Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente, Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore; PARTI: G. G. quale erede della signora Maria Sofia F. G., rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Ludogoroff e Maria Teresa Fanzini, contro il Comune di Torino, in persona del Sindaco in carica pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Donatella Spinelli e Massimo Colarizi.

Va disposto lo stralcio dei documenti nuovi prodotti dalla parte appellante soltanto nel giudizio di appello stante l’art. 104 c.p.a.

1.- Processo amministrativo – appello – produzione di documenti nuovi – stralcio ex art. 104 C.P.A. – si impone.

2.- Processo amministrativo – azione risarcitoria – operatività  nel C.P.A.

1. Va disposto lo stralcio dei documenti nuovi (nel caso di specie, reperti fotografici e relazione di stima) prodotti dalla parte appellante soltanto nel giudizio di appello stante l’art. 104 c.p.a., il cui secondo comma statuisce che non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il Collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile.

2. La domanda di risarcimento del danno, ricadente nell’alveo applicativo del Codice del processo amministrativo del 2 luglio 2010, n. 104, deve essere esaminata alla luce delle sue disposizioni che non contemplano la regola della cd. pregiudiziale amministrativa (vale a dire, la necessità  che l’azione risarcitoria sia preceduta da una fruttuosa azione di annullamento) che, per vero, è stata ritenuta inoperante anche in relazione ai giudizi instaurati precedentemente all’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo. La scelta di non avvalersi della tutela impugnatoria non pregiudica quindi l’ammissibilità  dell’autonoma azione di danno: nondimeno sul piano sostanziale occorre verificare se la mancata impugnazione incide in concreto sulla ricorrenza dei presupposti della tutela risarcitoria. Invero, nel giudicare della fondatezza della domanda risarcitoria spetta al giudice apprezzare la rilevanza causale dell’omessa impugnazione dell’atto lesivo come fatto valutabile per escludere la risarcibilità  dei danni che, secondo un giudizio causale di tipo ipotetico, sarebbero stati presumibilmente evitati in ipotesi di tempestiva impugnazione.
L’art. 30, comma 3, c.p.a., in particolare, ove afferma la regola della non risarcibilità  dei danni evitabili con l’impugnazione del provvedimento e con la diligente utilizzazione degli altri strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, è ricognitivo di principi già evincibili alla stregua di un’interpretazione del comma 2 dell’art. 1227 c.c.: detto articolo, infatti, operando sui criteri di determinazione del danno conseguenza ex art. 1223 c.c , regola la c.d. causalità  giuridica, relativa al nesso tra danno evento e conseguenze dannose da esso derivanti ed introduce un giudizio basato sulla cd. causalità  ipotetica, in base al quale non deve essere risarcito il danno che il creditore non avrebbe subito se avesse tenuto il comportamento collaborativo cui deve attenersi.

Pubblicato il 03/06/2020

N. 03484/2020REG.PROV.COLL.

N. 01157/2011 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1157 del 2011, proposto dal signor G. G. quale erede della signora Maria Sofia F. G., rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Ludogoroff e Maria Teresa Fanzini, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avvocato Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, n. 104,

contro

il Comune di Torino, in persona del Sindaco in carica pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Donatella Spinelli e Massimo Colarizi, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avvocato Massimo Colarizi in Roma, via Panama, n. 12,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Piemonte, n. 2753 dell’11 giugno 2010, resa inter partes, concernente il risarcimento del danno per l’indebita esclusione dal P.P.A. del P.R.G. del Comune di Torino.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Torino;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 84, comma 5, del decreto legge 17 marzo 2020, n.18;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2020, svoltasi con modalità  telematica ai sensi del d.l. 17 marzo 2020 n. 18, il consigliere Giovanni Sabbato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso n. 1545 del 2001, proposto innanzi al T.a.r. per il Piemonte, la signora Maria Sofia F. G. aveva chiesto l’accertamento del diritto al risarcimento dei danni subiti per il comportamento colposo del Comune di Torino in relazione al mancato inserimento nel Programma Pluriennale di Attuazione dell’intervento edilizio (nuovo fabbricato residenziale di mc. 1168) dalla medesima presentato e per la conseguente condanna dell’Amministrazione.

2. A sostegno dell’azione risarcitoria la ricorrente aveva dedotto che il Comune di Torino aveva assunto un comportamento lesivo della sua posizione giuridico-patrimoniale per avere, con la deliberazione n. 2750 del 5 giugno 1989, indebitamente rifiutato l’inserimento nel II Programma Pluriennale di Attuazione dell’allora vigente P.R.G. del suo progetto di costruzione di un edificio ad uso abitativo, sebbene insistente in area posta in zona collinare edificabile, e dopo l’annullamento di tale deliberazione con atto del Co.re.co dell’8 luglio 1989, per essere rimasta inerte anche dopo che il T.a.r. (con la sentenza n. 330/97, seguita dalla sentenza in executivis n. 253 del 9 marzo 2000) le ordinava di provvedere nuovamente, silenzio protrattosi fino alla deliberazione di Giunta comunale n. 4753/2000 meramente reiterativa del contestato diniego.

3. Costituitasi l’Amministrazione comunale, il Tribunale adìto (Sezione I) così¬ ha deciso il gravame al suo esame:

– ha respinto l’eccezione d’inammissibilità  del ricorso perne bis in idem per essere già stata disattesa in sede d’ottemperanza;

– ha respinto anche l’eccezione di inammissibilità  del ricorso per l’intervenuta acquiescenza scaturente dall’omessa impugnazione della delibera di Giunta n. 4753/2000, che confermava l’esclusione dell’intervento edilizio della ricorrente dal programma di attuazione;

– ha respinto, nel merito, il ricorso;

– ha dichiarato assorbita l’eccezione di prescrizione;

– ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che:

– parte ricorrente non ha impugnato la delibera di Giunta n. 4753/2000 sebbene non sia meramente confermativa di quella precedente del 1989, in quanto “introduce nella determinazione negativa anche una considerazione del tutto nuova, ossia il rilievo che il programma di attuazione era già abbondantemente scaduto al momento della stessa notifica da parte della ricorrente, della diffida del 13.4.2000“;

– “l’omessa contestazione nella competente sede di legittimità  della determinazione amministrativa causativa di danno patrimoniale, determina il rigetto della domanda di risarcimento del danno per via dell’impossibilità  di sostenere che il danno è sorto per effetto di un comportamento assunto non iure dall’amministrazione“;

– “un ulteriore profilo di merito e di sostanza che si oppone all’accoglimento della domanda risarcitoria all’esame risiede nella natura squisitamente discrezionale dell’attività  amministrativa residuante alla decisione di annullamento del CoReCo e nella correlativa natura tipicamente formale dell’annullamento da esso disposto“;

– osserva, inoltre, il Tribunale che parte ricorrente non ha contestato “l’assenza di opere infrastrutturali di urbanizzazione nell’area interessata all’iniziativa edilizia in controversia“, che “l’effettiva possibilità  di edificazione per la ricorrente restava inesorabilmente subordinata al rilascio della concessione edilizia, conseguendone che l’inserimento della sua area nel p.p.a., assurgeva solo ad una delle condizioni del dispiegarsi dell’iniziativa edificatoria” e, infine, che “dai docc. 9 e 10 di produzione comunale emerge che l’area in controversia ricade in classe di pericolosità  geomorfologica e di idoneità  all’utilizzazione urbanistica III a (C) connotata da ridottissime se non inesistenti possibilità  edificatorie“.

5. Avverso tale pronuncia la signora F. G. ha interposto appello, notificato il 25 gennaio 2011 e depositato il 16 febbraio 2011, lamentando, attraverso un unico complesso motivo di gravame (pagine 10-18), quanto di seguito sintetizzato:

I) avrebbe errato il Tribunale nel respingere la domanda risarcitoria non avendo considerato che la causa efficiente del danno è costituito non dalla deliberazione giuntale n. 4753/2000, peraltro non assistita da adeguata motivazione, bensì¬ dalla deliberazione consiliare n. 2750/89 nonchè dai dieci anni successivi in cui si è consolidato il comportamento inerte dell’Amministrazione;

II) il Tribunale non avrebbe altresì¬ considerato, in ordine all’assenza di opere infrastrutturali rilevata dall’Amministrazione, che non vi era necessità  di contestare formalmente tale circostanza perchè contraddetta dalla relazione del professionista di fiducia dell’appellante.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi il risarcimento del danno patito rivalutato in lire 922 milioni.

7. In data 15 marzo 2011, il Comune di Torino si è costituito con memoria, anche al fine di proporre appello incidentale così¬ reiterando sia l’eccezione di inammissibilità  della domanda risarcitoria per violazione delne bis in idem, essendo coperta dal giudicato formatosi in relazione alla su richiamata sentenza n. 253 del 9 marzo 2000, sia la (dichiarata assorbita) eccezione di prescrizione del diritto preteso per decorrenza del termine quinquennale.

8. In vista della trattazione nel merito del ricorso le parti hanno svolto difese scritte, l’appellante (nella persona del signor G. G. in qualità  di erede della Maria Sofia F. G.) anche in replica, insistendo per le rispettive conclusioni ed evidenziandosi, dall’appellato, che sarebbe decorso il termine prescrizionale dopo la variante al P.R.G. del 1995 che ha assegnato all’area la destinazione a verde privato, mentre, dall’appellante, che il danno si sarebbe consolidato con la deliberazione del 2000, avendo in questa sede la Giunta preso atto della sopravvenuta scadenza del termine di efficacia del P.P.A.

9. La causa, chiamata per la discussione alla pubblica udienza svoltasi con modalità  telematica del 26 maggio 2020, è stata ivi trattenuta in decisione.

10. Va disposto, preliminarmente, lo stralcio dei documenti nuovi (reperti fotografici e relazione di stima), ovverosia prodotti dalla parte appellante soltanto in questo giudizio d’appello, in data 21 gennaio 2020, siccome in violazione dell’art. 104 c.p.a., il cui secondo comma statuisce che “Non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile“.

11. L’infondatezza del ricorso in appello consente al Collegio di prescindere dalla disamina delle eccezioni di inammissibilità  e di prescrizione, reiterate in questa sede dal Comune appellato nelle forme dell’appello incidentale, così¬ potendosi accedere recta via alla disamina, nel merito, delle deduzioni sollevate.

11.1 Il Collegio ritiene che il ricorso sia infondato e sia pertanto da respingere.

11.2 Infondato è il primo motivo, col quale si assume l’erroneità  della statuizione reiettiva della domanda risarcitoria avendo il Tribunale a torto ritenuta decisiva la mancata impugnazione della delibera di Giunta n. 4753/2000 che ha confermato l’esclusione dell’intervento edilizio della ricorrente dal programma di attuazione osservandosi in sentenza che “L’inoppugnabilità  del provvedimento produce dunque l’insussistenza del fondamentale presupposto del paradigma che innerva la responsabilità  aquiliana, costituito dall’ingiustizia del danno“.

Il Tribunale giunge a tale conclusione evidenziando che la mancata impugnativa dell’atto amministrativo generatore del danno lamentato determina non un ostacolo processuale alla disamina della domanda bensì¬ la sua infondatezza nel merito e che la richiamata delibera del 2000 non si atteggia ad atto meramente confermativo della precedente – essa sola impugnata – sia per il suo tenore motivazionale, che tradisce la rivalutazione della domanda di inserimento nel P.P.A., sia per le ragioni evidenziate dal Co.re.co allorchè annullava la deliberazione del 1989 “per mera carenza di motivazione, lasciando aperto lo scenario delle possibili successive determinazioni che l’Ente locale avrebbe potuto assumere“.

Non convince, invero, quanto sul punto dedotto dall’appellante in ordine alla ricostruzione della domanda risarcitoria formulata in prime cure, non potendosi ritenere che il danno derivante dal mancato inserimento nel piano a fini edificatori sarebbe da correlare alla deliberazione del 1989 ed al successivo comportamento silente assunto dall’Amministrazione proprio in considerazione dell’intervento della nuova motivata determinazione reiettiva, che non solo supera la prima deliberazione ma anche pone termine al silenzio serbato dall’Amministrazione risultando così¬ senz’altro coperta da onere d’impugnativa.

Ma il mancato espletamento di tale doveroso incombente processuale non è destinato a refluire in maniera esiziale sulla fondatezza della domanda risarcitoria.

E’ bene sottolineare che la domanda di risarcimento del danno veniva proposta con ricorso del 2001, quindi ricadente nell’alveo applicativo del Codice del processo amministrativo del 2 luglio 2010, n. 104, di tal che la questione sollevata dall’appellante deve essere esaminata alla luce delle sue disposizioni che, come rammentato dal Tribunale, non contemplano la regola della cd. pregiudiziale amministrativa (vale a dire, la necessità  che l’azione risarcitoria sia preceduta da una fruttuosa azione di annullamento) che, per vero, è stata ritenuta inoperante anche in relazione ai giudizi instaurati precedentemente all’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo (cfr. Cass., SS. UU., ordd. 13 giugno 2006, nn. 13659 e 13660, Cons. Stato, Ad. plen., 9 febbraio 2006, n. 2 e 23 marzo 2011, n. 3; V, 27 aprile 2011, n. 2466).

La scelta di non avvalersi della tutela impugnatoria non pregiudica quindi l’ammissibilità  dell’autonoma azione di danno: nondimeno sul piano sostanziale occorre verificare se la mancata impugnazione incide in concreto sulla ricorrenza dei presupposti della tutela risarcitoria.

Invero, nel giudicare della fondatezza della domanda risarcitoria spetta al giudice apprezzare la rilevanza causale dell’omessa impugnazione dell’atto lesivo come fatto valutabile per escludere la risarcibilità  dei danni che, secondo un giudizio causale di tipo ipotetico, sarebbero stati presumibilmente evitati in ipotesi di tempestiva impugnazione (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 23 marzo 2011, n. 3; IV, 26 marzo 2012, n. 1750; 30 luglio 2012, n. 4309; III, 2 dicembre 2011 n. 6369). Tale considerazione è riflessa nell’art. 30 (Azione di condanna) c.p.a., che se al comma 1 afferma: “L’azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma“, al comma 3, secondo periodo, precisa: “Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti“. Secondo questo Consiglio, infatti, “L’art. 30, comma 3, c.p.a., che prevede la regola della non risarcibilità  dei danni evitabili con l’impugnazione del provvedimento e con la diligente utilizzazione degli altri strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, è ricognitivo di principi già evincibili alla stregua di un’interpretazione del comma 2 dell’art. 1227 c.c.: detto articolo, infatti, operando sui criteri di determinazione del danno conseguenza ex art. 1223 c.c , regola la c.d. causalità  giuridica, relativa al nesso tra danno evento e conseguenze dannose da esso derivanti ed introduce un giudizio basato sulla cd. causalità  ipotetica, in base al quale non deve essere risarcito il danno che il creditore non avrebbe subito se avesse tenuto il comportamento collaborativo cui deve attenersi” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 14 settembre 2018, n. 5383).

Orbene, nel caso di specie, proprio in considerazione della protrazione del comportamento silente dell’Amministrazione protrattosi per oltre un decennio dopo l’annullamento disposto dal Co.re.co, tanto che la nuova deliberazione reiettiva interveniva soltanto a seguito della pronuncia emessa dal Tribunale in sede di esecuzione, si può escludere che la mancata impugnativa del successivo pronunciamento del Comune possa pregiudicare la concreta dimostrazione dell’esistenza del nesso causale fra provvedimento e pregiudizio in modo che la mancata impugnazione dell’atto corrisponda ad un comportamento che determina la non risarcibilità  del danno altrimenti evitabile. Questa correlazione è da escludere proprio perchè, nel caso in esame, secondo le stesse prospettazioni del ricorrente originario, il danno si era già consolidato al momento del (tardivo) espresso intervento dell’Amministrazione territoriale, per cui la norma processuale richiamata non presenta adeguati e comunque risolutivi margini applicativi. Non si vede poi quale prospettiva impugnatoria, con tangibili margini di successo, poteva avere l’appellante nei riguardi di una deliberazione che prendeva atto della scadenza del P.P.A. e del sopravvenuto mutamento della disciplina urbanistica localmente vigente.

Ad ogni modo, sia che si voglia ricondurre la correlazione causale del prospettato illecito alla deliberazione del 1989 sia che si voglia a tal uopo valorizzare il comportamento silente dell’Amministrazione assunto per il lungo periodo successivo (fino all’anno 2000), la responsabilità  astrattamente configurabile in capo all’Amministrazione deve essere inquadrata nel paradigma normativo di cui all’art. 2043 c.c. sub specie di illecito extracontrattuale che pertanto richiede che ricorrano tutti i suoi presupposti costitutivi, ivi compreso un comportamento lesivo ascrivibile alla colpa del danneggiante.

In tal guisa, accedendo alla disamina, pìù esattamente, del secondo mezzo di gravame articolato dall’appellante, si impone la verifica delle effettive condizioni per l’inserimento del progettato intervento in seno allo strumento pianificatorio nella auspicata prospettiva di rendere possibile, in chiave programmatoria, lo sfruttamento del suolo a fini edificatori.

11.3 La soluzione della controversia va, quindi, escogitata attraverso la verifica della concreta emersione dei presupposti costitutivi dell’illecito, dovendosi stabilire se, all’epoca, effettivamente sussistevano le condizioni per il sospirato inserimento nel P.P.A. ai fini della programmata edificazione dell’area collinare, e ciò nell’ambito di un giudizio che attiene alla effettiva spettanza del bene della vita. Ebbene, detta verifica – che non può prescindere dalla consapevolezza della natura discrezionale delle scelte dell’Amministrazione in ambito pianificatorio e/o programmatorio – approda ad un esito negativo per le seguenti coordinate della vicenda di causa come testualmente evidenziate dal Tribunale:

– “l’assenza di opere infrastrutturali di urbanizzazione nell’area interessata all’iniziativa edilizia in controversia, assenza pacificamente non contestata dalla ricorrente“;

– “dai docc. 9 e 10 di produzione comunale emerge che l’area in controversia ricade in classe di pericolosità  geomorfologica e di idoneità  all’utilizzazione urbanistica III a (C) connotata da ridottissime se non inesistenti possibilità  edificatorie“.

Va precisato poi che con la deliberazione n. 4753/2000 si dichiarava che il progetto non era stato accolto “per la carenza di opere di urbanizzazione (e si annota espressamente la mancanza di fognatura) e per ragioni ambientali paesaggistiche“, oltre che per la scadenza del P.P.A. e per la sopravvenuta approvazione del nuovo Piano Regolatore che inserisce il terreno come “zona a verde privato con preesistenze edilizie” con indice di edificabilità  fondiario di 0,001 mq/mq.

11.4 Orbene, la mancata contestazione della presenza delle opere di urbanizzazione è ammessa dall’appellante, secondo cui non vi era la necessità  di formulare contestazioni di sorta stante quanto risulta dalla relazione in atti del professionista che attesta la presenza di un impianto fognario sin dal 1984. La deduzione non può essere accolta, in quanto tale contestazione si rendeva necessaria pur nella mancata impugnativa dell’atto deliberativo al fine di lumeggiare l’ingiustizia del danno ai sensi dell’art. 2043 c.c., non costituendo la relazione allegata una formale contestazione della rappresentazione dei fatti contenuta in sede provvedimentale.

11.5 Per quanto poi attiene alla pericolosità  geomorfologica, l’appellante si limita ad osservare che si tratta di una classificazione operata dal P.R.G. del 1995 e pertanto costituisce un ostacolo all’edificazione insorto solo per il ritardo col quale l’Amministrazione si è determinata. Anche tale circostanza impediente risulta così¬ ammessa dall’appellante e questo osta ai fini della configurabilità  dell’ingiustizia del danno lamentato.

11.6 Da tanto deriva l’infondatezza dell’appello per la mancanza dell’indefettibile elemento costitutivo dell’illecito denunciato dall’appellante.

12. Dall’infondatezza dell’appello principale discende che l’appello incidentale è improcedibile. Si afferma infatti da parte di questo Consiglio (Cons. Stato, sez. IV, 27 giugno 2017 n. 3124; id, sez. IV, 3 maggio 2016, n. 1717) che “Nel processo amministrativo il rigetto dell’appello principale rende improcedibile, per sopravvenuto difetto d’interesse, l’appello incidentale proposto dal resistente“. Invero nessun tangibile risultato potrebbe conseguire l’appellato dall’eventuale accoglimento del gravame proposto in via incidentale stante la rilevata insussistenza dei presupposti costitutivi del divisato illecito.

13. Ritiene tuttavia il Collegio, a soli fini di completezza, che si palesa la fondatezza dell’eccezione di prescrizione riproposta in questa sede dall’appellante dopo che il Tribunale la dichiarava assorbita.

Va premesso che l’eccezione in esame è stata correttamente proposta in prime cure, non essendo necessario che sia articolata nelle prime difese, come assume l’appellante, in quanto “Il processo amministrativo non contempla le preclusioni processuali di cui all’ art. 167 c.p.c., con la conseguenza che l’eccezione di prescrizione può essere proposta anche dopo la scadenza del termine di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate in primo grado” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 giugno 2018 , n. 3977).

Ebbene, trascorrendo alla sua disamina, si configura la decorrenza del termine prescrizionale quinquennale a far tempo dalla scadenza dell’obbligo di provvedere, che nel caso di specie è risalente già al 1989, in cui era decorso il termine di efficacia del P.P.A., e comunque al 1995, in cui interveniva la nuova disciplina di P.R.G. che escludeva l’edificabilità  del suolo. Il ricorso di prime cure, infatti, veniva proposto soltanto nel 2001 quindi dopo la decorrenza del ridetto termine quinquennale. Del resto è lo stesso appellante che fa risalire il danno alla deliberazione del 1989 ed al successivo comportamento silente dell’Amministrazione cosicchè non può condividersi quanto dallo stesso osservato in memoria, per contrastare l’eccezione, nel senso che il danno sarebbe stato determinato dalla successiva deliberazione del 2000, peraltro, come sopra rilevato, coperta da onere di impugnativa.

13. In conclusione, l’appello principale è infondato e va respinto mentre l’appello incidentale è da dichiarare improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse; per l’effetto, la sentenza di primo grado va confermata sia pure con diversa motivazione.

14. Le spese del presente grado di giudizio, per il principio di soccombenza, sono a carico di parte appellante e sono liquidate come in dispositivo, in base ai criteri stabiliti dal regolamento n. 55 del 2014 e dall’art. 26, comma 1, c.p.a.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 1157/2011), così¬ decide:

– respinge l’appello principale proposto dal signor G. G.;

– dichiara improcedibile l’appello incidentale proposto dal Comune di Torino.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore del Comune appellato, delle spese del presente grado di giudizio che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così¬ deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2020 convocata con modalità  da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Roberto Politi, Consigliere

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione II – Sentenza – 3/6/2020 n.3484 proviene da Giustamm.

Pres. P. Giulia, Est. F. Giordano
S. Sabatini, Comitato “IL SAMBUCO” ( Avv.ti S. Bellomia, A. Barletta) c/ Comune di Bracciano (Avv. R. Crescentini), T.I.M.- TELECOM ITALIA MOBILE s.p.a. (Avv.ti M. Sanino, C. Celani)

sull’esclusione dell’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento per il rilascio di concessione edilizia nei confronti dei soggetti residenti in zone limitrofe, sulla localizzazione degli impianti di telefonia mobile e sull’inapplicabilità ad essi della normativa urbanistica che prescrive l’altezza massima degli edifici

1. Concessioni e autorizzazioni- Concessione per la costruzione di impianti di telefonia mobile- Obbligo di comunicazione di avvio del procedimento- Nei confronti di un gruppo indeterminato di soggetti residenti in zone limitrofe- Non sussiste

2. Edilizia e urbanistica- Installazione e mantenimento di stazioni radio per telefonia mobile- Localizzazione- Irrilevanza delle destinazioni di zona- Ragioni- Utilizzabilità dell’intero territorio comunale

3. Edilizia e urbanistica- Normativa in tema di altezza massima degli edifici- Applicabilità agli impianti di teleradiocomunicazione- Esclusione- Conseguenze.

1. In tema di concessione edilizia per l’installazione di impianti di telefonia, non sussiste l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, preordinato al suo rilascio, nei confronti di un gruppo indeterminato ed indistinto di soggetti, come quelli frontisti ovvero genericamente residenti e/o proprietari di abitazioni, ubicate nella zona destinataria del contestato intervento o in zone limitrofe, poiché, non essendo tali soggetti facilmente individuabili, non è possibile rinvenire un loro qualificato interesse partecipativo (1).

2. Gli impianti funzionali all’esercizio del servizio pubblico di telefonia cellulare devono ritenersi compatibili, in via di principio, con qualsiasi tipo di zonizzazione poiché in assenza di una specifica previsione urbanistica, essi possono essere localizzati sull’intero territorio, in vista dell’esigenza di realizzare una rete che assicuri uniforme copertura al territorio medesimo. (2)

3. La normativa di piano regolatore che fissa gli indici di altezza massima degli edifici non è applicabile agli impianti di teleradiocomunicazione. Pertanto, è illegittimo il diniego di concessione edilizia per l’installazione di una stazione radio base per telefonia mobile, adottato sul presupposto che l’antenna ecceda l’altezza massima degli edifici realizzabili nell’area interessata (3).

— *** —

(1) cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, 15 settembre 1999, n. 1197.

(2) Cfr. TAR Lazio – Sez. II-bis, sentenza 15.05.2006, n. 3506 sulla localizzazione degli impianti di telefonia mobile in assenza di previsioni urbanistiche.

(3) cfr. TAR Piemonte, Sez. I, 5 dicembre 1996, n. 884.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 7335/2002 proposto da

SABATINI Serafino e dal Comitato “IL SAMBUCO”, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli avvocati prof. Salvatore Bellomia e Andrea Barletta, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Via Gradisca n. 7;

COMUNE DI BRACCIANO, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Roberta Crescentini e domiciliato presso la Segreteria del Tribunale in Roma, Via Flaminia n. 189;

T.I.M.-TELECOM ITALIA MOBILE S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Sanino e Carlo Celani, con domicilio eletto presso lo studio legale Sanino in Roma, Viale Parioli n. 180;

della concessione edilizia n. 171/2001, prot, n. 25779, del 3 aprile 2001, concernente la realizzazione di una stazione radio base per telefonia mobile su un’area sita in loc. “Sambuco” del territorio comunale; nonché di ogni altro atto comunque preordinato, connesso e/o conseguenziale, ancorché non cognito;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle parti resistenti;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, per la pubblica udienza del 9 febbraio 2006, il Consigliere Francesco GIORDANO;
Uditi gli avvocati come da relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto
segue:

Il sig. Sabatini ed altri residenti nella località “Sambuco” del Comune di Bracciano, riunitisi in apposito Comitato, impugnano il provvedimento specificato in epigrafe con cui la Società controinteressata è stata autorizzata ad installare un’antenna per telecomunicazioni (stazione radio base) su un’area distante tra i 100 ed i 200 metri dalla loro abitazione.
Il ricorso è affidato alle seguenti censure:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 ss. L. n. 241/90; violazione del giusto procedimento; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per difetto od insufficienza di istruttoria e di motivazione, arbitrarietà ed illogicità manifesta; violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/90.
Si lamenta la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, preordinato al rilascio della concessione edilizia.
Tale omissione, violativa del giusto procedimento, costituirebbe sicuro indice di un’istruttoria lacunosa e carente.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 L. n. 10/1977; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per difetto o insufficienza di istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità, erroneità ed arbitrarietà manifeste.
Si assume che l’area, oggetto di comunione pro indiviso fra i coeredi Alinari, sarebbe stata concessa in locazione dal solo sig. Aldo Alinari.
Il difetto di titolo della società richiedente dimostrerebbe la carenza di una seria ed approfondita istruttoria da parte del Comune.
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 del Regolamento regionale 21 febbraio 2001, n.1; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per difetto di istruttoria, illogicità, erroneità ed arbitrarietà manifeste, carenza dei presupposti, sviamento di potere.
La T.I.M. avrebbe omesso di chiedere prioritariamente al Comune l’assegnazione onerosa di un’area pubblica.
4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10, comma 5 della legge n. 1150/42; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per illogicità, erroneità ed arbitrarietà manifeste, carenza dei presupposti, sviamento di potere, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto o insufficienza di istruttoria.
Contrastando l’antenna, alta oltre 24 metri, con le previsioni degli artt. 45 e 47 delle N.T.A. della variante generale del P.R.G. di Bracciano, adottata ma non ancora approvata dalla Regione Lazio, il Comune, lungi dall’assentire la concessione edilizia, avrebbe dovuto applicare le misure di salvaguardia obbligatorie, ex art. 10, comma 5 della legge urbanistica.
5) Violazione e falsa applicazione del combinato disposto dell’art. 41 quater L. n.1150/1942 , dell’art. 3 L. n. 1357/1955 e dell’art. 26, comma 1, Regolamento edilizio del Comune di Bracciano; violazione e falsa applicazione degli artt. 45 e 47 N.T.A. della variante generale adottata al P.R.G. di Bracciano e dell’art. 9 N.T.A. del P.R.G. vigente di Bracciano.
La concessione edilizia rilasciata alla T.I.M. contrasterebbe anche con l’art. 9 delle N.T.A. del P.R.G. vigente che, per un verso, subordina l’edificazione nella zona “C” alla previa formazione di piani particolareggiati o di piani di lottizzazione di iniziativa privata; e, per altro verso, fissa un indice di altezza massima delle costruzioni di m. 6,50.
Né il Comune ha seguito il procedimento aggravato, previsto dalla vigente normativa legislativa e regolamentare, per il rilascio di una concessione in deroga.
Nei loro scritti difensivi sia il Comune che la Società controinteressata hanno controdedotto alle tesi di parte ricorrente.
L’Autorità amministrativa ha preliminarmente eccepito la tardività del ricorso ed il difetto di legittimazione attiva e di interesse ad agire dei ricorrenti, concludendo per l’assenza di vizi del provvedimento o dell’istruttoria.
Anche la T.I.M. ha eccepito, in via pregiudiziale, il difetto di legittimazione attiva degli istanti e la tardività dell’impugnativa, sostenendo, quindi, l’infondatezza delle dedotte censure alla stregua della giurisprudenza amministrativa formatasi sul tema.
Hanno replicato gli istanti, opponendosi alle eccezioni pregiudiziali di controparte e ribadendo l’illegittimità della contestata concessione edilizia.
Dopo la reiezione delle misure cautelari d’urgenza, disposta con ordinanza presidenziale n. 3634/2002, l’istanza di sospensione del provvedimento impugnato è stata respinta con ordinanza della Sezione n. 4105/2002.

In via preliminare, può prescindersi dall’esame delle eccezioni pregiudiziali sollevate dalle parti resistenti nelle loro memorie difensive, atteso che il ricorso si rivela infondato nel merito.
Il primo motivo non coglie nel segno, in quanto non appare agevole rinvenire un preciso e qualificato interesse partecipativo, nei riguardi di un procedimento quale quello preordinato all’adozione della censurata concessione edilizia, in un gruppo indeterminato ed indistinto di soggetti, non facilmente individuabili, come quelli frontisti ovvero genericamente residenti e/o proprietari di abitazioni, ubicate nella zona destinataria del contestato intervento o in zone limitrofe.
La comunicazione dell’avvio del procedimento è stata, invero, prevista dall’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nei confronti di quanti siano destinatari degli effetti del provvedimento finale, di quanti debbano intervenirvi per legge e di quanti possano riceverne pregiudizio, pur se non diretti destinatari del provvedimento finale, ove individuati o facilmente individuabili. (cfr. Consiglio Stato, sez. V, 7 luglio 2005, n. 3733; id., sez. VI, 30 dicembre 1005, n. 7592).
Quando, perciò, come nella specie, gli interessi coinvolti dal provvedimento sono molteplici e complessi, non sussiste l’obbligo della comunicazione di avvio del procedimento, giacché risultano difficilmente individuabili i soggetti che dall’emanazione dell’atto potrebbero ricevere nocumento (cfr., fra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 15 settembre 1999, n. 1197).
Anche il secondo motivo di doglianza è privo di pregio, in quanto non risponde al vero che l’area concessa in locazione, non appartenendo interamente al sig. Aldo Alinari, non poteva formare oggetto di un contratto stipulato solo da quest’ultimo.
Risulta, in realtà, dalla documentazione in atti -non contestata da controparte- che il predetto sig. Aldo Alinari ha stipulato il contratto di locazione in questione nella sua qualità di proprietario della porzione di terreno, derivante dal subentro del medesimo, a seguito del decesso del sig. Giulio Alinari, nella posizione di unico assegnatario del podere 1006-1006/A del Comune di Bracciano, per effetto della delibera n. 116/0769 del 18 febbraio 1975 (vedi, al riguardo, dichiarazione dell’Ente Maremma prot. n. 1745/77; attestazione dello stesso Ente in data 12 maggio 1975 ,prot. n. 2028/CL/ag; atto di assegnazione e vendita, a rogito notaio Armati di Roma, in data 22 luglio 1955, rep. n. 12327).
Col terzo punto di domanda parte ricorrente ha lamentato la violazione dell’art. 13, comma 1° del Regolamento regionale n. 1/2001, rilevando che sarebbe stata omessa, nella specie, la richiesta prioritaria al Comune di assegnazione, a titolo oneroso, di un’area pubblica.
L’esame della censura non necessita di particolari considerazioni, ove si eccettui il rilievo che la predetta disciplina regolamentare è stata annullata con sentenza definitiva n. 7015/2001 della Sezione II di questo Tribunale.
Con tale decisione il giudice amministrativo ha, comunque, statuito che dal quadro normativo vigente in materia di installazione e mantenimento di impianti radio base per telefonia mobile, segnatamente sotto i profili della tutela ambientale e della salute pubblica (quadro confermato dalla legge 22 febbraio 2001, n. 36, concernente la protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici) si evince l’esigenza di fissare, nell’ambito del territorio nazionale, principi e criteri informati a carattere di uniformità ed omogeneità, onde evitare la presenza di parcellizzati (e potenzialmente dissonanti) interventi di regolamentazione che, ove lasciati alla mera iniziativa delle autorità locali, ben sarebbero suscettibili di presentare tratti significativamente disarmonici.
Spetta, dunque, esclusivamente allo Stato la funzione di stabilire i criteri ed i limiti rilevanti, ai fini della protezione della popolazione dalle potenzialità nocive insite nell’esposizione a campi elettromagnetici, ed è pertanto preclusa anche alla Regione la potestà di regolare la materia dell’installazione di impianti radio base per telefonia cellulare, con specifico riferimento ai profili di tutela ambientale e di salvaguardia della salute pubblica.
Pertanto, in via di principio, gli impianti funzionali all’esercizio del servizio pubblico di telefonia cellulare devono essere considerati compatibili con qualsiasi tipo di zonizzazione (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 13 febbraio 2002, n. 983), stante che, in assenza di una specifica previsione urbanistica, deve ritenersi consentita sull’intero territorio comunale la collocazione di tali impianti di interesse generale, i quali presuppongono la realizzazione di una rete che dia uniforme copertura al territorio medesimo (cfr, Cons. Stato, 16 novembre 2004, n. 7502).
Vanno parimenti disattesi il quarto ed il quinto mezzo di gravame, che possono essere trattati congiuntamente a ragione del fatto che entrambi i motivi incentrano i propri argomenti di censura sulla violazione delle norme urbanistiche, in materia di previa pianificazione attuativa delle previsioni edificatorie e di fissazione degli indici di altezza massima delle costruzioni.
Si osserva, al riguardo, che l’installazione degli impianti in questione non può confondersi con la realizzazione degli insediamenti abitativi, sicché non può ad essa applicarsi la normativa urbanistica ed edilizia dettata per l’edificazione di complessi residenziali, laddove sia richiesta la preventiva approvazione di piani particolareggiati di iniziativa pubblica o privata.
Né può farsi questione di altezze massime consentite dagli strumenti urbanistici, sia in vigore che in itinere, in quanto la normativa di piano regolatore che prescrive l’altezza massima degli edifici non è applicabile agli impianti di teleradiocomunicazione. E’, perciò, illegittimo un diniego di costruzione di un traliccio metallico porta-antenne destinato al servizio di telefonia mobile, adottato dal Sindaco sul presupposto che esso eccede l’altezza massima degli edifici realizzabili nell’area interessata (cfr. T.A.R. Piemonte, sez. I, 5 dicembre 1996, n. 884).
Ed è stato ritenuto, del pari, illegittimo il provvedimento comunale di diniego di una concessione edilizia in sanatoria per una stazione radio base per la telefonia mobile, fondato sul contrasto tra tale impianto e il limite di altezza degli edifici prescritto per il centro abitato; infatti, l’applicazione analogica di una normativa dettata per gli edifici alle stazioni radio base non è consentita, non potendosi equiparare costruzioni ed impianti tecnologici, né può legittimarsi solo per l’esistenza di un’esigenza conservativa di nuclei abitati e contesti, con inammissibile sovrapposizione dell’apprezzamento dell’interprete all’operatività dei canoni di interpretazione (Cons. Stato, sez. VI, 24 novembre 2003, n. 7725).
Conclusivamente, la ravvisata infondatezza dei prospettati motivi di doglianza conduce al rigetto della proposta impugnativa.
Spese compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione Seconda bis, respinge il ricorso meglio specificato in epigrafe.
Spese compensate.

Così deciso in Roma, il 9 febbraio 2006, in Camera di Consiglio con l’intervento dei Signori Giudici:

Patrizio GIULIA – Presidente
Francesco GIORDANO – Consigliere rel. estensore
Renzo CONTI – Consigliere

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