Giancarlo Montedoro, Presidente Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere Alessandro Maggio, Consigliere,Giovanni Orsini, Consigliere, Estensore PARTI: Universita’ Telematica San Raffaele di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gennaro Terracciano; contro Susanna Cannizzaro, rappresentata e difesa dall’avvocato Dario De Blasi, nei confronti Ministero dell’Istruzione, dell’Universita’ e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, Anvur, Cun, non costituiti in giudizio;

L’art. 18, comma 1, della legge n. 240/2010 rimette alle Università  di disciplinare con proprio regolamento la chiamata dei professori di prima e di seconda fascia

Istruzione ed Università – professori universitari di I e II fascia- “chiamata dei professori” ex art. 18, comma 1, della legge n. 240/2010 – Università  con proprio regolamento- può chiamarli – Carta europea dei ricercatori – deve essere rispettata.

L’art. 18, comma 1, della legge n. 240/2010 rimette alle Università  di disciplinare con proprio regolamento la chiamata dei professori di prima e di seconda fascia, subordinando tale autonomia al rispetto dei principi enunciati dalla Carta europea dei ricercatori; Carta europea che conferma la sussistenza del principio della necessaria esperienza dei soggetti chiamati a comporre le commissioni di valutazione nel settore oggetto di chiamata.

N. 03393/2020REG.PROV.COLL.

N. 09457/2019 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9457 del 2019, proposto da 
Universita’ Telematica San Raffaele di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gennaro Terracciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza San Bernardo, n. 101; 

contro

Susanna Cannizzaro, rappresentata e difesa dall’avvocato Dario De Blasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Paganica, n. 13; 

nei confronti

Ministero dell’Istruzione, dell’Universita’ e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
Anvur, Cun, non costituiti in giudizio; 

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 10041/2019, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Susanna Cannizzaro e di Ministero dell’Istruzione, dell’Universita’ e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2020 il Cons. Giovanni Orsini.

L’udienza si svolge ai sensi dell’art. 84 comma 5 del Dl. n. 18 del 17 marzo 2020, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza impugnata il Tar ha accolto il ricorso presentato dalla professoressa Cannizzaro per l’annullamento del decreto rettorale n. 94 del 25 ottobre 2017 di annullamento in autotutela degli atti della procedura comparativa per il reclutamento di un professore associato di diritto tributario adottati dalla Università  telematica San Raffaele di Roma. Il Tar ha accolto anche i ricorsi per motivi aggiunti per l’annullamento dei successivi atti della medesima Università  di indizione di una procedura sostitutiva di selezione per la copertura di un posto di professore associato di diritto amministrativo.

L’attuale appellata aveva partecipato alla procedura per il posto di professore associato di diritto tributario indetta dall’appellante e, risultando vincitrice, era stata nominata con decreto rettorale del 7 luglio 2017. I successivi atti di annullamento adottati dall’Università  e oggetto della impugnazione accolta in primo grado sono stati assunti sulla base di due motivazioni. Con la prima l’Università  ha precisato che le modifiche al regolamento didattico da proporre agli organi accademici per l’inserimento dell’insegnamento di tributario nel piano di studi “non hanno trovato accoglimento rendendo non possibile l’attivazione dell’insegnamento per il settore in oggetto“; inoltre, la commissione giudicatrice del concorso non sarebbe stata composta in modo corretto dato che uno dei componenti non rivestiva il ruolo di professore ordinario, ma quello di professore straordinario.

Il Tar ha ritenuto viceversa, con riferimento al ricorso introduttivo, che la commissione fosse composta legittimamente in quanto i professori straordinari sono equiparati ad ogni effetto a quelli ordinari e che l’inserimento di un insegnamento nel piano di studi di un corso di laurea non necessita di preventive approvazioni specialmente quando si tratti di insegnamento “affine”.

2. L’appello deduce sette motivi di erroneità  della sentenza di primo grado concernenti: 1) la improcedibilità  del ricorso introduttivo e, comunque, la sopravvenuta carenza di interesse della dottoressa Cannizzaro; 2) la inammissibilità  e infondatezza del primo motivo di ricorso introduttivo: legittimo annullamento della procedura concorsuale in ragione della illegittima composizione della commissione; 3) inammissibilità  e infondatezza del secondo motivo di ricorso introduttivo: legittimo annullamento della procedura concorsuale in ragione del mancato coinvolgimento, ai fini della modifica dell’ordinamento del corso di studi, dei soggetti competenti; 4) inammissibilità  e infondatezza del terzo motivo del ricorso introduttivo: legittimo annullamento della procedura concorsuale in ragione del mancato coinvolgimento, ai fini della modifica dell’ordinamento del corso di studi, dei soggetti competenti; 5) inammissibilità  e infondatezza del quarto motivo del ricorso introduttivo: presunta violazione della posizione di legittimo affidamento della professoressa Cannizzaro; 6) inammissibilità  e infondatezza del primo e del quarto motivo aggiunto; 7) inammissibilità  e infondatezza del secondo e terzo motivo aggiunto.

3. L’appellata si è costituita in data 14 dicembre 2019 e ha depositato memorie il 16 dicembre 2019 e il 4 maggio 2020.

Il Ministero dell’istruzione, dell’università  e della ricerca si è costituito in data 16 dicembre 2019.

4. Nell’udienza del 7 maggio 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. L’appello non è fondato.

5.1. Con il primo motivo l’appellante deduce l’improcedibilità  del ricorso di primo grado e comunque la sopravvenuta carenza di interesse della ricorrente derivante dalla impossibilità  di ricoprire l’incarico per il quale aveva concorso dato che lo stesso non è previsto nell’ordinamento didattico del corso di studi in scienze dell’amministrazione e dell’organizzazione. L’Università  chiarisce che a causa di un mero errore materiale consistente nel mancato invio della scheda unica annuale (SUA) non si è potuto procedere alla modifica del piano di studi entro la data prevista del 18 maggio 2017. Inoltre sarebbe stato comunque necessario anche acquisire il parere dell’ANVUR. Infine, l’Università  riferisce che sarebbe in corso una indagine della procura di Firenze concernente la procedura di abilitazione scientifica nazionale attuata dalla commissione di diritto tributario che ha abilitato la professoressa Cannizzaro e della quale facevano parte due componenti della commissione giudicatrice della procedura per cui è causa e afferma che l’annullamento in autotutela è giustificato anche dal fatto che dall’esito di tali indagini potrebbe comunque derivare l’annullamento del concorso.

Il motivo deve essere respinto. È la stessa Università  a precisare che la modificazione dell’ordinamento didattico non si è concretizzata a causa di un proprio errore nella trasmissione telematica dei documenti e di non aver potuto rimediare a tale errore a causa della scadenza del termine previsto per la modifica. Da ciò non può derivare la sopravvenuta carenza di interesse al giudizio in corso da parte della professoressa Cannizzaro, la quale ha partecipato al concorso, vincendolo e non ha alcuna responsabilità  sulla mancata attivazione del corso di diritto tributario: l’Università  prima di annullare gli atti relativi al concorso e alla nomina della professoressa Cannizzaro avrebbe dovuto completare l’iter previsto per il coinvolgimento del Ministero e degli organi competenti procedendo eventualmente con le stesse modalità  utilizzate per gli insegnamenti di diritto penale e di diritto privato comparato che sono stati collocati per la durata dell’anno accademico, come precisato dalla stessa difesa dell’appellante, tra le materie cosiddette a scelta o anche dette elettive. Del resto, il non inserimento della materia del diritto tributario nel corso di studi è anch’esso oggetto del ricorso ed è evidente al riguardo il permanere dell’interesse della professoressa Cannizzaro. Quanto all’indagine giudiziaria asseritamente in corso, è evidente che la mera ipotesi di un esito della stessa tale da inficiare la corretta composizione della commissione di concorso e lo stesso titolo di abilitazione della concorrente non può giustificare l’atto di annullamento in autotutela oggetto di impugnazione adottato dall’Università  con motivazioni che, tra l’altro, prescindono totalmente dalla indagine giudiziaria evocata.

5.2. Il secondo motivo contesta l’orientamento del Tar favorevole a considerare possibile la partecipazione anche dei professori straordinari alle commissioni di concorso per le chiamate di prima e seconda fascia.

Sul punto occorre precisare che l’art. 18, comma 1, della legge n. 240/2010 rimette alle Università  di disciplinare con proprio regolamento la chiamata dei professori di prima e di seconda fascia, subordinando tale autonomia al "rispetto dei principi enunciati dalla Carta europea dei ricercatori"; Carta europea che conferma la sussistenza del principio della necessaria esperienza dei soggetti chiamati a comporre le commissioni di valutazione nel settore oggetto di chiamata. (cfr. Cons. St. sez. VI, n.5239 del 2019).

Ai sensi dell’art.1, comma 12, della legge n. 230/2005 quella di professore straordinario è una figura di professore con contratto di 3 anni rinnovabile per ulteriori 3 anni riservato a coloro che hanno conseguito l’idoneità  per la fascia dei professori ordinari, ovvero a soggetti in possesso di elevata qualificazione scientifica e professionale.

Nel caso di specie, il componente in questione è professore ordinario, seppur a riposo, e quindi in possesso dell’idoneità .

Tali docenti sono equiparati ai professori ordinari nello status giuridico economico per la durata dell’incarico loro attribuito. 

Quanto al divieto per i professori straordinari di partecipare alle Commissioni di ASN ex art. 6, comma 8, del D.P.R. n. 95/2016, oltre alla diversa natura delle procedure già posta in evidenza dal Tar, si deve aggiungere che la norma non ha esteso tale divieto alle commissioni di concorso per la procedura di chiamata di cui all’art.18, comma 1, della legge 240/2010. Tale circostanza deve essere interpretata come la conferma della sussistenza in capo alle Università  della potestà  di disciplinare autonomamente, nel rispetto dei principi enunciati, la composizione di tali Commissioni. È condivisibile quindi quanto affermato sul punto dal Tar e il motivo deve essere respinto.

5.3. Con il terzo motivo, l’Università  appellante censura le conclusioni del giudice di primo grado secondo cui il regolamento didattico di ciascun corso di studio è approvato dal consiglio di dipartimento e dal senato accademico senza necessità  di approvazione ministeriale e del parere del CUN, ricordando che il decreto ministeriale n. 987 del 2016 prevede espressamente che le modifiche dell’ordinamento didattico richiedono il parere del CUN e, qualora si tratti di modifiche ritenute sostanziali, anche dell’ANVUR e precisando che la nota n. 30375 del Ministero ha delineato le modalità  operative per la modifica degli ordinamenti didattici dei corsi già accreditati. L’Università  si è attenuta a tali disposizioni che non hanno perಠil valore che l’appello attribuisce loro di giustificazione dell’atto di autotutela, riguardando attività  successive all’adozione del regolamento didattico e peraltro consistenti in attività  di mera partecipazione al Ministero delle scelte fatte sul piano didattico dall’Università , non tali da rendere necessario l’annullamento del concorso in quanto non esitate in un provvedimento negativo del Ministero o dell’ANVUR.

Le norme regolamentari citate implicano la modifica della scheda Sua, avvenuta nella specie, anche se a causa di un mero errore non è stata perfezionata la procedura telematica di trasmissione delle modifiche ordinamentali. I successivi tentativi di rimediare a tale errore non sono andati a buon fine in quanto il Ministero ha ritenuto che si trattasse di modifiche sostanziali che avrebbero dovuto essere sottoposte anche all’ANVUR. La stessa problematica si è riscontrata con riferimento all’inserimento nel corso degli insegnamenti di diritto privato comparato e di diritto penale. Diversamente da quanto avvenuto nel caso in esame le procedure concernenti la nomina di un professore associato e di un ricercatore a tempo determinato per tali insegnamenti non sono state annullate in autotutela dell’università . L’appellante giustifica il diverso comportamento evidenziando che i vincitori di questi ulteriori concorsi avevano già preso servizio, diversamente dalla professoressa Cannizzaro, e che, inoltre, si è tenuto conto della “particolare importanza ai fini della formazione degli studenti” di tali materie. Successivamente, nel 2018, l’Università  ha inserito i due insegnamenti tra le attività  affini a seguito di “una valutazione complessiva che ha indotto a privilegiare i due insegnamenti in luogo del diritto tributario”.

Precisato che l’Università  ha correttamente previsto di “coinvolgere” il CUN nelle modifiche all’ordine degli studi, si deve ribadire in proposito quanto già precisato in relazione ai precedenti motivi esaminati. La procedura di modificazione del regolamento didattico non è andata a buon fine a causa dell’errore materiale nella trasmissione della documentazione. Solo successivamente l’Università  ha ritenuto di confermare l’inserimento di due delle tre nuove materie e quindi l’esito dei rispettivi concorsi per un professore associato ed un ricercatore a tempo determinato e di annullare gli atti concernenti la materia del diritto tributario. Non è rilevante al riguardo che la professoressa Cannizzaro non avesse ancora iniziato il corso di insegnamento dato che era comunque risultata vincitrice del concorso. Quanto alla valutazione sulla maggiore o minore importanza della materia ai fini della formazione degli studenti, si deve rilevare che essa non ha influito sulla non conclusione del procedimento di modificazione del regolamento didattico. Gli organi universitari sono certamente competenti a compiere discrezionalmente tale valutazione, ma in questo caso il mancato avvio del corso di diritto tributario è dipeso dall’errore di trasmissione della necessaria documentazione. Il fatto che, solo in un momento successivo, l’Università  abbia mutato opinione rispetto alla utilità  di inserire la materia del diritto tributario nel corso di studi non giustifica quindi l’annullamento di una procedura concorsuale che si era conclusa senza che si esperiscano ulteriori tentativi di soluzione della problematica incorsa senza che la ricorrente ne fosse in alcun modo la causa.

5.4. Con il quarto motivo di appello si contesta l’accoglimento da parte del Tar del terzo motivo del ricorso di primo grado attraverso cui la professoressa Cannizzaro ha censurato il fatto che il mancato accoglimento delle modifiche da parte del Ministero, del CUN e dell’ANVUR non risulti documentato con conseguente violazione anche dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990. L’Università  appellante ritiene, in proposito, che, anche se non vi è stato un vero e proprio provvedimento ministeriale di diniego, tuttavia sulla base della corrispondenza e dei verbali prodotti in giudizio emergerebbero elementi sufficienti ed univoci in base ai quali “possono ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta”.

Il motivo non può essere accolto. Il provvedimento impugnato afferma che le modifiche da proporre “non hanno trovato accoglimento”. In realtà , dalla stessa documentazione prodotta dall’Università  emerge che il mancato accoglimento non c’è stato, in quanto la documentazione su cui eventualmente si sarebbe dovuto fondare non è mai stata trasmessa. D’altra parte, non è corretto riferire il non accoglimento al tentativo di rimediare all’errore di trasmissione, tenuto conto del fatto che risulta dalla corrispondenza depositata che gli uffici ministeriali ritenevano che la modifica (tardivamente proposta ) avesse valore sostanziale e che dovesse essere sottoposta all’esame dell’ANVUR, ma non che non potesse essere accolta. La procedura avrebbe quindi potuto essere rinnovata l’anno successivo come in effetti è avvenuto per le altre due materie di insegnamento.

5.5. Il quinto motivo si riferisce alla censura proposta dalla professoressa Cannizzaro riguardante la immotivata lesione dell’affidamento derivante dalla sua nomina a professore associato. L’Università  sottolinea che il Tar non si è pronunciato su di essa e che in ogni caso i vizi degli atti annullati giustificano il comportamento tenuto.

Anche tale motivo non è meritevole di accoglimento sulla base degli argomenti già utilizzati per chiarire che la composizione della commissione di concorso non presentava profili di illegittimità  e che la mancata acquisizione dei pareri, sicuramente non per responsabilità  dell’appellata, non può costituire motivazione congrua per annullare una procedura di concorso giunta alla sua conclusione.

5.6. Privo di pregio è anche il sesto motivo con il quale l’appellante contesta l’accoglimento del Tar del primo e del terzo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti concernenti il fatto che le motivazioni relative alle esigenze di una nuova programmazione didattica non fossero presenti nel decreto rettorale di annullamento della procedura selettiva vinta dall’odierna appellata e che tali nuove esigenze si siano manifestate solo nei confronti della materia del diritto tributario. Sul punto deve essere confermata la valutazione espressa nella sentenza di primo grado in quanto si è determinata effettivamente una inversione procedimentale con il provvedimento di annullamento in autotutela (adottato con le motivazioni anzidette) che ha preceduto e non seguito le determinazioni di riprogrammazione assunta dagli organi accademici e in considerazione del fatto che il raffronto con il comportamento tenuto dall’Università  per le altre due materie da inserire nel corso di studi è legittimo dato che le motivazioni dell’annullamento, ove utilizzate negli stessi termini, non sarebbero state idonee neanche con riferimento alle procedure relative al diritto privato comparato e al diritto penale. Da confermare è peraltro anche la pronuncia del Tar di assorbimento (in considerazione del carattere consequenziale dei nuovi provvedimenti adottati dall’Ateneo dopo l’annullamento della procedura per il diritto tributario) dei motivi ulteriori contenuti nel primo ricorso per motivi aggiunti, nonchè nel secondo e terzo relativi alla illegittimità  derivata di tali atti. Analogamente, sono da considerare assorbiti i rilievi concernenti il primo motivo del quarto atto di motivi aggiunti concernente i vizi propri dei nuovi provvedimenti ed in particolare la documentazione relativa alla esclusione del diritto tributario dal corso di studi.

5.7. Anche con riferimento al settimo motivo di appello, nel quale si censura l’accoglimento da parte del Tar dei motivi aggiunti successivi al primo, con il conseguente annullamento della procedura per il reclutamento del professore associato di diritto amministrativo in ragione della asserita mancanza di interesse della ricorrente all’annullamento di tali provvedimenti, va precisato che gli atti impugnati con i motivi aggiunti sono finalizzati a sostituire l’insegnamento del diritto tributario con quello di diritto amministrativo. Ne è conferma, d’altronde, quanto affermato nella memoria difensiva prodotta in primo grado in data 17 maggio 2018 allorchè si precisa espressamente che le rinnovate esigenze di programmazione impongono “l’attivazione di una procedura per l’insegnamento del diritto amministrativo finanziata con le risorse originariamente destinate a quella di diritto tributario”. Ciò è sufficiente a fondare l’interesse della appellata, nella sua qualità  di vincitrice per il concorso relativo al diritto tributario, ad impugnare tali atti. 

L’Università  potrà  eventualmente riproporre l’inserimento della materia del diritto amministrativo e gli atti conseguenti in maniera autonoma rispetto a quanto già deliberato con riferimento al diritto tributario o, diversamente, solo in caso di esito negativo della riattivazione della procedura di trasmissione del regolamento didattico al Ministero in ossequio ad un canone di coerenza dell’azione amministrativa.

6.Sulla base delle esposte considerazioni l’appello deve essere respinto.

La peculiarità  della controversia giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2020 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Alessandro Maggio, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Orsini, Consigliere, Estensore

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