2004, nemmeno un mese prima della proposizione del ricorso innanzi al T.a.r. (il ricorso è stato notificato l’8 luglio 2004);
– nello statuto, pur facendosi generico riferimento ad uno scopo di tutela e valorizzazione dei beni con valenza storica, culturale e paesaggistica, si fa più specifico riferimento all’impegno di “seguire il programmato intervento per l’Ospedale Vecchio”
– al momento della proposizione del ricorso, a differenza di quanto sostenuto dal giudice di primo grado, l’associazione non risulta avesse svolto attività significative da cui desumere l’esistenza di un’azione stabile e continuativa a sostegno del patrim
– non rileva neanche la circostanza che gli associati sono attualmente più di 250, atteso che, anche in tal caso, la maggior parte delle adesioni sono avvenute dopo la proposizione del ricorso giurisdizionale.

7. Alla luce delle considerazioni che precedono, deve quindi concludersi nel senso che, al momento della proposizione del ricorso innanzi al T.a.r. Parma, l’associazione Monumenta fosse priva di effettiva rappresentatività rispetto all’interesse che intendeva proteggere, in quanto la sua azione risultava carente di stabilità e continuità.
Risulta, al contrario, un’associazione nata con il fine principale perseguire l’azione giurisdizionale popolare in veste diversa.

8. Sotto tale profilo, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere dichiarato inammissibile.
9. Tutte le altre censure fatte valere con l’appello devono essere, di conseguenza, dichiarate assorbite.

10. Pare, tuttavia, opportuno precisare, anche in considerazione dell’importanza delle questioni di merito sollevate, che il ricorso di primo grado, risultava infondato anche nel merito.
La Sezione non condivide, invero, la conclusione cui è giunto il primo Giudice, secondo cui dall’obbligo di destinare il complesso monumentale alla pubblica fruizione e all’espletamento di un servizio pubblico deriverebbe l’assoluto divieto di dare temporaneamente in gestione, al concessionario, una parte di tale complesso da adibire ad attività recettive, ad esercizi commerciali e ad altri pubblici uffici.
Sarebbe, infatti, contraddittorio pensare che la legislazione in materia di beni culturali, da un lato, preveda l’istituto del project financing e, dall’altro, escluda, tuttavia, la possibilità di dare provvisoriamente in gestione al concessionario parte della struttura realizzata.
Al contrario, proprio la previsione del project financing dimostra che la fruizione pubblica può essere compatibile con la gestione privata di una parte (minoritaria) del bene culturale.

11. Le spese del giudizio possono essere interamente compensate fra le parti sussistendo giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 15 aprile 2008 con l’intervento dei Sigg.ri:
Giovanni Ruoppolo Presidente

Carmine Volpe Consigliere

Paolo Buonvino Consigliere

Roberto Chieppa Consigliere

Roberto Giovagnoli Consigliere Est

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/07/2008
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

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