Pres. Tosti Est. Lo Presti
Soc. British American Tobacco Italia s.p.a. (Avv.ti A. Clarizia, G. Pezzonia,
E. Stajano) c/Ministero dell’Economia e delle Finanze (Avv. Stato).

sulla sussistenza della giurisdizione del giudice tributario nel caso di impugnazione di un decreto ministeriale che regola un’obbligazione tributaria ma non è riconducibile all’esercizio del potere discrezionale della P.A.

Giurisdizione e competenza – Decreto ministeriale – Obbligazione tributaria – Regolamentazione – Controversie – Giurisdizione tributaria – Sussiste – Presupposti – Discrezionalità della P.A. -Esclusione.

Sussiste la giurisdizione del giudice tributario nelle controversie relative ad una obbligazione tributaria che trovi nella legge compiuta regolazione dei suoi presupposti, nonché diretta individuazione dei soggetti passivi o dell’oggetto, senza che siano espressamente riservati all’amministrazione spazi di discrezionalità circa la corretta individuazione dei soggetti obbligati, dei presupposti oggettivi o del quantum dovuto¹. Infatti, le deliberazioni della pubblica amministrazione, di carattere meramente interpretativo del dato normativo e non riconducibili all’esercizio di potere normativo o autoritativo –discrezionale, non introducono una giurisdizione del giudice amministrativo.

___________________________

¹ Cfr. Cass. Sez. un. 16 aprile 2007 n. 8955

N. 03450/2010 REG.SEN.

N. 10247/2002 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 10247 del 2002, proposto da:

Soc. British American Tobacco Italia s.p.a., già Ente Tabacchi Italiani Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Pezzonia ed Angelo Clarizia, , oltre all’avv. Ernesto Stajano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, e l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, in persona del Direttore pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

del D.M. 10.07.02 avente ad oggetto: disposizioni concernenti la contabilizzazione delle dotazioni dei magazzini di vendita di cui alla l. n. 1293/57, limitatamente all’art. 2 n. 4 lett. B) e c) nella parte in cui impone all’Ente Tabacchi di corrispondere l’accisa dovuta in caso di eventuale condanna da parte della magistratura contabile e che, fino alla definizione delle decisioni dell’organo contabile, sarà prestata apposita garanzia, e nella parte in cui prevede che per le partite in sospeso derivanti da furti o rapine verificatesi la data del 31.12.1998 sarà corrisposta l’accisa calcolata sul prezzo di vendita al pubblico dei prodotti trafugati vigente all’atto dell’evento criminoso.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2009 il dott. Giampiero Lo Presti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’art. 1 del d.lgs. 9 luglio 1998 n. 283 ha istituito l’Ente Tabacchi Italiani, ente pubblico economico, con sede in Roma, divenuto operativo con l’insediamento del Consiglio di Amministrazione, in data 14 gennaio 1999. Il comma 2° di tale norma prevede che “l’Ente svolge, dalla data di insediamento del consiglio di amministrazione di cui all’articolo 2, le attività produttive e commerciali già riservate o comunque attribuite all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, con esclusione delle attività inerenti al lotto ed alle lotterie. Restano riservate allo Stato le funzioni e le attività di interesse generale già affidate o conferite per effetto di disposizioni di legge all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato”.

Il successivo comma 6° prevede inoltre che “non prima di dodici e non oltre ventiquattro mesi dalla data di insediamento del consiglio di amministrazione di cui all’articolo 2, con deliberazione dello stesso consiglio, è disposta la trasformazione dell’Ente in una o più società per azioni”.

Nel corso del 2000 è stata costituita la S.p.A. ETI, incorporata successivamente nell’intestata società.

Per quanto qui interessa, l’art. 3 del d.lgs. 298/83 stabilisce che “1’Ente è titolare dei rapporti attivi e passivi, nonché dei diritti e dei beni afferenti le attività produttive e commerciali già attribuite all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato”.

Con il decreto impugnato con il ricorso in epigrafe il Direttore Generale dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, attributaria di poteri di controllo e vigilanza fiscale sull’attività produttiva e distributiva dei tabacchi lavorati svolta dall’ETI, ha premesso, fra l’altro, che “… l’Ente tabacchi italiani e le società nelle quali l’Ente stesso si è trasformato ai sensi dell’art. 1, comma 6, del predetto decreto legislativo 9 luglio 1998, n. 283, ha continuato ad operare ed opererà in via transitoria, fino alla completa applicazione degli adempimenti di cui al citato decreto ministeriale 22 febbraio 1999, n.67, con le procedure amministrative e contabili in precedenza applicate dall’Amministrazione dei monopoli di Stato”; quindi, “ritenuto che ai magazzini vendita, ai sensi dell’art. 5 della citata legge 22 dicembre 1957 n. 1293, è stata affidata, in sospensione di imposta, una dotazione a titolo di deposito all’atto dell’apertura del magazzino stesso; considerato che all’Ente tabacchi italiani, e’ stato conferito, a titolo di dotazione degli organi di vendita, l’importo corrispondente alle relative componenti, costituite da generi, liquidità di conto corrente, fido e partite in sospeso, risultanti alla data del 31 dicembre 1998; atteso che il citato Ente, ai sensi dell’art. 3 del predetto decreto legislativo 9 luglio 1998, n. 283, è titolare dei rapporti attivi e passivi, nonche’ dei diritti e dei beni afferenti le attivita’ produttive e commerciali gia’ attribuite all’Amministrazione dei monopoli di Stato; considerato che all’atto della cessazione del citato periodo transitorio, i magazzini vendita saranno trasformati in depositi fiscali e, di conseguenza occorrere’ procedere alla definitiva contabilizzazione delle relative dotazioni; ritenuta, la necessita’ di stabilire a tal fine le modalita’ per procedere alla citata contabilizzazione”, ha stabilito, all’art. 2, che, ai fini della ricognizione delle relative dotazioni dei magazzini vendita, “si procederà come segue per le varie componenti della dotazione: … 4) partite in sospeso: a) con provvedimento del competente Ispettorato compartimentale dei monopoli di Stato verrà dato scarico contabile per le situazioni che, ai sensi delle vigenti disposizioni, potranno essere definite; b) le partite in sospeso, derivanti da furti e rapine, perpetrate prima del 31 dicembre 1998, verranno prese in carico presso il deposito fiscale ove ha avuto luogo l’evento o, in caso di chiusura del magazzino vendita, presso il deposito fiscale primario di aggregazione, nel registro delle partite in sospeso dal quale potranno essere scaricate, con o senza debito di imposta in relazione alle decisioni della Corte dei conti, solo a seguito di apposito provvedimento dell’Ispettorato compartimentale. A tal fine ETI S.p.a. e’ tenuta a corrispondere l’accisa dovuta in caso di eventuale condanna da parte della magistratura contabile. Fino a definizione delle decisioni dell’organo contabile sera’ prestata apposita garanzia; c) per le partite in sospeso derivanti da furti o rapine verificatesi dopo la citata data del 31 dicembre 1998 sera’ corrisposta l’accisa calcolata sul prezzo di vendita al pubblico dei prodotti trafugati vigente all’atto dell’evento criminoso”.

Il ricorrente assume quindi l’illegittimità del decreto impugnato, nella parte sopra indicata, deducendo i seguenti motivi di censura:

-) violazione e falsa applicazione degli artt. 23 e 53 Cost., degli artt. 1,2,3,4 e 5 del d.l. 331/93, convertito in legge n. 427/93, nonché degli artt. 1 e 3 del d. lgs. 283/98;

-) illegittimità derivata ed eccesso di potere per irragionevolezza;

-) violazione dei dd.mm. 12.1.1999 e 1.6.1999 n. 202.

Assume in sostanza il ricorrente la illegittima identificazione del soggetto obbligato dal punto di vista tributario, considerando che ai sensi del D.L. 331/93 il soggetto tenuto al pagamento dell’accisa è, in linea generale, il titolare del deposito dal quale avviene l’immissione in consumo e tenendo altresì presente che il soggetto nei cui confronti sorgono i presupposti per l’esigibilità dell’imposta, nell’ipotesi di ammanchi, è sempre il titolare del deposito o il gestore del magazzino, in qualità di agente contabile, e quindi l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato per gli ammanchi registrati fino al 31 dicembre 1998.

Inoltre, secondo la prospettazione di parte istante, l’art. 3 del D. Lgs. 283/98 disciplinerebbe soltanto ed unicamente il trasferimento dei beni e dei rapporti afferenti alle “attività produttive e commerciali” dall’AAMS ad ETI, senza prevedere affatto una successione in universum jus. .

In altri termini, secondo quanto evidenziato nel ricorso, in assenza della benché minima norma di Legge (seppur comunque incostituzionale per violazione degli artt. 23 e 53 Cost.) che deponga in senso contrario, i fatti generatori della obbligazione tributaria antecedenti all’istituzione dell’ETI non potrebbero essere addossati a quest’ultima in virtù di un provvedimento amministrativo, peraltro emanato da AAMS medesima, ossia dal soggetto nei cui confronti sono sorti i presupposti per l’addebito dell’imposta.

Analoghi rilievi vengono mossi al decreto nella parte in cui dispone l’obbligo di prestazione di apposita garanzia.

Con l’ultimo motivo del ricorso ha quindi censurato quella parte del Decreto che prevede che “per le partite in sospeso derivanti da furti o rapine verificatesi dopo la citata data del 31 dicembre 1998 sarà corrisposta l’accisa calcolata sul prezzo di vendita al pubblico dei prodotti trafugati vigente all’atto dell’evento criminoso”.

In relazione a tale profilo del provvedimento si è eccepita la violazione e falsa applicazione degli artt. 23 e 53 Cost., degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 del D.L. 331/93, convertito in L. 427/93, nonché degli artt. 1 e 3 del D. Lgs. 283/98.

E ciò in quanto, tra l’altro, i decreti direttoriali 1 giugno 1999, n. 202, 9 giugno 2000, n. 170 e 12 giugno 2002 n. 119, recanti modificazioni del D. M. 22 febbraio 1999 n. 67, si sarebbero preoccupati di confermare transitoriamente il regime previgente, che prevedeva che l’imposta — nel caso di ammanchi di merce — fosse dovuta solo in esito al giudizio (c.d. di conto) effettuato dalla Corte dei Conti, e sempre che fosse accertata la responsabilità di singoli funzionari dell’AAMS e/o di agenti contabili delegati . Il “passaggio” delle attività di AAMS al nuovo Ente non avrebbe sostanzialmente potuto modificare questo stato di cose.

Si sono costituite in giudizio le intimate Amministrazioni per resistere al gravame.

Alla pubblica udienza del giorno 22 dicembre 2009 la causa è stata rimessa in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.

Le disposizioni generali inerenti ai generi di monopolio sono contenute nella legge n. 907/42 sul monopolio dei sali e dei tabacchi; l’individuazione dell’Amministrazione statale competente in ordine alla produzione, distribuzione, vendita ed importazione dei prodotti in regime di monopolio è operata dal R.D.L. n. 2258/27 (e successive modificazioni); l’Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio è regolata dalla legge n. 1293/57; detta legge stabilisce, all’art. 1 che “I servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio sono disimpegnati da: -Ispettorati compartimentali dei monopoli dello Stato; – Depositi; -Sezioni vendita dei depositi; -Magazzini di vendita; -Rivendite”; all’art. 5 che ai gestori dei Magazzini sia affidata una dotazione in sospensione d’imposta ed a titolo di deposito, costituita inizialmente di soli generi e, successivamente all’avvio dell’attività distributiva, dalle seguenti componenti: -tabacchi lavorati; -liquidità di conto corrente; -partite in sospeso; -fido concesso ai rivenditori.

Con la costituzione dell’Ente Tabacchi Italiani il valore stimato alla data del 31 dicembre 1997 (successivamente rivalutato alla data del 31.12.1998) delle dotazioni di tutti i Magazzini (ivi compresi gli ammanchi), ai prezzi ponderati al netto delle imposte e dell’aggio ai rivenditori, indicato nel rendiconto patrimoniale dell’A.A.M,S., approvato con legge 3 novembre 1998, n. 365, è stato assegnato nel patrimonio d’avvio dell’Ente.

Entro la data del 30 settembre 2002 andavano definite le procedure volte alla trasformazione dei Magazzini vendita in depositi fiscali, ragion per cui è stato emanato il Decreto, a firma del Direttore Generale dei Monopoli, del 10.07.02, n. 04/04610 contenente le disposizioni concernenti la contabilizzazione delle dotazioni dei Magazzini medesimi.

Il decreto sopra citato, tra l’altro, distingue tra le partite in sospeso derivanti da furti o rapine perpetrati in data anteriore al 31 dicembre 1998 e quelle in sospeso derivanti da eventi criminosi avvenuti dopo la suddetta data, prevedendo, per le prime, la presa in carico presso il deposito fiscale in cui è avvenuto l’evento criminoso nel relativo registro da cui potranno essere scaricati, con o senza debito d’imposta, a seconda della pronuncia della Corte dei Conti, mentre per le seconde il pagamento da parte dell’Ente stesso dell’accisa calcolata sul prezzo di vendita al pubblico dei prodotti trafugati vigente al momento dell’evento criminoso.

La società ricorrente ha impugnato, in parte qua, il decreto del Direttore Generale dell’AAMS che, nel dettare disposizioni sulla contabilizzazione della dotazione dei magazzini vendita di cui alla 1. 1293/1957, regolamenta il carico dell’accisa dovuta sulla merce sottratta in occasione di furti e rapine (art. 4, lett. b-c), ritenendo che la previsione di un’obbligazione tributaria a suo carico, avente ad oggetto l’accisa dovuta sulle partite in sospeso derivanti da furti e rapine perpetrate prima del 31 dicembre 1998, è in contrasto con il principio della personalità dell’obbligazione tributaria e delle disposizioni contenute nel D.L. 331/93, nella parte in cui individuano il titolare del rapporto d’imposta nel depositario fiscale, depositario che, all’epoca dei fatti, era il gestore del magazzino.

Assume, poi, che, in mancanza di una esplicita previsione normativa che assoggetti all’obbligazione tributaria un soggetto diverso da quello titolare del rapporto d’imposta, la successione in questa obbligazione sarebbe legittima solo se si estinguesse il suddetto titolare, circostanza questa esclusa nella fattispecie in esame atteso che il più volte citato decreto legislativo 283/96 non ha previsto l’estinzione dell’A.A.M.S.

Sotto ulteriore profilo, quindi, la ricorrente rileva che l’estraneità dell’ETI rispetto all’obbligazione tributaria avente ad oggetto l’accisa per le partite in sospeso derivanti dai furti e dalle rapine antecedenti al 31.12.1998 discenderebbe dal decreto ministeriale 67/99 nella parte in cui lo stesso prevede la responsabilità dell’Ente medesimo per l’attività di gestione degli organi di distribuzione a far tempo dalla data di trasformazione dei Magazzini in depositi fiscali (30 settembre 2002) con esclusione, quindi, di ogni responsabilità per la gestione pregressa.

In particolare, sarebbe illegittima la previsione in capo all’Ente medesimo dell’obbligazione tributaria avente ad oggetto l’accisa dovuta per gli ammanchi derivanti da eventi criminosi per i quali non sussiste nessuna responsabilità dello stesso, essendosi verificati tali eventi durante la gestione svolta da un altro soggetto.

Da quanto esposto emerge con chiarezza come l’oggetto del decidere introdotto con il gravame in esame attiene direttamente e immediatamente all’individuazione del soggetto passivo dell’obbligazione tributaria (obbligo di pagamento dell’accisa sui prodotti trafugati).

Per tale ragione la Sezione è dell’avviso che, nel caso di specie, difettino i presupposti oggettivi necessari per l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo.

Secondo la previsione dell’art. 2 del d. lgs. 31.12.1992 n. 546, come modificata dall’art. 12 della legge 28.12.2001 n. 448, come interpretata da pacifica giurisprudenza, la giurisdizione tributaria ha assunto i tratti e la portata di una giurisdizione a carattere generale, competente ogni qual volta si controverta di questioni attinenti all’esistenza ed all’entità dell’obbligazione tributaria, involgendo ogni aspetto del rapporto di imposta; con la conseguenza che l’elencazione degli atti impugnabili davanti a quel Giudice, e di cui all’art. 19, non può più essere ritenuta tassativa.

Come di recente ritenuto anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, la sussistenza o meno della giurisdizione tributaria va, in via generale, verificata tenendo conto della natura della pretesa sostanziale e può essere affermata, ogni qual volta la pretesa si sostanzi nella contestazione della regolazione del rapporto tributario nei termini voluti dall’Amministrazione, anche quando la controversia involga atti diversi da quelli di cui all’elencazione dell’art. 19 ( cfr. Cons. Stato IV, 19.3.2009 n. 1645; cfr. anche Tar Lombardia Milano I, 10.9.2009 n. 4636) o atti non suscettibili di annullamento ma di mera disapplicazione, in quanto atti presupposti rispetto all’adozione di atti impositivi (cfr. Cass. Sez. un. 21.3.2006 n. 6224).

Da tale giurisdizione esulano, secondo il disposto dell’art 7, comma 5, soltanto gli atti a carattere generale.

Sul punto il Collegio ritiene però che la norma riguardi soltanto gli atti che, in quanto adottati nell’esercizio di un potere amministrativo di carattere discrezionale, fondato su esplicita previsione di legge, siano idonei ad assumere carattere cogente e ad incidere, quindi, sulla configurazione del rapporto di imposta, mediante individuazione dei presupposti, dell’oggetto o dei soggetti di imposta.

In virtù della riserva di cui all’art. 23 Cost.,, infatti, soltanto ove una norma di fonte primaria attribuisca all’Amministrazione il potere precettivo di determinazione in via generale di aspetti del rapporto obbligatorio di imposta, può ipotizzarsi l’adozione di disposizioni secondarie, in virtù di regolamenti o provvedimenti di carattere generale, che siano, per un verso, idonee ad incidere sull’assetto dei singoli rapporti di imposta (per la forza vincolante che, in materia soggetta a riserva di legge, deve derivare necessariamente da investitura legislativa) e che, per altro verso, rimandino a posizioni di interesse legittimo dei soggetti involti, in quanto espressione di un potere autoritativo e discrezionale dell’Amministrazione (cfr. Cons. Stato IV, 13.10.2003 n. 6202).

Così per esempio è normalmente ritenuta sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie inerenti le delibere di determinazione del valore delle aree edificabili, quale base imponibile di tributi, o le deliberazioni generali inerenti la determinazione delle aliquote delle addizionali Irpef (cfr. Tar Calabria Reggio C. 9.6.2006 n. 1096) proprio perchè espressioni di un potere d’imperio normativamente rimesso alla pubblica amministrazione e sindacabile in sede di giurisdizione amministrativa poiché incidente su interessi legittimi.

Allorquando invece l’obbligazione tributaria trovi nella legge compiuta regolazione dei suoi presupposti, nonché diretta individuazione dei soggetti passivi o dell’oggetto, senza che siano espressamente riservati all’amministrazione spazi di discrezionalità circa la corretta individuazione dei soggetti obbligati, dei presupposti oggettivi o del quantum dovuto, ogni controversia relativa all’interpretazione ed applicazione del dato normativo rientrerà nella giurisdizione del giudice tributario ( cfr. Cass. Sez. un. 16 aprile 2007 n. 8955); senza che deliberazioni della pubblica amministrazione, di carattere meramente interpretativo del dato normativo e non riconducibili all’esercizio di potere normativo o autoritativo –discrezionale, possano valere ad introdurre una giurisdizione del giudice amministrativo in materia.

Nel caso di specie, l’atto impugnato non sembra riconducibile ad alcun potere discrezionale, rimesso all’Amministrazione da una fonte normativa primaria, per la determinazione o la specificazione di elementi del rapporto di imposta (presupposti, soggetto od oggetto).

L’obbligazione tributaria in parola, infatti, in virtù delle disposizioni di cui al d.l. 331/93, è sorta in capo all’Amministrazione dei Monopoli di Stato, mentre la disciplina dei rapporti intestati a questa Amministrazione e che, a seguito della costituzione dell’Ente Tabacchi, sono imputati al nuovo soggetto è compiutamente definita dall’art. 3 del d.lgs. n. 283/98 che non introduce alcun potere discrezionale dell’Amministrazione dei Monopoli in ordine ad una diversa determinazione o ulteriore specificazione delle disposizioni inerenti il rapporto di imposta de quo, tanto in ordine ai suoi presupposti, quanto in ordine ai soggetti.

La compiutezza e l’esaustività della disciplina legislativa sul rapporto di imposta fa sì, in altri termini, che le controversie in ordine alla portata dell’obbligazione de qua ed all’individuazione dei soggetti di imposta andranno definite in applicazione della predetta normativa dal giudice tributario, competente a conoscere in materia esclusiva di siffatte controversie, previa disapplicazione delle disposizioni interpretative introdotte con l’atto impugnato in questa sede, inidoneo ad integrare quella disciplina o ad incidere in maniera cogente sulla regolamentazione dei rapporti concreti per tutto quanto sopra esposto.

Per completezza deve poi osservarsi che la giurisdizione amministrativa non può neppure trovare fondamento sulla disposizione contenuta nell’ultimo comma dell’art. 7 della legge n. 212/2000, secondo cui “la natura tributaria dell’atto non preclude il ricorso agli organi di giustizia amministrativa quando ne ricorrano i presupposti”.

Ed invero la predetta norma deve essere intesa in via sistematica nel senso della giustiziabilità davanti al giudice amministrativo di atti inerenti il rapporto di imposta, solo ove ricorrano i relativi presupposti che, secondo la ricostruzione operata, nel caso di specie non sussistono.

Per tutti questi motivi il ricorso in epigrafe deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito, appartenendo la giurisdizione al giudice tributario.

Considerata la definizione in punto di ammissibilità della controversia, il Collegio ritiene di potere interamente compensare fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sezione seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso R.G. n. 10247/2002, lo dichiara inammissibile.

Compensa spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Luigi Tosti, Presidente

Giampiero Lo Presti, Consigliere, Estensore

Stefano Toschei, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/03/2010

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II – Sentenza – 5/3/2010 n.3450 proviene da Giustamm.

Pres. Ruoppolo, Est. Atzeni
Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avv. St.) c. Comune di Collecchio (Avv.ti M. Bucello e M. Rutigliano) e altri.

sulla necessità dell’adozione di un provvedimento espresso costitutivo dell’assoggettamento di un bene al regime d’interesse storico ed artistico

Beni culturali – Interesse storico ed artistico di un bene – Provvedimento espresso di assoggettamento al regime da parte della PA – Necessità – Sussiste – Ragioni.

I principi di trasparenza dell’azione amministrativa impongono all’amministrazione dei beni culturali di prevenire incertezze circa il regime dei beni che possono essere oggetto d’interesse, adottando provvedimenti espressi, costitutivi dell’assoggettamento del bene al regime di cui si tratta. Tale necessità trova conferma nel D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 137, che agli artt. 10 e ss. impone la declaratoria espressa dell’interesse culturale dei beni da assoggettare alla sua disciplina.

sulla necessità dell’adozione di un provvedimento espresso costitutivo dell’assoggettamento di un bene al regime d’interesse storico ed artistico

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 3450/2007 Reg.Dec.
N. 4155-4156 Reg.Ric.
ANNO 2002

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui ricorsi in appello nn. 4155/02 e 4156/02 proposti rispettivamente:

1) ric. n. 4155/02 dal

Ministero per i Beni e le Attività Culturali in persona del Ministro in carica rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato per legge presso i suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

il Comune di Collecchio in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv.ti Mario Bucello e Massimo Rutigliano e domiciliato elettivamente presso lo studio dell’avv. Bucello in Roma, via delle Quattro Fontane n. 15;

e nei confronti

– del Fallimento A.P.E. di Associazione Parmense Edili s.c.r.l. in persona del curatore fallimentare, rappresentato e difeso dagli avv.ti Ermes Coffrini e Massimo Colarizi con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma via Panama n. 12, e success

– di Società Quadrifoglio s.n.c., in liquidazione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Foglia e dall’avv. Costantino Tessarolo ed elettivamente domiciliata presso quest’ultimo in Roma, via Cola di Ri

– della Congregazione delle Suore della Provvidenza per l’Infanzia Abbandonata in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;

2) ric. n. 4156/2002 dal

Ministero per i Beni e le Attività Culturali in persona del Ministro in carica rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato per legge presso i suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

il Comune di Collecchio in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv.ti Mario Bucello e Massimo Rutigliano e domiciliato elettivamente presso lo studio dell’avv. Bucello in Roma, via delle Quattro Fontane n. 15;

e nei confronti

– del Fallimento A.P.E. di Associazione Parmense Edili s.c.r.l. in persona del curatore fallimentare, rappresentato e difeso dagli avv.ti Ermes Coffrini e Massimo Colarizi con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma via Panama n. 12, e success

– della Congregazione delle Suore della Provvidenza per l’Infanzia Abbandonata in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;

– di Bergamaschi Silvia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Costantino Tessarolo e Giuseppe Foglia con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma via Cola di Rienzo n. 271;

per l’annullamento
delle sentenze n. 110 e n. 102 in data 12 marzo 2001 del Tribunale Amministrativo per l’Emilia Romagna, sede di Parma, rese inter partes.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza dell’8 maggio 2007 il Consigliere Manfredo Atzeni ed uditi gli avv.ti Bucello, Romano e l’avv. dello Stato Cesaroni;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale Amministrativo per l’Emilia Romagna, sede di Parma, il Comune di Collecchio in persona del Sindaco in carica impugnava la nota n. 12476 in data 1/8/1995 con la quale la Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici ed Artistici di Bologna ha dichiarato il vincolo “ope legis”, ai sensi dell’art. 4 della legge 1 giugno 1939, n. 1089, della Chiesa facente parte del complesso del sacro Cuore sito in territorio di quel Comune, ordinando la sospensione dei lavori di cui alla concessione edilizia n. 314/94 in data 29/3/1995.

Lamentava erronea applicazione degli artt. 1, 4 e 23 della predetta legge, carenza di potere, violazione di principi generali, eccesso di potere per difetto d’istruttoria, erroneità nei presupposti, difetto di motivazione, violazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, incompetenza e violazione degli artt. 1 e seguenti della legge 1 giugno 1939, n. 1089.
Chiedeva quindi l’annullamento dei provvedimenti impugnati.
Con la sentenza n. 110 in data 12 marzo 2001 i primi giudici hanno accolto il ricorso, annullando, per l’effetto, il provvedimento impugnato.
Con altro ricorso al Tribunale Amministrativo per l’Emilia Romagna, sede di Parma, il Comune di Collecchio in persona del Sindaco in carica impugnava il decreto in data 17/2/1997 con il quale il Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali, Ufficio Centrale per i Beni Ambientali, Archeologici, Artistici e Storici, ha riconosciuto l’interesse particolarmente importante dell’immobile denominato “Collegio ed Oratorio del Sacro Cuore e pertinenze” sito in Collecchio.

Lamentava erronea applicazione degli artt. 1-4 legge 1 giugno 1939, n. 1089, eccesso di potere per difetto d’istruttoria, erroneità nei presupposti, violazione e falsa applicazione dell’art. 822, secondo comma, e 824, del codice civile.
Chiedeva quindi l’annullamento dei provvedimenti impugnati.
Con la sentenza n. 102 in data 12 marzo 2001 i primi giudici hanno accolto anche il predetto ricorso, annullando, per l’effetto, il provvedimento impugnato.
Avverso le predette sentenze la parte soccombente propone gli appelli in epigrafe contestando gli argomenti addotti dal giudice di prime cure e chiedendo l’annullamento delle medesime.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Collecchio in persona del Sindaco in carica, il fallimento di Associazione Parmense Edili s.c.r.l. in persona del curatore fallimentare chiedendo il rigetto del gravame.
Società Quadrifoglio s.n.c., in liquidazione, in persona del legale rappresentante, intervenuta nel primo ricorso, e la sig.ra Silvia Bergamaschi, intervenuta nel secondo, hanno chiesto l’accoglimento degli appelli.
Alla pubblica udienza dell’8 maggio 2007 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Gli appelli in epigrafe possono essere riuniti onde definirli con unica decisione, in quanto riguardano entrambi la vicenda relativa alla dichiarazione dell’interesse storico ed artistico dell’immobile denominato “Collegio ed Oratorio del Sacro Cuore e pertinenze” sito in Collecchio.

2. Il predetto complesso è stato costruito oltre cinquanta anni prima dei fatti di causa (fine del XIX secolo).
Originariamente di proprietà della Congregazione delle Suore della Provvidenza per l’Infanzia Abbandonata, è stato acquistato dal Comune di Collecchio nell’anno 1986.
Nell’anno 1992 il Comune lo ha rivenduto all’Associazione Parmense Edili s.c.r.l., ora fallita, che ha iniziato dei lavori di ristrutturazione in base alla concessione edilizia n. 314/94 in data 29/3/1995.
Con il provvedimento impugnato con il primo ricorso la Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici ed Artistici di Bologna ha accertato l’esistenza del vincolo “ope legis”, di cui all’art. 4 della legge 1 giugno 1939, n. 1089, della Chiesa facente parte del complesso in questione, ordinando al Comune stesso di disporre la sospensione dei lavori di cui trattasi.
La Soprintendenza ha ritenuto che l’applicazione del richiamato art. 4, in base al quale è assoggettato al vincolo storico ed artistico, nonché al regime giuridico proprio dei beni demaniali, ai sensi dell’art. 822 del codice civile, qualsiasi bene di proprietà pubblica che presenti interesse artistico, storico, archeologico o etnografico, non presupponga l’adozione di uno specifico atto costitutivo, impositivo del vincolo.
Di conseguenza, ha ritenuto nullo, ai sensi dell’art. 23 della legge 1 giugno 1939, n. 1089, e dell’art. 823 del codice civile, l’atto di vendita del bene in questione, ordinando al Comune di disporre la sospensione dei lavori autorizzati.
Sullo stesso presupposto, costituito dalla nullità dell’atto di disposizione, il Ministero ha successivamente adottato il provvedimento espresso di imposizione del vincolo sul complesso, pronunciato ancora nei confronti del Comune, ignorando il trasferimento di proprietà intervenuto nel 1992; tale provvedimento è oggetto del secondo ricorso.

3. Il riassunto della vicenda evidenzia come l’intera controversia ruoti intorno all’interpretazione dell’art. 4, terzo comma, della legge 1 giugno 1939, n. 1089, il quale assoggetta le cose che presentano le caratteristiche d’interesse di cui all’art. 1 della stessa legge di spettanza delle province, dei comuni, degli enti e degli istituti legalmente riconosciuti al regime vincolistico, disciplinato dalla legge medesima.
In particolare, il collegio è chiamato a decidere se le cose in questione siano assoggettate a vincolo senza necessità di uno specifico ed espresso provvedimento, che riconosca l’interesse che rivestono, con effetto costitutivo.

4. Sul punto, l’orientamento giurisprudenziale non è stato univoco.
Invero, per molto tempo (ed anche all’epoca dei fatti di causa) era pacifico l’orientamento secondo il quale gli immobili che ricadono nell’ambito d’applicazione dell’art. 4 più volta richiamato sono assoggettati a vincolo, anche d’inalienabilità, senza necessità di provvedimento espresso il quale, se comunque adottato, avrebbe un effetto meramente dichiarativo.
La tesi, è stata affermata da ultimo dalla Sezione con la decisione 13 maggio 2002, n. 2564.
Peraltro, l’orientamento è stato contestato con la decisione 2 novembre 1998, n. 1479, successivamente confermata con le decisioni 8 febbraio 2002, n. 678, e 18 gennaio 2003, n. 20.
Con quest’ultima pronuncia la Sezione ha affermato che la citata disposizione normativa, se è vero che sancisce la funzione puramente dichiarativa assolta dagli “elenchi” (nei quali i rappresentanti degli enti debbono ricomprendere “le cose indicate nell’art.1…”), non contiene però alcuna statuizione da cui possa escludersi la necessità di un provvedimento costitutivo volto alla verifica dell’interesse storico-artistico del bene ed alla conseguente imposizione del regime vincolistico.
Anzi la previsione contenuta all’ultimo comma dell’art. 4, laddove richiama “le disposizioni della presente legge” per affermare che queste trovano applicazione per le cose di proprietà degli enti pubblici territoriali, a prescindere dall’inclusione negli elenchi descrittivi, va riferita certamente anche alle norme (della legge n. 1089) che prescrivono di accertare la natura del bene e di riscontrarne l’interesse culturale ai sensi degli artt. 1 e 2.
Né può assumere alcun rilievo in senso contrario la circostanza che l’art. 3 della legge n. 1089/1939 imponga la “notifica” per i soli beni di proprietà privata.
Siffatta limitazione – come ha osservato la Sezione nelle prime due pronunce sopra richiamate – riguarda infatti il solo momento della partecipazione o comunicazione dell’atto, “mentre non vi è traccia alcuna di una distinzione tra beni pubblici e privati per quanto afferisce al momento prodromico dell’accertamento circa l’interesse da tutelare, esplicazione di discrezionalità tecnica di pertinenza dell’Amministrazione dei beni culturali…” (così VI, 8 febbraio 2000, n.678).
La necessità di un provvedimento costitutivo anche per i beni di interesse storico-artistico appartenenti agli Enti pubblici territoriali è in ogni caso postulata – secondo l’orientamento giurisprudenziale sopra richiamato – anche dalle disposizioni del Codice Civile ove, ai sensi del combinato disposto degli artt. 822-824 fanno parte del demanio gli immobili di proprietà di Stato, Province e Comuni, “riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia”: con ciò evidenziandosi che la qualificazione di beni sottoposti al regime della legge n. 1089 presuppone un apposito atto di riconoscimento che accerti l’interesse alla tutela.
Occorre aggiungere che le conclusioni cui perviene la ricostruzione del dato normativo qui delineata si pone in perfetta coerenza: da un lato, con l’opportunità di ricondurre ogni valutazione al Ministero per i beni culturali, vale a dire all’organo tecnicamente qualificato ed istituzionalmente deputato all’accertamento della valenza storico-artistica del bene; dall’altro, con l’esigenza non meno importante di dare certezza al regime vincolistico onde agevolare gli Enti pubblici proprietari in sede di gestione e di disposizione del bene.

5. La Sezione ritiene di dover confermare l’orientamento appena riassunto, osservando anche come la vicenda in esame evidenzi ulteriormente il suo più felice inserimento nel sistema dell’azione amministrativa.
Infatti, la vicenda in esame mette in luce come l’assoggettamento a vincolo in difetto di provvedimento espresso comporti gravi incertezze circa il regime giuridico dei beni di proprietà pubblica.
Può quindi, accadere, come nel caso di specie, che l’amministrazione proprietaria del bene non individui in esso caratteristiche di pregio, e lo offra in vendita a terzi.
Giova osservare come il Comune appellato nel presente giudizio contesti il fatto che il complesso di cui si discute possa avere interesse artistico e storico, e soprattutto che possa averlo nella sua interezza.
In tale situazione, non può essere contestato che chi contratta con l’amministrazione possa vantare un legittimo affidamento sulla commerciabilità del bene.
E’ normale, quindi, che l’acquirente affronti spese per l’acquisto e l’utilizzo del bene, ragionevolmente fidando sulla validità del contratto stipulato.
Tale affidamento può mancare laddove si discuta di cose di conclamato e notorio interesse, ma non può essere disconosciuto laddove la valutazione circa il pregio del bene sia opinabile.
Ritiene, quindi, il collegio che i principi di trasparenza dell’azione amministrativa, dettati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, impongano all’amministrazione dei beni culturali di prevenire incertezze circa il regime dei beni che possono essere oggetto d’interesse, adottando provvedimenti espressi, costitutivi dell’assoggettamento del bene al regime di cui si tratta.

6. E’ bene precisare che le incertezze interpretative concernenti l’art. 4 della legge 1 giugno 1939, n. 1089, abbiano perso attualità in quanto il D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 137, agli artt. 10 sgg. ha espressamente imposto la declaratoria espressa dell’interesse culturale dei beni da assoggettare alla sua disciplina.

7. Gli appelli devono, in conclusione, essere respinti.
In considerazione della complessità della controversia e dei diversi orientamenti espressi dalla giurisprudenza le spese possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, riunisce e respinge gli appelli.

Compensa integralmente spese ed onorari del giudizio fra le parti costituite.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, l’8 maggio 2007 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) nella Camera di Consiglio con l’intervento dei Signori:

Giovanni RUOPPOLO Presidente

Giuseppe ROMEO Consigliere

Luciano Barra CARACCIOLO Consigliere

Francesco CARINGELLA Consigliere

Manfredo ATZENI Consigliere, est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIADEPOSITATA IN SEGRETERIA
il….22/06/2007
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

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