Pres. de Lise; Rel. Martino
Visetur s.r.l. (Avv. G. M. Esposito) c. Ministero degli Affari Esteri (Avv. dello Stato)

sull’illegittimità della previsione del bando che imponga un tetto massimo alle percentuali di sconto applicabili e preveda l’accorpamento per scaglioni ai fini dell’attribuzione dei punteggi

1. Contratti della p.a. – Bando di gara – Offerta economica – Imposizione di un tetto massimo alle percentuali di sconto applicabili e accorpamento per scaglioni ai fini dell’attribuzione dei punteggi – Illegittimità – Ragioni.

2. Contratti della p.a. – Bando di gara – Clausole che stabiliscono i requisiti di partecipazione – Immediata lesività – Sussiste – Clausole che concernono criteri di aggiudicazione – Immediata lesività – Insussistenza – Limiti – Conseguenze.

1. E’ illegittima la previsione del bando che, con riferimento all’offerta economica, imponga un tetto massimo alle percentuali di sconto applicabili e stabilisca, mediante l’accorpamento per scaglioni, un identico punteggio a fronte di percentuali sensibilmente diverse, in quanto la stessa comporta un ingiustificato appiattimento e svuotamento di efficacia sostanziale della componente economica dell’offerta.

2. Debbono essere immediatamente impugnate le sole clausole del bando di gara che stabiliscono i requisiti di partecipazione alla procedura e che rivestono quindi valenza lesiva concreta e direttamente percepibile dall’impresa che vede pregiudicato subito il suo interesse partecipativo, mentre quelle che concernono le regole della selezione e i criteri di aggiudicazione vanno impugnate unitamente all’atto applicativo, che, solo, ne rivela l’effettiva idoneità lesiva e attualizza l’interesse alla contestazione della loro legittimità (1).
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(1) Il Tar ha specificato che la ricorrente non aveva censurato i criteri di aggiudicazione perché preclusivi della possibilità di formulare un’offerta sulla base di un attendibile calcolo di convenienza tecnica ed economica, ma perché contrari al principio di concorrenza, e comunque illogici e sproporzionati rispetto all’oggetto del contratto, concludendo per l’ammissibilità dell’impugnazione degli stessi unitamente all’aggiudicazione. La sentenza dunque sembra ipotizzare la necessità di immediata impugnazione dei criteri di aggiudicazione ove si lamenti l’impossibilità di comprenderne l’esatta portata ai fini della presentazione dell’offerta.

composto dai signori magistrati:
Pasquale de Lise – Presidente

Carlo Modica de Mohac – Componente

Silvia Martino – Componente rel.

ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 101/2006 proposto da

Visetur s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., in proprio e per l’associazione temporanea di imprese tra Visetur s.r.l., e Meridiano Viaggi e Turismo s.r.l., rappresentato e difeso dall’avv. Gianluca M. Esposito ed elettivamente domiciliato in Roma presso lo studio del difensore, alla via G. Antonelli n. 47;

– Ministero degli Affari Esteri, in persona del Ministro p.t. rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la quale domicilia in Roma alla via dei Portoghesi n.12;

– Carlson Wagonlit s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Claudio Visco, Stefania Trogu e Rosaria Arancio, ed elettivamente domiciliato in roma alla via G. Cuboni n. 12 presso lo studio del primo;

del bando di gara d’appalto comunitaria a procedura aperta del 24 giugno 2005, Capitolato speciale, disciplinare di gara, verbale di aggiudicazione provvisoria del 14.11.2005 e relativi allegati quali offerta economica e qualitativa, schema di contratto e modelli di gara, tabella punteggi offerta economica, tabella punteggi offerta qualitativa, e della tabella punteggio complessivo, adottati rispettivamente dal Ministero degli Affari Esteri e dalla preposta Commissione di gara, e di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenziali.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri e di
Carlson Wagonlit s.p.a.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 22 marzo 2006 la d.ssa Silvia Martino;
Uditi gli avv.ti Gianluca M. Esposito per la società ricorrente, l’avv. Stefania Trogu per la società controinteressata e l’avvocato dello Stato Nunziata per l’Amministrazione resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

1. La società ricorrente ha partecipato alla gara indetta dal Ministero degli Affari Esteri per l’affidamento dei servizi di prenotazione e rilascio di titoli di viaggio e di servizi alberghieri.

Evidenzia che, secondo quanto prescritto dal capitolato (art. 4, lett. d) l’aggiudicataria è tenuta ad emettere i titoli di viaggio e voucher alberghieri direttamente presso la sede del Ministero nonché ad impiantare allo scopo apposito “in plant”.
L’erogazione del servizio deve dunque avvenire esclusivamente all’interno del Ministero.
L’art. 6 del disciplinare di gara ha stabilito, quale criterio di aggiudicazione, quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
I requisiti di ammissione consistono nel possesso di una fatturato minimo globale, per gli anni 2002 – 2004, pari a 30 milioni di euro; di un fatturato minimo specifico, nello stesso triennio, pari a 20 milioni di euro; nell’aver fornito, ad un unico grande cliente, servizi analoghi a quelli dell’oggetto dell’appalto di valore complessivo almeno pari ad un milione di euro.
Quanto all’offerta economica, il bando ha imposto un tetto massimo alle percentuali di sconto applicabili e ha prestabilito, per ogni voce dell’offerta, la percentuale massima di sconto e il corrispondente punteggio massimo.
In particolare, il disciplinare ha previsto un punteggio massimo di 52 per l’offerta economica, così suddiviso:
– max 15 punti per la voce “biglietteria internazionale”, rapportata ad una percentuale di sconto massimo dell’1,000%;
– max 8 punti per la voce biglietteria aerea nazionale, rapportata ad una percentuale di sconto massimo dell’0,900%;
– max 3 punti per la voce servizi alberghieri – sconti praticati sulle “rack rates”, rapportato ad una percentuale di sconto massimo del 31%;
– max 3 punti per la voce biglietteria ferroviaria, rapportato ad una percentuale di sconto massimo del 3,00%;
– max 8 punti per la voce B1 fee (diritto di agenzia) richiesto sulla biglietteria aerea nazionale, al ribasso massimo di euro 3 a partire da euro 15;
– max 15 punti per la voce B2 fee (diritto di agenzia) richiesto sulla biglietteria area internazionale, al ribasso massimo di euro 5 a partire da euro 25.
Per l’offerta qualitativa, il disciplinare di gara ha previsto un punteggio massimo di 41 punti articolati secondo quattro voci:
– capacità operativa (fino a punto 15);
– servizi aggiuntivi (fino a punti 10);
– acquisizione del personale già impiegato nel servizio (fino a punti 10);
– tempi di pagamento (fino a punti 6).
Al fine di misurare la capacità operativa, si è dato esclusivo rilievo alla rete in proprietà e in subordine al numero dei corrispondenti ubicati presso le città sedi degli uffici del Ministero degli Affari Esteri.
La voce “servizi aggiuntivi” è stata poi ulteriormente articolata distinguendo:
1) “possibilità di estendere l’orario di lavoro anche al sabato”;
2) “modalità di assistenza offerte in favore del Ministero”;
3) “modalità di prenotazione dei servizi alberghieri”;
4) “tessere di fidelizzazione con catene alberghiere e/o linee alberghiere”;
5) “servizio navetta da e per aeroporto per viaggi di servizio e/o delegazioni”;
6) “eventuali servizi a costo zero comunque reputati di interesse per il Ministero”.
Al riguardo, la ricorrente ha offerto la fornitura del servizio durante l’intera giornata del sabato; la reperibilità e conseguente assistenza nelle 24 ore, sette giorni su sette, compresi i giorni festivi; l’istituzione di unità organizzativa ad hoc all’interno dell’Agenzia per selezione e negoziazione alberghi, residence, catene alberghiere, corrispondenti esteri; programma di fidelizzazione, servizio navetta, pacchetto statistiche gestionali e ulteriori servizi aggiuntivi.
All’esito della gara, aggiudicata alla controintessata Carlson, la ricorrente ha conseguito il punteggio complessivi di punti 73,56, classificandosi al terzo posto.
Evidenzia di avere conseguito il massimo punteggio previsto per l’offerta economica (pari a 52 punti) ma che, per effetto dello sbarramento delle percentuali di sconto fissate dal disciplinare, lo stesso punteggio è stato attribuito ad altre tre concorrenti che avevano presentato offerte meno vantaggiose. Ritiene altresì di essere stata penalizzata nella valutazione dell’offerta qualitativa, relativamente alla voci “capacità operativa” e “servizi aggiuntivi”.
Avverso il bando di gara e tutti gli atti allegati, la valutazione delle offerte e l’aggiudicazione nei confronti della controinteressata, deduce:
1) Violazione del principio di concorrenza, art. 4 del Trattato UE, violazione art. 23, comma 1, d. lgs. n. 157/95, sviamento di potere, violazione della par condicio tra i concorrenti, eccesso di potere per carenza di motivazione perché l’art. 6 del disciplinare di gara, con la fissazione di un limite massimo alla percentuale di sconto applicabile da parte delle imprese concorrenti, ha alterato il confronto concorrenziale e appiattito le stesse offerte economiche, stabilendo, mediante l’accorpamento per scaglioni, un identico punteggio a fronte di percentuali sensibilmente diverse;
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 23, lett. b), d.lgs. 157/95, sviamento di potere per difetto di presupposti, non avendo l’Amministrazione alcuna necessità di contingentare le offerte per assicurarne l’affidabilità ed esistendo al riguardo l’apposita disciplina per la valutazione delle offerte anomale. Sottolinea che da una semplice analisi delle differenze tra le percentuali di sconto, risulta, ad esempio, che l’offerta della ricorrente è inferiore di oltre 200,000 euro all’offerta della controinteressata;
3) Eccesso di potere per manifesta illogicità, contraddittorietà tra il capitolato speciale e il disciplinare di gara. Sviamento di potere. Violazione del principio di proporzionalità perché, sebbene l’esecuzione delle prestazioni contrattuali sia prevista unicamente presso la sede del Ministero degli Affari Esteri, il disciplinare, nel regolamentare la “capacita operativa” (peraltro già delibata attraverso l’accertamento del possesso dei requisiti di ammissione) ha ritenuto di identificare quest’ultima nella sola “rete in proprietà”, riservando per di più a tale voce ben 15 dei 41 punti disponibili;
4) Violazione art. 3 l.n. 241/90, omessa motivazione in sede di attribuzione dei punteggi dell’offerta qualitativa, eccesso di potere, errore di fatto nel calcolo del punteggio non essendo del tutto chiara la motivazione dei punteggi relativi alla capacità operativa e ai servizi aggiuntivi, per i quali la ricorrente ritiene di avere aderito in maniera incondizionata a tutte le richieste in cui detta voce era articolata.
Si sono costituiti, per resistere, il Ministero degli Affari Esteri e Carlson Wagonlit Italia s.p.a..
Con l’ordinanza cautelare n. 524/2006 è stata accolta l’istanza incidentale di sospensione ed è stata fissata, per la discussione, la pubblica udienza del 22 marzo 2006.
Tutte le parti hanno depositato ulteriori memorie e documenti.
Il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 22 marzo 2006.

1. Con ricorso notificato il 22.12.2005 e depositato il 5.1.2006, la società Visetur impugna, a partire dal bando, tutti gli atti relativi alla gara indetta dal Ministero degli Affari Esteri per l’affidamento dei servizi di prenotazione e rilascio di titoli di viaggio e di servizi alberghieri in favore del personale inviato in missione, sia in Italia che all’estero, o trasferito da o per sedi estere, e di tutti i soggetti esterni i cui costi sono comunque a carico della stessa amministrazione.

2. Le eccezioni preliminari sono infondate e devono essere rigettate.

2.a Alcun pregio riveste l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse. In particolare, secondo la controinteressata, l’annullamento dell’aggiudicazione in proprio favore non arrecherebbe alcun vantaggio alla ricorrente, la quale risulta classificata al terzo posto in graduatoria e non ha dimostrato, anche a voler ammettere a valutazione le ulteriori agenzie estere alla stessa collegate, secondo la formula del franchising, di poter colmare il divario di ben 6,21 punti a vantaggio di Carlson.

Al riguardo è però agevole rilevare che Visetur, pur rivendicando astrattamente anche l’aggiudicazione in proprio favore, ha svolto principalmente censure di carattere strumentale che investono la totalità dei parametri di valutazione stabiliti dalla lex specialis in quanto riferite all’efficacia stessa della componente economica dell’offerta e alle voci più significative dell’offerta tecnica.
L’accoglimento di esse comporterebbe perciò la rinnovazione dell’intero procedimento di gara, a partire dalla formulazione del bando, con la rimessa in discussione della posizione di tutte le ditte ammesse.
Tanto è sufficiente, per costante giurisprudenza, a radicare l’interesse al ricorso, e quindi a rendere ammissibile l’impugnativa (cfr., ex multis, Cons. St., VI, n. 5813 del 22.10.2002).
2.b Non miglior sorte merita l’eccezione di inammissibilità per intempestiva impugnazione della lex specialis.

La ricorrente, diversamente da quanto prospettato dalle resistenti, non sostiene affatto che i criteri di scelta prestabiliti dall’Amministrazione fossero tali da precluderle in radice la possibilità di formulare un’offerta “sulla base di un attendibile calcolo di convenienza tecnica ed economica”, bensì, più semplicemente, che gli stessi siano illegittimi in quanto contrari al principio di concorrenza, e comunque illogici e sproporzionati rispetto all’oggetto del contratto.
Al riguardo, è giurisprudenza consolidata quella secondo cui debbono essere immediatamente impugnate le sole clausole del bando di gara che stabiliscono i requisiti di partecipazione alla procedura e che rivestono quindi valenza lesiva concreta e direttamente percepibile dall’impresa che vede pregiudicato da subito il suo interesse partecipativo, mentre quelle che concernono le regole della selezione e i criteri di aggiudicazione vanno impugnate unitamente all’atto applicativo, che, solo, ne rivela l’effettiva idoneità lesiva e attualizza l’interesse alla contestazione della loro legittimità (cfr. in particolare, Cons. St., A.P., 29 gennaio 2003, n. 1).

3. Nel merito, il ricorso è fondato.

In particolare, rivestono carattere assorbente i primi tre mezzi relativi all’illogicità dei criteri di selezione e ponderazione dell’offerta economica e qualitativa.
3.a Il Collegio rileva in primo luogo che il Ministero, nel fissare percentuali massime agli sconti applicabili, ha chiaramente perseguito lo scopo di scongiurare offerte al massimo ribasso “superiori alla soglia di anomalia” (cfr. pag. 5 della memoria depositata per la camera di consiglio del 25.1.2006) e di garantire l’individuazione di un gestore affidabile e idoneo ad assicurare – diversamente dal precedente, che versa in stato di grave difficoltà finanziaria – la continuità del servizio.

A tal fine, secondo quanto riferisce la difesa erariale, è stata interpellata una delle più rappresentative associazioni di categoria del settore (la Fiavet) per cui i punteggi e le percentuali di sconto fissate in sede di gara sono la risultante di un’analisi di mercato che ha preso in esame la percentuale di diritti di agenzia ufficialmente e generalmente riconosciuta dai vettori aerei e ferroviari alla agenzie di viaggio nonché le percentuali di sconto generalmente praticate dalle stesse agenzie sulle rack rates (cioè le tariffe di riferimento dichiarate e comunicate ufficialmente dagli alberghi).
Inoltre, secondo la controinteressata Carlson, il meccanismo dello sbarramento, astrattamente considerato, è pienamente in linea con il tenore della direttiva 2004/18/CE, che, in materia di offerta economicamente più vantaggiosa, prevede che i parametri di valutazione siano indicati nel bando di gara o nel capitolato, individuando il valore percentuale attribuito a ciascuno di essi, che può variare tra un limite minimo ed un massimo preventivamente fissati affinché i candidati possano tenerne conto nella redazione delle offerte.
3.b Non occorre spendere molte parole per comprendere che il modus operandi così sintetizzato è contrario ai principi nazionali e comunitari in materia di concorrenza.

Infatti, mediante una consulenza preliminare – per di più affidata non già ad un organismo indipendente bensì ad un’associazione di categoria – è stata vanificata la funzione stessa della gara, laddove l’interesse pubblico alla serietà e affidabilità delle offerte viene invece perseguito dall’ordinamento a valle di essa, mediante il procedimento di verifica delle offerte anomale.
Al riguardo, alcuna valenza potrebbero comunque esplicare le tariffe, i corrispettivi e diritti “di generale applicazione” invocati nella fattispecie, siano essi derivanti da comportamenti o pratiche concordate delle imprese, da accordi di settore, ovvero ancora da disposizioni amministrative (come quelle contenute nella circolare n. 36 del 24.7.2003 del Ministero dell’Economia e Finanze, che fissa l’importo minimo dei diritti di agenzia per l’emissione di titoli di viaggio).
Infatti, a seguito della sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee, 27 novembre 2001, nei procedimenti riuniti C 285 – 286/99, l’art. 25 del d.lgs. n. 157/95, nella parte in cui esclude la possibilità di fornire giustificazioni concernenti elementi i cui valori minimi sono stabiliti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, ovvero i cui valori siano rilevabili da atti ufficiali, è stato ritenuto in contrasto con i principi di libera concorrenza dei quali è espressione l’art. 37 della direttiva 92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (cfr., da ultimo, Cons. St., sez. VI, 26 aprile 2005, n. 1889)
Tali principi sono stati ribaditi anche dall’art. 55 della direttiva 2004/18/CE (relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi), mentre l’art. 87 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (“Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture in attuazione alle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE”) si limita a stabilire, in aggiunta a quanto previsto in sede comunitaria, la non ammissibilità delle sole giustificazioni fondate sulla deroga a trattamenti salariali minimi stabiliti per legge, ovvero agli oneri di sicurezza.
Non corretto, infine, è il richiamo operato dalla controinteressata all’art. 53 della stessa direttiva 2004/18/CE, in materia di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, secondo il quale l’amministrazione è tenuta a precisare nel bando la “ponderazione relativa che attribuisce a ciascuno dei criteri scelti per determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa”, eventualmente mediante “una forcella in cui lo scarto tra il minimo e il massimo deve essere appropriato”.
E’ infatti evidente che la norma fa riferimento all’attribuzione dei punteggi, e al “peso” da attribuire ai vari elementi di valutazione, ma non già alla predeterminazione astratta del range entro il quale può oscillare la stessa offerta economica per essere ritenuta congrua o comunque suscettibile dell’assegnazione di uno specifico punteggio.

4. Il ricorso coglie nel segno anche nella parte in cui censura l’illogico accorpamento, per scaglioni progressivi, degli sconti relativi a ciascuna delle voci in cui si articola l’offerta economica.

Ad esempio, nella voce A1 è stato attribuito lo stesso punteggio massimo di 15 a partire da 0,876% sino all’1% di sconto; nella voce A2 è stato attribuito lo stesso punteggio di 8 a partire da 0,751 sino allo 0,900% di sconto; ed ancora, relativamente alla voce A3 è stato attribuito 1 punto dal 10 al 20% di sconto, 2 punti dal 21 al 30% e 3 punti al 31%; nella voce A4 è stato attribuito lo stesse punteggio di 3 tanto alle imprese che hanno presentato uno sconto del 5, 01, % quanto alla Visetur che ha offerto uno sconto pari al 7%. Analoghi accorpamenti si riscontrano nelle voci B1 e B2 per cui è stato assegnato lo stesso punteggio, rispettivamente di 8 e di 15, sia alle imprese che hanno offerto 3,00 e 5,00 euro per i diritti di agenzia sulla biglietteria nazionale e internazionale, sia a Visetur che ha offerto rispettivamente euro 2,00 e 4,00.
Le resistenti hanno sostenuto che, con l’attribuzione dei punteggi mediante scaglioni, l’Amministrazione ha inteso fornire lo stesso giudizio su offerte sostanzialmente simili nonché incentivare la concorrenza attraverso un “effetto di trascinamento” dovuto al fatto che solo ribassi significativi consentono all’impresa di situarsi nello scaglione immediatamente successivo.
Al riguardo, è però facile osservare che tale preteso effetto di trascinamento diventa regressivo nello scaglione più elevato per usufruire del quale è sufficiente all’impresa collocarsi alla base dello scaglione stesso.
Un rapido esame della “Tabella punteggi offerta economica” evidenzia così che 4 imprese su 5 hanno offerto sconti inclusi nello scaglione per il quale è stato previsto il massimo punteggio ma che tra queste solo la Visetur ha superato, per la maggior parte delle voci in cui si articola l’offerta, la soglia minima richiesta.
In concreto, per effetto di tale meccanismo, 4 imprese su 5 hanno ottenuto il massimo punteggio di 52, con un ingiustificato appiattimento e svuotamento di efficacia sostanziale della componente economica dell’offerta.
Deve quindi convenirsi con la ricorrente che una più appropriata formula matematica, basata su rapporti proporzionali in grado di assegnare il massimo punteggio conferibile all’offerta con il maggiore ribasso e poi via via graduando i punteggi per le offerte inferiori, avrebbe viceversa consentito di utilizzare tutto il potenziale range di differenziazione previsto e di valorizzare l’obiettiva diversità delle offerte presentate.
Al riguardo, le resistenti non hanno fornito alcuna plausibile dimostrazione della pretesa non “significatività” dell’intervallo tra le percentuali di sconto accorpate mentre la Visetur, partendo dal valore presunto dell’appalto, ha ragionevolmente ipotizzato che la propria offerta possa comportare per l’Amministrazione un risparmio di circa 200.000,00 euro rispetto a quella dell’aggiudicataria.

5. E’ infine illegittimo, a parere del Collegio, anche il criterio di valutazione dell’offerta qualitativa relativo alla “capacità operativa”, desunta dalla rete di proprietà dell’offerente, ed in particolare dal numero di uffici, filiali e corrispondenti presenti nelle città estere nelle quali sono ubicati gli uffici diplomatici e consolari.

La “capacità operativa” rappresenta la componente più significativa delle quattro voci in cui si articola l’offerta qualitativa in quanto il disciplinare ha previsto per essa l’assegnazione di 15 dei 41 punti disponibili.
In primo luogo, appare illogica la stessa scelta di valorizzare, ai fini della valutazione dell’offerta qualitativa, un parametro che attiene ad un elemento di dimostrazione della capacità tecnica dell’impresa e che quindi costituisce semmai un requisito di ammissione (cfr., ex multis, Cons. St., sez. V, 28 settembre 2005, n. 5196 nonché la decisione 19 giugno 2003 della Corte di Giustizia, in causa C-315/2001).
E’ stato in particolare osservato che simili criteri finiscono per assumere portata discriminatoria in quanto consentono l’assegnazione alle imprese di maggiori dimensioni o da più tempo operanti sul mercato di beneficiare, solo per tali caratteristiche, di un punteggio più elevato rispetto alle concorrenti più giovani o meno strutturate.
Il differenziale di punteggio, salvo il caso in cui i requisiti soggettivi incidano direttamente anche sulla qualità dell’offerta, deve invece dipendere dalle caratteristiche e dal merito tecnico del servizio offerto e non già dalla semplice ponderazione degli stessi requisiti di idoneità tecnica o finanziaria.
Osserva ancora il Collegio che, nella fattispecie, non vi è stata semplicemente la duplicazione valutativa di un elemento già delibato in occasione della prequalificazione delle imprese, bensì l’emersione, in sede di valutazione dell’offerta, di un elemento tipico di dimostrazione di capacità tecnica che lo stesso disciplinare, ai fini dell’ammissione alla gara, aveva del tutto ignorato, limitandosi a considerare l’importo del fatturato (globale e specifico) nonché i principali servizi prestati tra il 2002 e il 2004.
Il Ministero precisa di aver ritenuto tale elemento funzionale all’attività “prodromica” all’emissione dei titoli di viaggio e alle prenotazioni alberghiere, nonché espressione della capacità di “reperire sull’intero globo le condizioni migliori e più vantaggiose”
La presenza e la diffusione di uffici o corrispondenti nelle città sedi di uffici diplomatici o consolari non ha però alcuna chiara e oggettiva correlazione con l’oggetto del servizio, il quale si esaurisce pur sempre nell’emissione di titoli di viaggio e voucher alberghieri presso la stessa sede del Ministero.
In particolare, il reperimento di sconti e condizioni vantaggiose non dipende affatto, o comunque, non soltanto, dalla presenza “fisica” di uffici e filiali in varie parti del mondo, bensì dalla diffusione e dall’efficienza dei contatti e dei rapporti, eventualmente anche solo telematici, che le agenzie intrattengono con i vettori e gli operatori turistici in genere.
Inoltre, anche volendo supporre che il Ministero abbia inteso assicurarsi una qualche forma di assistenza all’estero, è stato illogicamente privilegiato un modello di tipo dominicale di cui, nel settore turistico, è del tutto opinabile la maggiore efficienza rispetto ad altre forme di organizzazione o di collaborazione tra imprese.
Va ancora soggiunto che, di per sé, la mera dimensione di un’impresa, senza la fissazione di ulteriori standard qualitativi, ed in assenza del collegamento con una specifica prestazione contrattuale, non risponde ad alcun evidente interesse pubblico e si risolve soltanto in una ingiustificata “barriera all’entrata”.

6. La fondatezza dei motivi appena esaminati, i quali investono il complesso della disciplina di gara e non già la sola attività della Commissione giudicatrice, riveste carattere assorbente ai fini dell’accoglimento del ricorso, dal quale, è bene precisare, discende non già l’assegnazione della gara alla ricorrente, bensì la necessità di riformulazione dei criteri e di rinnovazione dell’intero procedimento.

Sussistono infine giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. I^, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, lo accoglie come da motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 22 marzo 2006.

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