Franco Frattini, Presidente, Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore; PARTI: (Omissis, rappresentato e difeso dall’avv. Veronica Biagini contro Ministero dell’Interno, non costituito in giudizio)

Revocazione: natura e presupposti

 Processo amministrativo – revocazione – natura e presupposti.

La revocazione è un rimedio di natura straordinaria e l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto degli artt. 106 c.p.a. e 395, n. 4, c.p.c., deve rispondere ai seguenti requisiti: a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, cd. svista o abbaglio dei sensi, che abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto di fatto, facendo cioè ritenere esistente un fatto documentalmente escluso ovvero inesistente un fatto documentalmente provato; b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione di cui si chiede la revocazione non abbia espressamente motivato; c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità  tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa.

Pubblicato il 03/06/2020

N. 03474/2020REG.PROV.COLL.

N. 08926/2019 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8926 del 2019, proposto dall’-OMISSIS-
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Veronica Biagini e con domicilio digitale come da “P.E.C.” da Registri di Giustizia

contro

Ministero dell’Interno, non costituito in giudizio

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Terza, n. -OMISSIS- del 1° marzo 2019, con cui è stato respinto l’appello proposto dal sig. -OMISSIS- nei confronti della sentenza del T.A.R. Lombardia, sede di Milano, Sezione Prima, n. -OMISSIS- del 14 gennaio 2015, recante la reiezione del ricorso R.G. n. -OMISSIS-, proposto dal medesimo sig. -OMISSIS-

per la riforma della succitata sentenza di appello e l’accoglimento del ricorso di primo grado R.G. n. -OMISSIS-

e, per l’effetto, per l’annullamento

del decreto del Capo della Polizia-Direttore Generale della Pubblica Sicurezza prot. n. -OMISSIS- del 6 giugno 2012, recante rigetto dell’istanza di riapertura del procedimento disciplinare definito con decreto del Capo della Polizia del 7 maggio 2010 che, rigettando il ricorso gerarchico del dipendente, ha confermato a carico di costui la sanzione disciplinare della pena pecuniaria di 1/30 dello stipendio inflittagli con decreto del Questore di Bologna del 4 febbraio 2010.

Visti il ricorso per revocazione ed i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del 21 maggio 2020 il Cons. Pietro De Berardinis, in collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 84, comma 6, del d.l. n. 18/2020 cit.;

Visto l’art. 84, commi 5 e 6, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv. con l. 24 aprile 2020, n. 27;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue

FATTO

Con ricorso al T.A.R. per la Lombardia – Milano R.G. n. -OMISSIS- il sig. -OMISSIS-, -OMISSIS- della Polizia di Stato, impugnava il decreto del Capo della Polizia Direttore Generale della Pubblica Sicurezza prot. n. -OMISSIS- del 6 giugno 2012, che aveva respinto l’istanza di riapertura del procedimento disciplinare definito con precedente decreto del medesimo Capo della Polizia del 7 maggio 2010.

Quest’ultimo provvedimento, rigettando il ricorso gerarchico dell’interessato, aveva confermato la sanzione disciplinare della pena pecuniaria di 1/30 dello stipendio irrogata al citato dipendente con decreto del Questore di Bologna n. -OMISSIS- del 4 febbraio 2010.

In punto di fatto, va da subito evidenziato che la sanzione disciplinare è stata inflitta al ricorrente per avere questi sporto una querela per un episodio accaduto il 15 agosto 2003 durante un servizio di o.p. presso -OMISSIS- (-OMISSIS-). Nel conseguente procedimento penale, conclusosi con sentenza di assoluzione dei due imputati (uno dei quali è un -OMISSIS- della Polizia) dal reato di ingiuria, è emerso – recita il provvedimento sanzionatorio del Questore di Bologna – che lo -OMISSIS- avrebbe reso dichiarazioni accusatorie prive di riscontro e tali da indurre i giudici penali, sia in primo sia in secondo grado, a ritenerlo non attendibile, nè credibile. Inoltre, la sanzione dipende dal fatto che, per l’episodio in discorso, l’-OMISSIS- non ha redatto la relazione di servizio su quanto accaduto, come invece sarebbe stato tenuto a fare.

Il ricorso di primo grado veniva respinto dal T.A.R. Lombardia – Milano con sentenza della Sezione I^, n. -OMISSIS- del 14 gennaio 2015, avverso la quale il dipendente proponeva appello, rubricato al n. -OMISSIS- di R.G., deducendo i seguenti motivi:

1)violazione di legge per violazione dell’art. 26 del d.P.R. n. 737/1981, relativamente al mancato rispetto, nel procedimento disciplinare presupposto, del termine di cui all’art. 103 del T.U. n. 3/1957, ed eccesso di potere per travisamento dei fatti;

2)violazione di legge per mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento di riapertura del procedimento disciplinare;

3)violazione di legge per violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato di cui all’art. 112 c.p.c.;

4)violazione di legge per violazione del principio di non contestazione di cui all’art. 64 del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.).

Con sentenza n. -OMISSIS- del 1° marzo 2019 la Sezione ha respinto l’appello, per avere tanto la P.A., che il giudice di primo grado “debitamente considerato il principio di prova, non sopravvenuto e quindi inidoneo ai fini della richiesta riapertura del procedimento, costituito dalla valutazione di inattendibilità  dell’appellante da parte del giudice penale alla stregua delle sue precedenti vicende giudiziarie, restando del tutto irrilevante il mezzo di conoscenza di tali precedenti“.

Ritenendo che la sentenza d’appello sia affetta da errore di fatto, lo -OMISSIS- ha perciò chiesto, con il ricorso in epigrafe, proposto ai sensi degli artt. 106 c.p.a. e 395, n. 4, c.p.c., la revocazione di detta sentenza e, per l’effetto, in accoglimento del ricorso in appello, la riforma della sentenza appellata e l’annullamento del provvedimento impugnato in primo grado.

A supporto del gravame, il ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

1)errore di fatto ex art. 395, n. 4, c.p.c., risultante dagli atti e documenti di causa, poichè la sentenza avrebbe erroneamente ritenuto che il decreto del Capo della Polizia di rigetto dell’istanza di riapertura del procedimento disciplinare si fosse pronunciato sul secondo motivo di detta istanza, concernente la tardiva cancellazione di annotazioni matricolari (asseritamente) illegittime;

2)errore di fatto exart. 395, n. 4, c.p.c., risultante dagli atti e documenti di causa, poichè la sentenza avrebbe errato nel ritenere che la sanzione disciplinare si sia basata solo sulla sentenza penale che ha giudicato non credibile -OMISSIS- -OMISSIS- e non sulle annotazioni illegittime.

L’Amministrazione intimata non si è costituita in giudizio.

All’udienza del 21 maggio 2020, svoltasi con le modalità  di cui all’art. 84, commi 5 e 6, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv. con l. 24 aprile 2020, n. 27, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorrente, -OMISSIS- -OMISSIS-, domanda la revocazione della sentenza di questa Sezione n. -OMISSIS- del 1° marzo 2019, con cui è stato respinto l’appello da lui proposto avverso la sentenza del T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, n. -OMISSIS- del 14 gennaio 2015. Quest’ultima ha respinto il ricorso dello -OMISSIS- avverso il provvedimento del Capo della Polizia che ha rigettato la sua istanza volta ad ottenere la riapertura del procedimento disciplinare chiusosi con il decreto del Capo della Polizia che ha confermato la sanzione disciplinare della pena pecuniaria di 1/30, inflitta al dipendente con decreto del Questore di Bologna, rigettando il relativo ricorso gerarchico.

A supporto della propria decisione di conferma della sentenza di primo grado, la Sezione ha messo in evidenza:

a) l’infondatezza del primo motivo di appello, poichè la circostanza nuova e/o non conosciuta, che avrebbe evitato o reso pìù lieve la sanzione disciplinare e che perciò legittima, ai sensi dell’art. 26 del d.P.R. n. 737/1981, la riapertura del procedimento disciplinare a carico del dipendente, non può essere – come pretende l’appellante – il mero dato procedurale della data di conoscenza da parte della P.A. della sentenza penale di assoluzione e quindi della tardività  dell’azione disciplinare: questa è, infatti, un’illegittimità  procedurale che, osserva la sentenza d’appello, può se del caso essere fatta valere con altri mezzi;

b) l’infondatezza del terzo motivo di appello, in quanto il dato rilevante è la valutazione, da parte del giudice penale, di inattendibilità  dello -OMISSIS- alla stregua delle sue precedenti vicende giudiziarie, e non rileva il mezzo di conoscenza di detti precedenti: in altre parole, non rileva, a tali fini, che i dati giudiziari relativi al dipendente fossero rimasti annotati nel suo foglio matricolare, mentre avrebbero dovuto essere cancellati;

c) l’infondatezza, infine, del secondo e quarto motivo d’appello, poichè nel giudizio dinanzi al T.A.R. il ricorrente ha censurato il mancato rispetto del termine di durata del procedimento disciplinare e non può, ora, sostenere che in realtà  intendeva riferirsi al mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento di riapertura del procedimento disciplinare, avendo il T.A.R. tenuto conto del tenore della contestazione così¬ come formulata (ed avendola respinta) e non potendo lo -OMISSIS- utilizzare il rimedio dell’appello per chiarire il suo precedente pensiero.

Il ricorrente, nel contestare la sentenza d’appello, deduce, a supporto della revocazione, che la stessa sarebbe affetta dai seguenti errori di fatto, rilevanti ai sensi dell’art. 395, n. 4 c.p.c.:

1) anzitutto, la sentenza avrebbe erroneamente ritenuto che il decreto dal Capo della Polizia (di rigetto dell’istanza di riapertura del procedimento disciplinare) si fosse pronunciato sul secondo motivo di detta istanza, avente ad oggetto la tardiva cancellazione di annotazioni matricolari (asseritamente) illegittime: in realtà , invece, il predetto decreto non si sarebbe per nulla pronunciato su tale motivo, omettendo totalmente di prenderlo in considerazione e lo stesso avrebbe fatto la sentenza di primo grado (che sarebbe, quindi, parimenti viziata);

2) i giudici di appello, inoltre, avrebbero errato nel ritenere che la sanzione disciplinare si sia basata solo sulla sentenza penale che ha giudicato non credibile l’-OMISSIS- -OMISSIS- e non sulle annotazioni illegittime. Al contrario, la sentenza penale avrebbe tratto il giudizio di inattendibilità  del ricorrente proprio da dette annotazioni matricolari: con il chè, dovrebbe concludersi che le annotazioni stesse costituiscano il reale fondamento del provvedimento sanzionatorio, mentre avrebbero dovuto essere cancellate dal foglio matricolare (e quindi non incidere sul predetto giudizio) in epoca ben anteriore sia alla sentenza penale che alla sanzione disciplinare.

Così¬ riportati i motivi del ricorso per revocazione, osserva il Collegio che essi sono nel loro complesso inammissibili.

Come ricordato anche da una recentissima pronuncia della Sezione (20 maggio 2020, n. 3201), infatti, la revocazione è un rimedio di natura straordinaria e, per consolidata giurisprudenza, l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto degli artt. 106 c.p.a. e 395, n. 4, c.p.c., deve rispondere ai seguenti requisiti:

a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, cd. svista o abbaglio dei sensi, che abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto di fatto, facendo cioè ritenere esistente un fatto documentalmente escluso ovvero inesistente un fatto documentalmente provato (cfr. C.d.S., Sez. III, 1° febbraio 2019, n. 794);

b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione di cui si chiede la revocazione non abbia espressamente motivato;

c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità  tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa (cfr. C.d.S., Sez. III, 2 novembre 2019, n. 7479).

Inoltre l’errore revocatorio deve emergere con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità , senza necessità  di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche (C.d.S., Sez. IV, 13 dicembre 2013, n. 6006). Esso è configurabile nell’attività  preliminare del giudice, relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo con riguardo alla loro esistenza ed al loro significato letterale, ma non coinvolge la successiva attività  d’interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del convincimento (cfr., ex plurimis, C.d.S. Sez. V, 30 marzo 2020, n. 2165).

Con specifico riguardo al requisito sopra elencato sub b), la giurisprudenza costante ha evidenziato come l’errore di fatto, idoneo a fondare un giudizio di revocazione ai sensi dell’art. 395, n. 4, c.p.c., debba avere ad oggetto un fatto che non ha costituito un punto controverso sul quale la sentenza da revocare ebbe a pronunciare (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. IV, 24 marzo 2020, n. 2047; Sez. VI, 17 febbraio 2020, n. 1195; Sez. V, 2 dicembre 2019, n. 8245; Sez. III, n. 749/2019, cit.).

Nel caso ora in esame, invece, ambedue i motivi di revocazione dedotti dal ricorrente investono fatti ed elementi su cui la sentenza d’appello si è pronunciata.

Ciò emerge, quanto al primo motivo di revocazione, dalle stesse affermazioni di parte ricorrente; è, infatti, lo stesso ricorrente a sostenere che la sentenza di appello ha – in tesi: erroneamente – ritenuto che il decreto del Capo della Polizia di rigetto dell’istanza di riapertura del procedimento disciplinare si sia pronunciato anche sul secondo motivo di detta istanza, il che non sarebbe, in realtà , avvenuto: ma, allora, nella medesima prospettazione del ricorrente, si tratta di un punto controverso sul quale la sentenza impugnata si è pronunciata e che, pertanto, proprio per tale ragione non può ora andare ad integrare un motivo della domanda di revocazione.

Quanto al secondo motivo di revocazione, l’inammissibilità  di esso emerge dalla piana lettura della sentenza di appello, la quale afferma esplicitamente che sia l’Amministrazione, sia il T.A.R. hanno considerato il principio di prova costituito dalla valutazione di inattendibilità  dello -OMISSIS- formulata dal giudice penale: il fatto che la P.A. abbia addotto a fondamento del proprio provvedimento solo la sentenza penale, ovvero le annotazioni matricolari, è dunque un punto controverso su cui la sentenza oggetto della domanda di revocazione si è espressamente pronunciata.

In conclusione, perciò, il ricorso va dichiarato inammissibile.

Non si fa luogo a pronuncia sulle spese, in considerazione della mancata costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Terza (III^), così¬ definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 ed agli artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti e della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  del ricorrente.

Così¬ deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2020, tenutasi, ai sensi dell’art. 84, comma 6, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, mediante collegamento da remoto in videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Franco Frattini, Presidente

Giulio Veltri, Consigliere

Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere

Stefania Santoleri, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore.

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 3/6/2020 n.3474 proviene da Giustamm.

C. Piscitello Pres. G. Calderoni Est.
Collegio Naz.Le Agrotecnici e Agrotecnici Laureati ed altri
(Avv.ti F. Ferroni M. Prosperetti D. Tomassetti ed F.
Lucarelli) contro la Regione Emilia Romagna (Avv. R.
Facinelli) ed il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali
(non costituito)

sui limiti alla legittimazione attiva degli ordini professionali e sulla illegittimità della previsione regionale che stabilisce l’obbligo di dimostrare, anche per i professionisti iscritti all’albo, un’esperienza almeno biennale nell’erogazione delle consulenze previste dal Piano di sviluppo rurale e Sistema di consulenza aziendale per le aziende agricole beneficiarie di aiuti diretti

1. Giustizia amministrativa – Legittimazione ed interesse processuale – Ordini professionali – Sussite anche ogniqualvolta si tratti di conseguire determinati vantaggi giuridicamente riferibili alla categoria – Sussiste anche nell’ipotesi in cui possa configurarsi un ipotetico conflitto di interessi tra ordini e singoli professionisti beneficiari dell’atto impugnato che l’ordine assume invece essere lesivo dell’interesse istituzionalizzato della categoria

2. Ambiente – Agricoltura e foreste – Piano rurale regionale – Avviso pubblico per la presentazione di offerte di servizi di formazione, informazione e consulenza – Richiesta del requisito dell’esperienza (almeno biennale) indiscriminatamente per tutto il personale ovvero anche per gli iscritti ad Ordini e Collegi professionali – Illegittimità

1. Gli Ordini professionali hanno legittimazione a difendere in sede giurisdizionale gli interessi della categoria dei soggetti di cui abbiano la rappresentanza istituzionale, non solo – ovviamente – quando si tratti della violazione di norme poste a tutela della professione stessa, ma anche ogniqualvolta si tratti comunque di conseguire determinati vantaggi, sia pure di carattere puramente strumentale, giuridicamente riferibili alla categoria ed anche nell’ipotesi in cui possa configurarsi un ipotetico conflitto di interessi tra ordini e singoli professionisti beneficiari dell’atto impugnato che l’ordine assume invece essere lesivo dell’interesse istituzionalizzato della categoria. Ciò significa che la sussistenza di un potenziale conflitto di interessi, per essere idonea ad escludere la legittimazione ad agire dell’ordine professionale, deve essere sostanziale, essendo all’uopo insufficiente la circostanza meramente eventuale e giuridicamente insignificante che alcuni professionisti possano beneficiare del provvedimento che l’ordine assume lesivo dell’interesse istituzionalizzato della categoria

2. È illegittima la deliberazione regionale con cui è stato approvato l’Avviso pubblico per la presentazione di offerte di servizi di formazione, informazione e consulenza, ai fini del loro inserimento nel Catalogo regionale telematico denominato “Catalogo verde”, previsto nel Piano Regionale di sviluppo rurale 2007/2013 nella parte in cui richiede il requisito dell’esperienza (almeno biennale) indiscriminatamente per tutto il personale – e, dunque, anche per gli iscritti ad Ordini e Collegi professionali -, in quanto tali soggetti, per ottenere l’iscrizione all’Ordine o Collegio, hanno già sostenuto un periodo di praticantato e superato un esame di stato e ciò integra già in re ipsa quel vaglio di professionalità perseguito dal legislatore comunitario e regionale, sicché non v’è necessità di richiedere alcuna esperienza ulteriore né il possesso di uno specifico percorso formativo

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L’EMILIA-ROMAGNA
BOLOGNA
SEZIONE I

Registro Sentenze: 3474/2008
Registro Generale: 141/2008

nelle persone dei Signori:

CALOGERO PISCITELLO Presidente
GIORGIO CALDERONI Cons. , relatore
GRAZIA BRINI Cons.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 141/2008 proposto da:

COLLEGIO NAZ.LE AGROTECNICI E AGROTECNICI LAUREATI E ALTRI
COLLEGIO PROV.LE AGROTECNICI E AGROTECNICI LAUREATI BOLOGNA
COLLEGIO PROV.LE AGROTECNICI E AGROTECNICI LAUREATI FC
COLLEGIO PROV.LE AGROTECNICI E AGROTECNICI LAUREATI FERRARA
COLLEGIO PROV.LE AGROTECNICI E AGROTECNICI LAUREATI MODENA
COLLEGIO PROV.LE AGROTECNICI E AGROTECNICI LAUREATI PC-PR-
COLLEGIO PROV.LE AGROTECNICI E AGROTECNICI LAUREATI RAVENNA
FED.NAZ.LE ORDINE VETERINARI ITALIANI
ORDINE PROVINCIALE VETERINARI BOLOGNA
ORDINE PROVINCIALE VETERINARI FERRARA
ORDINE PROVINCIALE VETERINARI FORLI’
ORDINE PROVINCIALE VETERINARI PARMA
ORDINE PROVINCIALE VETERINARI PIACENZA
ORDINE PROVINCIALE VETERINARI RAVENNA
ORDINE PROVINCIALE VETERINARI REGGIO EMILIA
ORDINE PROVINCIALE VETERINARI RIMINI

rappresentati e difesi da:

FERRONI AVV. FRANCESCO
PROSPERETTI AVV. MARCO
TOMASSETTI AVV. DOMENICO
LUCARELLI AVV. FEDERICO

con domicilio eletto in BOLOGNA

VIA MURRI N. 9 C/O AVV. TIRAPANI
presso
FERRONI AVV. FRANCESCO

contro

REGIONE EMILIA ROMAGNA
rappresentata e difesa da:
FACINELLI AVV. ROBERTO
con domicilio eletto in BOLOGNA
VIA CASTELLATA N. 3/2 A – 3/B
presso la sua sede

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE E FORESTALI n.c.
per l’annullamento

della deliberazione della Giunta regionale 5.11.2007, n. 1652, recante avviso pubblico per la presentazione di offerte di servizi per l’implementazione del “catalogo verde”, in applicazione delle misure 111-azione 1 e 114 del P.S.R. 2007-2013;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 5 giugno 2008, il relatore Cons. GIORGIO CALDERONI e uditi, altresì, per le parti, i difensori presenti come da verbale;
Considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

1. Con l’atto introduttivo del giudizio, gli Ordini dei veterinari e i Collegi degli Agrotecnici e degli Agrotecnici Laureati delle provincie dell’Emilia-Romagna (nonché i rispettivi Federazione e Collegio nazionale) – premesse la propria legittimazione al ricorso e la normativa europea in tema di Piani di sviluppo rurale e di Sistema di consulenza aziendale per le aziende agricole beneficiarie di aiuti diretti – impugnano la deliberazione regionale in epigrafe, con cui è stato approvato l’Avviso pubblico per la presentazione di offerte di servizi di formazione, informazione e consulenza, ai fini del loro inserimento nel Catalogo regionale telematico denominato “Catalogo verde”, previsto nel Piano di sviluppo Regionale 2007/2013.
Queste le censure dedotte:
1) violazione artt. 3, 4, 5, 13, 14, 15 Regolamento CE n. 1782/2003; degli artt. 9, 20 e 24 Regolamento CE n. 1698/2005; degli artt. 21 bis usque quinquies Regolamento CE n. 1257/1999 e successive modificazioni; violazione Regolamento CE n. 817/2004; nonché dei principi di cui agli artt. 2, 3, 34, 49, 50, 81, 82 e 86 del Trattato UE e agli artt. 1, 2, 3, 41, 97, 120 e 177 Cost.; dell’art. 2 legge n. 3/1976; del D.Lgs. n. 233/1946 e del D.P.R. n. 221/1954;del D.Lgs. n. 30/2006 e del D.Lgs. n. 206/2007; della legge n. 241/90; eccesso di potere per disparità di trattamento, illogicità, perplessità, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, sviamento, nell’assunto fondamentale che – essendo le attività di consulenza previste dalla misura 114 del P.S.R. Emilia-Romagna comprese tra quelle “tipiche” degli Agrotecnici e Agrotecnici Laureati e dei Veterinari – le stesse sarebbero esercitabili esclusivamente dagli iscritti nei relativi Albi e che l’atto impugnato ostacolerebbe il libero esercizio della loro attività professionale, consentendone lo svolgimento anche a soggetti non iscritti a detti Albi;

2) sussistenza dei medesimi vizi elencati sub 1), con riferimento alla specifica previsione regionale che stabilisce l’obbligo di dimostrare, anche per i professionisti iscritti all’albo, un’esperienza almeno biennale nell’erogazione delle consulenze di cui si tratta, laddove tale requisito (ulteriore rispetto al possesso dell’abilitazione e all’iscrizione all’Albo professionale) risulterebbe limitativo del libero e pieno esercizio delle competenze professionali;

3) ulteriore ricorrenza dei vizi di cui sopra, sotto il profilo che gli anzidetti criteri limiterebbero la possibilità per gli Agrotecnici e i Veterinari di ottenere il riconoscimento di organismo di consulenza;

4) infine, l’avviso pubblico de quo sarebbe affetto da difetto di motivazione, contraddittorietà e perplessità, nella parte in cui omette di considerare che per lo svolgimento delle consulenze in discorso sia necessaria l’iscrizione ad un albo professionale che, al contrario, viene considerato requisito solo eventuale.

2. Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna, eccependo preliminarmente la carenza di legittimazione attiva in capo ai Collegi e Ordini ricorrenti, poiché sarebbe ipotizzabile un conflitto di interessi, in seno alla categoria rappresentata, tra soggetti in possesso dell’esperienza (almeno) biennale richiesta e soggetti sprovvisti della stessa; nel merito, la Regione contesta la fondatezza delle censure avversarie e ne chiede la reiezione.
3. Dopo il rinvio della discussione dell’incidente cautelare, la causa è passata in decisione all’odierna pubblica udienza, previa produzione di documentazione e memoria conclusiva da parte dei ricorrenti, nonché previa discussione orale tra i difensori delle parti costituite.
4.1. Ciò premesso, il Collegio deve preliminarmente dichiarare l’ammissibilità del ricorso e di tutte le censure dedotte a suo sostegno, con ciò disattendendo le eccezioni in contrario sollevate dalla Regione.
4.2. Invero, la giurisprudenza è da ultimo orientata (cfr. T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 4 marzo 2008, n. 483) nel senso che gli Ordini professionali hanno legittimazione a difendere in sede giurisdizionale gli interessi della categoria dei soggetti di cui abbiano la rappresentanza istituzionale, non solo – ovviamente – quando si tratti della violazione di norme poste a tutela della professione stessa, ma anche ogniqualvolta si tratti comunque di conseguire determinati vantaggi, sia pure di carattere puramente strumentale, giuridicamente riferibili alla categoria ed anche nell’ipotesi in cui possa configurarsi un ipotetico conflitto di interessi tra ordini e singoli professionisti beneficiari dell’atto impugnato che l’ordine assume invece essere lesivo dell’interesse istituzionalizzato della categoria (cfr. in termini: Cons. Stato, sez. V, 7 marzo 2001, n. 1339; 3 giugno 1996, n. 624; TAR Palermo, sez. II, 22 marzo 2005, n. 410; TAR Campania – Napoli, 11 giugno 1999, n. 1602).
Ciò significa che la sussistenza di un potenziale conflitto di interessi, per essere idonea ad escludere la legittimazione ad agire dell’ordine professionale, deve essere sostanziale, essendo all’uopo insufficiente la circostanza meramente eventuale e giuridicamente insignificante che alcuni professionisti possano beneficiare del provvedimento che l’ordine assume lesivo dell’interesse istituzionalizzato della categoria.
4.3. Nel caso in esame, l’azione dei Collegi degli Agrotecnici e degli Ordini dei Veterinari tende, in primis, a riservare ai soli propri iscritti lo svolgimento dell’attività di consulenza di cui si tratta e, sotto questo profilo, non è ravvisabile conflitto di interessi alcuno.
Quanto alla doglianza subordinata che si appunta sulla richiesta di esperienza almeno biennale anche per gli iscritti a detti Ordini e Collegi, il conflitto tra gli iscritti eventualmente in possesso di tale requisito e quelli che ne sono sprovvisti non raggiunge quell’intensità sostanziale individuata dalla giurisprudenza per poter escludere la legittimazione degli Ordini e Collegi medesimi, essendo giuridicamente non rilevante, sotto questo profilo, che alcuni singoli iscritti siano – in ipotesi – dotati di quell’esperienza biennale che tali Organi rappresentativi delle rispettive categorie mirano ad espungere per la generalità delle stesse, con ciò svolgendo un’azione nel superiore interesse collettivo delle categorie in parola, unitariamente intese.
Il ricorso e le singole censure che lo sorreggono si rivelano, pertanto, ammissibili.
5.1. Quanto al merito delle pretese dedotte in ricorso, si è appena detto che esse si articolano in una tesi e domanda principale ed in una tesi e domanda subordinata.
Anche in riferimento alla tesi e connessa domanda principale, si rivelano condivisibili gli argomenti opposti dalla Regione (cfr. pagg. 13-14-15 controricorso), secondo cui, rispettivamente:
– le offerte di formazione, informazione e consulenza considerate dall’impugnato avviso pubblico riguardano un “ventaglio molto più vasto di quello indicato in sede comunitaria come componenti indispensabili del ”;

– “solo una parte delle materie considerate dalle misure nn. 111 e 114 rientrano tra quelle riservate ai membri dell’Ordine ricorrente, ovvero di un qualsiasi altro Ordine professionale”;

– considerando, dunque, sia l’ipotesi di materie non riservate per legge ad uno specifico Ordine professionale (come, ad es., il commercio elettronico e la logistica aziendale) e l’ipotesi di offerte di consulenza in settori, invece, professionalmente “riservati”, l’Avviso ha conseguentemente indicato sia requisiti comuni ad entrambe le suddette tipologie di offerte (quali il titolo di studio e l’esperienza minimi, disponibilità di una struttura adeguata, ecc.), sia requisiti specifici per le materie riservate a determinate categorie di professionisti (superamento esame di stato, iscrizione al competente Albo).

Tali argomenti trovano, invero, puntuale riscontro negli atti di causa e nel tenore letterale dell’Avviso controverso (cfr. pag. 9, su cui infra al capo 5.3.), cosicché risulta, all’evidenza, priva di fondamento la pretesa di fondo degli Ordini e Collegi ricorrenti (sviluppata nel primo e quarto motivo) a che tutte le attività indicate nell’Avviso regionale siano riservate in esclusiva ai propri iscritti.
Laddove, infatti, le parti ricorrenti provvedono ad una elencazione di dette attività (quarto motivo), esse si limitano anche ad indicare funzioni certamente rientranti nella competenza professionale dei Veterinari e degli Agrotecnici (salute e benessere degli animali, buone condizioni agronomiche ed ambientali, ecc.) ma trascurano di menzionare i servizi che a tale competenza palesemente sfuggono e che il par. 4 dell’Avviso invece contempla tra quelli pubblicabili nel “Catalogo verde” e ammissibili a contributo, quali:
 B06, Integrazione dei lavoratori stranieri: corsi di lingua italiana, materiali didattici e divulgativi specifici per stranieri;

 C01, Gestione, economia e finanza: supporti volti alla crescita delle capacità di gestione economica, finanziaria, logistica e organizzativa degli imprenditori;

 C02, Fiscalità, tributi e aspetti giuridici dell’impresa;

 C05, Marketing;

 C10, E-skill, professionalizzazione informatica;

 C11, Professionalizzazione linguistica.

5.2. Siffatto ampliamento del campo della consulenza risulta, peraltro, operato proprio dal regolamento CE 1698/05 che – nel confermare le linee del precedente 1782/2003, di riforma a medio termine della PAC – ha correlato l’estensione del ventaglio dei servizi agli obiettivi generali di miglioramento della competitività delle imprese e di sviluppo del potenziale umano.
Il medesimo Regolamento n. 1698/05 sullo sviluppo rurale non fornisce, poi, indicazioni in merito ai soggetti erogatori del servizio di consulenza aziendale.
Dato il carattere generale delle coordinate poste dalla normativa comunitaria, ampi risultano i margini di manovra della loro attuazione nell’ordinamento interno: e, sul piano della prassi operativa, il modus agendi della Regione Emilia-Romagna risulta assolutamente in linea con quello delle altre Regioni italiane, quali ad es. la Puglia, ove la consulenza ex art. 24 Reg. CE n. 1698/2005 è concepita come servizio assai composito e multidimensionale, cui corrispondono soggetti erogatori caratterizzati da multidisciplinarietà e da un alto livello di specializzazione in diverse discipline, con una spiccata preferenza – circa la forma giuridica – per le Società rispetto alle Associazioni tra professionisti; ovvero il Veneto, ove (All. B – D.G.R. n. 199 del 12.2.2008, concernente la misura 114) figurano tra gli interventi ammissibili il risparmio energetico e la produzione di energia da fonti rinnovabili; il marketing e la logistica; le tecnologie di informazione e comunicazione (ICT); l’innovazione ed il trasferimento tecnologico.
5.3. Sotto il profilo propriamente giuridico, vanno, poi, richiamati i principi elaborati dalla Corte Costituzionale, secondo cui il sistema degli ordinamenti professionali di cui all’art. 33, quinto comma, della Costituzione, deve essere ispirato al principio della concorrenza e della interdisciplinarità, avendo la funzione di tutelare non l’interesse corporativo di una categoria professionale, ma quello degli interessi di una società, connotati in ragione di una accresciuta e sempre maggiore complessità: il che porta ad escludere una interpretazione delle sfere di competenza professionale in chiave di generale esclusività monopolistica (Corte Cost. 345 del 1995).
Ed alla luce di tali principi, ancora la Consulta (sentenza n. 418 del 1996) ha ritenuto la manifesta infondatezza della questione di illegittimità dell’art. 1, primo e ultimo comma del D.P.R. n. 1067 del 1953 e dell’art. 1, primo e ultimo comma, del D.P.R. n. 1068 del 1953, in relazione all’art. 76 Cost., rilevandone la conformità alla precisa prescrizione contenuta nell’articolo unico, lettera a), della legge 28 dicembre 1952, n. 3060 (Delega al Governo della facoltà di provvedere alla riforma degli ordinamenti delle professioni di esercente in economia e commercio e di ragioniere), secondo cui “la determinazione del campo delle attività professionali non deve importare attribuzioni di attività in via esclusiva”.Nelle norme delegate – hanno sottolineato i giudici delle leggi – non si rinviene alcuna attribuzione in via esclusiva di competenze, ma viene riaffermato che l’elencazione delle attività, oggetto della professione disciplinata, non pregiudica ne’ “l’esercizio di ogni altra attività professionale dei professionisti considerati ne’ quanto può formare oggetto dell’attività professionale di altre categorie a norma di leggi e regolamenti”.
In altri termini, la disposizione comporta, da un canto, la non tassatività della elencazione delle attività e, dall’altro, la non limitazione dell’ambito delle attribuzioni e attività in genere professionale di altre categorie di liberi professionisti.
L’espressione “a norma di leggi e regolamenti” – di cui all’ultimo comma di entrambe le disposizioni dei DD.PP.RR. nn. 1067 e 1068 del 1953 – deve, ad avviso della Corte, essere doverosamente intesa non con esclusivo riferimento a professioni regolamentate mediante iscrizione ad albo, ma anche, con riferimento agli spazi di libertà di espressione di lavoro autonomo e di libero esercizio di attività intellettuale autonoma non collegati a iscrizione in albi.
Al di fuori delle attività comportanti prestazioni che possono essere fornite solo da soggetti iscritti ad albi o provvisti di specifica abilitazione (iscrizione o abilitazione prevista per legge come condizione di esercizio), per tutte le altre attività di professione intellettuale o per tutte le altre prestazioni di assistenza o consulenza (che non si risolvano in una attività di professione protetta ed attribuita in via esclusiva, quale l’assistenza in giudizio: cfr. Cass. 12840/2006), vige il principio generale di libertà di lavoro autonomo o di libertà di impresa di servizi a seconda del contenuto delle prestazioni e della relativa organizzazione (salvi gli oneri amministrativi o tributari).
L’anzidetto canone generale della libertà di lavoro autonomo e/o di impresa risulta senz’altro osservato dall’avviso regionale di cui qui si controverte, che ha avuto precisa cura di specificare (cfr. pag. 9) che “per le tipologie di attività di consulenza che, secondo l’ordinamento vigente, devono essere svolte da professionisti abilitati, l’iscrizione all’albo costituisce requisito essenziale per lo svolgimento dell’attività stessa” e che, in tal caso, risulta pertanto necessaria l’indicazione del superamento dell’esame di stato e l’iscrizione all’Albo.
5.4. Vanno, pertanto, respinte, siccome infondate, le censure (primo e quarto motivo) svolte a supporto della tesi principale prospettata in ricorso.
6. E’, invece, meritevole di accoglimento la tesi subordinata, dispiegata con il secondo e terzo mezzo di impugnazione e volta a sostenere l’arbitrarietà dell’ulteriore requisito dell’esperienza (almeno biennale), richiesto dall’Avviso per tutto il personale – e, dunque, anche per gli iscritti ad Ordini e Collegi professionali -, in quanto per poter svolgere l’attività consulenziale de qua sarebbe, per l’appunto, sufficiente l’anzidetta iscrizione.
Infatti, l’imposizione di un tale requisito “esperienziale” appare certamente rispondente a criteri di ragionevolezza, allorquando si riferisca a quelle prestazioni per le quali non è richiesta l’iscrizione ad alcun Albo od Ordine professionale, cosicché l’aver già svolto, per un certo lasso di tempo, il servizio offerto si traduce in una garanzia di affidabilità e pone il destinatario al riparo dalla scarsa professionalità di soggetti improvvisatisi consulenti di questa o quella attività: in questo caso, sì, il richiedere un’esperienza minima nel settore vale ad assicurare la ratio sottesa al Sistema di consulenza aziendale e alla misura 111, così come ricostruita dalla difesa regionale (cioè offrire agli agricoltori l’opportunità di avvalersi di un servizio consulenziale d’eccellenza: pag. 17 controricorso).
Non altrettanto, però, dicasi allorquando il requisito esperienziale viene richiesto in aggiunta anche all’iscrizione ad un Albo od Ordine professionale, poiché detta iscrizione – in quanto presuppone un periodo di praticantato ed il superamento di un esame di stato, come esattamente dedotto con il secondo motivo di ricorso – integra già in re ipsa quel vaglio di professionalità perseguito dal legislatore comunitario e regionale, sicché non v’è necessità di richiedere alcuna esperienza ulteriore né il possesso di uno specifico percorso formativo.
Al più, un siffatto requisito ulteriore e successivo all’abilitazione professionale potrebbe essere richiesto – come è stato stabilito, ad esempio, dalla Regione Toscana – per il responsabile tecnico del servizio oggetto di consulenza (tuttavia formato, secondo la disciplina regionale toscana, anche da almeno altre due unità di personale tecnico): si veda il Decreto dirigenziale ARSIA 8 aprile 2008, n. 133, pubblicato sul B.U.R. 23.4.2008 e recante “Bando per il riconoscimento degli organismi abilitati all’erogazione di consulenza riguardante l’applicazione della condizionalità ed il miglioramento del rendimento globale dell’azienda – Reg. CE 1974/06 art. 15 comma 2, misura 114 del PSR – Toscana – 2007-2013”.
Nell’imporre, invece, il medesimo requisito esperienziale indifferenziatamente per tutto “il personale preposto alla fornitura dei servizi” e sia per le consulenze riservate ad iscritti ad Albi ed Ordini professionali che per quelle “libere” da simile iscrizione, l’Avviso regionale impugnato incorre, all’evidenza, nel vizio di disparità di trattamento dedotto con i motivi secondo e terzo qui all’esame, in quanto assoggetta ad uguale disciplina situazioni tra loro obiettivamente ineguali, effettivamente ponendosi, in tal modo, per gli iscritti ad Albi e Ordini, “quale discriminazione ingiustificata ed illogica rispetto agli altri soggetti ammessi a svolgere servizio di consulenza in possesso del solo titolo di studio e non anche della predetta iscrizione” (cfr. pag. 17 ricorso introduttivo).
7. Conclusivamente, il ricorso va accolto nei soli limiti della fondatezza del secondo e terzo motivo e, per l’effetto, l’impugnato Avviso regionale, approvato con deliberazione G.R. n. 1652/2007, va annullato nella parte in cui (Par. 2, Requisiti degli Enti che offrono servizi) richiede – quanto ai servizi di consulenza e informazione – per tutto il personale impiegato, e quindi anche per gli iscritti agli Ordini e Collegi ricorrenti:
– “un’attività almeno biennale nell’offerta di servizi alle imprese, su ambiti attinenti alle materie e settori per i quali si propone la consulenza”;

– un percorso formativo per almeno 60 ore nell’ultimo biennio ovvero un’ulteriore esperienza lavorativa di almeno un anno oltre ai due sopraindicati.

In considerazione della peculiarità della controversia e del suo – appena indicato – esito, le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sezione I, così decide:
1) ACCOGLIE il ricorso in premessa, per quanto di ragione e nei sensi e nei limiti di cui in motivazione;

2) per l’effetto, annulla il provvedimento in epigrafe nelle esclusive parti sempre in motivazione indicate al numero 7;

3) compensa, tra le parti, le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bologna il 5 giugno 2008.

Presidente f.to Calogero Piscitello

Cons. rel. est. F.to Giorgio Calderoni

Depositata in Segreteria in data 22.7.2008

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione I – Sentenza – 22/7/2008 n.3474 proviene da Giustamm.

G. Vacirca Pres. S. Romano Est.
TIM s.p.a. (Avv. B. G. Carbone) contro il Comune di Lucca (Avv.ti E. Montini e G. Toscano)

sui limiti al potere comunale di regolamentare la collocazione delle s.r.b. per la telefonia cellulare

1. Edilizia ed urbanistica – Impianti per la telefonia mobile – Regolamento previsto dall’art. 8, comma 6, della legge-quadro n. 36/01 – I comuni possono dotarsene anche prima che la regione legiferi nella materia – Disposizione regolamentare che prevede il permesso di costruire – Illegittimità

2. Edilizia ed urbanistica – Impianti per la telefonia mobile – Regolamento comunale per la localizzazione delle antenne – Previsione di oneri procedurali ulteriori rispetto a quelli previsti dal d. lgs. 259/03 – Contrasto con le esigenze di semplificazione del procedimento amministrativo – Illegittimità

3. Edilizia ed urbanistica – Impianti per la telefonia mobile – Regolamento comunale per la localizzazione delle antenne – Riconsiderazione di alcune s.r.b. per la telefonia cellulare già installate e funzionanti sulla base di titoli abilitativi legittimi, validi ed efficaci – Illegittimità
4. Edilizia ed urbanistica – Impianti per la telefonia mobile – Regolamento comunale per la localizzazione delle antenne – Previsione di aree preferenziali per la collocazione delle antenne – Ha carattere non tassativo

1. In tema di impianti per la telefonia mobile, i comuni possono dotarsi del regolamento previsto dall’art. 8, comma 6, della legge-quadro n. 36/01, anche prima che la regione legiferi nella materia, sia in base al principio costituzionale di sussidiarietà, sia perché, essendo il regolamento finalizzato anzitutto al corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti, si tratta di esercitare competenze di spettanza sicuramente comunale. Tuttavia è illegittima la disposizione regolamentare nella parte in cui esiga, quale titolo legittimante l’installazione, la modifica e l’adeguamento degli impianti, il permesso di costruire come titolo autonomo da rilasciarsi alla conclusione di un distinto procedimento

2. In materia di impianti per la telefonia mobile sono illegittime le disposizioni regolamentari che stabiliscono oneri procedurali ulteriori rispetto a quelli previsti dal d. lgs. 259/03 in quanto contrastano con le esigenze di semplificazione del procedimento amministrativo connesse alla riconosciuta natura di opere di urbanizzazione delle s.r.b. ed alla natura di interesse pubblico del servizio attraverso di esse garantito. (fattispecie in cui il regolamento comunale richiedeva: a) un attestato di conformità dell’impianto rispetto al progetto autorizzato; b) un certificato di collaudo del medesimo, così come realizzato, verificato in condizioni di esercizio, attestante il rispetto dei limiti prescritti dalla normativa vigente; c) una polizza assicurativa a beneficio del comune, commisurata al valore dell’impianto ed ai costi della sua rimozione e della bonifica del sito)

3. È illegittima la disposizione regolamentare che preveda la riconsiderazione di alcune stazioni radio base per la telefonia cellulare già installate (e funzionanti) sulla base di titoli abilitativi legittimi, validi ed efficaci. Difatti, non avendo il comune esercitato il potere di annullamento d’ufficio, che richiede la sussistenza di determinati presupposti e condizioni, non è consentito procedere ad una sostanziale revoca dei provvedimenti già emessi, che hanno oltretutto spiegato la loro efficacia facendo conseguire alla ricorrente una posizione di vantaggio, consolidata ed intangibile dal rinnovato esercizio della potestà regolamentare pur riconosciuta all’ente locale

4. Il regolamento comunale per la localizzazione degli impianti per la telefonia mobile può prevedere aree preferenziali, che garantiscano al singolo gestore che intenda collocarvi una s.r.b. la certezza del relativo titolo abilitativo, ma ciò non esclude che quest’ultimo possa comunque proporre siti alternativi a quelli indicati nel piano stante il carattere non tassativo delle aree preferenziali previste

sui limiti al potere comunale di regolamentare la collocazione delle s.r.b. per la telefonia cellulare

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano

N. 3474 REG. SENT.
ANNO 2005
N. 1902 REG. RIC.
ANNO 2004

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
– I SEZIONE-

ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 1902/2004 proposto da

TIM – TELECOM ITALIA MOBILE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’ avv. Benedetto G. Carbone del foro di Roma ed elettivamente domiciliata preso lo studio dell’avv. Massimo Capialbi in Firenze, via XXIV Maggio n. 20;

c o n t r o

COMUNE DI LUCCA, in persona del sindaco pro-tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Emanuele Montini e Giuseppe Toscano ed elettivamente domiciliato presso la segreteria del Tribunale in Firenze, via Ricasoli n. 40;

P E R L ‘ A N N U L L A M E N T O

della deliberazione del consiglio comunale n. 60 del 29.6.2004, recante “Variante al regolamento urbanistico del comune di Lucca. Localizzazione degli impianti per la telefonia mobile. Installazione e adeguamento delle stazioni radio base”; della nota del Responsabile dello sportello unico AA. PP. del comune in data 17/20.7.2004 n. 43329, applicativa delle misure di salvaguardia; della raccomandata a/r del medesimo Responsabile in data 10.9.2004 n. 51104;

Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata;
Visti i motivi aggiunti depositati il 3 marzo 2005;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 5 aprile 2005 – relatore il Consigliere dott. Saverio Romano – l’ avv. M.Capialbi delegato da B.G.Carbone e l’avv. A.Cuccurullo delegato da G.Toscano;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F A T T O

La società Telecom Italia Mobile s.p.a., esercente attività di telecomunicazione e telefonia mobile in ambito nazionale, è impegnata ad implementare la copertura del territorio nell’ambito del comune di Lucca, attraverso l’istallazione di impianti di ricetrasmissione del segnale radiomobile.
Perciò, ha nel tempo richiesto al competente ufficio comunale numerose autorizzazioni all’installazione di diverse stazioni radio base (di seguito indicate come s.r.b.), nel territorio comunale, allegando alle domande tutta la documentazione prescritta, compreso il parere dell’ARPAT.
TIM ha così ottenuto numerosi titoli autorizzativi, mentre di altri è ancora in attesa di perfezionamento della relativa procedura.
Con delibera n. 60/2004, il consiglio comunale di Lucca ha peraltro adottato una variante al regolamento urbanistico con cui ha introdotto limitazioni ed aggravi al procedimento per l’ottenimento dei titoli abilitativi edilizi.
Inoltre, il comune ha inteso sottoporre alla nuova disciplina anche gli impianti già attivi, per i quali TIM aveva ottenuto la relativa autorizzazione.
Il responsabile dello sportello unico ha poi avvertito la società che l’adozione delle delibera avrebbe comportato l’applicazione della conseguente misura di salvaguardia e che, comunque, la richiesta presentata il 9.7.2004 avrebbe dovuto essere integrata.
Con successiva raccomandata il medesimo responsabile ha poi comunicato di avere avviato l’istruttoria sulla domanda di autorizzazione del 9.7.2004, richiedendo chiarimenti e pretendendo l’invio di documentazione, avvertendo che tale richiesta sospendeva i termini previsti dal d.p.r. 477/98.
Con il ricorso suindicato, TIM ha impugnato la deliberazione del consiglio comunale e le note del responsabile dello sportello unico, deducendo i seguenti motivi di diritto:

1) incompetenza del comune in ordine alla tutela della salute e dell’ambiente; illegittimità del divieto generalizzato per zone territoriali omogenee; incompetenza del consiglio comunale, trattandosi di materia a carattere tecnico-gestionale e perciò attribuita agli organi comunali competenti;

2) incompetenza del comune a disciplinare il procedimento di rilascio dei titoli abilitativi, violazione della circolare regionale (delibera 17.7.2000) cui occorre fare riferimento dopo l’avvenuto annullamento della deliberazione regionale in tema di criteri, con conseguente reviviscenza del regime autorizzativo precedente l’entrata in vigore della l.r.t. 54/2000; sufficienza della “sola autorizzazione edilizia”, avente natura assorbente, ad eccezione delle norme a tutela dei beni culturali e ambientali ed a tutela delle servitù militari; conseguente illegittimità delle specifiche previsioni del regolamento urbanistico;

3) per gli impianti esistenti e installati in base a titoli perfezionati, omesso annullamento d’ufficio, stante l’irrevocabilità del titolo edilizio;

4) illegittimità delle note attuative impugnate; integrazione documentale non giustificata; carenza di motivazione.
Con successivi motivi aggiunti, la ricorrente ha dedotto:

1) lo stesso primo motivo del ricorso introduttivo;

2) insufficienza dei soli 18 siti previsti dal comune rispetto alle esigenze di copertura della rete; inidonea ubicazione dei siti in zone periferiche del comune; illegittimità del divieto esteso alle aree residenziali;

3) illegittimità dei dinieghi per le s.r.b. già attivate; illegittimità del divieto per la s.r.b. sita in area “cimitero”, prevista dallo stesso PRAEET;

4) istanza di trasmissione alla Corte di Giustizia di questione pregiudiziale di interpretazione delle direttive del 2002 nonché sulla compatibilità della disciplina nazionale, ove interpretata nel senso della deliberazione impugnata.
Costituitasi in giudizio, l’amministrazione resistente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo e, nel merito, ha sostenuto la legittimità degli atti impugnati, chiedendo la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti siccome infondati.
All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.

D I R I T T O

1 – Con l’atto introduttivo, la ricorrente ha impugnato la deliberazione del consiglio comunale, recante approvazione della variante al regolamento urbanistico in tema di localizzazione degli impianti di telefonia mobile, di installazione ed adeguamento delle stazioni radio base.
Va, preliminarmente, esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dalla difesa dell’amministrazione comunale, sul presupposto dell’asserita assenza di lesività della deliberazione impugnata e delle note del responsabile dello sportello unico, parimenti impugnate.
L’eccezione è infondata.
Con il provvedimento principalmente oggetto di impugnazione, si è adottato un regolamento, volto alla corretta pianificazione urbanistica delle stazioni radio base per la telefonia mobile, con il quale, tra le altre disposizioni ivi contenute, si individuano 18 aree preferenziali ai fini della localizzazione degli impianti, si definiscono i siti sensibili, nei quali non è ammessa l’installazione di alcun impianto, si prevede che installazione, modifica ed adeguamento degli stessi siano subordinati al rilascio del permesso di costruire.
Tanto basta, ad avviso del Collegio, per ritenere immediatamente lesivo il contenuto del provvedimento in questione, a fronte delle specifiche censure proposte dalla ricorrente, che (fra l’altro) pretende di installare impianti in siti diversi da quelli individuati dal comune, assume che sia illegittimo il divieto di installazione nelle c.d. aree sensibili, deduce che non sarebbe necessario il rilascio del permesso di costruire ai fini dell’installazione medesima.

2 – Con la deliberazione impugnata il consiglio comunale ha approvato un regolamento finalizzato a disciplinare la localizzazione degli impianti di telefonia mobile, nonché l’installazione e l’adeguamento delle stazioni radio base, ai sensi dell’art. 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001 n. 36 ed in attuazione della legge regionale toscana 6 aprile 2000 n. 54, al fine di assicurare il corretto insediamento urbanistico/edilizio, minimizzando i rischi derivanti dall’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici.
Fra le varie prescrizioni regolamentari: è previsto che, ove non sia possibile collocarli su aree di proprietà comunale, i nuovi impianti potranno essere collocati su immobili e aree a destinazione non residenziale; è vietata l’installazione nei siti sensibili di cui all’art. 3 e in prossimità di elettrodotti, nonché sui monumenti e i beni immobili sottoposti ai vincoli di cui al d. lgs. 42/04; è consentita l’installazione nelle aree di interesse storico, monumentale, paesaggistico e ambientale, con le modalità e gli accorgimenti necessari a garantirne la compatibilità con gli interessi tutelati; è previsto che l’eventuale installazione in siti diversi, e in deroga alle previsioni del regolamento, dovrà essere adeguatamente motivata; sono previste le varie tipologie di siti sensibili; è previsto che installazione, modifica ed adeguamento degli impianti saranno subordinati al rilascio del permesso di costruire e che la relativa procedura sarà di competenza dello sportello unico per le attività produttive; è previsto che le istanze di installazione, modifica e adeguamento dovranno essere corredate degli atti e documenti ivi indicati; è altresì previsto che la messa in funzione dell’impianto sarà subordinata alla presentazione di una dichiarazione di fine lavori attestante la conformità del medesimo al progetto autorizzato e di un certificato di collaudo attestante che esso rispetta i limiti prescritti dalla normativa vigente; per gli impianti esistenti e già installati in siti sensibili, è prevista la loro rimozione/rilocalizzazione nell’ambito del programma di razionalizzazione e sviluppo della reti di telefonia mobile che i gestori dovranno far pervenire al comune; infine, è previsto l’annullamento delle procedure autorizzatorie riferite a siti ubicati in aree non rientranti nelle 18 aree preferenziali individuate dal piano (c.d. PRAEET: Piano di Riassetto Analitico delle Emissioni Elettromagnetiche Territoriali) e i cui relativi impianti non siano completamente installati ed in funzione alla data di approvazione del regolamento.
Con il primo motivo, si deduce il vizio di incompetenza assoluta del comune con riguardo alla tutela della salute e dell’ambiente.
Invero, l’atto impugnato, come sopra si è evidenziato, è volto ad assicurare il corretto insediamento territoriale degli impianti di telefonia mobile nonché a minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici.
Tale competenza, che deriva dall’art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001, è stata riconosciuta dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 307 del 7 ottobre 2003, nonché dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. St., VI, 18.5.2004 n. 3193Idem, 16.11.2004 n. 7502; Idem, 27.5.2003 n. 2945).
Né vale opporre che la deliberazione del Consiglio regionale n. 12/2002, con la quale erano stati dettati i criteri generali per la localizzazione degli impianti nonché i criteri relativi all’identificazione delle aree sensibili, sia stata annullata da questo Tribunale (con sentenza n. 12/2003).
Infatti, dopo la legge regionale n. 54/2000, il cui art. 4 prevedeva il potere della regione di dettare i suddetti criteri generali (che aveva condotto all’adozione della deliberazione citata), è intervenuta la legge –quadro n. 36 del 2001, il cui art. 8, comma 6, sopra richiamato, ha espressamente previsto, da parte dei comuni, l’adozione di “un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”.
Ritiene il Collegio che i comuni possano dotarsi del previsto regolamento anche prima che la regione legiferi nella materia, sia in base al principio costituzionale di sussidiarietà, il quale presuppone che le funzioni amministrative siano eserciate dal livello di potere più vicino ai cittadini (art. 118 Cost.), sia perché, essendo il regolamento finalizzato anzitutto al corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti, si tratta di esercitare competenze di spettanza sicuramente comunale.
Né osta all’esercizio della potestà dell’ente locale il c.d. principio di “indifferenza urbanistica” delle infrastrutture di telecomunicazione, in relazione alla natura di opere di urbanizzazione ad esse riconosciuta.
Detto principio è stato espunto dall’ordinamento con la pronuncia n. 303 del 1° agosto 2003 della Corte costituzionale (che ha dichiarato incostituzionale il d. lgs. n. 198/2002), nonché con la successiva sentenza n. 307 del 2003, citata.
Con la prima decisione, la Corte ha chiarito che la ratio della fissazione dei c.d. valori-soglia (limiti di esposizione, valori di attenzione, obiettivi di qualità definiti come valori di campo) non consiste esclusivamente nella tutela della salute dai rischi di inquinamento elettromagnetico, bensì anche nella necessità di addivenire ad un equo contemperamento di due contrapposti interessi (da un lato la protezione della salute, dall’altro la realizzazione delle reti rispondenti a rilevanti interessi nazionali).
Con la seconda pronuncia, il giudice delle leggi ha riconosciuto l’autonoma capacità di regioni ed enti locali di regolare l’uso del loro territorio, purché criteri localizzativi e standards urbanistici rispettino le esigenze della programmazione nazionale degli impianti e non siano tali da impedire o ostacolare ingiustificatamente l’insediamento degli stessi; ha inoltre affermato: che la concreta ubicazione degli impianti sul territorio spetta alle regioni ed ai comuni, che le modalità di individuazione delle aree sensibili (cioè quelle in cui i comuni possono prescrivere localizzazioni alternative) costituiscono espressione del potere regionale di fissazione di obiettivi di qualità diversi dai valori di campo, che il divieto di installazione di s.r.b. su ospedali, case di cura, scuole e asili nido non eccede l’ambito di un mero criterio di localizzazione “in negativo” senza pregiudicare la realizzazione delle reti (cfr. sent. 307/03, citata).
Pertanto, alla luce dei principi richiamati, la deliberazione recante il regolamento impugnato, appare illegittima limitatamente alla previsione, contenuta nell’art. 3, della categoria “h) luoghi destinati alla residenza” tra i siti sensibili, nei quali o in corrispondenza dei quali non è ammessa l’installazione di alcun impianto di telefonia mobile, mentre il motivo va disatteso quanto all’individuazione delle altre tipologie di siti sensibili ivi elencati.
Si tratta, infatti, di una limitazione indeterminata e generalizzata, considerato che la locuzione “luoghi destinati alla residenza” può caratterizzare anche tutto o la maggior parte del perimetro urbano, che tradisce pertanto l’intento di perseguire unicamente un generico obiettivo di tutela della salute e rappresenta una non corretta applicazione del principio di precauzione, pur presente nell’ordinamento.

3.1 – Con il secondo motivo, si deduce il vizio di incompetenza del comune a disciplinare il procedimento di rilascio dei titoli abilitativi; dopo l’entrata in vigore del d. lgs. 1° agosto 2003 n. 259, costituente lex specialis nella materia, e dopo l’annullamento della deliberazione regionale n. 12/2002, come stabilito dalla stessa circolare regionale del 17.7.2000, il regime autorizzatorio resta quello precedente l’entrata in vigore della legge regionale n. 54/2000, con la conseguenza che occorrerebbe solo l’autorizzazione prevista dall’art. 87 del citato decreto legislativo, avente natura assorbente ad eccezione delle norme a tutela dei beni culturali e ambientali nonché a tutela di servitù militari.
La stessa censura è stata proposta con il primo motivo aggiunto, diretto contro i singoli atti di diniego di installazione dei vari impianti, oltre che contro la stessa deliberazione consiliare impugnata con il ricorso principale.
A sostegno del motivo, la ricorrente richiama la pronuncia del Consiglio di Stato n. 100/2005 che ritiene l’autorizzazione ex art. 87 d. lgs. 259/2003 assorbente rispetto ad ogni altro titolo abilitativo.
Secondo la giurisprudenza citata, la realizzazione di un impianto per telefonia mobile sarebbe subordinata soltanto all’autorizzazione prevista dall’art. 87 t.u. n. 259 del 2003 (c.d. codice delle telecomunicazioni elettroniche), non occorrendo, all’uopo, il permesso di costruire previsto dall’art. 3 lett. e) del t.u. 6 giugno 2001 n. 380 (per gli interventi di nuova costruzione).
Il giudice d’appello è giunto a tali conclusioni, prendendo innanzi tutto in considerazione la ratio sottesa al codice delle comunicazioni, evidenziata anche dai criteri di delega contenuti nella legge n. 166 del 2002 e volti a garantire “procedure tempestive, non discriminatorie, trasparenti per la installazione di infrastrutture….riduzione dei termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi, nonché regolazione uniforme dei medesimi procedimenti anche con riguardo a quelli relativi al rilascio delle autorizzazioni per la installazione delle infrastrutture di reti mobili”.
La logica del legislatore, secondo tale giurisprudenza, sarebbe stata quella di creare un unico procedimento per la installazione di reti mobili, idoneo ad assorbire ogni altro procedimento, anche di natura edilizia.
A tale indirizzo è possibile obiettare che, così opinando, si rischia di porre in dubbio la stessa legittimità della regolamentazione locale nel settore, adottata nell’esercizio di una facoltà espressamente riconosciuta dall’art. 8, comma 6, della legge quadro n. 36 del 2001, nonché compresa nell’esercizio del più generale potere dell’ente locale di governare e disciplinare il proprio territorio, potere che non esclude alcuna attività economica, compresa quella della comunicazione elettronica, soprattutto in considerazione della rilevanza della disposizione della legge quadro che non risulta essere stata abrogata dal d. lgs. n. 259 del 2003, neppure implicitamente.
A fronte di tali punti fermi, desunti dai principi in materia urbanistica e dalla richiamata legge quadro, si pongono l’art. 86, comma 3, del d. lgs. 259/2003, che assimila le infrastrutture delle reti pubbliche di comunicazione alle opere di urbanizzazione primaria e l’art. 87 dello stesso decreto, che subordina la realizzazione di impianti di telefonia mobile soltanto all’apposita autorizzazione ivi prevista.
Sotto tale profilo, si osserva: a) questa Sezione ha già avuto occasione di rilevare (sentenza 20.6.2005 n. 3016) che, per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria realizzate da soggetti diversi dal comune, non vale il principio di c.d. “indifferenza urbanistica”, censurato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 303/02); b) la legge regionale n. 5/95, vigente all’epoca di emanazione degli atti impugnati, indicava il regolamento urbanistico come sede di individuazione delle relative aree (e la legge regionale vigente, n. 1 del 2005, ha confermato tale previsione); c) la legge n. 36/2001 individua i “criteri localizzativi” tra gli obiettivi di qualità indicati dalla legge regionale; d) l’obbligo di adeguamento della legislazione regionale alla disciplina stabilita con D.P.C.M. non vale per i criteri localizzativi e gli standards urbanistici (combinato disposto di cui all’art. 3, comma 1, lett. d, punto 1 ed all’art 4, comma 5, legge n. 36 del 2001).
Pertanto, oltre alle motivazioni esposte nella recente sentenza n. 3016 del 2005, dianzi richiamata, si deve osservare – in particolare quanto al profilo di cui alla precedente lett. d) – che mentre gli obiettivi di qualità relativi ai valori di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico sono definiti dallo Stato, ai fini della progressiva minimizzazione dell’esposizione ai campi medesimi (art. 3, co. 1, lett. d punto 2 citato) in considerazione del preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee (art. 4, co. 1, lett. a), gli obiettivi di qualità relativi ai criteri localizzativi ed agli standards urbanistici sono indicati dalle leggi regionali.
Nella regione Toscana, già nella legge regionale 6 aprile 2000 n. 54, e pertanto anteriore alla stessa legge-quadro 36/2001, era previsto che in determinati casi potesse sorgere la necessità di un doppio titolo giuridico, l’uno riferito alla mera installazione o alla modifica dell’impianto, l’altro finalizzato al controllo edilizio del medesimo, prevedendo in tali casi l’obbligo di una decisione contestuale da parte dell’amministrazione (art. 7, comma 3).
Va, altresì, rilevato, sotto il profilo in considerazione, che la potestà regionale, a livello di legislazione concorrente in base al nuovo art. 117, comma 3, Cost., si esercita nelle materie “governo del territorio”, “tutela della salute” e “ordinamento della comunicazione” e che la legge regionale citata concerne, trasversalmente, tutti i campi indicati.
Tra le diverse e, per certi versi, contrastanti indicazioni legislative, statali e regionali, occorre individuare un punto di equilibrio, al fine di ricondurre ad una lettura costituzionalmente corretta le norme invocate dalla ricorrente della cui asserita violazione si tratta, che deve necessariamente salvaguardare le distinte esigenze, normativamente sancite: da un lato, quella dell’unicità procedimentale che deve caratterizzare l’iter amministrativo dalla domanda al rilascio del titolo autorizzativo; dall’altro, quella che garantisce il pieno dispiegarsi, all’interno del potere comunale di governo del territorio, del potere di dettare, con proprio atto regolamentare, i criteri localizzativi e gli standards urbanistici finalizzati ad assicurare il corretto insediamento urbanistico degli impianti ed a minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici.
Sulla base dei due presupposti indicati, troverebbero spazio operativo sia l’istituto del silenzio assenso (in luogo del provvedimento autorizzatorio espresso), in caso di omessa comunicazione di un provvedimento di diniego (art. 87, comma 9, d. lgs. 259/03) sia il mantenimento, in capo all’ente locale, del potere di intervenire in sede di autotutela, ove ne ricorrano i presupposti, in base ai principi generali.
Ne consegue che, nell’esame delle singola domanda di autorizzazione, il procedimento è quello, unitario, disciplinato dall’art. 87, senza che ciò comporti alcuna limitazione dei poteri spettanti al comune, i quali, ancorché non diano luogo al rilascio di un distinto titolo abilitativo, devono poter essere esercitati, in tutta la loro latitudine, anche per approfondire ogni aspetto urbanistico-edilizio dell’intervento.
Infatti, come già precisato, l’assimilazione delle reti pubbliche di comunicazione, di cui agli artt. 87 e 88 del codice delle comunicazioni (cfr. art. 86), alle opere di urbanizzazione primaria di cui all’art. 16, comma 7, del d.p.r. n. 380 del 2001, non fa venir meno il potere dell’ente locale di autorizzare (sia pure nell’ambito di un distinto, unico, procedimento) gli “interventi di nuova costruzione”, come sono da considerarsi quelli di urbanizzazione primaria realizzati da soggetti diversi dal comune, ai sensi dell’art. 3 del citato d.p.r. n. 380/2001 (per la Toscana, cfr. art. 3, comma 1 lett. b della l.r.t. 14 ottobre 1999 n. 52, vigente all’epoca di emanazione degli atti impugnati e, successivamente, art. 78, comma 1, lett. c della l.r.t. 3 gennaio 2005 n. 1).
Ne consegue, altresì, che il medesimo comune conserva il potere di emettere un atto, avente natura regolamentare, ai sensi del richiamato art. 8, comma 6, della legge quadro n. 36 del 2001, finalizzato ad “assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”.
Conclusivamente, con riferimento alla questione in esame, deve ritenersi che la tesi sostenuta dalla ricorrente, in ordine all’unicità del procedimento di rilascio del titolo autorizzativo del singolo intervento, non sia in contrasto con – nel senso che non lo esclude – il potere del comune di adottare il regolamento previsto dalla legge n. 36/2001.
Alla luce della tesi interpretativa illustrata deve, invece, affermarsi l’illegittimità della disposizione regolamentare impugnata, nella parte in cui esige, quale titolo legittimante l’installazione, la modifica e l’adeguamento degli impianti, il permesso di costruire (art. 5 della deliberazione impugnata) come titolo autonomo da rilasciarsi alla conclusione di un distinto procedimento.

3.2 – Nell’ambito del secondo motivo, la ricorrente deduce, altresì, l’illegittimità delle singole previsioni regolamentari con le quali sarebbero stati introdotti ulteriori notevoli aggravi del procedimento per l’installazione degli impianti di s.r.b.
La censura è rivolta, in particolare, all’art. 8 del regolamento impugnato, nel quale si prevede l’obbligo di un attestato di conformità dell’impianto rispetto al progetto autorizzato nonché un certificato di collaudo del medesimo, così come realizzato, verificato in condizioni di esercizio, che attesti che l’impianto stesso “rispetta i limiti prescritti dalla normativa vigente”.
Il motivo è altresì diretto contro l’imposizione di una polizza assicurativa a beneficio del comune, commisurata al valore dell’impianto ed ai costi della sua rimozione e della bonifica del sito (art. 6, lett. f del regolamento), nonché avverso la dichiarazione da prodursi ai sensi dell’art. 6 lett. d ed e dello stesso regolamento, nonché la dichiarazione di cui alla lett. h, ritenute tutte inutili e meramente defatigatorie.
Infine, sarebbe illegittimo anche il “Programma di razionalizzazione e sviluppo delle reti di telefonia mobile”, di cui all’art. 9, che trarrebbe origine da un potere pianificatorio inesistente, rispondendo l’allocazione degli impianti alla configurazione nazionale della rete e delle sue cellule; sarebbe pertanto illegittimo il proposito del comune di imprimere carattere esclusivo e vincolante al piano introdotto dalla disposizione censurata.
Partendo dalla disposizione da ultimo citata, si rileva che il programma previsto dal regolamento comunale, lungi dall’avere un carattere esclusivo e vincolante come paventato dalla ricorrente, ha natura di strumento collaborativo tra gestori e amministrazione locale al fine di ottimizzare la collocazione degli impianti nel territorio comunale. Infatti, l’indicazione dei siti utilizzati e l’individuazione delle aree in cui si chiede di localizzare i nuovi impianti o di trasferirvi quelli esistenti, sono funzionali al piano di localizzazione, da parte del comune, dei nuovi siti nell’intento di realizzare la minimizzazione dell’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici compatibilmente con la qualità del servizio e le esigenze degli operatori della telecomunicazione.
Come chiarito dalla giurisprudenza, le competenze comunali in materia devono essere esercitate in modo da superare una visione atomistica tendente a prendere in considerazione i singoli impianti, anziché la rete di comunicazione; l’installazione di infrastrutture in materia di telefonia mobile, presentando caratteristiche funzionali di relativa infungibilità per quanto riguarda la localizzazione degli impianti, deve essere sottoposta ad opportune procedure di valutazione di compatibilità con le esigenze operative del servizio, da effettuarsi attraverso un confronto dialettico con i gestori delle reti e la loro partecipazione propositiva al procedimento (Tar Umbria, 20.12.2001 n. n. 702)
Quanto agli ulteriori adempimenti imposti dagli artt. 6, lett. d), e), f) ed h) ed 8, oggetto di censura, essi sembrano configurare degli oggettivi aggravamenti del procedimento di rilascio dell’autorizzazione ad installare l’impianto.
In quanto tali, essi, costituendo oneri procedurali ulteriori rispetto a quelli previsti dal d. lgs. 259/03, contrastano con le esigenze di semplificazione del procedimento amministrativo connesse alla riconosciuta natura di opere di urbanizzazione delle s.r.b. ed alla natura di interesse pubblico del servizio attraverso di esse garantito.
Tanto più che gli adempimenti richiesti appaiono rivolti a disciplinare la compatibilità degli impianti con la tutela della salute al fine di prevenire i rischi derivanti dall’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, anziché a controllare il rispetto dei limiti delle radiofrequenze fissati dalla normativa statale ed a disciplinare profili prettamente urbanistici.
Nei limiti indicati, la censura va pertanto accolta, con conseguente annullamento, in parte qua, del regolamento impugnato.

4 – Con il terzo motivo si deduce l’illegittimità della previsione di procedere alla riconsiderazione degli impianti già installati (e funzionanti) sulla base di titoli abilitativi legittimi, validi ed efficaci.
In parte qua, la censura è fondata.
Non avendo il comune esercitato il potere di annullamento d’ufficio, che richiede la sussistenza di determinati presupposti e condizioni, non è consentito procedere ad una sostanziale revoca dei provvedimenti già emessi, che hanno oltretutto spiegato la loro efficacia facendo conseguire alla ricorrente una posizione di vantaggio, consolidata ed intangibile dal rinnovato esercizio della potestà regolamentare pur riconosciuta all’ente locale.
Pertanto, nella parte in cui riguarda gli impianti esistenti già installati sulla base di titoli validi ed efficaci, per i quali è previsto l’obbligo di rimozione o rilocalizzazione (art. 11 della deliberazione impugnata), il provvedimento è illegittimo e dev’essere annullato, con esclusione del previsto obbligo di bonifica del sito in caso di dismissione dell’impianto, per qualunque causa.
Nella restante parte, il motivo è diretto anche contro l’art. 15 del regolamento impugnato, con il quale il comune intenderebbe bloccare le procedure, in prossimità di definizione, relative a tutti gli impianti ancora da installare; la ricorrente, peraltro, non prova quale sia in concreto l’interesse attuale all’annullamento della disposizione regolamentare, limitandosi ad evidenziarne l’illegittimità in base ai principi generali già richiamati in tema di autoannullamento da parte della pubblica amministrazione.

5 – Con il quarto motivo, si censurano le determinazioni attuative del 20 luglio e del 10 settembre 2004, che sarebbero colpite, in via derivata, dai medesimi vizi esposti nei motivi esaminati.
Rileva il Collegio che tali atti non costituiscono provvedimenti conclusivi di alcun procedimento, né recano profili autonomi di lesione degli interessi della ricorrente.
Con la prima, si comunica che con la deliberazione impugnata il comune ha adottato un piano di localizzazione degli impianti e che l’esame della domanda presentata si sarebbe svolto in regime di salvaguardia urbanistica, dopo l’integrazione documentale richiesta; con la seconda si richiede, ai fini dell’esame dell’istanza di autorizzazione, la documentazione di cui all’art. 6, comma h) punto n. 11, la quale resta travolta dalla pronuncia di illegittimità della disposizione censurata (cfr. ante, sub 3.2).
Entrambi gli atti, peraltro, sia per il loro carattere endoprocedimentale sia per essere privi di autonoma portata lesiva, risultano irritualmente impugnati; pertanto, il ricorso, in parte qua, deve essere dichiarato inammissibile.

6 – Passando alla disamina del secondo motivo aggiunto, con il quale si sostiene l’illegittimità di tutti i provvedimenti impugnati con l’atto recante i predetti motivi aggiunti, provvedimenti diretti (secondo la ricorrente) a precludere ai gestori l’installazione di nuove s.r.b., nonché a far cadere in obsolescenza le stazioni radio base ubicate nel centro storico cittadino, negando alla TIM di poterle adeguare alla nuova tecnologia UMTS, in particolare si deduce che sarebbe illegittimo, da parte del comune, ritenere circostanza ostativa, all’installazione di nuove s.r.b. o all’adeguamento di quelle esistenti sul territorio, la mancata ubicazione delle stesse nei siti previsti dal PRAEET.
Ritiene il Collegio che, sul punto, vada fatta una precisazione preliminare.
La deliberazione contenente il regolamento per la localizzazione e l’adeguamento degli impianti, anch’essa oggetto del motivo in esame, prevede l’individuazione di n. 18 “aree preferenziali”, corrispondenti ad aree “prioritariamente di proprietà comunale” (art. 2).
Come si evince dalla stessa definizione testuale utilizzata, si tratta di aree non esclusive, come si ricava anche dalla possibilità, ivi prevista, che i nuovi impianti siano collocati su aree ed immobili di proprietà di altri soggetti pubblici o privati, sia pure previa valutazione di opportunità da parte del comune sia sotto il profilo tecnico che sotto quello ambientale.
Non è, invece, consentita l’installazione di s.r.b nei siti sensibili di cui all’art. 3, né su monumenti e beni immobili sottoposti ai vincoli di cui al d. lgs. n. 42/04 (c.d. codice dei beni culturali e del paesaggio), salvo che la stessa non sia funzionale al principio di minimizzazione.
Nelle aree di interesse storico, monumentale, architettonico, paesaggistico e ambientale, come definite dalla normativa nazionale e regionale, l’installazione è consentita con le modalità e gli accorgimenti necessari a garantirne la compatibilità con gli interessi tutelati.
E’ prevista l’eventuale installazione in siti diversi, e cioè in deroga al regolamento, ancorché adeguatamente motivata ed assoggettata all’approvazione del consiglio comunale.
Dalla disciplina apprestata con la disposizione in esame, si deve escludere che i siti individuati nel PRAEET abbiano carattere esclusivo, quanto all’installazione di nuove s.r.b.; in tali limiti, il motivo è infondato.
Esso è, invece, fondato, limitatamente alla prescrizione, relativa ad eventuali siti alternativi, che si tratti di immobili od aree a destinazione “non residenziale”, conformemente alla ritenuta illegittimità dell’individuazione dei “luoghi destinati alla residenza” come tipologia di siti sensibili (cfr. citato art. 3 del regolamento, esaminato sub 2).

7 – Quanto ai singoli atti impugnati con i motivi aggiunti, recanti la reiezione delle domande di nuova installazione di s.r.b. e motivati esclusivamente con la mancata previsione del sito proposto tra le aree preferenziali previste dal PRAEET, ne va riconosciuta l’illegittimità, alla luce delle considerazioni esposte.
La giurisprudenza formatasi in materia ha quasi uniformemente ritenuto non condivisibile la tesi secondo la quale gli impianti possono essere realizzati solo nelle zone in cui la loro collocazione è espressamente consentita dalle previsioni urbanistiche (ex multis, Cons. St., VI, n. 7502/2004), in quanto tale tesi si porrebbe in contrasto con le esigenze di copertura dell’intero territorio connesse alla riconosciuta natura di opere di urbanizzazione primaria delle reti di telefonia.
Soprattutto, si è ritenuto che non spetti ai comuni disciplinare, con propri regolamenti, l’installazione di stazioni radio base con limitazioni e divieti generalizzati riferiti alle zone territoriali omogenee, quando tale potere sia rivolto a disciplinare la compatibilità di detti impianti con la tutela della salute umana, anziché a controllare soltanto il rispetto dei limiti delle radiofrequenze fissati dalla normativa statale e a disciplinare profili tipicamente urbanistici (Cons. St., IV, 14.2.2005 n. 450).
Pertanto, mentre in assenza di specifiche previsioni urbanistiche, la collocazione di tali impianti deve ritenersi consentita sull’intero territorio comunale, non assumendo carattere ostativo le specifiche destinazioni di zona (residenziale, verde, agricola, ecc.), in caso di avvenuta regolamentazione, da parte degli enti locali, della localizzazione degli impianti, sia sotto il profilo del corretto insediamento urbanistico-edilizio sia al fine di minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, occorre distinguere tra aree espressamente previste o preferenziali, rispondenti a criteri localizzativi prestabiliti dall’amministrazione, aree sensibili e pertanto inidonee alla collocazione degli impianti ed altre aree in relazione alle quali le istanze dei gestori debbono essere singolarmente e specificamente vagliate.
Nella fattispecie, le aree “preferenziali” sono quelle che, in via prioritaria, l’ente locale ha ritenuto di individuare, previo conferimento di incarico ad un’apposita società avente ad oggetto l’analisi del territorio ed una prima individuazione delle aree preferenziali in accordo anche con i gestori dei servizi di telefonia mobile (cfr. doc. 7, recante copia del PRAEET, depositato dal comune).
Si tratta di aree atte all’installazione di stazioni radio base per telefonia, per i servizi GSM ed UMTS. Nel piano è compresa una mappa del centro storico cittadino, dove sono ubicate la maggior parte delle s.r.b. e dove si concentra la richiesta di aree di ricerca. Nelle varie mappe allegate, oltre alle aree preferenziali, sono anche indicati i siti comunali.
Ritiene il Collegio che, coerentemente al carattere non tassativo delle aree preferenziali previste, sussiste la possibilità per i singoli gestori di proporre siti alternativi a quelli indicati nel piano.
In tal caso, peraltro, ove sussistano ragioni di incompatibilità urbanistico-edilizie o contrastanti con le esigenze di minimizzazione dell’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, l’amministrazione comunale ha l’onere di motivare espressamente in tal senso.
La previsione delle predette aree preferenziali, infatti, non preclude ex se la scelta di siti alternativi, ma garantisce al singolo gestore che intenda collocarvi una s.r.b. la certezza del rilascio del relativo titolo.
Ne consegue che i singoli atti di diniego impugnati devono ritenersi illegittimi, e per l’effetto vanno annullati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, nei casi in cui la motivazione addotta sia unicamente basata sulla mancata previsione del sito proposto tra quelli previsti dal PRAEET.

8 – Concludendo, il ricorso va accolto in parte, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, in parte va dichiarato inammissibile.
Spese ed onorari di giudizio, stante la complessità delle questioni sollevate, l’evoluzione legislativa intervenuta e i vari orientamenti espressi dalla giurisprudenza, possono essere interamente compensati tra le parti.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie in parte, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e per l’effetto annulla gli atti impugnati; in parte lo dichiara inammissibile. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, nelle Camere di Consiglio del 5 aprile e del 24 maggio 2005, con l’intervento dei signori:
Dott. Giovanni VACIRCA – Presidente
Dott. Saverio ROMANO – Consigliere, rel. est.
Dott. Bernardo MASSARI – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 21 luglio 2005
Firenze, lì 21 luglio 2005

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