R. De Nictolis Pres., E. M. A. Nuara Est. PARTI: (Comune di Torregrotta rapp. avv.to Carlo Mazzù c. C. V. C. ed altri nc.)

Le controversie inerenti la contestazione degli oneri di urbanizzazione attengano a posizioni di diritto soggettivo azionabili dinanzi al giudice amministrativo in sede esclusiva nel termine ordinario di prescrizione e si presentano come giudizi di accertamento di un rapporto obbligatorio.

1.- Edilizia ed Urbanistica – oneri di urbanizzazione – ordinanza ingiunzione – giurisdizione – G.A. spetta.

2.- Edilizia ed Urbanistica – contributo per oneri di urbanizzazione – realità  – sussiste.

3.- Edilizia ed Urbanistica – controversie inerenti oneri di urbanizzazione – posizioni di diritto soggettivo – sono tali.

4.- Termini processuali – riti speciali ex DLgs. n. 150/2011 – termine di giorni 30 ex artt. 6, c. 6 e 32 DLgs. n. 150/2011 – applicabilità  nel giudizio innanzi al giudice amministrativo – esclusione.

1.La giurisdizione sulla ordinanza ingiunzione relativa agli oneri di urbanizzazione ed al contributo sul costo di costruzione appartiene al giudice amministrativo, anche quando tale atto sia emesso nella forma disciplinata dall’art. 2 r.d. 14 aprile 1910 n. 639. Si tratta infatti di materia relativa alle entrate patrimoniali dello Stato, per la quale l’art. 3 r.d. n. 639/1910 non reca deroghe alle norme regolatrici della giurisdizione, in base alle quali la materia dell’edilizia ed urbanistica è attribuita nella sua interezza alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

2.Il contributo per oneri di urbanizzazione è dovuto per il solo rilascio della concessione ed ha natura reale, nel senso che suo presupposto è una situazione soggettiva del richiedente in relazione ad un bene.

3.Le controversie inerenti la contestazione degli oneri di urbanizzazione attengano a posizioni di diritto soggettivo azionabili dinanzi al giudice amministrativo in sede esclusiva nel termine ordinario di prescrizione e si presentano come giudizi di accertamento di un rapporto obbligatorio.

4.I riti speciali delineati dal d.lgs. n. 150/2011 trovano applicazione solo davanti al giudice ordinario: il processo amministrativo è, per contro, regolato dal C.P.A. .

Pubblicato il 17/04/2019

N. 00334/2019REG.PROV.COLL.

N. 00653/2015 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 653 del 2015, proposto dal Comune di Torregrotta, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Carlo Mazzù, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Maria Delia Manno in Palermo, via Tintoretto, 4;

contro

Cinzia Vittoria C., Elvira C., Ramona C. non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. SICILIA – CATANIA, sez. I n. 109/2015, resa tra le parti, concernente ordinanza ingiunzione di pagamento somme per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza di smaltimento del giorno 20 marzo 2019 il Consigliere Elisa Maria Antonia Nuara e udito l’avv. Biagio Riccardo Marotta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto – 1. Il Comune di Torregrotta impugna la sentenza in epigrafe, che ha accolto il ricorso proposto dalle appellate (eredi della signora D. L. E.) avverso l’ordinanza ingiunzione n. 1 del 4.3.2013 del Comune di Torregrotta con cui si ingiungeva il pagamento di somme per oneri di urbanizzazione, costi di costruzione e per penalità  per ritardato pagamento ed interessi maturati.

1.2. Le odierne appellate avevano in primo grado chiesto l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Torregrotta:

– ordinanza ingiunzione n. 1 del 4.03.2013 con cui, in riferimento alla concessione edilizia n. 2137 del 17.04.2013, veniva ingiunto alle appellate (quali eredi della signora Elvira De Leo) in via solidale con altri eredi (C. Anna Maria e Bismano Antonina) il pagamento della somma complessiva di euro 141.039,12, di cui euro 68.888.72 per oneri di urbanizzazione, euro 23.264,63 per costi di costruzione, euro 31.048,81 per penalità  per ritardato pagamento ed euro 16.837,76 per interessi maturati al 4.03.2013;

– atto stragiudiziale del 24.01.2013.

Riferivano le odierne appellate che:

– la loro dante causa per successione aveva presentato al Comune di Torregrotta un progetto per la realizzazione di un complesso residenziale composto da nove corpi di fabbrica su terreno sito nel Comune di Torregrotta;

– con atto pubblico di permuta di cosa presente con cosa futura in data 16.12.2002 la signora D. L. E. aveva ceduto alla ditta GCA Costruzioni s.r.l. il terreno ed il progetto sopra indicati dietro il corrispettivo di porzioni di fabbricati, prestando il consenso perchè il Comune di Torregrotta effettuasse il rilascio delle concessioni relative direttamente in favore della società  2 CGA Costruzioni s.r.l.;

– il Comune notificava in data 25.1.2013 alle appellate gli atti impugnati.

Il ricorso in primo grado era affidato ai seguenti motivi:

1) prescrizione del credito;

2) inesistenza dell’obbligazione per estraneità  delle appellate al rapporto pubblico concessorio e violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 28.1.1977 n. 10; eccesso di potere per carenza di istruttoria.

2. In primo grado si era costituita l’Amministrazione – odierna appellante- che aveva eccepito in via preliminare il difetto di giurisdizione del Tar adito e la tardività  del ricorso e aveva chiesto nel merito che il ricorso in primo grado fosse dichiarato infondato.

3. Il Tar con la sentenza gravata, ha ritenuto la propria giurisdizione sull’ordinanza ingiunzione relativa agli oneri di urbanizzazione ed al contributo del costo di costruzione, ai sensi ella disposizione di cui all’art. 3 r.d. 14 aprile 1910 n. 639, che in materia di entrate tributarie dello Stato non reca deroghe alle norme regolatrici della giurisdizione nel vigente ordinamento giuridico che attribuisce la materia edilizia nella sua interezza alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a partire dall’art. 34 del d.lgs. n. 80/1998 norma confluita nell’art. 133 lett. f) c.p.a.

3.1. Il Tar ha ritenuto parimenti infondata l’eccezione di tardività  del ricorso, sollevata dal Comune di Torregrotta sull’assunto che troverebbe applicazione nel caso di specie il termine di 30 giorni previsto dall’art. 6, co. 6 e 32 del d.lgs. n. 150/2011, attenendo la controversia a diritto soggettivo azionabili dinanzi al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva nel normale termine di prescrizione.

3.2. Nel merito, il Tar ha ritenuto fondate le doglianze delle ricorrenti rilevando che la signora D. L. si sarebbe limitata a presentare al Comune il progetto di costruzione in oggetto, e che prima dell’inizio dei lavori e prima del rilascio della concessione del 2003 avrebbe ceduto il terreno alla società  2 CGA costruzioni s.r.l., con atto di permuta del 2002. Pertanto, in capo alla dante causa delle originarie ricorrenti- odierne appellate- non si era mai verificato il presupposto della esigibilità  degli oneri, con conseguente estraneità  degli eredi della stessa dal rapporto in contestazione.

La sentenza ha condannato alle spese il Comune.

4. Il Comune appellante chiede l’annullamento e/o riforma della sentenza muovendo le seguenti censure:

a) in via preliminare:

(i) difetto di giurisdizione per violazione e falsa applicazione: a) dell’art. 3 r.d. n. 639/1910 come modificato dall’art. 3 l. 12.12.1908 n. 797 e sostituito dall’art. 34 comma 40 d.lgs. 1 settembre 2011 n. 150; b) dell’art. 133 lett. f) c.p.a.

Secondo l’appellante la sentenza in modo errato avrebbe ritenuto la controversia incidente sul procedimento di determinazione degli oneri concessori, laddove oggetto del contendere era esclusivamente la contestazione dell’atto esecutivo sindacale per l’omesso pagamento;

(ii) tardività  del ricorso di primo grado per violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 6 comma 6 e 32 d.lgs. n. 150/2011.

L’atto di opposizione alla ingiunzione di pagamento che, secondo l’appellante, per quanto dedotto al punto i) sarebbe estraneo alla giurisdizione amministrativa, andava impugnato nei trenta giorni successivi alla notifica avvenuta il 15.3.2013.

b) nel merito l’odierno appellante deduce:

I) Travisamento dei fatti, violazione e falsa applicazione dell’art. 36 l.r. n. 71/1978 e del combinato disposto degli artt. 1472, 1555, 1554 e 1555 c.c.

Il Tar avrebbe travisato i fatti posti a base dell’ingiunzione n. 1 del 4.03.2013 valutando in modo errato la posizione della signora D. L. e quindi delle eredi della stessa.

A suo dire la signora De Leo, avrebbe richiesto la concessione quale proprietaria del terreno e nelle more del procedimento di rilascio (in data 16.12,2002) avrebbe ceduto alla 2 GCA Costruzioni s.r.l. parte dell’area edificabile (particella 228 e parte della particella 227 fg. 2), rimanendo perಠintestataria della concessone edilizia, che difatti è stata rilasciata in favore sia della stessa che della 2 CGA Costruzioni s.r.l.

Le comunicazioni relative alla concessione intrattenute tra il Comune e 2 GCA Costruzioni s.r.l. sarebbero conseguenza diretta del contratto di permuta al cui art. 7 lettà e) era previsto il conferimento di procura irrevocabile alla società  per il disbrigo di tutte le pratiche presso il Comune e presso gli Enti erogatori dei servizi.

Inoltre, secondo l’odierno appellante, l’atto stipulato tra la D. L. e la società  2 GCA Costruzioni s.r.l. dovrebbe inquadrarsi quale contratto di vendita con riserva d’area e appalto, anche perchè nel contratto era prevista l’applicazione di penali per il ritardo nella consegna dei lavori.

Infine deduce che la permuta risulta altresì condizionata alla condizione sospensiva del conseguimento della concessione edilizia.

5. L’appellante ha depositato memoria in cui insiste nelle proprie deduzioni.

6. All’udienza del 20 marzo 2019 la causa è stata discussa e trattenuta per la decisione

Diritto – 7. L’appello è in parte fondato e deve essere accolto.

8. Deve osservarsi, preliminarmente, condividendo quanto affermato nella sentenza gravata, che la giurisdizione sulla ordinanza ingiunzione relativa agli oneri di urbanizzazione ed al contributo sul costo di costruzione appartiene al giudice amministrativo, anche quando tale atto sia emesso nella forma disciplinata dall’art. 2 r.d. 14 aprile 1910 n. 639.

Si tratta infatti di materia relativa alle entrate patrimoniali dello Stato, per la quale l’art. 3 r.d. n. 639/1910 non reca deroghe alle norme regolatrici della giurisdizione, in base alle quali la materia dell’edilizia ed urbanistica è attribuita nella sua interezza alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

L’art. 133 lett. f) c.p.a. recita infatti che “Le controversie aventi ad oggetto gli atti ed i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia,concernenti tutti gli aspetti dell’uso del territorio” sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, senza prevedere alcuna esclusione, come invece preteso da parte appellante, tra fase di accertamento degli oneri concessori e fase della ingiunzione di pagamento.

9. Parimenti infondata è l’eccezione di tardività  del ricorso di primo grado, sollevata dall’appellante sull’assunto che troverebbe applicazione il termine di 30 giorni previsto dagli artt. 6, co. 6, e 32 del d.lgs. n. 150/2011.

Infatti i riti speciali delineati dal d.lgs. n. 150/2011 trovano applicazione solo davanti al giudice ordinario. Il processo amministrativo è regolato dal c.p.a.

La sentenza gravata va pertanto condivisa nella parte in cui sostiene che le controversie inerenti la contestazione degli oneri di urbanizzazione attengano a posizioni di diritto soggettivo azionabili dinanzi al giudice amministrativo in sede esclusiva nel termine ordinario di prescrizione, e si presentano come giudizi di accertamento di un rapporto obbligatorio (Cass. civ., sez. un.,16.3.2010 n. 6314; Cons. St., ad. plen., 30.8.2018 n. 12; C.G.A, 18.3.2013 n. 371).

10. Nel merito l’appello è parzialmente fondato e va accolto nei limiti di cui appresso.

Il contributo per oneri di urbanizzazione è dovuto per il solo rilascio della concessione, ed ha natura reale, nel senso che suo presupposto è una situazione soggettiva del richiedente in relazione ad un bene.

Come risulta dagli atti del fascicolo la richiesta di concessione edilizia è stata presentata dalla signora D. L. E., dante causa delle appellate, in data 13 ottobre 1998 nella qualità  di proprietaria.

Nelle more della definizione del procedimento amministrativo relativo al rilascio della concessione edilizia di cui detto, la signora De Leo, con atto in notar Rocco della Cava del 16.12.2002 di permuta di cosa presente con cosa futura ha ceduto alla società  2CGA Costruzioni s.r.l. l’area edificabile di sua proprietà  in permuta di porzioni di fabbricati da realizzarsi sul terreno prima indicato.

La concessione edilizia n. 2137 è stata poi rilasciata in data 17 aprile 2003 alla signora D. L. E. e alla 2CGA Costruzioni s.r.l. ed in essa è calcolato, ai sensi dell’art. 3 l. 28.1.1977 n. 10, sia il contributo per oneri di urbanizzazione per euro 69.887,72, quanto il contributo per costo di costruzione per euro 34.896.

L’atto di permuta di cosa presente con cosa futura del 16.12.2002, repertorio n. 25420 in notar dott. Rocco della Cava stabiliva perಠche “Le parti convengono che la presente scrittura permuta sia sottoposta alla condizione sospensiva del rilascio della concessione edilizia. Pertanto gli effetti del presente si produrranno con il rilascio della stessa concessione.” ed inoltre che “Leparti della permuta si obbligano ad addivenire alla stipula di un atto con il quale si constaterà  l’avvenuto avveramento della condizione di cui sopra da effettuarsi a spese della società  non appena sarà  rilasciata la concessione edilizia, e da registrarsi entro e non oltre venti giorni dall’avveramento della condizione”.

Da quanto sopra consegue che al momento del rilascio della concessione edilizia n. 2137 la signora D. L. E. non poteva essere ritenuta estranea al rapporto tra la società  di costruzioni e l’Amministrazione e che, pertanto, la dante causa delle appellate fosse, quale intestataria della concessione n. 2137, e ancora proprietaria del bene, soggetto obbligato al pagamento degli oneri di urbanizzazione in via solidale con la società  2CGA Costruzioni s.r.l.

Del resto, neppure nell’atto di permuta era prevista una diversa regolamentazione degli oneri di urbanizzazione, che comunque anche ove sussistente avrebbe mutato solo i rapporti interni tra gli obbligati solidali e non quelli esterni tra gli stessi e l’Amministrazione appellante.

11. Va comunque censurato il comportamento del Comune che per quasi dieci anni ha di fatto tralasciato di agire verso l’obbligata solidale e i suoi eredi e solo con atto stragiudiziale di diffida del 25.1.2013 per la prima volta ha richiesto alle appellate il pagamento degli oneri e delle sanzioni relativi alla concessione edilizia n. 2137 rilasciata in data 17 aprile 2003.

Quanto sopra comporta che con riferimento alle sole sanzioni alla data del 25.1.2013 era giù  ampiamente decorso il termine prescrizionale di cinque anni di cui alla generale previsione di cui all’art. 28 della l. n. 689/1981.

12. Alla luce delle superiori considerazioni la sentenza va riformata in parte qua, confermando per l’effetto la legittimità  della ordinanza ingiunzione n. 1 del 4.03.2013 relativamente alle somme di cui si è ingiunto il pagamento per oneri di urbanizzazione e costi di costruzione, e dichiarando invece la prescrizione delle somme richieste a titolo di penalità  per ritardato pagamento.

13. Le spese del doppio grado di giudizio, stante anche l’inerzia pregressa del Comune, vanno compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente e per l’effetto in parziale riforma della impugnata sentenza conferma l’opposto decreto nei limiti di cui in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 17/4/2019 n.334 proviene da Giustamm.

Pres. ed est. F. Scano
S. D. Srl (avv. L. Armandi) c/ Comune di Iglesias (avv. D. Faedda)

sulla necessità inderogabile di escutere la polizza fideiussoria in caso di ritardo nel pagamento degli oneri concessori

Edilizia ed urbanistica – Oneri di urbanizzazione – Ritardato pagamento – Applicazione della sanzione – Art. 19 L.R. Sardegna 11 ottobre 1985 n. 23 – In presenza di una clausola contenuta nella polizza fideiussoria prestata a garanzia dell’adempimento – Violazione del principio di correttezza – Illegittimità – Sussiste

E’ illegittimo, per violazione del principio di correttezza di cui all’articolo 1175 c.c., nonché del disposto di cui all’art. 1227, co. 2, c.c., il provvedimento con il quale il comune, anziché escutere la polizza fideiussoria onde ottenere, nei tempi programmati, il pagamento delle somme spettanti per oneri concessori, irroga al privato la sanzione per ritardo nel versamento degli oneri concessori di cui all’art. 19, L.R. Sardegna 1 ottobre 1985 n. 23

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 869 del 2011, proposto da:

S. D. Srl, rappresentata e difesa dall’avv. Luisa Armandi, con domicilio eletto presso Luisa Armandi in Cagliari, via Cugia N.14;

contro

Comune di Iglesias, rappresentato e difeso dall’avv. Daniele Faedda, domiciliato nella segreteria del Tribunale;

per l’accertamento

della non fondatezza della pretesa del Comune di Iglesias al pagamento, da parte della ricorrente, di quanto richiesto a titolo di sanzioni per il ritardato versamento degli oneri concessori dalla stessa dovuti per il rilascio in suo favore della concessione edilizia n. 23 del 20.02.2008;

e per l’annullamento

– dell’ordinanza ingiunzione n. 99 del 10.6.2011, con la quale il Comune di Iglesias ha richiesto alla ricorrente il pagamento della somma di € 7.957,52, per titoli di cui sopra;

– dei provvedimenti comunali (se esistenti, ma non conosciuti) di iscrizione a ruolo della somma suindicata, a titolo di sanzioni per il ritardato pagamento di detti oneri;

– di tutti gli atti presupposti, consequenziali o, comunque, connessi e, segnatamente, degli atti di accertamento delle predette sanzioni, allo stato non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 marzo 2012 il dott. Francesco Scano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

CONSIDERATO:

CHE il ricorso deve essere accolto, in conformità ai principi già espressi dal Tribunale con le sentenze n. 1723 dell’11 novembre 2009, n. 528 del 10 aprile 2009 e n. 602 del 13 maggio 2003, e dal Consiglio di Stato con la sentenza della V Sezione n. 32 del 10 gennaio 2003;

CHE appare fondata la censura, proposta con il primo motivo, di violazione del principio di correttezza di cui all’articolo 1175 del cod, civ., nonché del disposto di cui all’art. 1227, secondo comma, del cod. civ.;

CHE il Comune, in base al principio sulla leale collaborazione tra debitore e creditore, avrebbe dovuto escutere il fideiussore in quanto l’art. 4 della polizza in data 25/3/1998 non condizionava il pagamento del debito garantito alla previa escussione del contraente;

CHE la previsione legislativa (art. 19 L.R. 11.10.1985 n. 23) di sanzioni consistenti (fino al 100 % per pagamenti effettuati oltre i sessanta giorni dalla scadenza) per il ritardato pagamento degli oneri concessori, si giustifica con la necessità per l’Ente locale di disporre tempestivamente delle somme spettanti, atteso l’interesse pubblico alla celere realizzazione e completamento delle opere di urbanizzazione;

CHE la sollecita escussione della polizza fideiussoria è funzionale proprio all’interesse pubblico ad ottenere, nei tempi programmati, il pagamento delle somme spettanti per oneri concessori;

CHE la scelta del Comune di non incamerare la fideiussione si pone in contrasto con l’esigenza di una celere realizzazione delle opere di urbanizzazione e determina un ingiustificato aggravamento della posizione del debitore;

CHE simile scelta non appare, pertanto, giustificabile e finisce per ledere il principio di correttezza e buona fede, tenuto conto che al privato è stato imposto un onere finanziario (costo della polizza) per una finalità (certezza di tempi nella disponibilità della somma) che l’Ente pubblico, per scelta non aderente alla funzione della disposizione normativa (art. 19 cit.), abbandona per perseguire, nella sostanza, una finalità secondaria (ottenere una consistente maggior somma) a danno del privato, il quale presumibilmente non adempie nei termini per temporanei problemi di liquidità, tenuto conto che l’obbligazione di pagamento non viene meno, ma cambia soltanto il soggetto creditore (da Comune ad assicurazione), con l’aggravio del pagamento degli interessi convenuti in polizza;

CHE la fattispecie all’esame del Collegio è perfettamente identica a quella esaminata dalla V Sezione del Consiglio di Stato con la sentenza 10/1/2003 n. 32;

CHE la giurisprudenza richiamata dalla difesa del Comune non appare aderente al caso di specie, tenuto conto che dalla sentenza 1.4.2011 n. 2037, della IV Sezione del Consiglio di Stato, non si evince, per la sua scarna motivazione, il superamento dei principi espressi nella precedente sentenza del 2003 (peraltro neppure citata), mentre la sentenza della V Sezione, n. 6345 dell’11.11.2005, afferma dei principi, ampiamente argomentati, che però non si attagliano al caso di specie, tenuto conto che in essa espressamente si afferma che : “le statuizioni recate dalla decisione 10.1.2003, n. 32, pur condivisibili, mal si attagliano alla fattispecie in esame”.

CHE, pertanto, il ricorso deve essere accolto;

CHE le spese del giudizio vanno poste a carico del Comune soccombente e liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna la parte soccombente al pagamento delle spese del giudizio, in favore della parte vittoriosa, che liquida nella complessiva somma di € 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 14 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Scano, Presidente, Estensore

Alessandro Maggio, Consigliere

Tito Aru, Consigliere

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione II – Sentenza – 28/3/2012 n.334 proviene da Giustamm.

Va sospesa l’ordinanza del Responsabile del servizio ecologia di un Comune che ordina ad un Fallimento di procedere allo smaltimento dei rifiuti speciali depositati presso un’area non autorizzata, nonche’ di trasmettere al Comune, entro 30 gg., un dettagliato programma con caratterizzazione (con verbali di campionamento e referti analitici) e quantità dei rifiuti rinvenuti, documentazione fotografica ed elenco completo di atti autorizzativi, degli impianti abilitati/autorizzati ai quali i rifiuti saranno avviati; modalità di caratterizzazione, di campionamento delle matrici ambientali al fine di verificare il mancato superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione; modalità operative per il ripristino dei luoghi; tempi di attuazione Considerato che il provvedimento impugnato risulta ascrivere ad una terza societa’, controinteressata, la responsabilità della produzione dei rifiuti di cui si tratta; Ritenuto che l’interesse pubblico perseguito dall’Amministrazione, che pure merita in questa sede di essere reputato preminente, appare sufficientemente tutelato, almeno allo stato delle risultanze disponibili, dall’imposizione alla predetta società controinteressata delle misure che formano oggetto di contestazione. (G.S.)

N. 00334/2012 REG.PROV.CAU.

N. 10126/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 10126 del 2011, proposto dal Fallimento della Opera S.r.l. in Liquidazione, rappresentato e difeso dagli avv. Andrea Manzi, Andrea Groppo e Primo Michielan, con domicilio eletto presso Andrea Manzi in Roma, via F. Confalonieri 5;

contro

Comune di Ponte di Piave; Provincia di Treviso;

nei confronti di

Fallimento Quadrifoglio Srl;

Hypo Alpe Adria Bank Spa, rappresentata e difesa dagli avv. Francesco Ciliberti e Paola Moreschini, con domicilio eletto presso la seconda in Roma, piazza dell’Orologio 7;

per la riforma

dell’ordinanza cautelare del T.A.R. VENETO – VENEZIA, SEZIONE III, n. 819/2011, resa tra le parti, concernente ORDINE DI SMALTIMENTO DEI RIFIUTI SPECIALI

Visto l’art. 62 cod. proc. amm;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Hypo Alpe Adria Bank Spa;

Vista la impugnata ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo regionale di reiezione della domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente in primo grado;

Viste le memorie difensive;

Relatore nella Camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2012 il Cons. Nicola Gaviano e uditi per le parti gli avvocati Primo Michielan, Andrea Reggio d’Aci su delega dell’avv. Andrea Manzi, nonché Gabriele Pafundi su delega dell’avv. Paola Moreschini;

Considerato che il provvedimento impugnato risulta ascrivere alla soc. Quadrifoglio la responsabilità della produzione dei rifiuti di cui si tratta;

Ritenuto che l’interesse pubblico perseguito dall’Amministrazione, che pure merita in questa sede di essere reputato preminente, appare sufficientemente tutelato, almeno allo stato delle risultanze disponibili, dall’imposizione alla predetta società delle misure che formano oggetto di contestazione

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) accoglie l’appello (Ricorso numero: 10126/2011) e, per l’effetto, in riforma dell’ordinanza impugnata, accoglie l’istanza cautelare in primo grado.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia trasmessa al Tar per la sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm..

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Calogero Piscitello, Presidente

Francesco Caringella, Consigliere

Carlo Saltelli, Consigliere

Manfredo Atzeni, Consigliere

Nicola Gaviano, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/01/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Ordinanza sospensiva – 25/1/2012 n.334 proviene da Giustamm.

Presidente Quaranta, Redattore Cassese

sul conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito della deliberazione della Camera dei deputati del 30 maggio 2007 (doc. IV-ter, n. 1-A), relativa all’insindacabilità, ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, delle opinioni espresse da Vittorio Sgarbi – deputato all’epoca dei fatti – nei confronti del dott. Gian Carlo Caselli, promosso dalla Corte d’appello di Milano con ricorso notificato il 3 dicembre 2009, depositato in cancelleria il 28 dicembre 2009 ed iscritto al n. 8 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2009, fase di merito

Conflitto di attribuzione – Delibera di insindacabilità ex art. 68 comma 1 Cost. – Nesso funzionale tra le dichiarazioni rese extra moenia da un parlamentare e l’espletamento delle sue funzioni di membro del Parlamento – Assenza – Annullamento della delibera di insindacabilità.

Non spettava alla Camera dei deputati affermare che le dichiarazioni rese dall’onorevole Vittorio Sgarbi, per le quali pende il procedimento penale davanti alla Corte d’appello di Milano, di cui al ricorso indicato in epigrafe, costituiscono opinioni espresse da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione;
2) è annullata di insindacabilità adottata dalla Camera dei deputati nella seduta del 30 maggio 2007 (doc. IV-ter, n. 1-A)..

SENTENZA N. 334

ANNO 2011



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Alfonso QUARANTA;

Giudici : Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino Cassese, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito della deliberazione della Camera dei deputati del 30 maggio 2007 (doc. IV-ter, n. 1-A), relativa all’insindacabilità, ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, delle opinioni espresse da Vittorio Sgarbi – deputato all’epoca dei fatti – nei confronti del dott. Gian Carlo Caselli, promosso dalla Corte d’appello di Milano con ricorso notificato il 3 dicembre 2009, depositato in cancelleria il 28 dicembre 2009 ed iscritto al n. 8 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2009, fase di merito.

Visto l’atto di costituzione della Camera dei deputati;

udito nell’udienza pubblica del 22 novembre 2011 il Giudice relatore Giuseppe Frigo;

udito l’avvocato Massimo Luciani per la Camera dei deputati.

1.– Con ricorso (qualificato come «ordinanza») del 22 aprile 2009, la Corte d’appello di Milano ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della Camera dei deputati in relazione alla deliberazione adottata il 30 maggio 2007 (doc. IV-ter, n. 1-A), con la quale è stato dichiarato che i fatti per i quali il deputato Vittorio Sgarbi è sottoposto a procedimento penale per il reato di diffamazione aggravata nei confronti del dott. Gian Carlo Caselli, concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni e sono, quindi, insindacabili ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione.

La Corte ricorrente premette che Vittorio Sgarbi, deputato all’epoca dei fatti, è imputato del reato di diffamazione (art. 595 del codice penale), aggravato ai sensi degli artt. 99 cod. pen. e 30, commi 4 e 5, della legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato), per avere rilasciato, nel corso del programma televisivo «Iceberg», trasmesso dall’emittente «Telelombardia» il 17 dicembre 2001, dichiarazioni offensive dell’onore e della reputazione del dottor Gian Carlo Caselli, anche con l’attribuzione di un fatto determinato, «addebitando allo stesso la mancanza di autonomia e professionalità nello svolgimento delle proprie funzioni di magistrato presso la Procura della Repubblica di Palermo». In particolare, all’on. Sgarbi è contestato di avere affermato, tra l’altro: «Caselli deve ridare allo Stato i soldi, i duecento miliardi spesi per l’inchiesta Andreotti, questa cosa è gravissima e loro si sono sconfitti da soli, dimostrando che le loro inchieste erano senza fondamento»; «i magistrati hanno fatto atti criminali contro cittadini innocenti spendendo soldi nostri»; «il processo Andreotti è un processo politico»; «sperperano i soldi dello Stato e i soldi nostri per fare inchieste senza fondamento, inchieste sbagliate, politiche e sbagliate»; «hanno agito per il Partito Comunista, Violante […], Caselli, arrivato a Palermo su indicazione di Violante ha messo in atto il progetto politico Violante»; «hanno eseguito un mandato politico e hanno arrestato Calogero Mannino innocente, Contrada innocente, Musotto innocente, Andreotti processato innocente, spendendo cinquecento miliardi […] li restituiscano»; «hanno liberato mafiosi e arrestato gli innocenti»; «partendo dalla sinistra che gli ha dato il potere i vari Borrelli e Caselli hanno perseguito la loro politica giudiziaria di assoluta autonomia rispetto al potere politico, l’autonomia politica per fare politica loro per essere loro gli uomini di Governo […] questo volevano, questo era il progetto»; «Andreotti era innocente e Caselli non era innocente, perché Caselli in quel momento stava facendo un grave errore»; «tutti gli innocenti in galera e i colpevoli liberi e i mafiosi e gli assassini liberi, liberi, liberi, liberi di uccidere, questa è stata la magistratura». All’on. Sgarbi è, inoltre, contestato di avere paragonato «i processi promossi da Caselli, in particolare quello contro Andreotti, a quelli delle Brigate Rosse, con specifico riferimento al caso Moro, con la sola differenza che il magistrato Caselli non disponeva della pena di morte».

Il Collegio ricorrente riferisce di essere investito dell’appello proposto dal pubblico ministero e dalla parte civile avverso la sentenza del 16 novembre 2007, con la quale il Tribunale di Milano, a seguito della delibera di insindacabilità impugnata, aveva dichiarato non doversi procedere nei confronti dell’imputato, in applicazione dell’art. 3 della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato).

Ciò premesso, la Corte d’appello osserva come – non risultando provata, «allo stato degli atti», la verità oggettiva delle circostanze riferite dall’on. Sgarbi nel corso della trasmissione televisiva – la predetta delibera risulti «sicuramente rilevante e decisiva per la prosecuzione del giudizio».

La ricorrente rileva, per altro verso, come, in ordine all’applicabilità della guarentigia offerta dall’art. 68, primo comma, Cost. alle opinioni espresse dal membro del Parlamento extra moenia, la giurisprudenza costituzionale abbia da tempo adottato il criterio del nesso funzionale con l’attività parlamentare: criterio che postula, in particolare, un requisito di ordine contenutistico, rappresentato dalla sostanziale corrispondenza di significato tra le opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari e le dichiarazioni esterne.

La censurata delibera della Camera dei deputati si porrebbe in contrasto con detto criterio, non contenendo alcuna indicazione riguardo alla corrispondenza sostanziale tra i contenuti delle dichiarazioni oggetto di giudizio e specifici atti parlamentari dell’on. Sgarbi. Non sarebbe, infatti, sufficiente, affinché le dichiarazioni contestate possano ritenersi collegate alle funzioni parlamentari, né una mera comunanza di tematiche rispetto ad atti tipici della funzione – peraltro, nella specie, neppure individuati – né l’interesse manifestato dall’on. Sgarbi, nello svolgimento della sua attività politica, per le tematiche relative alla politica giudiziaria in materia di lotta alla mafia.

La ricorrente chiede, pertanto, alla Corte di dichiarare che non spettava alla Camera dei deputati adottare la delibera in questione e, per l’effetto, di annullarla.

2.– Il conflitto è stato dichiarato ammissibile con ordinanza n. 303 del 2009.

3.– Si è costituita la Camera dei deputati, chiedendo che il ricorso sia dichiarato «improcedibile, inammissibile, irricevibile e improponibile», o, in subordine, infondato.

In via preliminare, la difesa della Camera eccepisce l’inammissibilità del ricorso, perché non risulterebbe «puntualmente identificata la parte ricorrente». Dall’atto introduttivo del giudizio non si evincerebbe, infatti, se il provvedimento sia stato adottato della Corte d’appello penale o civile.

Inoltre, la ricorrente non avrebbe descritto compiutamente il contenuto della deliberazione della Camera dei deputati, limitandosi a riprodurre «stralci» della relazione della Giunta per le autorizzazioni. Essa avrebbe omesso, altresì, di identificare, «nella loro “sostanza” […] sia fattuale che giuridica», le espressioni lesive, riconoscendo che, allo stato, non risulta provata la «verità oggettiva delle circostanze riferite dallo Sgarbi»: ciò non consentirebbe di affermare o negare la sussistenza del nesso funzionale tra le opinioni espresse extra moenia e atti tipici della funzione.

Il conflitto sarebbe inammissibile anche per «difetto assoluto» di motivazione in ordine alla violazione costituzionale prospettata, in quanto la Corte d’appello si sarebbe limitata ad affermare, in modo apodittico, che le opinioni manifestate dall’allora deputato non possono, per mancanza di nesso funzionale, ritenersi rese nell’esercizio delle funzioni parlamentari.

Un ulteriore e conclusivo profilo di inammissibilità risiederebbe nel fatto che il ricorrente non avrebbe descritto puntualmente il contenuto delle dichiarazioni extra moenia del parlamentare né raffrontato le stesse con gli atti e le dichiarazioni funzionali del medesimo o di altri parlamentari né precisato in quale contesto le opinioni esterne si inseriscano.

Nel merito, il ricorso sarebbe comunque infondato, essendo ravvisabile, in realtà, un saldo nesso funzionale tra le dichiarazioni esterne dell’on. Sgarbi e atti tipici compiuti nella sua qualità di parlamentare. Tali opinioni si collocherebbero, infatti, nel quadro della critica politica più volte manifestata dallo stesso on. Sgarbi nei confronti dell’instaurazione e del modo di conduzione del cosiddetto «processo Andreotti» e, più in particolare, nell’ambito del complesso di interventi volti a mettere in dubbio la correttezza dell’operato dei magistrati inquirenti e segnatamente del dott. Caselli (vertice della Procura della Repubblica di Palermo). Al riguardo, la difesa della Camera richiama quattordici atti tipici, rappresentati da interventi in aula e da atti di sindacato ispettivo, pronunciati o sottoscritti dall’on. Sgarbi tra il 13 maggio 1993 e il 19 gennaio 1999, tutti duramente critici nei confronti del dott. Caselli e degli uffici della Procura palermitana, da lui diretta.

La rilevanza dei suddetti atti funzionali non potrebbe essere, d’altra parte, negata in ragione della semplice distanza temporale che li separa dalle dichiarazioni oggetto di giudizio, stante la primaria importanza nella storia politica e giudiziaria del Paese delle vicende cui essi si riferiscono, le quali non perderebbero, perciò, il loro rilievo con il decorso del tempo.

4.– La Camera dei deputati ha depositato una memoria illustrativa, nella quale – oltre a ribadire e sviluppare le precedenti eccezioni e difese – ha ulteriormente evidenziato come le dichiarazioni extra moenia dell’on. Sgarbi trovino riscontro anche nelle opinioni, di analogo contenuto, espresse in sede parlamentare da numerosi altri deputati e senatori.

A tale riguardo, la difesa della Camera – richiamando, in specie, nove atti di sindacato ispettivo posti in essere da altri parlamentari tra il 16 novembre 1994 e il 5 febbraio 2004 – sollecita un ripensamento della giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale gli atti di parlamentari diversi da quello le cui dichiarazioni sono contestate in giudizio non rileverebbero ai fini della configurabilità del nesso funzionale.

1.– La Corte d’appello di Milano ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della Camera dei deputati, contestando che spettasse ad essa deliberare, nella seduta del 30 maggio 2007, che i fatti per i quali l’on. Vittorio Sgarbi è sottoposto a procedimento penale per il reato di diffamazione aggravata nei confronti del dott. Gian Carlo Caselli, concernono opinioni espresse nell’esercizio delle sue funzioni parlamentari e sono, quindi, insindacabili ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione.

2.– Deve essere preliminarmente ribadita l’ammissibilità del conflitto, sussistendone i presupposti soggettivi e oggettivi, come già ritenuto da questa Corte con l’ordinanza n. 303 del 2009.

3.– Al riguardo, vanno, altresì, disattese le plurime eccezioni di inammissibilità formulate dalla difesa della Camera dei deputati.

Quanto all’asserito difetto di puntuale identificazione dell’Autorità ricorrente, va infatti osservato che dalla lettura complessiva dell’atto introduttivo si desume, in realtà, agevolmente che il conflitto è stato promosso dalla Corte d’appello penale di Milano.

Infondata è, altresì, l’ulteriore eccezione di inammissibilità per avere la ricorrente omesso di descrivere compiutamente il contenuto della delibera della Camera dei deputati. La Corte d’appello ha dato conto del tenore della delibera impugnata, facendo riferimento alle indicazioni della relazione della Giunta per le autorizzazioni, da essa approvata e ponendo in luce l’aspetto saliente ai fini del presente giudizio, rappresentato dal fatto che la delibera non evochi alcuno specifico atto, posto in essere dall’onorevole Sgarbi in sede parlamentare, i cui contenuti possano considerarsi riprodotti all’esterno tramite le dichiarazioni per le quali si procede.

Di non chiaro significato è l’altra eccezione di inammissibilità, basata sul rilievo che la ricorrente avrebbe omesso di identificare «nella loro “sostanza” […] sia fattuale che giuridica» le espressioni lesive per le quali è in corso il processo penale nei confronti dell’on. Sgarbi. Ove la difesa della Camera dei deputati avesse inteso postulare un onere di preventiva verifica, da parte del giudice ricorrente, circa la corretta riconducibilità delle dichiarazioni al contestato paradigma punitivo della diffamazione aggravata, l’eccezione sarebbe comunque anch’essa infondata. Nel conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, ai sensi dell’art. 68, primo comma, Cost., è onere del ricorrente riportare in modo esaustivo il contenuto delle dichiarazioni in assunto lesive, al fine di consentire alla Corte di verificare la sussistenza del cosiddetto nesso funzionale tra le dichiarazioni stesse e gli atti tipici del parlamentare. L’accertamento concreto dei fatti e della loro illiceità potrà essere, per converso, effettuato soltanto nell’ambito del giudizio da cui il conflitto trae origine, l’esito del quale il giudice ricorrente non è tenuto ad anticipare, tanto più a fronte dell’effetto inibente che, alla luce della disciplina recata dall’art. 3 della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), la delibera di insindacabilità produce sulle attività giurisdizionali. Impugnando detta delibera, il giudice mira a “riappropriarsi” del potere (pieno) di giudicare – in un senso o nell’altro – sul merito della domanda, al quale attiene la valutazione della reale lesività delle esternazioni, qualora non venga in rilievo il diritto di critica o di cronaca.

Egualmente infondata è l’eccezione di «difetto assoluto» di motivazione del ricorso, in quanto la ricorrente ha sufficientemente indicato le ragioni del conflitto, precisando – come già rimarcato – che nella delibera di insindacabilità non sarebbe stato individuato alcun atto parlamentare tipico dell’on. Sgarbi, rilevante ai fini dell’accertamento del nesso funzionale, e facendo, inoltre, specifico riferimento alla relazione della Giunta per le autorizzazioni.

Infondata, da ultimo, è anche l’eccezione relativa all’omessa descrizione del contenuto delle dichiarazioni da cui deriva il conflitto, avendo la ricorrente riprodotto, nel ricorso, il capo di imputazione, che contiene il testo delle dichiarazioni stesse.

4.– Nel merito, il ricorso è fondato.

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, per la configurabilità di un nesso funzionale tra le dichiarazioni rese extra moenia da un parlamentare e l’espletamento delle sue funzioni di membro del Parlamento – al quale è subordinata la prerogativa dell’insindacabilità, ai sensi dell’art. 68, primo comma, Cost. – è necessario che tali dichiarazioni possano rappresentare espressione dell’esercizio di tipiche attività parlamentari (tra le molte, sentenze n. 98 del 2011, n. 301 del 2010, n. 420 e n. 410 del 2008).

Nella specie, né la relazione della Giunta per le autorizzazioni, né la delibera di insindacabilità dell’Assemblea hanno indicato alcuno specifico atto parlamentare, compiuto dall’on. Sgarbi, al quale, per il suo contenuto, possano essere riferite le opinioni oggetto di conflitto.

Nell’ambito del presente giudizio, la difesa della Camera dei deputati ha, invece, richiamato, come atti parlamentari cui le dichiarazioni esterne si connetterebbero, quattordici atti, tra interventi e atti di sindacato ispettivo, posti in essere dall’allora deputato Sgarbi, nell’esercizio delle funzioni, negli anni tra il 1993 e il 1999.

A prescindere dallo iato temporale che separa detti interventi dalle esternazioni di cui si discute (rese nel corso di un programma televisivo trasmesso il 17 dicembre 2001), deve ritenersi carente il requisito della sostanziale identità di contenuti, al di là delle formule letterali usate, tra le opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni e tutte le dichiarazioni esterne: requisito che, per consolidata giurisprudenza di questa Corte, condiziona la riconoscibilità del nesso funzionale, non potendo ritenersi sufficiente, a tal fine, né una mera comunanza di argomenti né un mero «contesto politico» cui entrambe possano riferirsi (ex plurimis, sentenze n. 81 del 2011, n. 420 e n. 410 del 2008, n. 152 del 2007 e n. 258 del 2006).

Nelle dichiarazioni extra moenia in discussione si formulano, infatti, censure all’operato di alcuni magistrati, che assumono i caratteri della determinatezza nei confronti dell’attuale querelante dott. Caselli, in rapporto alla conduzione, nella qualità di Procuratore della Repubblica di Palermo, di alcune indagini di rilievo. Gli si rimprovera, in specie, di avere sperperato «i soldi dello Stato» per condurre inchieste – in particolare quella a carico del sen. Andreotti – rivelatesi senza fondamento; di avere agito per finalità politiche e su mandato politico; di avere perseguito proprie ambizioni «di Governo»; di avere fatto arrestare degli innocenti, lasciando «i mafiosi e gli assassini liberi […] di uccidere».

Per converso, gli atti funzionali evocati dalla difesa della Camera, in alcuni casi (interventi in Aula del 13 maggio 1993 e del 23 ottobre 1998 e interrogazioni n. 3/00937 del 28 aprile 1993, n. 3/02766 del 30 luglio 1998, n. 3/02843 del 15 settembre 1998 e n. 4/21639 del 19 gennaio 1999), rivelano solo un generico collegamento tematico con il contenuto delle dichiarazioni in questione.

I restanti atti ispettivi, singolarmente considerati, manifestano, invece, una corrispondenza contenutistica solo parziale con le dichiarazioni oggetto del conflitto, sicché queste ultime non possono essere considerate come divulgazione del contenuto di una tipica attività parlamentare. In nessuno di tali atti, si trovano, infatti, riportati tutti gli addebiti determinati mossi al querelante, cioè le specifiche affermazioni poste a base dell’imputazione di diffamazione aggravata contestata al deputato, potendosi da essi evincere – come rilevato dalla stessa difesa della Camera – solo la generale posizione critica dell’on. Sgarbi, intesa a «mettere in dubbio la correttezza dell’operato dei magistrati inquirenti e in particolare del dott. Caselli (vertice della Procura palermitana), sulla base di un giudizio specificamente politico della loro azione».

Da ultimo, e con riferimento agli atti funzionali a firma di altri parlamentari evocati dalla difesa della Camera nella memoria, va ribadito – a prescindere da ogni valutazione sulla loro conferenza – che tali atti sono irrilevanti ai fini della sussistenza della prerogativa costituzionale prevista dall’art. 68, primo comma, Cost. La verifica del nesso funzionale deve essere, infatti, effettuata con riferimento alla stessa persona, non potendosi configurare una sorta di insindacabilità di gruppo (ex plurimis, sentenze n. 98 del 2011, n. 97 del 2008, n. 151 e n. 97 del 2007).

5.– Si deve, quindi, concludere che la delibera della Camera dei deputati è stata adottata in violazione dell’art. 68, primo comma, Cost., ledendo le attribuzioni dell’autorità giudiziaria ricorrente, e deve essere, pertanto, annullata.

1) dichiara che non spettava alla Camera dei deputati affermare che le dichiarazioni rese dall’onorevole Vittorio Sgarbi, per le quali pende il procedimento penale davanti alla Corte d’appello di Milano, di cui al ricorso indicato in epigrafe, costituiscono opinioni espresse da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione;

2) annulla, per l’effetto, la delibera di insindacabilità adottata dalla Camera dei deputati nella seduta del 30 maggio 2007 (doc. IV-ter, n. 1-A).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2011.

F.to:

Alfonso QUARANTA, Presidente

Giuseppe FRIGO, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2011.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 12/12/2011 n.334 proviene da Giustamm.

Pres. M. Nicolosi, Est. P. De Bernardinis
Ditta Cantini Marino S.r.l. (Avv. A. M. Bruni) c/ Comune di Firenze (Avv. ti A. Sansoni, G. Rogai), Provincia di Firenze (avv.ti L. Cardona, F. De Santis ed E. Possenti)

1. D. lgs. 152/2006 – Art. 208 – Autorizzazione unica – Nuovi impianti di smaltimento e recupero rifiuti – Tempi rilascio autorizzazione : 150 gg – Art. 210 – Autorizzazione – Impianti di smaltimento e recupero rifiuti già esistenti – Tempi rilascio autorizzazione: 90 gg

2. Impianti di smaltimento e recupero rifiuti già esistenti – Passaggio dal regime semplificato al regime ordinario – Applicazione art. 210, anziché 208, del d.lgs. n. 152/2006 – Verifica di conformità urbanistica – Esecuzione, per la prima volta, in sede di autorizzazione – Legittimità applicazione art. 210 – Lacuna normativa preesistente

3. Risarcimento del danno – Lesione diritti soggettivi – Applicazione – Principio onere della prova

1. Il contesto normativo di riferimento costituito dai già più volte menzionati artt. 208 e 210 del d.lgs. n. 152/2006 è distino.
Il primo, l’art. 208, disciplina il procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti (…) L’ impianto va sottoposto alla valutazione di impatto ambientale, se rientrante tra quelli per i quali la V.I.A. è prescritta. Il procedimento autorizzatorio si articola in una Conferenza di servizi (cui è invitato a partecipare il richiedente l’autorizzazione) (…) la Regione, se la valutazione è positiva, rilascia, entro trenta giorni dal ricevimento delle conclusioni della Conferenza, l’autorizzazione alla realizzazione e gestione dell’impianto, che è concessa per un periodo di dieci anni ed è rinnovabile, contestualmente approvando il progetto. E tale approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, concessioni, ecc. di organi regionali, provinciali e comunali, costituendo, se occorra, variante allo strumento urbanistico e valendo come dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori. Il termine del procedimento è di complessivi centocinquanta giorni dalla presentazione della domanda, entro cui si adottano l’autorizzazione o il diniego motivato della stessa.
Il secondo, l’art. 210, L’art. 210, invece, disciplina il procedimento di rilascio dell’autorizzazione per casi particolari, tra i quali l’ipotesi in cui si intenda chiedere una modifica dell’autorizzazione alla gestione di cui si è in possesso; il procedimento, che si applica anche a quanti intendono avviare un’attività di recupero o di smaltimento dei rifiuti in un impianto già esistente, utilizzato in precedenza, è molto più agile di quello ex art. 208, dovendosi concludere entro novanta giorni dalla presentazione dell’istanza e non comportando la convocazione di alcuna Conferenza di servizi.

2. In altre parole, non ha alcun rilievo che l’impianto della ricorrente fosse preesistente e già adibito in precedenza all’attività di recupero e smaltimento di rifiuti inerti e che, dunque, non trattandosi di un nuovo impianto, per esso il procedimento autorizzatorio non potesse essere quello ex art. 208 cit. (il quale ha ad oggetto i nuovi impianti): ciò, perché è incontestato tra le parti – anche ai sensi e per gli effetti dell’art. 64, co 2, del d.lgs. n. 104/2010 – che nel vigore del cd. decreto Ronchi l’attività venisse ivi svolta dalla ditta ricorrente in base a comunicazione di inizio attività, cioè con procedura “semplificata” ex art. 33 del d.lgs. n. 22/1997 e che per tal ragione la Provincia di Firenze non abbia mai eseguito alcuna verifica della conformità urbanistica dell’impianto in esame. Essa è stata dunque correttamente eseguita, al fine di evitare il rischio che, diversamente opinando, si finisse per autorizzare impianti non in regola sotto il punto di vista della disciplina urbanistica, in quanto mai controllati con la procedura “semplificata” ex art. 33 del d.lgs. n. 22/1997 e neppure ora, in sede di passaggio al regime “ordinario”, sottoposti ad una verifica sotto questo profilo: eventualità, quest’ultima, manifestamente irragionevole e contraria ai principi di buona amministrazione ex art. 97 Cost..

3. In materia di risarcimento del danno, vertendosi in tema di diritti soggettivi, trova piena applicazione il principio dell’onere della prova, e non, invece, l’onere del principio di prova che, almeno tendenzialmente, si applica in materia di interessi legittimi (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. VI, 23 marzo 2009, n. 1716).

N. 00334/2011 REG.PROV.COLL.

N. 01724/2007 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1724 del 2007, proposto dalla

Ditta Cantini Marino S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, sig.ra Silvia Cantini, rappresentata e difesa dall’avv. Alberto Maria Bruni e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Firenze, via Lamarmora n. 14

contro

Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Andrea Sansoni e Gianna Rogai e con domicilio eletto presso la Direzione Avvocatura, in Firenze, p.zza della Signoria (Palazzo Vecchio)
Provincia di Firenze, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Lina Cardona, Francesca De Santis ed Elena Possenti e con domicilio eletto presso l’Avvocatura della Provincia, in Firenze, via de’ Ginori n. 10

per l’annullamento

– del provvedimento dirigenziale della Provincia di Firenze n. 2055 del 15 giugno 2007, contenente diniego dell’autorizzazione richiesta dalla ditta ricorrente per l’avvio dell’attività di recupero rifiuti speciali non pericolosi, di tipo inerte, con riguardo all’impianto ubicato nel Comune di Firenze, via dello Scalo n. 10;

– della nota della Provincia di Firenze prot. n. 140493 del 2 maggio 2007, recante la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di autorizzazione;

– della verbale della Conferenza di servizi del 17 gennaio 2007, avente ad oggetto il procedimento di approvazione dell’autorizzazione richiesta dalla ditta Cantini Marino S.r.l.;

– della nota della Provincia di Firenze – Direzione Avvocatura del 23 aprile 2007, recante parere in ordine alla Conferenza di servizi del 17 gennaio 2007;

– del parere del Comune di Firenze – Direzione Urbanistica – Servizio Pianificazione e Grandi progetti, presentato nella Conferenza Servizi del 17 gennaio 2007 ed allegato agli atti della predetta Conferenza;

– di ogni ulteriore atto del procedimento presupposto, connesso e/o conseguente

e per la condanna

della Provincia di Firenze e del Comune di Firenze al risarcimento dei danni subiti e subendi dalla ricorrente in conseguenza del diniego gravato.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Firenze e della Provincia di Firenze;

Visti le memorie ed i documenti depositati dalle parti a sostegno delle rispettive tesi e difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore, nell’udienza pubblica del 22 dicembre 2010, il dr. Pietro De Berardinis;

Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue

FATTO

La ricorrente, ditta Cantini Marino S.r.l., espone di esercitare in Firenze attività di recupero di rifiuti inerti provenienti da costruzione e demolizione, all’interno di un cantiere adibito alla produzione e vendita di materiali inerti (ad imprese che poi lo usano in sottofondi di piazzali, massicciate stradali, ecc.), con ingresso in via dello Scalo n. 10.

Nel vigore del d.lgs. n. 22/1997 (cd. decreto Ronchi) i rifiuti inerti vennero classificati come rifiuti recuperabili non pericolosi e, pertanto, la ditta esponente presentò comunicazione di inizio attività alla Provincia di Firenze, ai sensi dell’art. 33 del decreto legislativo in discorso. Nel 2003 la società ottenne poi il rinnovo dell’autorizzazione a svolgere l’attività di recupero di materiali inerti (fino al 2008).

Con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 152/2006 (cd. Codice ambiente) e del d.m. n. 186 del 5 aprile 2006, la società esponente manifestava alla Provincia di Firenze l’intenzione di avvalersi del regime transitorio previsto dall’art. 11 del d.m. 5 febbraio 1998 (come modificato dal d.m. n. 186/2006) per le imprese che non soddisfacevano più i requisiti per poter beneficiare della procedura semplificata ex art. 33 del d.lgs. n. 22/1997 (comunicazione di inizio attività), al fine di consentire alle stesse di presentare la domanda di autorizzazione al cd. regime ordinario (già regolato dall’art. 28 del d.lgs. n. 22/1997). Valendosi delle proroghe accordate dalla Provincia, la ditta Cantini presentava, quindi, istanza di autorizzazione ex art. 210 del d.lgs. n. 152/2006 per l’attività da svolgere nell’impianto di via dello Scalo n. 10.

Convocata dalla Provincia di Firenze la Conferenza di servizi per acquisire gli elementi necessari al fine del completo esame della pratica, nella riunione del 17 gennaio 2007 si decideva di sospendere il procedimento e di richiedere un parere alla Direzione Avvocatura della medesima Provincia. Ciò, in quanto il Comune di Firenze aveva eccepito l’inserimento dell’area interessata in zona omogenea F (attrezzature ed impianti di interesse generale), sottozona F1 (verde pubblico, sportivo, campeggi) all’interno del parco dell’Arno e della più vasta area di trasformazione “Argingrosso”, precisando di poter prestare assenso solo al rilascio di un’autorizzazione per un periodo assai inferiore a quello di legge e comunque condizionata all’inizio della realizzazione delle opere pubbliche (purché ritenuta ammissibile). La Direzione Avvocatura, interpellata sul punto, esprimeva tuttavia avviso contrario. Per l’effetto, la Provincia di Firenze adottava la comunicazione ex art. 10-bis della l. n. 241/1990 e, dopo la memoria di replica dell’esponente, l’atto dirigenziale n. 2055 del 15 giugno 2007, con cui l’istanza di autorizzazione presentata dalla società veniva respinta.

Avverso il predetto diniego di autorizzazione, nonché avverso gli atti ad esso presupposti specificati in epigrafe, è insorta la ditta Cantini Marino S.r.l., impugnandoli con il ricorso parimenti indicato in epigrafe e chiedendone l’annullamento.

A supporto del gravame, con cui ha chiesto, altresì, la condanna delle Amministrazioni resistenti al risarcimento dei danni subiti e subendi, ha dedotto i seguenti motivi:

– violazione e falsa applicazione degli artt. 208 e 210 del d.lgs. n. 152/2006, eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, violazione del giusto procedimento, illogicità e contraddittori
– ulteriore violazione e falsa applicazione degli artt. 208 e 210 del d.lgs. n. 152/2006 ed eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà, e per sviamento, in
– ulteriore violazione e falsa applicazione degli artt. 208 e 210 del d.lgs. n. 152/2006, violazione e falsa applicazione degli artt. 50 e 51 delle N.T.A. del P.R.G. di Firenze approvato con deliberazione del Consiglio Regionale della Toscana n. 385 del 2
Si è costituita in giudizio la Provincia di Firenze, depositando in prossimità dell’udienza pubblica una memoria con documentazione allegata ed eccependo l’infondatezza del ricorso, ivi compresa la domanda di risarcimento dei danni.

Si è costituito in giudizio, altresì, il Comune di Firenze, depositando una relazione della Direzione Urbanistica con documentazione allegata e confermando il venir meno dei vincoli e delle misure di salvaguardia considerati ostativi all’intervento. La difesa comunale ha depositato, altresì, memoria, illustrando le ragioni dell’operato del Comune e chiedendo il rigetto della domanda di risarcimento dei danni.

La società ricorrente ha depositato a sua volta memoria, insistendo per l’integrale accoglimento del gravame, inclusa la domanda risarcitoria. Ad essa ha replicato la difesa provinciale, precisando: a) che la Provincia non ha mai richiesto in sede di procedura semplificata la conformità urbanistica e che, perciò, il relativo accertamento si è reso necessario quando la ricorrente ha avanzato istanza di autorizzazione secondo la procedura ordinaria; 2) che la ricorrente ha continuato a gestire la stessa quantità di rifiuti prima e dopo l’istanza respinta, non patendo, quindi, nessun danno. Anche la ditta Cantini Marino S.r.l. ha formulato memoria di replica, insistendo sui motivi di gravame ed in specie sul venir meno delle misure di salvaguardia.

All’udienza pubblica del 22 dicembre 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso indicato in epigrafe viene impugnato, unitamente agli atti presupposti e connessi, il diniego della Provincia di Firenze sull’istanza di autorizzazione presentata dalla società ricorrente ai sensi dell’art. 210 del d.lgs. n. 152/2006.

I primi due motivi di ricorso, che vanno trattati congiuntamente in quanto intimamente connessi sui piani logico e giuridico, devono essere respinti.

In sintesi, la società ricorrente lamenta di aver presentato istanza di autorizzazione ai sensi dell’art. 210 del d.lgs. n. 152/2006 e che, nondimeno, l’iter procedimentale portato avanti dalla P.A. su tale istanza è stato quello previsto dall’art. 208 del d.lgs. n. 152 cit. per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti. Ciò, sebbene l’impianto per cui è causa non fosse nuovo, trattandosi di un impianto preesistente e già precedentemente utilizzato, per il quale, oltretutto, non veniva proposto alcun tipo di intervento strutturale. Ne sono derivate, secondo la società, plurime illegittimità sotto i profili formale e sostanziale, a partire dall’assoggettamento dell’istanza al modulo procedimentale della Conferenza di servizi, prescritto dall’art. 208, comma 3, cit., ma non menzionato dall’art. 210 cit.; quest’ultima norma, che delinea uno schema procedimentale improntato a maggior celerità, del resto, non impone al richiedente né di allegare alcun progetto dell’impianto, né di depositare alcuna documentazione tecnica prevista per l’esecuzione del progetto dalle disposizioni vigenti in materia urbanistica (come invece impone l’art. 208, comma 1). Soprattutto, trattandosi di procedimento che concerneva un impianto già esistente, per il quale veniva richiesto solo il mutamento della gestione, dal “regime semplificato” a quello “ordinario”, senza alcuna altra modificazione (né delle strutture o attività, né dei quantitativi o tipologie dei rifiuti trattati), non vi sarebbe stata nessuna esigenza di verifica della conformità urbanistica: verifica non prevista dall’art. 210 cit., ma, come si afferma nel primo motivo, neppure dal precedente art. 208, il quale, al comma 4, lett. b), prevede l’acquisizione e valutazione, da parte della Conferenza di servizi, di tutti gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le esigenze ambientali e territoriali. E l’ora indicato concetto di “esigenze ambientali e territoriali” nulla avrebbe a che vedere con la verifica dell’inesistenza di difformità urbanistiche, in quanto, sulla base della giurisprudenza, anche costituzionale, i concetti di “urbanistica”, “ambiente” e “territorio” sarebbero nettamente distinti e non fungibili: la previsione dell’art. 208, comma 4, lett. b), cit. concernerebbe la valutazione di tutte quelle caratteristiche del territorio non paesaggistiche (cioè non esteticamente rilevanti), costituenti l’habitat dell’uomo ai fini della tutela della sua salute e dei valori ecologici e culturali di conservazione della natura, non intendendo la previsione stessa riferirsi a valutazioni neppure indirettamente di tipo urbanistico, ossia afferenti alla pianificazione e programmazione dell’edilizia o delle opere pubbliche.

Le suesposte argomentazioni, pur trovando un appiglio sul piano positivo, con particolare riguardo alle differenze tra il modulo procedimentale regolato dall’art. 208 del cd. Codice ambiente e quello di cui al successivo art. 210 ed al differente, rispettivo oggetto di siffatti moduli procedimentali, nel caso di specie debbono, tuttavia, essere disattese.

Va premesso che, per quanto qui rileva, il contesto normativo di riferimento è costituito dai già più volte menzionati artt. 208 e 210 del d.lgs. n. 152/2006. Il primo, che disciplina il procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti, prende le mosse dalla domanda dai soggetti che intendono realizzare e gestire il nuovo impianto, corredata del progetto definitivo e della documentazione tecnica prevista per la realizzazione del progetto de quo dalle disposizioni vigenti nelle materie urbanistica, di tutela ambientale, di salute, di sicurezza sul lavoro e di igiene pubblica. L’impianto va sottoposto alla valutazione di impatto ambientale, se rientrante tra quelli per i quali la V.I.A. è prescritta. Il procedimento autorizzatorio si articola in una Conferenza di servizi (cui è invitato a partecipare il richiedente l’autorizzazione), che entro novanta giorni dalla sua convocazione: procede a valutare il progetto; acquisisce e valuta tutti gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le esigenze ambientali e territoriali (v. lett. b) del comma 4); acquisisce, ove previsto, la valutazione di compatibilità ambientale; invia le proprie conclusioni alla Regione. Quest’ultima, se la valutazione è positiva, rilascia, entro trenta giorni dal ricevimento delle conclusioni della Conferenza, l’autorizzazione alla realizzazione e gestione dell’impianto, che è concessa per un periodo di dieci anni ed è rinnovabile, contestualmente approvando il progetto. E tale approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, concessioni, ecc. di organi regionali, provinciali e comunali, costituendo, se occorra, variante allo strumento urbanistico e valendo come dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori. Il termine del procedimento è di complessivi centocinquanta giorni dalla presentazione della domanda, entro cui si adottano l’autorizzazione o il diniego motivato della stessa: tale termine può essere interrotto una sola volta da eventuali richieste istruttorie all’interessato e ricomincia a decorrere dal ricevimento degli elementi che quest’ultimo si premura di fornire.

L’art. 210, invece, disciplina il procedimento di rilascio dell’autorizzazione per casi particolari, tra i quali l’ipotesi in cui si intenda chiedere una modifica dell’autorizzazione alla gestione di cui si è in possesso; il procedimento, che si applica anche a quanti intendono avviare un’attività di recupero o di smaltimento dei rifiuti in un impianto già esistente, utilizzato in precedenza, è molto più agile di quello ex art. 208, dovendosi concludere entro novanta giorni dalla presentazione dell’istanza e non comportando la convocazione di alcuna Conferenza di servizi.

Da quanto esposto si potrebbe desumere che, effettivamente, sebbene la ricorrente avesse presentato un’istanza di autorizzazione ai sensi dell’art. 210 del d.lgs. n. 152/2006, tuttavia l’Amministrazione ha istruito e portato avanti nel concreto il diverso procedimento previsto e disciplinato dall’art. 208 del medesimo decreto legislativo, concludendolo negativamente. Sul punto, non convince la difesa della Provincia di Firenze, laddove cerca di fondare la legittimità del proprio operato sull’identità di contenuti delle autorizzazioni previste, rispettivamente, dagli artt. 208 e 210 del d.lgs. n. 152/2006, sottolineando l’identità normativa dell’art. 208, comma 11, e dell’art. 210, comma 3, dalla quale si ricaverebbero: a) l’estensione dell’obbligo della Conferenza di servizi dal procedimento ex art. 208 a quello ex art. 210; b) la necessità per la P.A. di svolgere, nei procedimenti ex art. 210, i medesimi accertamenti previsti per quelli ex art. 208 e, dunque, anche gli accertamenti e verifiche in ordine ai profili urbanistici ed ambientali, ivi compresa la conformità urbanistica. Ma l’argomentazione non può essere condivisa, perché trascura che il raffronto va fatto tra l’art. 210 e l’art. 208, comma 4 (e non comma 11) e che, sulla base di tale raffronto, non può che concludersi che l’art. 208, comma 4, non ha una previsione omologa – quanto ad adempimenti procedurali prescritti – all’interno dell’art. 210. Che il raffronto debba farsi rispetto all’art. 208, comma 4, e non rispetto al successivo comma 11, è dimostrato dalla circostanza che è il comma 4, alla lett. b), a prescrivere l’acquisizione di tutti gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le esigenze ambientali e territoriali (dato per assodato che in queste esigenze rientri la verifica di conformità urbanistica); il comma 11, invece, si limita, alla lett. b), a menzionare tra i contenuti dell’autorizzazione i requisiti tecnici, con particolare riferimento alla compatibilità del sito, senza, però, specificare se si tratti della compatibilità sotto il profilo urbanistico: di qui l’inutilizzabilità del predetto comma 11 per la ricostruzione ermeneutica proposta dalla difesa provinciale. Per di più, la tesi della Provincia è contraddittoria, sottolineando essa, da un lato, la specialità dell’art. 210 del d.lgs. n. 152/2006, disposizione che non trova un suo corrispondente articolo nel d.lgs. n. 22/1997 (al contrario dell’art. 208, che unifica i previgenti artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22 cit.); dall’altro, pretendendo di rinvenire unitarietà di ratio e di disciplina tra gli artt. 208 e 210, laddove, invece, ad avviso del Collegio tra le due disposizione esiste un rapporto generale (l’art. 208)-speciale (l’art. 210) che le rende reciprocamente inconciliabili. Coglie, invece, nel segno l’ulteriore argomento difensivo della Provincia di Firenze, basato sulla circostanza che, in sede di procedura “semplificata”, l’Amministrazione provinciale non ha mai richiesto la conformità urbanistica, sicché il fatto che in passato la ricorrente avesse svolto la propria attività secondo il cd. regime semplificato ex art. 33 del d.lgs. n. 22/1997 è irrilevante ed anzi conferma l’esigenza che, in sede di passaggio alla procedura “ordinaria”, si verificasse la suddetta conformità.

In altre parole, non ha alcun rilievo che l’impianto della ricorrente fosse preesistente e già adibito in precedenza all’attività di recupero e smaltimento di rifiuti inerti e che, dunque, non trattandosi di un nuovo impianto, per esso il procedimento autorizzatorio non potesse essere quello ex art. 208 cit. (il quale ha ad oggetto i nuovi impianti): ciò, perché è incontestato tra le parti – anche ai sensi e per gli effetti dell’art. 64, comma 2, del d.lgs. n. 104/2010 – che nel vigore del cd. decreto Ronchi l’attività venisse ivi svolta dalla ditta ricorrente in base a comunicazione di inizio attività, cioè con procedura “semplificata” ex art. 33 del d.lgs. n. 22/1997 e che per tal ragione la Provincia di Firenze non abbia mai eseguito alcuna verifica della conformità urbanistica dell’impianto in esame. Nel senso di detta affermazione depone, del resto, il parere legale depositato dalla Provincia (cfr. doc. 10), indirizzato all’Ufficio Speciale Avvocatura della Provincia stessa, che opta per l’estraneità delle valutazioni di tipo urbanistico rispetto al procedimento “semplificato” ex art. 33 del d.lgs. n. 22/1997. Ma, allora, risulta condivisibile l’asserzione della Provincia secondo cui, in sede di passaggio della ricorrente al regime “ordinario”, con il procedimento ex art. 210 del Codice Ambiente e sfruttando la disciplina transitoria dettata dall’art. 11 del d.m. 5 febbraio 1998 (come novellato dal d.m. n. 186 del 2006), si sia posta per la prima volta l’esigenza, divenuta a quel punto ineludibile, di accertare la conformità urbanistica dell’impianto da autorizzare. Non si è trattato, cioè, di un’applicazione illegittima della disciplina procedimentale prevista dall’art. 208 del d.lgs. n. 152 cit. anche all’istanza autorizzatoria della ricorrente, sebbene quest’ultima l’avesse presentata ai sensi del successivo art. 210. Ad avviso del Collegio, si è trattato di colmare una lacuna dell’iter procedurale di cui al predetto art. 210, che non prevede espressamente alcun verifica urbanistica per gli impianti appartenenti a soggetti già in possesso dell’autorizzazione secondo lo schema “semplificato”, i quali intendano passare al regime “ordinario”: lacuna che non poteva essere colmata se non eseguendo, in occasione del procedimento ex art. 210 cit., per la prima volta l’indicata verifica di conformità urbanistica. Ciò, al fine di evitare il rischio che, diversamente opinando, si finisse per autorizzare impianti non in regola sotto il punto di vista della disciplina urbanistica, in quanto mai controllati con la procedura “semplificata” ex art. 33 del d.lgs. n. 22/1997 e neppure ora, in sede di passaggio al regime “ordinario”, sottoposti ad una verifica sotto questo profilo: eventualità, quest’ultima, manifestamente irragionevole e contraria ai principi di buona amministrazione ex art. 97 Cost..

Donde, in definitiva, l’infondatezza delle doglianze dedotte con i primi due motivi del ricorso, che devono perciò – come già detto – essere respinti.

A conclusioni del tutto diverse deve, invece, pervenirsi in relazione al terzo motivo di gravame, che risulta meritevole di condivisione, alla luce degli elementi forniti dal Comune di Firenze.

Sul punto, vi è innanzitutto da osservare che già nella Conferenza di servizi del 17 gennaio 2007 la rappresentante della Direzione Urbanistica – Servizio Pianificazione e Grandi progetti del Comune di Firenze aveva ammesso che il vincolo preordinato all’esproprio impresso all’area interessata dal P.R.G. era decaduto. L’assunto ha poi trovato conferma nell’ulteriore corrispondenza intercorsa tra Comune e Provincia di Firenze, in particolare nella nota comunale prot. n. 36432/08/07 (richiamata nella relazione della Direzione Urbanistica del Comune di Firenze del 29 agosto 2008, doc. 1 della difesa comunale), nella quale “si confermava che il vincolo “zona F” gravante sull’area era ormai decaduto per inutile decorso del quinquennio di sua efficacia” (così testualmente la relazione del 29 agosto 2008). Ad identica conclusione si deve inoltre pervenire anche per quanto riguarda il vincolo impresso sull’area de qua dal Piano Strutturale adottato con deliberazione del Consiglio Comunale del 20 aprile 2004, tramite il suo inserimento all’interno dell’U.T.O.E. n. 6 “Cascine/Argingrosso”, quale parte dalla più vasta area di trasformazione “Argingrosso”: le relative misure di salvaguardia, infatti, ai sensi dell’art. 61, comma 3, della l.r. n. 1/2005, avevano un’efficacia di tre anni dalla data di adozione del predetto Piano Strutturale e, dunque, risultano venute meno al 20 aprile 2007 (dopo la Conferenza di servizi, ma ben prima dell’emanazione del diniego gravato). Ad abundantiam deve poi osservarsi che il nuovo Piano Strutturale, adottato nel luglio del 2007, non contempla più l’area dell’Argingrosso quale “area di trasformazione” (così la relazione del Comune del 29 agosto 2008), con il corollario che la disciplina urbanistica sopravvenuta non dispiega alcuna efficacia preclusiva alla decisione del ricorso in epigrafe per il fatto di non essere stata impugnata, giacché essa non è di ostacolo all’accoglimento dell’istanza di autorizzazione per cui è causa.

In definitiva, il ricorso è fondato, attesa la fondatezza del (solo) terzo motivo e deve essere accolto, disponendosi, per conseguenza, l’annullamento del diniego gravato e degli atti ad esso presupposti e connessi specificati in epigrafe.

Deve essere, invece, respinta la domanda di risarcimento dei danni avanzata dalla ditta ricorrente, in quanto rimasta del tutto sfornita di apparato probatorio, al quale la ditta stessa non ha provveduto né nel ricorso introduttivo, né nelle memorie successive, essendo sul punto manifestamente inadeguata l’affermazione per cui la presenza di danni ingenti sarebbe “intuitiva”: ma è sin troppo evidente che una siffatta affermazione non può valere ad esonerare la ricorrente dall’onere di fornire la prova dei danni sofferti, anche in virtù del costante orientamento giurisprudenziale secondo cui, in materia di risarcimento del danno, vertendosi in tema di diritti soggettivi, trova piena applicazione il principio dell’onere della prova, e non, invece, l’onere del principio di prova che, almeno tendenzialmente, si applica in materia di interessi legittimi (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. VI, 23 marzo 2009, n. 1716). Al contrario, si deve ritenere raggiunta la prova dell’inesistenza di danni a carico della ditta Cantini Marino S.r.l., anzitutto in ragione della documentazione che la difesa provinciale ha depositato con riguardo alla quantità di rifiuti gestiti prima e dopo il diniego impugnato (che è rimasta la stessa, ed anzi è aumentata); inoltre, perché la domanda di autorizzazione conteneva a pag. 2 l’indicazione che il progetto presentato non avrebbe contemplato variazioni di dimensioni in relazione ai quantitativi recuperati ed a quelli stoccati.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese, tenuto conto della soccombenza della società ricorrente in ordine ai primi due motivi del ricorso ed alla domanda di risarcimento dei danni.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana – Sezione Seconda – così definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per conseguenza, annulla gli atti con esso impugnati, come indicato in motivazione, respingendo, invece, la domanda di risarcimento dei danni.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2010, con l’intervento dei magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Bernardo Massari, Consigliere

Pietro De Berardinis, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/02/2011

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 17/1/2011 n.334 proviene da Giustamm.

Presidente De Siervo, Redattore Cassese

sull’illegittimità della legge della Regione Abruzzo che prevede la possibilità di svolgere l’apprendistato da parte di chi abbia compiuto il quindicesimo anno di età e non sia in possesso di una qualifica professionale

Lavoro – Apprendistato – Artt. 25, commi 1 e 2, e 28, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30 (Disciplina dell’apprendistato) – Apprendistato qualificante – Formazione formale esterna all’azienda- Possibilità di essere svolto da chi abbia compiuto il quindicesimo anno di età e non sia in possesso di una qualifica professionale – Lamentata invasione della competenza esclusiva dello Stato in materia di norme generali sull’istruzione – Previsione della Giunta regionale di disciplinare in via autonoma i profili formativi dell’apprendistato – Lamentata invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e di quella concorrente relativa ai principi fondamentali dell’istruzione e della tutela e sicurezza del lavoro – Q. l c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli articoli 117, commi secondo, lettere l) e n), e terzo, della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione – Illegittimità costituzionale;

Lavoro – Apprendistato – Artt. 6, comma 4, e 29, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30 (Disciplina dell’apprendistato) – Formazione formale interna all’azienda – Criteri e modalità di verifica della formazione aziendale – Q. l c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli articoli 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione – Non fondatezza.

Sono costituzionalmente illegittimi gli art. 25, commi 1 e 2, e 28, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30 (Disciplina dell’apprendistato);

non è fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 6, comma 4, e 29, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30 (Disciplina dell’apprendistato), promossa, in riferimento agli articoli 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Ugo DE SIERVO; Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6, comma 4, 25, commi 1 e 2, 28, comma 1, 29, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30 (Disciplina dell’apprendistato), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13-17 febbraio 2010, depositato in cancelleria il 23 febbraio 2010 ed iscritto al n. 24 del registro ricorsi 2010.

Udito nell’udienza pubblica del 3 novembre 2010 il Giudice relatore Sabino Cassese;

udito l’avvocato dello Stato Beatrice Gaia Fiduccia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – Con ricorso in via principale ritualmente notificato e depositato (reg. ric. n. 24 del 2010), il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale degli articoli 6, comma 4, 25, commi 1 e 2, 28, comma 1, 29, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30 (Disciplina dell’apprendistato), per contrasto con gli articoli 117, commi secondo, lettere l) e n), e terzo, della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione.

2. – La suddetta legge contiene la disciplina regionale delle tre diverse tipologie di apprendistato: per l’espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione, professionalizzante, per l’acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione.

2.1. – In particolare, l’art. 6, comma 4, della legge della Regione Abruzzo n. 30 del 2009, nel regolare la formazione formale e, dunque, la formazione organizzata e strutturata, attuata mediante specifica progettazione, fissa alcuni requisiti generali di esplicazione della stessa con riferimento sia alla formazione esterna sia a quella interna all’impresa.

Allo stesso modo, l’art. 29, commi 1, 2 e 3, della medesima legge regionale, relativo all’apprendistato professionalizzante, indica alcuni requisiti essenziali per la formazione formale, con particolare riferimento alla formazione interna all’impresa.

2.2. – L’art. 25, comma 1, della citata legge regionale prevede che «L’attività di formazione formale esterna all’impresa, correlata all’apprendistato per l’espletamento del diritto-dovere d’istruzione e formazione, è riservata ai giovani ed agli adolescenti che abbiano compiuto i quindici anni di età e che non siano in possesso di una qualifica professionale».

2.3. – Il comma 2 del medesimo articolo stabilisce che «La Giunta regionale, nelle more della regolamentazione dei profili formativi dell’apprendistato per l’espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione prevista dall’articolo 48, comma 4, D.Lgs. n. 276/2003, provvede a disciplinare la formazione formale esterna all’impresa, indicando la durata, in coerenza con la qualifica da conseguire, le ore medie per ogni anno del contratto, nonché la durata minima annuale, secondo le modalità ed i contenuti rispondenti ai diversi livelli di formazione posseduti dagli apprendisti al momento dell’avviamento al lavoro».

2.4. – L’art. 28, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n. 30 del 2009, concernente i profili formativi dell’apprendistato professionalizzante, dispone che «I profili formativi dell’apprendistato professionalizzante sono disciplinati, sentita la Commissione regionale per l’Apprendistato, con provvedimento della Giunta regionale, nel rispetto dei livelli essenziali stabiliti a livello nazionale e delle disposizioni contenute nell’articolo 49, comma 5, D.Lgs. n. 276/2003, e successive modifiche ed integrazioni, tenuto conto di quanto previsto dai contratti collettivi nazionali e dagli accordi interconfederali. Con il medesimo provvedimento sono individuati i profili formativi, i quali sono regolati per competenze ed attività in coerenza con il repertorio nazionale delle professioni».

3. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, solleva quattro motivi di ricorso.

3.1. – La prima censura investe gli artt. 6, comma 4, e 29, commi 1, 2, e 3, della legge della Regione Abruzzo n. 30 del 2009. Tali disposizioni violerebbero la competenza legislativa dello Stato in materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.), perché, nel regolare la formazione formale, si riferiscono non soltanto alla formazione esterna, ma anche alla formazione interna alle aziende, la cui disciplina è rimessa alla contrattazione collettiva. In particolare, la lettera b) dell’art. 6, comma 4, interverrebbe a definire la valutazione della capacità formativa delle aziende, che è rimessa alla contrattazione collettiva. Allo stesso modo, i primi tre commi dell’art. 29, stabilendo i requisiti ritenuti necessari per l’erogazione della formazione formale all’interno delle imprese, finirebbero anch’essi per definire la valutazione della capacità formativa delle aziende.

3.2. – La seconda censura concerne l’art. 25, comma 1, della suddetta legge regionale. Questa norma fissa in quindici anni l’età per iniziare l’attività di formazione formale esterna all’impresa, correlata all’apprendistato per l’espletamento del diritto-dovere d’istruzione e formazione. Tale previsione violerebbe le norme generali sull’istruzione (art. 117, secondo comma, lettera n), Cost.) e i principi fondamentali della materia (art. 117, terzo comma, Cost.), dal momento che contrasterebbe con l’art. 1, comma 622, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), che ha elevato a sedici anni l’età per l’accesso al lavoro, estendendo l’obbligo di istruzione a dieci anni.

3.3. – La terza censura riguarda l’art. 25, comma 2, della legge della Regione Abruzzo n. 30 del 2009. Tale disposizione prevede che, nelle more dell’attuazione dell’art. 48, comma 4, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla L. 14 febbraio 2003, n. 30), la Giunta regionale disciplini la formazione formale esterna all’impresa, indicando anche la durata dell’attività formativa. Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri questa disposizione violerebbe, da un lato, la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e i principi fondamentali in materia di istruzione e di tutela e sicurezza del lavoro e, dall’altro, il principio di leale collaborazione, dal momento che eluderebbe il meccanismo dell’intesa previsto dal suddetto art. 48, comma 4.

3.4. – La quarta censura ha ad oggetto l’art. 28, comma 1, della citata legge regionale, la quale stabilisce che sia la Giunta regionale, con proprio provvedimento, a fissare i profili formativi dell’apprendistato professionalizzante. La disposizione impugnata, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, dal momento che i profili formativi dell’apprendistato professionalizzante atterrebbero al sinallagma contrattuale e, dunque, sarebbero devoluti alla contrattazione collettiva. Inoltre, la disposizione impugnata, seguirebbe una procedura diversa rispetto a quella indicata dalla norma statale (regioni d’intesa con le associazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano regionale), pur richiamando espressamente l’art. 49, comma 5, del d.lgs. n. 276 del 2003, che prevede proprio il meccanismo dell’intesa per comporre gli interessi compresenti.

4. – Con memoria depositata il 13 ottobre 2010, il Presidente del Consiglio dei ministri, dopo aver ribadito le argomentazioni sostenute nel ricorso, ha svolto ulteriori considerazioni a sostegno delle censure prospettate. In particolare, in riferimento alla prima questione sollevata, ha richiamato, a sostegno della fondatezza della questione sollevata, l’impianto motivazionale della sentenza di questa Corte n. 176 del 2010.

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale degli artt. 6, comma 4, 25, commi 1 e 2, 28, comma 1, 29, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30 (Disciplina dell’apprendistato), per contrasto con gli articoli 117, commi secondo, lettere l) e n), e terzo, della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione.

2. – Ad avviso del ricorrente, che solleva quattro motivi di censura, le suddette norme violerebbero la competenza legislativa esclusiva dello Stato: in particolare, l’art. 25, comma 1, della citata legge regionale invaderebbe la competenza statale sulle norme generali sull’istruzione, mentre le restanti disposizioni impugnate lederebbero la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile. Gli artt. 25, comma 2, e 28, comma 1, inoltre, violerebbero i principi fondamentali in materia di istruzione e di tutela e sicurezza del lavoro e il principio di leale collaborazione.

3. – Prima di esaminare le singole censure, è opportuno ricostruire la disciplina legislativa relativa all’apprendistato e la giurisprudenza di questa Corte.

La normativa statale di riferimento in materia è contenuta nel d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla L. 14 febbraio 2003, n. 30), nel titolo VI (artt. 47-53). In particolare, l’art. 47 di tale decreto legislativo contempla tre tipologie di apprendistato: a) qualificante, per l’espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione, volto al conseguimento di una qualifica professionale; b) professionalizzante (attivabile tra i 18 e i 29 anni), diretto al conseguimento di una qualificazione attraverso una formazione sul lavoro e un apprendimento tecnico-professionale; c) specializzante, per l’acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione.

L’attività formativa in apprendistato consta di una parte interna all’azienda e di una parte esterna ad essa, presso istituti di istruzione e formazione e soggetti accreditati (la sola eccezione è contemplata dall’art. 49, comma 5-ter, del d.lgs. n. 276 del 2003, che ha previsto forme di apprendistato con formazione esclusivamente interna all’azienda).

Nella disciplina dell’apprendistato si incrociano più materie (sentenza n. 24 del 2007): ordinamento civile per ciò che attiene al rapporto contrattuale e alla formazione interna all’azienda (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.); per ciò che attiene, in particolare, l’apprendistato qualificante e quello specializzante, istruzione per le norme generali e i principi fondamentali (art. 117, commi secondo, lettera n), e terzo, Cost.); istruzione e formazione professionale per quanto riguarda la formazione esterna all’azienda (art. 117, quarto comma, Cost.); tutela e sicurezza del lavoro per quanto concerne la tutela degli apprendisti (art. 117, terzo comma, Cost.).

Le competenze statali e regionali in materia non si presentano «allo stato puro, ossia separate nettamente tra di loro e da altri aspetti dell’istituto. Occorre perciò tener conto di tali interferenze» (sentenza n. 50 del 2005). A queste ultime si provvede attraverso il criterio della prevalenza, oppure tramite gli strumenti della leale collaborazione, laddove non sia possibile procedere con il primo criterio. Nel caso in cui il legislatore opti per lo strumento dell’intesa, occorre rispettarne il regime giuridico, fondato essenzialmente sui criteri di codeterminazione dell’atto e di equivalenza delle volontà dei soggetti coinvolti (sentenza n. 24 del 2007).

Alle Regioni è, dunque, attribuito, in materia, un ruolo significativo, sia per ciò che attiene alla definizione dei profili formativi, sia per quanto riguarda i compiti di verifica e di controllo degli standard che le aziende devono rispettare. Questa Corte (sentenza n. 176 del 2010) ha precisato che, anche nei casi di formazione formale esclusivamente interna all’azienda, la disciplina dei profili formativi dell’apprendistato non possa essere rimessa «integralmente ai contratti collettivi di lavoro stipulati a livello nazionale». Di qui la declaratoria di illegittimità costituzionale del termine «integralmente», contenuto nell’art. 49, comma 5-ter, del d.lgs. n. 276 del 2003.

La legge della Regione Abruzzo n. 30 del 2009 riproduce sia nell’art. 6, comma 7, sia nell’art. 28, comma 2, l’originaria formulazione («sono rimessi integralmente ai contratti collettivi di lavoro») dell’art. 49, comma 5-ter, del d.lgs. n. 276 del 2003. Il termine «integralmente» rimosso dall’atto legislativo statale, a seguito della sentenza n. 176 del 2010, è tuttora in vigore nella citata legge regionale.

4. – Ciò premesso, può passarsi all’esame delle singole censure.

4.1. – La prima questione non è fondata.

Ad avviso del ricorrente, gli artt. 6, comma 4, e 29, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Abruzzo n. 30 del 2009, nella parte in cui disciplinano la «formazione formale interna» all’azienda, avrebbero invaso la sfera di competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.).

L’art. 48, comma 4, lettera c), del d.lgs. n. 276 del 2003 stabilisce, in relazione all’apprendistato qualificante, che la disciplina delle «modalità di erogazione della formazione aziendale» è rimessa ai contratti collettivi di lavoro. L’art. 49, comma 5, lettera b), del medesimo decreto legislativo, in relazione all’apprendistato professionalizzante, rinvia alla contrattazione collettiva la determinazione «delle modalità di erogazione e della articolazione della formazione, esterna e interna alle singole aziende, anche in relazione alla capacità formativa interna rispetto a quella offerta dai soggetti esterni».

Gli stessi artt. 48, comma 4, e 49, comma 5, del d.lgs. n. 276 del 2003 prevedono che i contratti collettivi di lavoro, nel definire le modalità di erogazione della formazione aziendale per l’apprendistato qualificante, rispettino gli «standard generali fissati dalle regioni competenti» (art. 48, comma 4, lettera c), del d.lgs. n. 276 del 2003). Alle Regioni deve essere riconosciuto un ruolo «di stimolo e di controllo dell’attività formativa» (sentenza n. 176 del 2010).

Le disposizioni impugnate non invadono le competenze legislative esclusive dello Stato. Da un lato, sia l’art. 6, comma 4, lettere da a) a d), sia l’art. 29, commi 1 e 2, della legge della Regione Abruzzo n. 30 del 2009 si limitano a formulare indicazioni generali relative alla capacità formativa dell’azienda, che riprendono, a grandi linee, criteri e requisiti già previsti dalla legislazione statale (nei più volte citati artt. 48, comma 4, e 49, comma 5, del d.lgs. n. 276 del 2003). Dall’altro, gli artt. 6, comma 4, lettera e), e 29, comma 3, sono espressione del potere di controllo delle Regioni in materia (come indicato dalla sentenza n. 176 del 2010), perché definiscono i criteri e le modalità di verifica della formazione aziendale, non la capacità formativa dell’impresa.

4.2. – La seconda questione è fondata.

Ad avviso del ricorrente, l’art. 25, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n. 30 del 2009, nel prevedere che l’apprendistato qualificante, mediante «formazione formale esterna» all’azienda, possa essere svolto da chi abbia compiuto il quindicesimo anno di età e non sia in possesso di una qualifica professionale, avrebbe invaso la competenza esclusiva dello Stato in materia di norme generali sull’istruzione.

L’art. 1, comma 622, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), nell’estendere a dieci anni l’obbligo di istruzione, da assolvere nel percorso liceale o in quello di istruzione e formazione professionale, ha portato da quindici a sedici anni l’età per l’accesso al lavoro. In tal modo, il legislatore statale, seguendo l’esperienza di altri paesi europei, ha inteso elevare il livello di istruzione dei cittadini.

Da ciò deriva che si può accedere all’apprendistato qualificante soltanto dopo il compimento del sedicesimo anno di età e, cioè, dopo aver assolto l’obbligo di istruzione. La disposizione impugnata, dunque, fissando in quindici anni l’età minima per accedere all’apprendistato, è in contrasto con la su richiamata disciplina statale sull’obbligo di istruzione, che rientra tra le norme generali sull’istruzione (sentenza n. 309 del 2010). Ne discende la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera n), della Costituzione.

4.3. – La terza e la quarta questione sono fondate.

Ad avviso del ricorrente, gli artt. 25, comma 2, e 28, comma 1, della legge regionale abruzzese, nel prevedere che la Giunta regionale possa disciplinare in via autonoma i profili formativi dell’apprendistato, violerebbero la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e quella concorrente relativa ai principi fondamentali dell’istruzione e della tutela e sicurezza del lavoro, nonché il principio di leale collaborazione. In particolare, le disposizioni impugnate contrasterebbero con gli artt. 48, comma 4, e 49, comma 5, del d.lgs. n. 276 del 2003, che richiedono l’intesa tra la Regione, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, nonché le associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

Le disposizioni censurate violano, in effetti, il principio di leale collaborazione, in quanto dispongono che la Regione possa provvedere unilateralmente a regolare la materia, anziché codeterminare i profili formativi dell’apprendistato per il tramite dello strumento (l’intesa) appositamente contemplato dalla legislazione statale.

Le altre censure restano assorbite.

per questi motivi



La CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale degli art. 25, commi 1 e 2, e 28, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30 (Disciplina dell’apprendistato);

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 6, comma 4, e 29, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30 (Disciplina dell’apprendistato), promossa, in riferimento agli articoli 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15 novembre 2010.

Depositata in Cancelleria il 24 novembre 2010.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 24/11/2010 n.334 proviene da Giustamm.

Presidente Amirante, Redattore Gallo

sull’illegittimità costituzionale delle norme che impongono l’obbligo alle Province autonome di versare le proprie entrate nelle contabilità speciali infruttifere presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato

1. Bilancio dello Stato – Art. 77-quater, comma 7, del decreto-legge n. 112 del 2008 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008 – Entrate delle Province autonome – Obbligo di versamento nelle contabilità speciali infruttifere presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato – Q. l c. sollevata dalla Provincia autonoma di Trento – Asserita violazione dell’art. 8, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale) – Illegittimità costituzionale;

2. Bilancio dello Stato – Art. 77-quater, comma 7, e art. 83, commi 21 e 22, del decreto-legge n. 112 del 2008 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008 – Q. l c. sollevata dalla Regione Sicilia – Asserita violazione del combinato disposto degli artt. 36 dello statuto regionale (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione dello Statuto della Regione siciliana») e 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria) – Non fondatezza.

1. É costituzionalmente illegittimo l’art. 77-quater, comma 7, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, nella parte in cui esso si applica alle Province autonome di Trento e Bolzano;

2. non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 77-quater, comma 7, e dell’art. 83, commi 21 e 22, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, promosse, in riferimento al combinato disposto degli artt. 36 dello statuto regionale (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione dello Statuto della Regione siciliana») e 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria), dalla Regione Siciliana, con il ricorso indicato in epigrafe.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Francesco AMIRANTE;

Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 77-quater, comma 7, e 83, commi 21 e 22, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, promossi con ricorsi della Provincia autonoma di Trento e della Regione Siciliana notificati il 20 ottobre 2008, depositati in cancelleria il 22 ed il 28 ottobre 2008 ed iscritti al n. 71 ed al n. 88 del registro ricorsi 2008.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 18 novembre 2009 il Giudice relatore Franco Gallo;

uditi l’avvocato Luigi Manzi per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Sergio Sabelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – Con ricorso notificato il 20 ottobre 2008 e depositato il 22 ottobre successivo, la Provincia autonoma di Trento ha impugnato, tra altre disposizioni dello stesso decreto-legge, l’art. 77-quater, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, per violazione dell’art. 8, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale), attuativo del Titolo VI dello statuto speciale.

La ricorrente riferisce che, in forza del comma 1, lettera a), del citato art. 77-quater, l’applicazione delle disposizioni di cui all’art. 7 del d.lgs. 7 agosto 1997, n. 279 (Individuazione delle unità previsionali di base del bilancio dello Stato, riordino del sistema di tesoreria unica e ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato), è estesa, a partire dal 1° gennaio 2009, «alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano, compatibilmente con le disposizioni statutarie». Il successivo ed impugnato comma 7 dello stesso art. 77-quater sostituisce il comma 2 del menzionato art. 7 del d.lgs. n. 279 del 1997, stabilendo che «Le entrate costituite da assegnazioni, contributi e quanto altro proveniente direttamente dal bilancio dello Stato devono essere versate per le regioni, le province autonome e gli enti locali nelle contabilità speciali infruttifere ad essi intestate presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato. Tra le predette entrate sono comprese quelle provenienti da operazioni di indebitamento assistite, in tutto o in parte, da interventi finanziari dello Stato sia in conto capitale che in conto interessi, nonché quelle connesse alla devoluzione di tributi erariali alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano». Il comma 1 dell’art. 8 del d.lgs. n. 268 del 1992, evocato a parametro del giudizio di legittimità costituzionale, stabilisce – al fine di garantire l’autonomia finanziaria provinciale – che «il versamento alla regione Trentino-Alto Adige e alle province autonome di Trento e di Bolzano di quanto loro spettante a norma degli articoli 2, 4, 5 e 6 è disposto dal Ministero del tesoro mediante mandato diretto da estinguersi con accreditamento ai conti correnti accesi presso la Tesoreria centrale a favore degli enti suddetti».

Ad avviso della ricorrente, la disposizione censurata víola detto parametro perché prevede che i versamenti a favore delle province autonome – comprensivi di quelli a titolo di devoluzione del gettito di tributi erariali – devono avvenire nelle contabilità speciali infruttifere ad esse intestate presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato anziché con accredito presso la Tesoreria centrale dello Stato.

2. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata «inammissibile e infondata».

In punto di ammissibilità, la difesa erariale sostiene che: a) il riferimento al Titolo VI dello statuto, che regola l’autonomia finanziaria della Provincia, è «inconferente e generico» e non motivato; b) la ricorrente ha dedotto, del pari senza motivazione, la violazione dell’art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); c) quanto al parametro dell’art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 268 del 1992, la ricorrente si è limitata «a lamentare il mero formale discostarsi da parte del Legislatore nazionale dalla testuale previsione della norma attuativa dello Statuto, senza che sia in alcun modo chiarito quale lesione delle prerogative della Provincia ricorrente si sia in tal modo realizzata, e quindi quale concreto interesse sussista alla caducazione della norma impugnata».

Nel merito, l’Avvocatura generale dello Stato rileva che la disposizione denunciata appare pienamente “compatibile” con la ratio dello statuto di autonomia, perché incide sulle modalità di attuazione del sistema di tesoreria unica, di pertinenza esclusiva della legislazione statale, e sulla concreta collocazione contabile delle entrate statali in vista della destinazione delle stesse agli enti territoriali. L’unica modifica riguarderebbe – cioè – «la destinazione dei fondi, che erano e rimangono nell’ambito delle strutture di Tesoreria dello Stato, ma si collocano (non piú nell’ambito della Tesoreria centrale, come in precedenza previsto, bensí) presso le sezioni di Tesoreria provinciale competente»; modifica che riguarderebbe, perciò, la riorganizzazione della tesoreria unica statale, senza portare alcun sostanziale mutamento in peius della finanza provinciale.

3. – Con ricorso notificato il 20 ottobre 2008 e depositato il 28 ottobre successivo, la Regione Siciliana ha impugnato, tra altre disposizioni del medesimo decreto-legge, gli artt. 77-quater, comma 7, e 83, commi 21 e 22, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, per violazione degli artt. 36 dello statuto regionale (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione dello Statuto della Regione siciliana») e 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria).

La ricorrente premette che, in base alla citata norma statutaria: a) «Al fabbisogno finanziario della Regione si provvede con i redditi patrimoniali della Regione a mezzo di tributi, deliberati dalla medesima» (primo comma); b) «Sono però riservate allo Stato le imposte di produzione e le entrate dei monopoli dei tabacchi e del lotto» (secondo comma). La ricorrente premette altresí che, in base alla parimenti evocata norma di attuazione dello statuto regionale: a) «Ai sensi del primo comma dell’articolo 36 dello Statuto della Regione siciliana, spettano alla Regione siciliana, oltre le entrate tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell’ambito del suo territorio, dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione delle nuove entrate tributarie il cui gettito sia destinato con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi medesime» (primo comma); b) «Ai sensi del secondo comma dell’art. 36 dello Statuto competono allo Stato le entrate derivanti: a) dalle imposte di produzione; b) dal monopolio dei tabacchi; c) dal lotto e dalle lotterie a carattere nazionale» (secondo comma); c) «Le entrate previste nelle lettere precedenti sono indicate nelle annesse tabelle A), B) e C), che fanno parte integrante del presente decreto» (terzo comma).

Quanto alla prima delle disposizioni censurate, la Regione lamenta che essa víola gli evocati parametri, perché attrae nel sistema di Tesoreria statale anche le entrate «connesse alla devoluzione di tributi erariali alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano», che prima affluivano direttamente alla Regione stessa, «nella quale sono state gestite con il sistema di Tesoreria regionale di cui alla legge regionale 7 marzo 1997, n. 6». L’effetto della norma censurata sarebbe, cioè, quello di far affluire tutte le somme costituenti entrate della Regione Siciliana, comprese quelle tributarie, in un conto corrente infruttifero aperto presso la Tesoreria dello Stato, cosí che i relativi prelevamenti resterebbero «disciplinati dalle regole imposte dallo Stato e subordinati alla sufficiente liquidità statale», con conseguenze negative «sul sistema delle delegazioni di pagamento che la Regione Siciliana ha concesso a garanzia dei propri debiti finanziari». La lesione delle prerogative della ricorrente consisterebbe nel fatto che la norma censurata: a) non si limita a porre «una mera modalità tecnico-contabile in relazione a nuove entrate, e per particolari ragioni di ripartizione interna delle stesse (cosí come venne disposto con l’art. 40 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 che codesta […] Corte ha ritenuto costituzionalmente e statutariamente compatibile con la sent. n. 138 del 1999)»; b) non è «collegata alla necessità di una temporanea impostazione di operazioni tecnico-contabili necessitate da un nuovo sistema di contabilizzazione di imposte» che dia luogo «solo ad una non rilevante difformità temporale delle operazioni di riversamento»; c) «sottrae liquidità al sistema regionale, disattendendo la competenza riconosciuta alla regione, in materia di riscossione delle entrate tributarie di spettanza regionale».

Quanto, poi, al censurato comma 21 dell’art. 83 del suddetto decreto-legge n. 112 del 2008, la ricorrente osserva che esso inserisce, nell’art. 22 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, i quali prevedono che: a) «In caso di versamento di somme eccedenti almeno cinquanta euro rispetto a quelle complessivamente richieste dall’agente della riscossione, quest’ultimo ne offre la restituzione all’avente diritto notificandogli una comunicazione delle modalità di restituzione dell’eccedenza. Decorsi tre mesi dalla notificazione senza che l’avente diritto abbia accettato la restituzione, ovvero, per le eccedenze inferiori a cinquanta euro, decorsi tre mesi dalla data del pagamento, l’agente della riscossione riversa le somme eccedenti all’ente creditore ovvero, se tale ente non è identificato né facilmente identificabile, all’entrata del bilancio dello Stato, ad esclusione di una quota pari al 15 per cento, che affluisce ad apposita contabilità speciale. Il riversamento è effettuato il giorno 20 dei mesi di giugno e dicembre di ciascun anno» (comma 1-bis); b) «La restituzione ovvero il riversamento sono effettuati al netto dell’importo delle spese di notificazione, determinate ai sensi dell’articolo 17, comma 7-ter, trattenute dall’agente della riscossione a titolo di rimborso delle spese sostenute per la notificazione» (comma 1-ter); c) «Resta fermo il diritto di chiedere, entro l’ordinario termine di prescrizione, la restituzione delle somme eccedenti di cui al comma 1-bis all’ente creditore ovvero allo Stato. In caso di richiesta allo Stato, le somme occorrenti per la restituzione sono prelevate dalla contabilità speciale prevista dal comma 1-bis e riversate all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate ad apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze» (comma 1-quater). Sempre secondo la ricorrente, l’impugnato comma 21 del citato art. 83 prevede, in sostanza, che gli Agenti della riscossione riversino le somme eccedenti di almeno cinquanta euro quelle complessivamente richieste e per le quali non è stata reclamata la restituzione, nonché le eccedenze inferiori a cinquanta euro all’ente creditore ovvero, se tale ente non è identificato né facilmente identificabile, all’entrata del bilancio dello Stato, ad esclusione di una quota pari al 15 per cento, che affluisce ad apposita contabilità speciale.

Il successivo comma 22 dell’art. 83, anch’esso censurato, stabilisce inoltre che «Le somme eccedenti di cui all’articolo 22, comma 1-bis, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, incassate anteriormente al quinto anno precedente la data di entrata in vigore del presente decreto, sono versate entro il 20 dicembre 2008 ed affluiscono all’entrata del bilancio dello Stato per la successiva riassegnazione al Fondo speciale istituito con l’articolo 81, comma 29, del presente decreto».

La Regione lamenta che tali commi violano gli evocati parametri, determinando la sottrazione di entrate già di pertinenza regionale, perché, secondo il testo previgente del comma 1 dell’art. 22 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (in forza del quale «Il concessionario riversa all’ente creditore le somme riscosse entro il decimo giorno successivo alla riscossione. Per le somme riscosse attraverso le agenzie postali e le banche il termine di riversamento decorre, dal giorno individuato con decreto del Ministero delle finanze, di concerto con il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Per gli enti diversi dallo Stato e da quelli previdenziali il termine di riversamento decorre dal giorno successivo allo scadere di ogni decade di ciascun mese»), la stessa Regione – e non lo Stato – acquisiva le imposte versate in eccedenza, nell’àmbito delle somme riscosse dal concessionario. Ad avviso della ricorrente, «la distinzione operata dai commi inseriti dal comma 21 qui in esame determina una diversa lettura – e una diversa portata operativa – del comma 1 in ordine alle somme eccedentarie, con la conseguenza che vengono riversate esclusivamente all’erario statale tutti quegli importi di consistenza inferiore a cinquanta euro nonché quegli altri – superiori – laddove il concessionario non individui facilmente l’ente creditore che […] può anche esser la regione». Le somme eccedenti incassate nei cinque anni trascorsi – prosegue la ricorrente – avrebbero dovuto essere già riversate alla Regione e non, come disposto dal censurato comma 22, acquisite all’erario statale. Sarebbe poi evidente che «la particolare destinazione che il legislatore nazionale ritiene di imprimere alle risorse derivanti dal comma 22 (fondo speciale istituito con l’art. 81, comma 29, del decreto stesso) non può determinare una “riserva” a termini dell’art. 2, comma primo, ultima parte, del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, dal momento che le “riserve” all’erario statale previste da tale disposizione di attuazione statutaria riguardano “nuove entrate” istituite dallo Stato e non già la destinazione di entrate già proprie della regione, il cui diritto all’esazione è peraltro già maturato».

4. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate «inammissibili e, comunque, infondate».

La difesa erariale sostiene che il nuovo sistema di tesoreria, introdotto dal censurato art. 77-quater a decorrere dal 10 gennaio 2009, prevede che «sulla contabilità speciale aperta presso la Tesoreria statale debbano affluire, contrariamente a quanto affermato dalla Regione, solamente le somme provenienti direttamente dal bilancio dello Stato, incluse le somme connesse alla devoluzione di tributi erariali alle Autonomie speciali, riconosciute a valere sugli stanziamenti di specifici capitoli del bilancio statale. Conseguentemente, le entrate tributarie che la Regione Siciliana riscuote direttamente non affluiranno alla Tesoreria statale, ma sul conto del tesoriere regionale». Da ciò conseguirebbe che le disposizioni impugnate «non possono essere considerate lesive dell’autonomia finanziaria e delle prerogative della Regione siciliana», perché «il nuovo sistema, rispetto a quello ancora in vigore, consentirà alla medesima di detenere una maggior liquidità, considerando inoltre, che le manovre fiscali regionali relative all’IRAP e all’addizionale regionale IRPEF saranno accreditate in maniera piú puntuale, ovvero all’inizio dell’esercizio successivo a quello cui si riferiscono».

Rileva, infine, la stessa difesa erariale che, «nel rispetto dell’autonomia statutariamente riconosciuta alla Regione siciliana», non vi sarà alcuna limitazione nell’utilizzazione delle somme depositate in tesoreria statale, perché la Regione, «per il tramite del proprio tesoriere, potrà liberamente attingere alle disponibilità presso la Tesoreria statale una volta esaurite le giacenze della cassa regionale».

5. – In prossimità dell’udienza, la Regione Siciliana ha depositato memoria, insistendo in quanto già richiesto nel ricorso.

6. – In prossimità dell’udienza, l’Avvocatura generale dello Stato, nel giudizio promosso dalla Regione Siciliana, ha depositato memoria, chiedendo che la questione avente ad oggetto l’art. 83, commi 21 e 22, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, sia dichiarata «inammissibile ed infondata».

Ad avviso della difesa erariale, le norme censurate non determinano un’indebita sottrazione di risorse finanziarie spettanti alla Regione ricorrente, ma sono dirette a predisporre un razionale meccanismo di utilizzazione di quelle risorse che si vengono a creare nel caso non infrequente che, in occasione dell’espletamento del servizio di riscossione dei tributi e delle entrate dello Stato e degli altri enti pubblici, il debitore iscritto a ruolo paghi all’agente della riscossione importi eccedenti quello intimatogli con la cartella e non si attivi per il recupero di quanto indebitamente pagato in piú. Si tratterebbe di un fenomeno economicamente rilevante, in particolare con riferimento agli ultimi cinque anni, perché «l’importo detenuto dalle società affidatarie della riscossione, che in base al comma 2 dell’articolo in esame dovrebbe essere versato allo Stato entro l’anno 2008, è stimabile in circa 60 milioni di euro». In tale quadro, le norme impugnate si limiterebbero a regolare il versamento nelle casse erariali di somme di cui sia impossibile disporre in concreto la restituzione agli aventi diritto, con «un mero meccanismo di effettuazione di partite contabili inidoneo ad incidere sul regime di cassa ed a configurare, quindi, i paventati effetti lesivi dell’autonomia finanziaria regionale». Le censure della ricorrente sarebbero, pertanto, in via pregiudiziale, «inammissibili per carenza di un pregiudizio attuale e concreto e, in subordine, infondate in relazione alle denunce di irragionevolezza e di contrasto con le norme costituzionali e statutarie invocate, in quanto le disposizioni impugnate delineano un sistema di garanzie del tutto conforme ai principi enucleati dalla giurisprudenza costituzionale in materia di modalità di riscossione e riversamento delle entrate tributarie».

7. – In prossimità dell’udienza, la Provincia autonoma di Trento ha depositato memoria, insistendo in quanto già richiesto nel ricorso e rilevando, in particolare, che, contrariamente a quanto sostenuto dall’Avvocatura generale dello Stato: a) l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 non è stato evocato quale parametro di legittimità costituzionale; b) il Titolo VI dello statuto di autonomia è stato menzionato nel ricorso non come parametro, ma al solo scopo di ricordare che esso è stato attuato con il d.lgs. n. 268 del 1992; c) la questione proposta non è inammissibile, perché, «per l’ammissibilità del ricorso in via principale, sono sufficienti l’esistenza della norma lesiva del riparto di competenze e la sua applicabilità, a prescindere dall’utilità concreta che il ricorrente possa ricevere dalla decisione»; d) in ogni caso, la norma censurata produce per la Provincia autonoma un danno concreto, perché «la contabilità speciale ad essa intestata presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato è espressamente definita “infruttifera”», mentre il parametro evocato «non presuppone né richiede il carattere infruttifero dei conti correnti accesi presso la tesoreria centrale»; e) la stessa norma censurata, infine, incide sull’utilizzabilità delle somme messe a disposizione della Provincia, «che possono essere prelevate solo una volta esaurite le disponibilità sul conto di tesoreria della Provincia», con la conseguenza del sostanziale azzeramento delle giacenze di cassa.

1. – La Provincia autonoma di Trento (registro ricorsi n. 71 del 2008) e la Regione Siciliana (registro ricorsi n. 88 del 2008) censurano l’art. 77-quater, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. La Regione Siciliana censura, inoltre, l’art. 83, commi 21 e 22, dello stesso decreto-legge.

La trattazione delle questioni di legittimità costituzionale relative alle suddette disposizioni viene qui separata da quella delle altre questioni, promosse con i medesimi ricorsi, per le quali è opportuno procedere ad un esame distinto. I giudizi, cosí separati e delimitati nell’oggetto, vanno riuniti per essere congiuntamente trattati e decisi in considerazione della parziale identità delle norme censurate.

2. – La Provincia autonoma di Trento censura l’art. 77-quater, comma 7, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, il quale prevede che «Le entrate costituite da assegnazioni, contributi e quanto altro proveniente direttamente dal bilancio dello Stato devono essere versate per le regioni, le province autonome e gli enti locali nelle contabilità speciali infruttifere ad essi intestate presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato. Tra le predette entrate sono comprese quelle provenienti da operazioni di indebitamento assistite, in tutto o in parte, da interventi finanziari dello Stato sia in conto capitale che in conto interessi, nonché quelle connesse alla devoluzione di tributi erariali alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano».

La ricorrente evoca quale parametro di costituzionalità l’art. 8, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale), il quale, in attuazione del Titolo VI dello statuto speciale, stabilisce che «il versamento alla regione Trentino-Alto Adige e alle province autonome di Trento e di Bolzano di quanto loro spettante a norma degli articoli 2, 4, 5 e 6 è disposto dal Ministero del tesoro mediante mandato diretto da estinguersi con accreditamento ai conti correnti accesi presso la Tesoreria centrale a favore degli enti suddetti». Ad avviso della Provincia autonoma, la disposizione censurata si pone in contrasto con tale parametro, perché stabilisce che i versamenti a favore delle province autonome – comprensivi di quelli a titolo di devoluzione del gettito di tributi erariali – debbono avvenire nelle contabilità speciali infruttifere ad esse intestate presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato, anziché con accredito presso la Tesoreria centrale dello Stato, come invece dispone l’evocato parametro.

2.1. – L’Avvocatura generale dello Stato, per il Presidente del Consiglio dei ministri, ha eccepito l’inammissibilità della questione, sostenendo che la Provincia autonoma di Trento non avrebbe dedotto alcuna motivazione circa la violazione del Titolo VI dello statuto speciale e dell’art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento).

L’eccezione non è fondata.

Contrariamente a quanto sostenuto dall’Avvocatura generale dello Stato, l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 non è stato evocato dalla ricorrente quale parametro di legittimità costituzionale e il Titolo VI dello statuto di autonomia è stato menzionato nel ricorso non come parametro, ma al solo scopo di ricordare che ad esso è stata data attuazione proprio con l’evocato art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 268 del 1992.

Sempre in punto di ammissibilità, la difesa erariale ha eccepito che, quanto al parametro dell’art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 268 del 1992, la ricorrente non ha chiarito quale concreta lesione delle sue prerogative si sarebbe verificata in conseguenza dell’entrata in vigore della disposizione censurata.

Anche tale eccezione non è fondata.

Infatti, come piú volte affermato da questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 118 e n. 88 del 2006, nonché n. 407 del 2002), per l’ammissibilità del ricorso in via principale, è sufficiente l’esistenza della norma che si afferma lesiva del riparto di competenze, a prescindere dall’utilità concreta che il ricorrente possa ricevere dalla decisione.

2.2. – Nel merito, la Provincia autonoma di Trento lamenta – come si è visto – che, secondo la norma censurata «Le entrate costituite da assegnazioni, contributi e quanto altro proveniente direttamente dal bilancio dello Stato devono essere versate per le regioni, le province autonome e gli enti locali nelle contabilità speciali infruttifere ad essi intestate presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato», anziché essere accreditate, come espressamente previsto dall’art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 268 del 1992, «ai conti correnti accesi presso la Tesoreria centrale a favore degli enti suddetti».

La questione è fondata.

Non v’è dubbio, infatti, che le contabilità speciali infruttifere intestate alle Province autonome presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato, di cui alla norma censurata, sono diverse da quelle relative ai conti correnti accesi presso la Tesoreria centrale, di cui all’evocato parametro.

A tale conclusione non può opporsi – come fa l’Avvocatura generale dello Stato – che la disposizione denunciata si limita a realizzare una riorganizzazione della tesoreria unica statale, «senza portare alcun sostanziale mutamento in peius nella finanza provinciale». In realtà, tale riorganizzazione determina pur sempre un diverso assetto normativo e, pertanto, avrebbe potuto essere legittimamente realizzata, quanto al Trentino-Alto Adige, solo previa modifica della citata disposizione di attuazione statutaria.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale, essendo basata sulla violazione del sistema statutario del Trentino-Alto Adige, deve estendere la sua efficacia anche alla Provincia autonoma di Bolzano.

3. – La Regione Siciliana censura il medesimo comma 7 dell’art. 77-quater, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, in riferimento al combinato disposto degli artt. 36 dello statuto regionale (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione dello Statuto della Regione siciliana») e 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria). Il citato art. 36 dello statuto regionale stabilisce che: a) «Al fabbisogno finanziario della Regione si provvede con i redditi patrimoniali della Regione a mezzo di tributi, deliberati dalla medesima» (primo comma); b) «Sono però riservate allo Stato le imposte di produzione e le entrate dei monopoli dei tabacchi e del lotto» (secondo comma). Il parimenti evocato art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 prevede che: a) «Ai sensi del primo comma dell’articolo 36 dello Statuto della Regione siciliana, spettano alla Regione siciliana, oltre le entrate tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell’ambito del suo territorio, dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione delle nuove entrate tributarie il cui gettito sia destinato con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi medesime» (primo comma); b) «Ai sensi del secondo comma dell’art. 36 dello Statuto competono allo Stato le entrate derivanti: a) dalle imposte di produzione; b) dal monopolio dei tabacchi; c) dal lotto e dalle lotterie a carattere nazionale» (secondo comma); c) «Le entrate previste nelle lettere precedenti sono indicate nelle annesse tabelle A), B) e C), che fanno parte integrante del presente decreto» (terzo comma).

Ad avviso della ricorrente, la norma censurata, attraendo nel sistema di Tesoreria statale anche le entrate «connesse alla devoluzione di tributi erariali alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano», sottrae liquidità al sistema regionale, perché non si limita a porre «una mera modalità tecnico-contabile in relazione a nuove entrate, e per particolari ragioni di ripartizione interna delle stesse».

La questione non è fondata.

Come piú volte affermato da questa Corte, le norme che fissano mere modalità tecnico-contabili per il versamento di somme dovute dallo Stato alla Regione non contrastano con l’art. 36 dello statuto regionale siciliano né con l’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, in quanto non incidono in alcun modo sull’ammontare delle somme stesse (ex plurimis, sentenze n. 334 del 2006; n. 73 e n. 72 del 2005; n. 288 del 2004).

È questo il caso della disposizione censurata, la quale – contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente – si limita a prevedere, nell’àmbito della riorganizzazione del sistema di tesoreria dello Stato, una nuova modalità di accreditamento di somme spettanti alla Regione, senza pertanto recare alcun pregiudizio alla finanza regionale. Ne consegue che tale disposizione non si pone in contrasto con il sistema statutario siciliano, il quale, a differenza di quello del Trentino-Alto Adige, non contiene previsioni specifiche relative alle modalità di accreditamento delle somme dovute alla Regione.

4. – La Regione Siciliana censura anche l’art. 83, comma 21, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, che inserisce, nell’art. 22 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, i quali prevedono che: a) «In caso di versamento di somme eccedenti almeno cinquanta euro rispetto a quelle complessivamente richieste dall’agente della riscossione, quest’ultimo ne offre la restituzione all’avente diritto notificandogli una comunicazione delle modalità di restituzione dell’eccedenza. Decorsi tre mesi dalla notificazione senza che l’avente diritto abbia accettato la restituzione, ovvero, per le eccedenze inferiori a cinquanta euro, decorsi tre mesi dalla data del pagamento, l’agente della riscossione riversa le somme eccedenti all’ente creditore ovvero, se tale ente non è identificato né facilmente identificabile, all’entrata del bilancio dello Stato, ad esclusione di una quota pari al 15 per cento, che affluisce ad apposita contabilità speciale. Il riversamento è effettuato il giorno 20 dei mesi di giugno e dicembre di ciascun anno» (comma 1-bis); b) «La restituzione ovvero il riversamento sono effettuati al netto dell’importo delle spese di notificazione, determinate ai sensi dell’articolo 17, comma 7-ter, trattenute dall’agente della riscossione a titolo di rimborso delle spese sostenute per la notificazione» (comma 1-ter); c) «Resta fermo il diritto di chiedere, entro l’ordinario termine di prescrizione, la restituzione delle somme eccedenti di cui al comma 1-bis all’ente creditore ovvero allo Stato. In caso di richiesta allo Stato, le somme occorrenti per la restituzione sono prelevate dalla contabilità speciale prevista dal comma 1-bis e riversate all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate ad apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze» (comma 1-quater). Censura, altresí, il successivo comma 22 dello stesso articolo, il quale stabilisce che «Le somme eccedenti di cui all’articolo 22, comma 1-bis, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, incassate anteriormente al quinto anno precedente la data di entrata in vigore del presente decreto, sono versate entro il 20 dicembre 2008 ed affluiscono all’entrata del bilancio dello Stato per la successiva riassegnazione al Fondo speciale istituito con l’articolo 81, comma 29, del presente decreto».

Sostiene la ricorrente che dette disposizioni violano il combinato disposto dei richiamati artt. 36 dello statuto regionale e 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, perché determinano la sottrazione di entrate che erano di pertinenza regionale in base al previgente testo del comma 1 dell’art. 22 del citato d.lgs. n. 112 del 1999, il quale ( sempre secondo la ricorrente ( prevedeva che la Regione, e non lo Stato, acquisiva le imposte versate in eccedenza, nell’àmbito delle somme riscosse dal concessionario della riscossione («Il concessionario riversa all’ente creditore le somme riscosse entro il decimo giorno successivo alla riscossione. Per le somme riscosse attraverso le agenzie postali e le banche il termine di riversamento decorre dal giorno individuato con decreto del Ministero delle finanze, di concerto con il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Per gli enti diversi dallo Stato e da quelli previdenziali il termine di riversamento decorre dal giorno successivo allo scadere di ogni decade di ciascun mese»).

Neppure tale questione è fondata.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione e indipendentemente dall’interpretazione che possa darsi del sopra riportato comma 1 dell’art. 22 del d.lgs. n. 112 del 1999, gli evocati parametri non le riconoscono alcun diritto sulle somme riscosse in eccedenza rispetto ai tributi erariali. Essi si limitano, infatti, ad attribuire alla Regione le entrate tributarie erariali riscosse nell’àmbito del suo territorio, dovendosi intendere per tali entrate solo i tributi erariali effettivamente dovuti, e non certo le somme eccedenti tali tributi, indebitamente corrisposte dai contribuenti.

riuniti i giudizi,

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse, nei confronti del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione Siciliana;

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 77-quater, comma 7, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, nella parte in cui esso si applica alle Province autonome di Trento e Bolzano;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 77-quater, comma 7, e dell’art. 83, commi 21 e 22, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, promosse, in riferimento al combinato disposto degli artt. 36 dello statuto regionale (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione dello Statuto della Regione siciliana») e 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria), dalla Regione Siciliana, con il ricorso indicato in epigrafe.

Cosí deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 dicembre 2009.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Franco GALLO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 dicembre 2009

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 18/12/2009 n.334 proviene da Giustamm.

Aldo Ravalli – Presidente, Luigi Viola – Estensore.
Ente Fiera Salento s.p.a. (avv. E. Sticchi Damiani) c.
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Lecce (avv. A. Orlandini).

sulla giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia che, con riferimento ad un protocollo d’intesa concluso da un ente fieristico e da enti pubblici, concerni la domanda di emanare una sentenza ex art. 2932 c.c.

Contratti della pubblica amministrazione – Giurisdizione e competenza – Protocollo d’intesa concluso da un ente fieristico e da enti pubblici territoriali e non – Ente fieristico – Obbligo di un ente a versare il contributo prestabilito – Emanazione di una sentenza ex art.2932 c.c. – Domanda – Controversia – Giurisdizione del giudice amministrativo – Vi rientra.

Rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la controversia che, con riferimento ad un protocollo d’intesa concluso da un ente fieristico e da enti pubblici territoriali e non, concerni la domanda da parte dell’ente fieristico di emanare una sentenza ex art. 2932 c.c. che, previo accertamento della spettanza del credito, sancisca l’obbligo di uno dei predetti enti di erogare a suo favore il contributo prestabilito, in esecuzione del protocollo.

Reg. sentenze : 334/2009

Reg. generale : 451/2008

composto dai signori magistrati:

Aldo Ravalli Presidente
Luigi Viola Consigliere relatore

Carlo Dibello Referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 451/2008 proposto

dall’Ente Fiera Salento s.p.a. in persona del Presidente del Consiglio di Amministrazione pro tempore Dott. Cosimo Casilli, rappresentata e difesa dal Prof. Avv. Ernesto Sticchi Damiani, come da mandato a margine del ricorso, presso lo studio dello stesso in Lecce, via 95° Reggimento Fanteria n. 9 elettivamente domiciliata

contro

la Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Lecce, in persona del Segretario Generale pro tempore Dott. Roberto Pierantoni, rappresentata e difesa, in virtù di mandato a margine dell’atto di costituzione in giudizio e presupposta determina dirigenziale, dall’Avv. Alessandro Orlandini, presso lo studio dello stesso in Lecce, via Augusto Imperatore n. 16 elettivamente domiciliato

per

l’emanazione di una sentenza ex art. 2932 c.c. che, previo accertamento della spettanza del credito, sancisca l’obbligo della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Lecce di erogare a favore di Fiera Salento s.p.a. la somma complessiva di € 75.000,00, in esecuzione del protocollo d’intesa del 24 giugno 2003.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione dell’Amministrazione resistente;

Visti gli atti tutti di causa;

Data per letta alla pubblica udienza del 28 gennaio 2009 la relazione del Consigliere Dott. Luigi Viola e uditi altresì, l’Avv. Caggiula in sostituzione del Prof. Avv. Sticchi Damiani per la ricorrente e l’Avv. Orlandini per l’Amministrazione resistente;

Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La Fiera del Salento s.p.a. (inizialmente Fiera di Galatina e del Salento s.p.a.) costituisce una delle più importanti infrastrutture fieristiche della Provincia di Lecce.

In data 24 giugno 2003, era stipulato, nel dichiarato intento di dare nuovo impulso e vigore alle attività dell’ente fieristico, un protocollo d’intesa tra la Provincia di Lecce, il Comune di Galatina e la Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Lecce; in particolare, la Provincia di Lecce e la Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Lecce si obbligavano ad «erogare, per gli anni 2003 e 2004, la somma di € 75.000,00 cadauna…..al netto di eventuale IVA ed imposte, per l’organizzazione di 5 manifestazioni da parte di Fiera Salento>>; il Comune di Galatina si impegnava, al contrario, a sottoscrivere un mutuo di € 800.000 per l’ammodernamento e adeguamento del quartiere fieristico, da porsi a carico per il 50% dell’Amministrazione comunale e, per il resto, dell’ente fieristico; era poi prevista la successiva sottoscrizione di «un accordo con il quale si darà attuazione a quanto convenuto nel presente atto considerato che dovrà comunque prevedersi che:

-Fiera Salento dovrà relazionare periodicamente (a cadenza semestrale) circa l’utilizzo delle somme concesse e dell’attività svolta;

-gli Enti tramite i propri rappresentanti nel consiglio di amministrazione di FIERA SALENTO potranno esercitare disgiuntamente il diritto di gradimento su ogni manifestazione per cui vengano utilizzate le risorse finanziarie derivanti dal presente accordo
Il protocollo d’intesa era successivamente modificato da un successivo accordo intervenuto con la Provincia di Lecce e il Comune di Galatina che si impegnavano successivamente ad erogare somme minori di quelle originariamente previste; la Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Lecce, pur avendo a messo a bilancio le relative somme negli anni 2003 e 2004, non sottoscriveva alcun accordo attuativo e non corrispondeva quanto previsto nel protocollo d’intesa del 24 giugno 2003.

Con il presente ricorso, la ricorrente chiede, quindi, l’emanazione di una sentenza ex art. 2932 c.c. che, previo accertamento della spettanza del credito, sancisca l’obbligo della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Lecce di erogare a favore di Fiera Salento s.p.a. la somma complessiva di € 75.000,00, in esecuzione del protocollo d’intesa del 24 giugno 2003.

Si costituiva in giudizio l’Amministrazione intimata, controdeducendo sul merito del ricorso e formulando eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso, sotto diversi profili.

All’udienza del 28 gennaio 2009 il ricorso passava quindi in decisione.

DIRITTO

In via preliminare, la Sezione deve rilevare come la fattispecie dedotta in giudizio rientri nelle attribuzioni giurisdizionali del Giudice amministrativo.

La giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, ha, infatti riportato alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo le controversie relative alla conclusione o all’esecuzione degli «accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune>> previsti dall’art. 15, 1° comma l. 7 agosto 1990 n. 241 (Cass. civ., sez. un., 16 aprile 2007, n. 8953); la soluzione, derivante dal combinato disposto degli artt. 15, 2° comma e 11, 5° comma della l. 7 agosto 1990 n. 241 è poi stata considerata estensibile alle ipotesi, come quella in decisione, di atti (come i cd. “protocolli d’intesa”) che non assumono valore sostitutivo del provvedimento amministrativo (Cass., civ., sez. un., 13 luglio 2006, n. 15893), ma che costituiscono, pur sempre, «l’incontro di volontà dei relativi rappresentanti legali nonché il frutto di mediazione e compensazione tra i vari interessi pubblici coinvolti>> (T.A.R. Sardegna, sez. II, 14 aprile 2006, n. 662).

Deve poi escludersi che la possibilità, per il Giudice amministrativo, di conoscere della fattispecie sia preclusa dalla previsione dell’art. 26 dello Statuto dell’ente ricorrente che prevede una clausola compromissoria relativa a «tutte le controversie che dovessero insorgere tra la Società ed i Soci o fra i Soci che abbiano ad oggetto diritti disponibili relativi al rapporto sociale>>; l’arbitrato previsto dalla previsione statutaria ha, infatti, esclusivo riferimento alle controversie attinenti al rapporto sociale e non può essere estesa a ricomprendere fattispecie, come quella in decisione, che attengono ad iniziative concordate all’esterno della società tra i soci dell’ente; si tratta, quindi, di iniziative che non modificano o incidono sul rapporto sociale, e che, proprio per questo, non possono essere riportate alla clausola compromissoria prevista dallo Statuto sociale.

Per quello che riguarda la legittimazione, non sussistono poi particolari problemi ad inquadrare il protocollo d’intesa azionato dalla ricorrente all’interno dell’istituto del contratto a favore di terzo previsto dall’art. 1411 cod. civ, e, quindi, ad ammetterne l’azionabilità da parte dell’Ente Fiera Salento s.p.a. che, pur non avendo partecipato all’accordo, ha indubbio interesse all’esecuzione del protocollo ed ha dimostrato ampiamente la propria volontà di “volerne profittare”.

Nel merito, il ricorso è infondato e deve pertanto essere respinto.

In primo luogo ed in via preliminare, la Sezione non può mancare di rilevare come l’esperibilità dell’azione ex art. 2932 cod. civ. (ammessa, in linea di principio, dalla giurisprudenza in materia di accordi sostitutivi: T.A.R. Liguria Genova, sez. I, 23 gennaio 2007, n. 79), sia comunque preclusa dalla mancata impugnazione, nel termine di decadenza, della deliberazione 11 aprile 2005 n. 79 della Giunta camerale della Camera di commercio di Lecce, avente ad oggetto la definitiva volontà «di non procedere ad alcun accordo che richiami il “protocollo d’intesa per la Fiera di Galatina e del Salento S.p.A.” del 24.06.2003…(e) di confermare, comunque la disponibilità della “Camera” a partecipare, per la propria quota, alla ricapitalizzazione della società Fiera di Galatina e del Salento s.p.a.>>; con tutta evidenza, si tratta di una deliberazione che esplicita la definitiva volontà dell’Ente convenuto di “svincolarsi” dall’accordo e che, quindi, attiene a quella fase di formazione interna della volontà dell’ente pubblico di vincolarsi in sede negoziale che, dalla giurisprudenza, è riportata ad una posizione soggettiva di interesse legittimo, e quindi, anche all’interno della giurisdizione esclusiva, all’obbligo di impugnazione nel termine di decadenza di sessanta giorni.

In secondo luogo, deve rilevarsi come il Protocollo d’intesa del 24 giugno 2003, già ab origine non fosse caratterizzato dai requisiti indispensabili per poter procedere all’emanazione di una sentenza costitutiva ex art. 2932 cod. civ.; in particolare, il rinvio finale ad «un accordo con il quale si darà attuazione a quanto contenuto nel presente atto>> evidenzia chiaramente la volontà delle parti di rinviare ad una successiva attività negoziale la specificazione dei contenuti sostanziali del rapporto da costituire; siamo pertanto in presenza di una di quelle ipotesi di sostanziale mancata specificazione «di molteplici ed essenziali elementi>> del rapporto da costituire che, per giurisprudenza incontroversa (Cass., civ., sez. lav., 9 giugno 1990, n. 5602; 24 ottobre 1991, n. 11284; 3 marzo 1992, n. 2568; 16 maggio 1998, n. 4953), preclude il ricorso all’azione ex art. 2932 cod. civ. (che, infatti, presuppone la presenza di tutti gli elementi essenziali per la definizione del futuro rapporto contrattuale), residuando solo la possibile proposizione dell’azione risarcitoria.

In terzo luogo, il possibile accoglimento del ricorso è definitivamente precluso dalla stipulazione del successivo accordo «a sostegno della attività di “Fiera di Galatina e del Salento s.p.a.”>> intervenuto tra la ricorrente, la Provincia di Lecce ed il Comune di Galatina (si tratta dell’accordo senza data, depositato in giudizio da parte ricorrente in data 17 dicembre 2008); pur in mancanza dell’adesione della Camera di commercio di Lecce, è, infatti, evidente come l’accordo in questione dia atto di un definitivo mutamento del quadro di riferimento (il successivo intervento della possibilità di accedere a fondi comunitari per la ristrutturazione della sede fieristica; la riduzione da cinque a quattro delle manifestazioni da realizzarsi dalla ricorrente) e delle obbligazioni delle parti (la riduzione del contributo da € 75.000,00 ad € 60.000,00; nel caso del Comune di Galatina, in sostituzione dell’obbligo di accendere e sostenere il mutuo per la ristrutturazione, reso inutile dall’accesso ai fondi comunitari) che rende del tutto impossibile persistere nell’esecuzione di un precedente Protocollo d’intesa, ormai superato dall’evoluzione degli eventi; è quindi evidente la sostanziale contraddizione insita nell’atteggiamento della ricorrente che, da un lato, ha portato avanti una modificazione del Protocollo d’intesa, per cercare di porlo in linea con la modificazione del quadro di riferimento e, dall’altro, oggi insiste per l’esecuzione del precedente accordo, ormai superato dagli eventi.

Il ricorso deve pertanto essere respinto; le spese di giudizio della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Lecce devono essere poste a carico della ricorrente e liquidate, in mancanza di nota spese, in complessivi € 2.500,00 (duemilacinquecento/00).

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, I Sezione di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa lo respinge, come da motivazione.

Condanna la ricorrente alla corresponsione, in favore della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Lecce della somma di € 2.500,00 (duemilacinquecento/00), a titolo di spese del giudizio.

Così deciso in Lecce, in camera di consiglio il 28 gennaio 2009.

Aldo Ravalli – Presidente

Luigi Viola – Consigliere Estensore

Pubblicata mediante deposito

in Segreteria il 25 febbraio 2009

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione I – Sentenza – 25/2/2009 n.334 proviene da Giustamm.

Pres. Tosti, Est. Toschei
Deloitte Consulting s.p.a., C.T. Partners (Avv. F. Tedeschini) c/ Ministero dell’economia e delle finanze (Avv. dello Stato), Arthur D. Little s.p.a. (Avv. M. Selvaggi), Sts Studi Tecnologie Sistemi s.r.l. (Avv.ti M. Mammone, C. Spampinato)

sulla legittima apertura delle buste contenenti l’offerta economica in seduta riservata, previa verifica dell’integrità delle stesse in seduta pubblica, e sulla legittima correzione, ad opera della commissione, dell’offerta inficiata da errore di calcolo, senza previa richiesta di chiarimenti

1. Contratti della p.a. – Gara – Offerta economicamente più vantaggiosa – Verifica integrità plichi – Obbligo di pubblicità – Sussiste – Apertura buste – Seduta riservata – Legittimità – Sussiste.

2. Contratti della p.a. – Gara – Offerta – Errore di calcolo – Correzione automatica – Legittimità – Sussiste – Richiesta di chiarimenti – Necessità – Non sussiste.

1. Nel corso delle gare d’appalto da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, è legittimo l’operato della commissione che, una volta verificata in seduta pubblica l’integrità dei plichi e delle buste contenenti l’offerta economica, proceda all’apertura delle buste in avvio della seduta riservata dedicata alla valutazione delle offerte, trattandosi di un’attività ad essa puramente consequenziale e strettamente legata alla lettura ed alla valutazione del loro contenuto.

2. È legittimo l’operato della commissione di gara che, accortasi di un errore materiale nella indicazione dell’importo complessivo nell’offerta economica presentata da una concorrente, provveda autonomamente e senza chiedere alcun chiarimento alla correzione della cifra indicata come totale dell’offerta, sulla base dei soli dati attribuiti dalla ditta nella medesima offerta, non inserendo alcun elemento nuovo che non fosse già stato in essa indicato.

composto dai Signori:

Luigi TOSTI – Presidente

Carlo MODICA de MOHAC – Componente;

Stefano TOSCHEI – Estensore;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi:

*n. R.g. 144 del 2008 proposto da

“DELOITTE CONSULTING S.p.a.” e da “C.T. PARTNERS” in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentate e difese dall’avv. Federico Tedeschini, presso il cui studio sono elettivamente domiciliate in Roma, Largo Messico n. 7;

il MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, nella cui sede in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, domicilia per legge;

della “ARTHUR D. LITTLE S.p.a.”, in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Marco Selvaggi, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, Via Nomentana n. 76, anche ricorrente incidentale;

della “STS STUDI TECNOLOGIE SISTEMI S.r.l.”, in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Michele Mammone e Costanza Spampinato ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo dei suindicati difensori in Roma, Via Savoia n. 23;

degli atti della gara indetta dal Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento per le politiche fiscali, Ufficio amministrativo delle risorse, per l’affidamento del servizio di benchmarking dei servizi del contratto quadro 2006-2001 per la gestione del sistema informativo della fiscalità ed in particolare:

 della nota prot. n. 66946 del 5 dicembre 2007;
 di tutti i verbali delle sedute della commissione nominata dal Dipartimento delle politiche fiscali;
 di ogni altro eventuale atto comunque preparatorio, presupposto, connesso e/o consequenziale;

 del verbale n. 8 della gara in questione, oltre che di tutti i verbali;
 della nota prot. n. 244 del 3 gennaio 2008, con la quale il Ministero dell’economia e delle finanze ha comunicato alle ricorrenti l’aggiudicazione definitiva della gara in questione;
 del decreto direttoriale n. 8 del 2 gennaio 2008;
 della nota prot. n. 247 del 3 gennaio 2008 del Ministero dell’economia e delle finanze;
 della nota n. 64161 del 22 novembre 2007;
 di ogni altro eventuale atto comunque preparatorio, presupposto, connesso e/o consequenziale;

tutti, patiti e patiendi, delle società ricorrenti per effetto dei provvedimenti impugnati e, in ogni caso, per la violazione dei principi generali del giusti procedimento, di correttezza dell’azione amministrativa e di tutela dell’affidamento dei privati;



*n. R.g. 953 del 2008 proposto da

“STS STUDI TECNOLOGIE SISTEMI S.r.l.”, in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Michele Mammone e Costanza Spampinato ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo dei suindicati difensori in Roma, Via Savoia n. 23;

il MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, nella cui sede in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, domicilia per legge;

 della “ARTHUR D. LITTLE S.p.a.”, in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Marco Selvaggio, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, Via Nomentana n. 76;
 della “DELOITTE CONSULTING S.p.a.” e da “C.T. PARTNERS” in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentate e difese dall’avv. Federico Tedeschini, presso il cui studio sono elettivamente domiciliate in Roma, Largo Messico n. 7;

degli atti della gara indetta dal Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento per le politiche fiscali, Ufficio amministrativo delle risorse, per l’affidamento del servizio di benchmarking dei servizi del contratto quadro 2006-2001 per la gestione del sistema informativo della fiscalità ed in particolare:

 della nota prot. n. 66946 del 5 dicembre 2007;
 della nota prot. n. 244 del 3 gennaio 2008, con la quale il Ministero dell’economia e delle finanze ha comunicato alle ricorrenti l’aggiudicazione definitiva della gara in questione;
 del decreto direttoriale n. 8 del 2 gennaio 2008;
 della nota prot. n. 247 del 3 gennaio 2008 del Ministero dell’economia e delle finanze;
 della nota n. 64161 del 22 novembre 2007;
 di tutti i verbali delle sedute della commissione nominata dal Dipartimento delle politiche fiscali;
 di ogni altro eventuale atto comunque preparatorio, presupposto, connesso e/o consequenziale;

 la declaratoria di nullità dell’eventuale contratto di appalto sottoscritto tra il RTI aggiudicatario ed il Ministero dell’economia e delle finanze;
 il rinnovo delle operazioni di gara;
 ed in ogni caso per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento dei danni

 della nota del 3 dicembre 2008 del Ministero dell’economia e delle finanze, commissione per l’esame delle domande di partecipazione alla gara per il servizio di benchmarking;
 di ogni altro eventuale atto comunque preparatorio, presupposto, connesso e/o consequenziale;

Visto i ricorsi originari nonché quelli contenenti motivi aggiunti con i relativi allegati;

Viste le costituzioni in giudizio dell’Amministrazione finanziaria intimata e delle parti controinteressate, anche ricorrenti incidentali nonché intervenute e i documenti prodotti;

Visti il decreto presidenziale cautelare n. 72 del 10 gennaio 2008 e l’ordinanza n. 791 del 23 gennaio 2008 con la quale questo Tribunale ha parzialmente accolto l’istanza cautelare proposta dalle società ricorrenti nel giudizio n. R.g. 144 del 2008;

Esaminate le ulteriori memorie con atti depositate;

Visti gli atti tutti delle cause;

Relatore alla Camera di consiglio del 19 marzo 2008 il dott. Stefano Toschei; presenti per le parti l’avv. P. Conticiani, delegata dall’avv. Tedeschini, l’avv. M. Selvaggi, l’avv. D. Lobefalo, delegata dall’avv. Mammone, e l’avv. dello Stato Elefante;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto.

FATTO E DIRITTO

1. – Con il ricorso rubricato al n. R.g. 144 del 2008 le Società Deloitte Consulting S.p.a. e CT Partners S.p.a. hanno impugnato tutti gli atti della procedura di gara, ivi compreso il provvedimento di aggiudicazione definitiva, bandita dal Dipartimento delle politiche fiscali del Ministero dell’economia e delle finanze per l’affidamento del servizio di benchmarking dei servizi del contratto quadro 2006-2001 per la gestione del sistema informativo della fiscalità.

Più in particolare la selezione era indetta con procedura ristretta accelerata per l’affidamento dell’esecuzione dell’attività di benchmarking di tutti i servizi e le prestazioni rese dalla Sogei S.p.a. alle strutture organizzative dell’Amministrazione finanziaria, in esecuzione dei singoli contratti esecutivi stipulati alle condizioni e con le modalità di lavoro previste dal contratto quadro con la predetta società per il periodo 2006/2011.

Le ricorrenti rammentano che il bando – pubblicato nella GUCE in data 7 settembre 2007 ed in GU in data 12 settembre 2007 – prevedeva l’aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e che il disciplinare di gara, nell’individuare i criteri e le modalità di aggiudicazione dell’appalto, stabiliva che “Terminato l’esame delle offerte tecniche, sarà fissata un’apposita seduta della Commissione aperta al pubblico per procedere alla lettura dei punteggi parziali attribuiti alle offerte tecniche ed all’apertura delle buste C” (punto 6, pag. 16 del disciplinare).

Lamentano le ricorrenti che la commissione non si sarebbe affatto attenuta alla procedura autoimposta, per effetto del disciplinare, nei confronti dell’Amministrazione appaltante, avendo le ditte partecipanti ricevuto nella lettera di invito la indicazione di una sola seduta per il 5 novembre 2007. Si dolgono inoltre le ricorrenti che dai verbali di gara non emerge alcuna seduta successiva, come invece previsto dalla surricordata disposizione del disciplinare e che in data 5 dicembre 2007 le concorrenti venivano informate circa l’aggiudicazione provvisoria intervenuta in favore dell’odierna controinteressata Arthur D. Little S.p.a..

In ragione di tale comportamento assunto dall’Amministrazione in corso di selezione, palesemente in contrasto con le prescrizioni del disciplinare, le ricorrenti chiedevano l’annullamento degli atti che avevano condotto all’aggiudicazione provvisoria in favore della sopra citata società controinteressata, deducendo inoltre la persistenza della patologia che aveva colpito la procedura pur se la seduta al pubblico si fosse effettivamente tenuta senza, tuttavia, che le ricorrenti fossero state preventivamente informate del suo svolgimento.

Le società ricorrenti, con memoria difensiva depositata il 10 gennaio 2008, sottolineavano anche la presenza di un ulteriore vizio della procedura nel quale sarebbe incorsa l’Amministrazione che, accortasi di un errore materiale nella indicazione dell’importo complessivo nell’offerta presentata dalle stesse ricorrenti, aveva provveduto autonomamente e senza chiedere alcun chiarimento, alla correzione della cifra indicata come totale dell’offerta. Tale prospettazione era formalizzata in motivo di ricorso con gravame contenente motivi aggiunti riferiti, in particolare (oltre ad altri atti nel frattempo conosciuti), al provvedimento di aggiudicazione definitiva notificato in data 22 gennaio 2008.

Nel frattempo, con il decreto presidenziale cautelare n. 72 del 10 gennaio 2008 veniva accolta la richiesta di sospensione dell’efficacia dell’aggiudicazione avanzata dalle società ricorrenti.

Queste ultime, successivamente, proponevano ulteriori motivi aggiunti contestando la mancata predisposizione da parte della commissione di una griglia di valutazione del contenuto delle offerte ai fini della rilevazione dei giudizi formulati dalla commissione.



2. – Si sono costituite in giudizio l’Amministrazione finanziaria intimata e la controinteressata aggiudicataria (ormai definitiva) le quali hanno contestato puntualmente in fatto ed in diritto le prospettazioni formulate dalle ricorrenti chiedendo la reiezione del gravame.

In particolare la Arthur D. Little S.p.a. spiegava ricorso incidentale (a suo dire paralizzante) contestando che la domanda di partecipazione alla selezione della Deloitte Consulting S.p.a. avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile – e quindi il relativo raggruppamento escluso dalla gara – perché la dichiarazione di insussistenza della causa di incompatibilità descritta nel disciplinare nell’art. 3.3 non era accompagnata dal deposito di una copia fotostatica del documento di identità del dichiarante. Ulteriore motivo di censura del ricorso incidentale era formulato con riferimento alla presenza della firma sui lembi di chiusura del plico contenente le tre buste riferibile alla sola Deloitte Consulting S.p.a., mentre trattandosi di un raggruppamento temporaneo di imprese in costituzione avrebbe dovuto essere assolto l’obbligo formale della firma anche dalla C.T. Partners S.p.a..

Con atto di intervento adesivo si costituiva la STS Studi Tecnologie Sistemi S.r.l. con l’intento di fare proprie le censure dedotte dalle ricorrenti principali nei gravami proposti nei confronti della procedura di gara svolta dall’Amministrazione finanziaria.

Con ordinanza cautelare n. 791 del 23 gennaio 2008 il Tribunale accoglieva l’istanza cautelare di sospensione dell’efficacia dei provvedimenti impugnati al solo scopo di non far procedere oltre le operazioni fino alla decisione per il merito in ordine alla quale veniva fissata, contestualmente, la data di udienza, confermando il decreto presidenziale n. 72 del 2008.

Le parti depositavano memorie conclusive confermando le già rassegnate conclusioni.



3. – Con ricorso n. R.g. 953 del 2008 la STS Studi Tecnologie Sistemi S.r.l., terza classificata nella graduatoria finale, ha impugnato tutti gli atti della più volte citata selezione svolta dal Ministero dell’economia e delle finanze riproponendo lo stesso primo motivo di gravame dedotto dalle società Deloitte e C.T Partners circa il mancato ossequio alle prescrizione di apertura della busta C in seduta pubblica. Contestava inoltre la STS che la commissione aveva “omesso di assegnare, e rendere noti, i singoli punteggi delle singole sottovoci che confluivano nella voce “Qualità dell’offerta”, attribuendo alla stessa, al contrario, un unico e globale punteggio complessivo” (così a pag. 4 del ricorso introduttivo).

La STS proponeva poi motivi aggiunti reiterando e meglio specificando la seconda censura già dedotta con il ricorso introduttivo (e della quale sopra si è riportato uno stralcio testuale) ed aggiungendo che ulteriore vizio sarebbe costituito dalla circostanza che, una volta indicate dalla commissione quattro griglie per l’attribuzione dei punteggi riferiti ai singoli criteri di valutazione dell’offerta, sia “totalmente oscuro il nesso fra tali 4 griglie e la graduatoria infine formata dalla Commissione” (così a pag. 4 del ricorso contenente motivi aggiunti).

Ai suindicati ricorsi sono seguite le costituzioni in giudizio delle parti intimate e lo sviluppo processuale già indicato con riferimento al ricorso n. R.g. 144 del 2008.



4. – Va anzitutto disposta la riunione dei due ricorsi meglio indicati in epigrafe per connessione soggettiva ed oggettiva intercorrente tra gli stessi.

I gravami che sono oggetto di esame in questa sede, infatti, afferiscono alla stessa procedura di gara svolta dall’Amministrazione finanziaria e sono stati proposti (anche con ricorso alla via incidentale ed a quella dell’intervento adesivo) dalle tre ditte partecipanti a quella gara, avendo le ricorrenti (fatta esclusione, ovviamente, per la ricorrente incidentale)l’obiettivo di provocare l’annullamento degli atti adottati ed in particolare dell’atto di aggiudicazione definitiva, con riedizione della selezione.

Ne deriva che, per economia di mezzi processuali ed al fine di evitare il rischio di un eventuale (e sempre possibile) contrasto tra giudicati, appare al Collegio opportuno disporre la riunione del ricorso n. R.g. 953 del 2008 al ricorso n. R.g. 144 del 2008, perché vengano decisi in un unico contesto.



5. – Per una migliore intelligenza delle questioni qui da esaminarsi, giova ripercorrere, seppur sinteticamente, la vicenda per come emerge dalla lettura della documentazione depositata e dagli atti defensionali dei controvertenti, limitatamente ai fati che sono qui di interesse.

E’ accaduto che:

a) il Ministero dell’economia e delle finanze e, per esso, il Dipartimento delle politiche fiscali ebbe a bandire, nel settembre del 2007, una selezione ristretta accelerata per l’aggiudicazione, secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dell’esecuzione dell’attività di benchmarking (per incidens, trattasi di una metodologia – nata in alcuni gruppi industriali internazionali per rispondere alle forti dinamiche competitive degli anni settanta del secolo appena trascorso – per misurare e incrementare le performance di un’impresa che, grazie al costante confronto con l’esterno, stimola l’efficacia e l’efficienza dei processi aziendali e il rinnovamento della cultura aziendale) di tutti i servizi e le prestazioni rese dalla Sogei S.p.a. alle strutture organizzative dell’Amministrazione finanziaria, in esecuzione dei singoli contratti esecutivi stipulati alle condizioni e con le modalità di lavoro previste dal contratto quadro con la predetta società per il periodo 2006/2011;
b) tra le prescrizioni del disciplinare si poteva leggere, al punto 6, che ciascun concorrente avrebbe dovuto produrre un plico con, all’interno, tre buste: la busta A contenente i documenti, la busta B contente l’offerta tecnica e la busta C con l’offerta economica;
c) nello stesso punto 6 (a pag 16) era prescritto che “Terminato l’esame delle offerte tecniche, sarà fissata un’apposita seduta della Commissione aperta al pubblico per procedere alla lettura dei punteggi parziali attribuiti alle offerte tecniche ed all’apertura delle buste C”;
d) nella lex specialis di gara erano, quindi, previste due sedute aperte al pubblico, alla presenza degli incaricati delle società concorrenti: quella stabilita dal bando in data 5 novembre 2007 (ved pag. 4 del bando di gara) e quella, in data da definirsi a cura della commissione, per la lettura dei punteggi parziali dopo l’esame e la valutazione del contenuto della busta B e per l’apertura della busta C;
e) risulta dal verbale n. 10 della seduta del 3 dicembre 2007 (versato in atti) che “per la costituenda RTI tra le società C.T.P. & Deloitte” era presente il dott. Giampiero Noto, per la società STS S.r.l. era presente la Signora Carlotta Bernardini e per la Società Arthur D. Little era presente l’avv. Martiradonna. A quel punto – sempre da quanto si legge nel verbale – il presidente della commissione di gara ricordava ai presenti i motivi della riunione (descritti qualche passaggio più in alto nel corpo dello stesso verbale facendo riferimento espresso agli adempimenti di cui al paragrafo 6 del disciplinare) e mostrava il plico contenente le tre offerte economiche (la busta C) presentate dalle tre ditte ammesse in gara, che era stata a suo tempo formata e sigillata con sottoscrizione di tutti i presenti (quindi anche i rappresentanti delle concorrenti) nel corso della riunione del 5 novembre 2007. Aperto il plico e constatata l’integrità delle buste, il presidente invitava i presenti ad abbandonare la seduta per consentire alla commissione di svolgere l’esame e la verifica delle offerte economiche ed attribuire i relativi punteggi in seduta riservata (così nella seconda pagina del verbale della seduta del 3 dicembre 2007);
f) nel ridetto verbale della seduta del 3 dicembre 2007 si legge, ancora, che la commissione rilevava “una incongruenza nell’indicazione dell’importo complessivo della fornitura dovuto presumibilmente ad un errore di calcolo o trascrizione” con riferimento alle concorrenti in raggruppamento C.T.P. & Deloitte e quindi, applicando il sistema di calcolo previsto al paragrafo 6, pagina 15, del disciplinare di gara, procedeva alla correzione dell’importo erroneamente indicato di € 458.000,000 nel totale derivante dalla somma della cifra, indicata dal raggruppamento nell’offerta presentata, alla voce di calcolo delle attività di Knowledge Transfer (indicata come P2 e pari ad € 34.000,00) con la cifra indicata per il prezzo a corpo del servizio di benchmarking (indicata come P1 e pari ad € 434.000,00) e pari, quindi, ad € 458.000,000;
g) a questo punto veniva stilata la graduatoria provvisoria che vedeva prevalere la Arthur D. Little con punti 57,575 (che veniva dichiarata aggiudicataria provvisoria), seguita dalla C.T.P. & Deloitte con punti 57,542 e dalla STS S.r.l. con punti 57,500;
h) seguiva infine, quando già era stato notificato il ricorso dalle società C.T.P. & Deloitte, il decreto direttoriale n. 8 del 2 gennaio 2008 con il quale si è proceduto all’aggiudicazione definitiva in favore della società indicata come aggiudicataria provvisoria.


6. – Prima di esaminare il merito dei ricorsi riuniti (ivi compreso quello incidentale) e tenuto conto della presenza di alcune questioni in rito che potrebbero scrutinarsi anche d’ufficio, in merito alla tempestività delle censure dedotte ed alla loro ammissibilità sotto il profilo della sussistenza dell’interesse a proporle (ivi compresa la questione della preliminare valutazione del ricorso incidentale, asseritamente paralizzante, rispetto a quello principale nel quale si inserisce), giova segnalare che l’infondatezza delle censure dedotte con i ricorsi proposti – per quel che si dirà in seguito – rende superfluo limitare la decisione allo scrutinio ed alla soluzione dei suddetti profili di rito. Conseguentemente il Collegio affronterà le singole censure dedotte nei gravami, anche in prospettiva di scrutinio di quello incidentale, precisando incidentalmente – e solo se strettamente necessario – anche la soluzione delle questioni di rito, ma privilegiando come già detto la delibazione del merito, in chiave processual sostanzialistica e proprio in virtù dell’esito conclusivo del giudizio.

7. – Con il primo motivo di ricorso (n. R.g. 144 del 2008) dedotto nell’atto introduttivo dalle società ricorrenti, peraltro intimamente connesso con il secondo motivo di doglianza che costituisce, nella realtà, solo un profilo del primo, si censura il comportamento dell’Amministrazione appaltante che, dopo aver dettagliatamente indicato nel disciplinare di gara la sequenza di apertura, in seduta pubblica, della busta C contenente le singole offerte economiche delle (tre) concorrenti, non svolgeva affatto tale percorso ed in particolare procedeva all’aggiudicazione provvisoria, in favore della controinteressata Arthur D. Little “senza che vi fosse stata alcuna convocazione di apertura delle offerte economiche” (così, testualmente, a pag. 4 del ricorso introduttivo).

Dalla lettura del verbale n. 10, relativo alla seduta svolta il 3 dicembre 2007, emerge anzitutto la presenza dei rappresentanti delle tre ditte concorrenti nonché la lettura dei punteggi relativi all’offerta tecnica per come proposta da ciascuna delle medesime concorrenti.

Si legge poi nel verbale che, una volta verificata in seduta pubblica l’integrità dell’apposito plico, a suo tempo formato alla presenza dei rappresentanti delle ditte nel corso della seduta del 5 novembre 2007 e contenente le tre buste C aventi ad oggetto l’offerta economica e constatata altresì l’integrità delle tre buste C, il presidente invitava “i rappresentanti delle ditte a lasciare la seduta per consentire alla commissione, in seduta riservata, di provvedere all’esame e alla verifica delle offerte economiche, nonché all’attribuzione del relativo punteggio parziale” (così a pag. 2 del succitato verbale).

Orbene, appare documentalmente evidente che gran parte dei profili di doglianza contenuti nel primo e nel secondo motivo di censura dell’atto introduttivo del ricorso n. Rg. 144 del 2008 paiono smentiti dai fatti, nel senso che:

a) la seduta prevista al paragrafo 6 del disciplinare si è effettivamente svolta;
b) i rappresentanti delle ditte concorrenti ne erano a conoscenza, tanto che risulta la loro presenza in seduta pubblica (nonché la loro convocazione, si veda la nota prot. n. 65130 del 28 novembre 2007);
c) nel corso di quest’ultima si è proceduto a svolgere gli adempimenti formali indicati nel paragrafo 6 del disciplinare, quali la lettura dei punteggi attribuiti alle offerte tecniche, la verifica dell’integrità del plico contenente le tre buste C e la verifica dell’integrità di queste ultime.
Fermo quanto sopra, si contesta tuttavia che, al contrario di quanto indicato nel paragrafo 6 del disciplinare, l’apertura delle tre buste C sarebbe avvenuta in seduta riservata e non, come previsto dal disciplinare ed in particolare a pag. 16 dello stesso, in seduta pubblica.

Il Collegio ritiene che da tale comportamento tenuto dalla commissione non si possa sussumere alcuna conseguenza violativa del principio di pubblicità delle sedute di gara, per come sostenuto dalle ricorrenti.

Appare, infatti, intuibile che una volta verificata la integrità delle tre buste C contenenti le offerte economiche e, prima di esse, del plico che a sua volta le conteneva, l’apertura delle buste costituisse una attività puramente consequenziale e strettamente legata alla lettura e valutazione del loro contenuto che, già nel disciplinare, era affidata ad una seduta riservata della commissione.

Sul punto giova rammentare che, sul versante comunitario, il principio generale della trasparenza delle Amministrazioni è certamente enunciato con enfasi, ma, nella sua ampiezza e generalità, esso indica una regola che attiene, nel complesso, alla esigenza di definire preventivamente le modalità di valutazione delle offerte e di garantire, ex post, la leggibilità delle decisioni assunte dalla stazione appaltante. Va poi segnalato che non esiste alcuna regola espressa (e nemmeno alcuna pronuncia della Corte di Giustizia) che si spingano ad affermare l’obbligo incondizionato delle stazioni appaltanti di assicurare sempre (anche nelle ipotesi di procedure con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa) la pubblicità della fase di apertura dell’offerta economica.

Per quanto riguarda il diritto interno, i generali principi di trasparenza e partecipazione dell’attività amministrativa, stabiliti dalla legge 7 agosto 1990 n. 241 e, in alcuni casi, da particolari leggi di settore (a partire dai lavori pubblici), non si accompagnano alla previsione di regole che impongano, in modo costante e inderogabile, la verificabilità immediata delle operazioni compiute dall’Amministrazione. Ovviamente, non va confuso il piano della opportunità, de iure condendo, di possibili soluzioni applicative, orientate ad ampliare i casi in cui il seggio di gara, o la commissione di valutazione, debba svolgere le proprie operazioni in seduta pubblica, o, quanto meno, in contraddittorio con i soggetti direttamente interessati, con la ricostruzione del diritto vigente (cfr., sul punto, Cons. Stato, Sez. V, 11 maggio 2007 n. 2355).

Al fine di ribadire come nelle selezioni per l’aggiudicazione di appalti con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ciò che conta, al fine di salvaguardare il principio di pubblicità delle gare, è la verifica della integrità dei plichi e delle buste contenenti le offerte in seduta pubblica, è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale (perfettamente attagliantesi alla fattispecie in esame, laddove il criterio di aggiudicazione fissato nel bando era quello della offerta più vantaggiosa) a tenore del quale “nelle gare per l’aggiudicazione di contratti o dei servizi pubblici, svolte secondo il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la pubblicità è imposta nella sola fase riguardante l’apertura della busta recante l’offerta economica” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 19 aprile 2007 n. 1790). Peraltro, il Collegio condivide pienamente il percorso argomentativo fatto proprio dal Consiglio di Stato nella citata decisione della Quinta sezione che, esaminando nella specie la soluzione prevista dal regolamento n. 554 del 1999 con riferimento all’offerta economicamente più vantaggiosa, afferma come seppur possa risultare molto convincente la scelta di accompagnare con puntuali previsioni di comportamenti estremamente formalistici la fase prodromica alla valutazione delle offerte economiche, perché consente di accertare, con la massima sicurezza, che tali offerte non solo non siano state alterate, ma anche che esse siano state conosciute dalla commissione solo dopo la conclusione delle operazioni valutative sulle offerte tecniche; tuttavia, afferma comunque il Consiglio di Stato, ciò non basta per ritenere che sussista un obbligo assolutamente inderogabile di operare in questo modo, qualora siano state rispettate altre garanzie minime (pubblicità della seduta iniziale di verifica delle integrità dei plichi, accurata verbalizzazione delle operazioni compiute, presenza del plenum della commissione). Conseguentemente può trovare conferma l’orientamento fatto proprio dalla Quinta sezione (e talvolta non condiviso dalla Sesta), in forza del quale, “ferma restando la obbligatoria pubblicità della seduta in cui si procede alla verifica della integrità dei diversi plichi di cui si compone l’offerta, la giurisprudenza ha ribadito che nelle gare che necessitano di una valutazione comparativa di fattori, come nell’appalto concorso, o nel metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa, cui si riferisce la fattispecie in esame, la valutazione dell’offerta economica possa avvenire in seduta non pubblica” (Cons. Stato, Sez. V, 27 aprile 2006 n. 2370).

In conclusione, l’apertura delle buste, in seguito alla verificazione della integrità dei plichi e delle buste contenenti le offerte costituisce un dettaglio dell’operazione che ben può svolgersi in avvio della seduta riservata dedicata alla valutazione delle offerte economiche (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 11 aprile 2006 n. 2014), essendosi ormai superato il momento cruciale – per la verifica della integrità delle buste – che non può essere certamente costituito dalla mera apertura delle stesse.



8. – Rilevata la infondatezza dei due motivi di censura dedotti con il ricorso introduttivo dalle società ricorrenti, può ora passarsi ad esaminare il terzo motivo di doglianza, anticipato dalle ricorrenti nella memoria illustrativa depositata il 10 gennaio 2008 e formalizzato nel ricorso contenente motivi aggiunti riferiti, in particolare (oltre ad altri atti nel frattempo conosciuti), al provvedimento di aggiudicazione definitiva. Le ricorrenti sottolineavano quindi la presenza di un ulteriore vizio della procedura nel quale sarebbe incorsa l’Amministrazione che, accortasi di un errore materiale nella indicazione dell’importo complessivo nell’offerta economica presentata dalle stesse ricorrenti, aveva provveduto autonomamente e senza chiedere alcun chiarimento, alla correzione della cifra indicata come totale dell’offerta.

Giova rammentare che il paragrafo 6 del disciplinare di gara (specificamente a pag. 15) prescriveva che il prezzo dell’offerta assumeva il “valore Vi” e che tale valore si raggiungeva con un calcolo matematico che vedeva come fattore il valore Pi che, a propria volta era formato dalle cifre relative ai valori P1 e P2.

Orbene la commissione, per quel che risulta sia dalla lettura del verbale n. 10 della seduta del 3 dicembre 2007 sia per quel che è scritto nell’offerta economica presentata dalle ricorrenti, ha:

A) dapprima constatato quali fossero le cifre indicate dal costituendo raggruppamento concorrente per i valori P1 e P2;
B) verificato, in tale fase, che il totale di quanto dichiarato dalla Deloitte e dalla C.T. Partners nell’offerta economica presentata, in particolare nei punti 1), 2) e 3) (pag. 2 dell’offerta), tenuto conto della moltiplicazione delle tariffe giornaliere per le giornate proposte, era pari a € 468.000,00 (vale a dire per il punto 2-3 un totale di € 34.000,00 che sommato alla cifra indicata al punto 1 di € 434.000,00 conducevano al totale di € 468.000,00);
C) constatato che per il totale del valore Pi era trascritta la cifra di € 458.000,00 e quindi ha proceduto alla correzione dell’errore materiale di calcolo come sopra evidenziato.
Sostengono le ricorrenti che l’errore non era nell’importo complessivo dell’offerta (indicata in € 458.000,00) ma in una componente dell’offerta economica e quindi lamentano la circostanza di non essere state coinvolte prima della correzione, atteso che avrebbero potuto confermare il loro intendimento a proporre una offerta economica che complessivamente ammontasse effettivamente alla cifra indicata di € 458.000,00; in altri termini il vizio (ulteriormente prospettato) sarebbe costituito dal comportamento mantenuto dalla commissione che “era tenuta ad accertare la reale volontà espressa dalle concorrenti, pur se la stessa non fosse rispecchiata, o comunque non fosse coerentemente rispecchiata, nella sua manifestazione” (così alla quattordicesima pagina del ricorso contenente motivi aggiunti).



9. – Tale prospettazione non convince il Collegio, visto che la commissione non ha fatto altro che procedere ad effettuare la somma delle cifre indicate dalle odierne ricorrenti secondo quanto previsto dal disciplinare di gara, non potendo immaginare che la cifra indicata per una delle voci che componevano l’offerta fosse errata e che la volontà espressa dalle concorrenti fosse proprio quella di proporre un importo complessivo pari ad € 458.000,00, dovendo la commissione attenersi strettamente a quanto le concorrenti avevano indicato ai punti 1) 2) e 3) dell’offerta, con la conseguenza che il totale poteva determinarsi solo eseguendo la somma dei valori ivi indicati, senza effettuare alcuna ulteriore indagine valutativa.

La giurisprudenza amministrativa si è occupata largamente del problema connesso alla cosiddetta integrazione documentale e alla richiesta di chiarimenti nelle procedure di gara, massimamente nel caso in cui l’offerente non aveva rispettato una formalità nella presentazione dell’offerta al fine di decidere se l’irregolarità dovesse essere sanzionata con l’esclusione dalla gara o se la commissione di gara dovesse “prestare soccorso” alla concorrente, consentendole di meglio chiarire il documento prodotto o di integrare la documentazione insufficiente.

Si è ormai consolidato l’orientamento secondo cui – ad esempio – l’art. 16 del decreto legislativo 17 marzo 1995 n. 157 (non diversamente dall’art. 15 del decreto legislativo 24 luglio 1992 n. 358), nel disporre che le Amministrazioni invitano, se necessario, le ditte partecipanti a gare per l’aggiudicazione di appalto di servizi a fornire chiarimenti e ad integrare la carente documentazione presentata, non ha inteso assegnare alle stesse una mera facoltà o un potere eventuale, ma ha piuttosto inteso codificare un ordinario modo di procedere, volto a far valere, entro certi limiti e nel rispetto della par condicio dei concorrenti, la sostanza sulla forma, orientando l’azione amministrativa sulla concreta verifica dei requisiti di partecipazione e della capacità tecnica ed economica, coerentemente con la disposizione di carattere generale contenuta nell’art. 6 della legge 7 agosto 1990 n. 241 (nuove norme) generale sul procedimento amministrativo (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. V, 4 maggio 2004 n. 2725).

Sicché si è ritenuto in giurisprudenza che il potere dell’Amministrazione appaltante di invitare i privati alla regolarizzazione della documentazione prodotta in sede di gara costituisce una potestà discrezionale, prevista in generale dall’art. 6 della legge n. 241 del 1990 e postula, per la sua corretta applicazione, la necessaria condizione dell’avvenuta presentazione di certificati, documenti o dichiarazioni il cui contenuto sia carente od equivoco a quella, connessa e conseguente, del rispetto della par condicio (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 25 gennaio 2003 n. 357); il riferimento al dovere di soccorso della P.A. è stato dalla stessa giurisprudenza ancorato al principio costituzionale di buon andamento (cfr. TAR Lazio, Sez. II, 5 settembre 2003 n. 7446) ed il bilanciamento fra il dovere dell’Amministrazione di provvedere alla regolarizzazione dei documenti presentati dai concorrenti, ed il principio della par condicio, comporta la distinzione tra il concetto di regolarizzazione e quello di integrazione integrale (in tal senso cfr. Cons. giust. reg. sic. 27 dicembre 2006 n. 802).

Pertanto, in estrema sintesi – secondo la giurisprudenza – il dovere di soccorso tipizzato dall’art. 6 della legge 241 del 1990 non è un dovere assoluto ed incondizionato, ma postula che la richiesta di regolarizzazione delle dichiarazioni e della documentazione mancante incontri i seguenti limiti applicativi: rispetto della par condicio, limite degli elementi essenziali (non potendosi riferire agli elementi essenziali della domanda, salvo che gli atti prodotti nei termini o in possesso della P.A. costituiscano indizio del possesso dei requisiti), equivocità della clausola del bando relativa alla dichiarazione o alla documentazione da integrare o chiarire (cfr., ancora, TAR Puglia, Bari, Sez. I, 6 giugno 2007 n. 1464).

Nel Codice dei contratti pubblici la disposizione che mutua quanto stabilito dall’art. 16 del decreto legislativo n. 157 del 1995 e nell’art. 15 del decreto legislativo n. 458 del 1992) fa riferimento (seppure implicito) alla possibilità di chiedere chiarimenti sulla documentazione presentata per dimostrare il possesso dei requisiti di partecipazione delle ditte. L’art. 46 del Codice prescrive testualmente che “Nei limiti previsti dagli articoli da 38 a 45, le stazioni appaltanti invitano, se necessario, i concorrenti a completare o a fornire chiarimenti in ordine al contenuto dei certificati, documenti e dichiarazioni presentati”. Nulla si dice con riferimento alla possibilità di chiedere chiarimenti e di modificare – quindi, all’esito dell’avvenuta partecipazione dell’interessato – elementi dell’offerta economica, anche perché, come è evidente, ciò altererebbe il principio della par condicio tra le ditte concorrenti e potrebbe favorire comportamenti volutamente tesi ad ottenere un aggiustamento dell’offerta “in corso di procedimento”, circostanza che non può essere ammessa, pena un evidente pregiudizio della posizione degli altri concorrenti sotto il profilo della trasparenza (intesa in senso comunitario, ovviamente).

D’altronde l’errore materiale non può che essere un’inesattezza accidentale, rilevabile, con riguardo allo specifico contesto dell’offerta (ossia, del programma di obbligazione che l’impresa dichiara d’eseguire) ed al contegno delle parti del procedimento, prima facie e senza necessità di verifiche, accertamenti o interpretazioni del dato presunto erroneo.

Poiché inoltre l’errore di calcolo deve essere comunque riconoscibile, questo si verifica solo quando, fermi i dati da computare ed il criterio aritmetico da seguire, s’incorra, per inesperienza o per disattenzione, in un errore materiale di cifra che si riverbera sul risultato finale e che si possa evincere ictu oculi in base a tali dati e criteri a seguito della ripetizione corretta del computo (in tal senso cfr. anche TAR Lazio, Sez. III, 23 luglio 2004 n. 7288).

Nel caso di specie quindi la commissione ha provveduto soltanto ad effettuare una somma tenendo conto dei dati attribuiti dalle ditte nell’offerta economica non inserendo autonomamente alcun elemento nuovo che non fosse già stato indicato dalle ditte nell’offerta (cfr., a contrario e a conferma della correttezza dell’operato della commissione di gara nella specie, non avendo proceduto alla integrazione di alcun “dato mancante” dell’offerta presentata, Cons. Stato, Sez. V, 20 gennaio 2004 n. 14).

Se poi, come sostengono le ricorrenti, alcuni elementi dell’offerta dovevano considerarsi alterati, ciò non può imputarsi alla commissione sulla quale non incombeva nessun obbligo di compulsare le ditte per chiarimenti in merito a ciascun aspetto dell’offerta economica. Infatti, stante l’articolazione e la complessità di quest’ultima e in assenza d’un oggettivo riscontro di facile riconoscibilità, la cattiva formulazione degli importi imputet sibi ed alla negligenza (ovvero alla svista) delle società ricorrenti e non certo a quella della stazione appaltante, che è tenuta a valutare le singole offerte e non a tentare calcoli o proporzioni tra le stesse, per appurare se ed in qual misura una o più di esse siano, o no, affette da errori di calcolo.



10. – Affermata l’infondatezza della censura dedotta dalle ditte ricorrenti Deloitte e C.T. Partners nel ricorso contenente motivi aggiunti, resta da scrutinare la nuova censura contenuta nel ricorso recante ulteriori motivi aggiunti notificati in data 25 gennaio.

Appare evidente l’irricevibilità del gravame per tardività, sulla scorta di quel che emerge dall’esame dei documenti depositati.

Infatti nelle premesse del ricorso, datato 6 marzo 2008 (ved. pag 13 del ricorso contenente ulteriori motivi aggiunti), si legge che la ragione delle ulteriori censure è stata determinata dalla circostanza che “l’Amministrazione ha depositato i documenti impugnati con il presente ricorso per motivi aggiunti soltanto nell’imminenza della Camera di Consiglio fissata per il giorno 6 febbraio 2008, proprio in sede di replica al ricorso per motivi aggiunti con il quale le ricorrenti hanno censurato gli atti impugnati per mancata attribuzione di specifici punteggi ad ogni criterio di valutazione e per non averne dato evidenza nei verbali di gara” (ved. pag. 4 del ricorso contenente ulteriori motivi aggiunti). Conseguentemente sono le stesse ricorrenti ad ammettere di avere avuto conoscenza degli atti impugnati (quantomeno) in data 6 febbraio 2006.

Ma tali atti altro non sono che la determinazione di aggiudicazione definitiva alla Arthur D. Little della gara in data 3 dicembre 2007 che era già nota alle ricorrenti e che era stata censurata con il ricorso per motivi aggiunti: quindi tardivamente le ricorrenti hanno proposto gli ulteriori motivi di censura, ben oltre il termine di sessanta giorni per la proposizione dell’impugnativa ai sensi degli artt. 21 e 23 bis della legge 6 dicembre 1971 n. 1034.

Questi, comunque, si manifestano infondati anche nel merito.

La commissione, infatti, seguendo le prescrizioni indicate nel disciplinare nel paragrafo 6 (in particolare alle pagg. 14 e 15) per determinare la valutazione della qualità dell’offerta tecnica (fino ad un massimo di 60 punti) nonché della metodologia di benchmarking proposta ed utilizzata (fino ad un massimo di 30 punti), dopo aver effettuato una istruttoria complessa e approfondita, ha tradotto nelle griglie indicate nel verbale n. 8 del 2007 (e poi nel verbale n. 10) i punteggi della valutazione attribuendo 42,95 alla proposta delle ricorrenti, mentre costoro ritengono la somma errata perché corrispondente a punti 44,95.

Tuttavia, sebbene è da condividersi il richiamo effettuato dalle ricorrenti circa la non agevole lettura dei numeri indicati nello schema, si manifesta possibile rilevare che l’indicazione del punteggio attribuito alla voce “qualità degli schemi dei report e deliverable oggetto del bando” è pari al 6,75, mentre le ricorrenti hanno letto 8,75; da qui i due punti di scarto nel punteggio complessivo per l’offerta tecnica delle ricorrenti.

Ne deriva che, nel merito, l’ulteriore motivo di gravame dedotto dalla Deloitte e dalla C.T. Partners deve ritenersi infondato.



11. – L’infondatezza complessiva del ricorso proposto dalla Deloitte e dalla C.T. Partners nonché e conseguentemente della domanda risarcitoria pure proposta, rende inammissibile il ricorso incidentale spiegato dalla Arthur D. Little.

Non può che ribadirsi, in proposito, il consolidato principio giurisprudenziale secondo il quale per effetto della reiezione del ricorso principale viene meno l’interesse dell’aggiudicatario ad una pronuncia favorevole nel merito dell’impugnativa incidentale, che si rivela perciò inammissibile (cfr., tra le tante, TAR Lazio, Sez. II, 8 giugno 2005 n. 4562 e TAR Campania, Napoli, Sez. III, 23 maggio 2005 n. 6839).

Per completezza di esame del ricorso n. R.g. 144 del 2008, va poi detto che l’intervento adesivo spiegato dalla STS va ritenuto inammissibile. Infatti costituisce jus receptum che l’intervento adesivo nel giudizio amministrativo è ammissibile soltanto laddove chi lo spiega sia titolare di un interesse di mero fatto, riflesso e subordinato rispetto a quello fatto valere dal ricorrente principale, e non anche qualora si tratti invece di far valere un interesse qualificato che avrebbe facultato alla proposizione di autonoma impugnazione, risolvendosi altrimenti l’intervento in un’elusione del termine perentorio per la proposizione del ricorso (cfr., ex multis, TAR Puglia, Bari, Sez. I, 10 ottobre 2007 n. 2486; TAR Abruzzo, Pescara, 22 settembre 2006 n. 567; TAR Lazio, Sez. I, 6 giugno 2006 n. 4303).

Nella specie, infatti, la STS ha proposto ricorso autonomo, rubricato al n. R.g. 953 del 2008, che il Collegio passa ora a scrutinare, confermando la sua posizione incompatibile con la proposizione dell’intervento adesivo nel ricorso n. R.g. 144 del 2008.

12 – La STS Studi Tecnologie Sistemi S.r.l., terza classificata nella graduatoria finale, con un ricorso principale e con altro gravame contenente motivi aggiunti ha proposto le seguenti censure:

a) ha reiterato lo stesso primo motivo di gravame dedotto dalle società Deloitte e C.T Partners circa il mancato ossequio alle prescrizione di apertura della busta C in seduta pubblica;
b) ha contestato, inoltre, che la commissione aveva “omesso di assegnare, e rendere noti, i singoli punteggi delle singole sottovoci che confluivano nella voce “Qualità dell’offerta”, attribuendo alla stessa, al contrario, un unico e globale punteggio complessivo” (così a pag. 4 del ricorso introduttivo);
c) ha poi affermato (nel ricorso contenente motivi aggiunti) che ulteriore vizio sarebbe costituito dalla circostanza che, una volta indicate dalla commissione quattro griglie per l’attribuzione dei punteggi riferiti ai singoli criteri di valutazione dell’offerta, sia “totalmente oscuro il nesso fra tali 4 griglie e la graduatoria infine formata dalla Commissione” (così a pag. 4 del ricorso contenente motivi aggiunti).
In disparte la valutazione del primo motivo di gravame che, al pari di quello identico proposto dalle concorrenti Deloitte e C.T. Partners, deve essere dichiarato nel merito infondato, per le ragioni sopra esposte, i restanti motivi di gravame si presentano anzitutto inammissibili, atteso che la società ricorrente non ha impugnato la valutazione che delle offerte dalla stessa presentate ha effettuato la commissione ma ha genericamente proposto delle censure sul metodo di illustrazione dell’esito della fase di valutazione delle offerte seguito dalla commissione senza chiarire come la propria offerta, in caso di accoglimento dei motivi dedotti, avrebbe potuto collocarsi in posizione utile per poter essere dichiarata aggiudicataria dell’appalto: il ricorso quindi difetta del necessario interesse alla sua proposizione, tenuto conto della collocazione della ricorrente quale terza nella graduatoria finale determinante l’aggiudicazione in favore della Arthur D. Little.

Ad ogni modo i motivi di gravame dedotti dalla STS risultano infondati anche nel merito per le stesse ragioni che hanno condotto alla reiezione del ricorso proposto dalla Deloitte e dalla C.T. Partners, non rilevandosi alcuna conferma documentale delle contestazioni aventi ad oggetto la procedura seguita dalla commissione di gara.

Del resto una volta resi noti i prospetti analitici rappresentativi dei punteggi parziali attraverso i quali la commissione è giunta a determinare i punteggi complessivi espressi nelle griglie contenute nel verbale n. 10 (tanto tali prospetti analitici erano noti alle ditte che sono stati oggetto di contestazione da parte delle concorrenti Deloitte e C.T. Partners), la scelta di riproporre solo gli esiti complessivi nella griglia finale appare scevra da illegittimità sia sotto il profilo della conoscenza – in favore delle concorrenti – del percorso seguito dalla commissione e quindi della esplicitazione delle ragioni che hanno condotto alla formazione della graduatoria finale sia sotto il profilo della compatibilità del comportamento che le indicazioni contenute nel disciplinare, in particolare al più volte citato paragrafo 6.



13. – In ragione di tutto quanto sopra osservato, disposta la riunione dei ricorsi, le censure in entrambi dedotte debbono ritenersi infondate con la conseguente reiezione degli stessi nonché delle domande risarcitorie pure proposte. Vanno, nel contempo, dichiarati inammissibili il ricorso incidentale proposto dalla Arthur D. Little e l’intervento adesivo della STS.

Stante la complessità delle questioni qui oggetto di controversia sussistono, nondimeno, giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese di giudizio tra le parti controvertenti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sui ricorsi nn. R.g. 144 del 2008 e n. 953 del 2008, come in epigrafe:

 riunisce il ricorso n. 953 del 2008 al ricorso n. 144 del 2008;
 li respinge entrambi;
 dichiara inammissibili il ricorso incidentale e l’intervento adesivo,
 compensa le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, nella Camera di consiglio del 19 marzo 2008.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II – Sentenza – 19/1/2009 n.334 proviene da Giustamm.

Pres. BILE – Red. DE SIEVO

inammissibili i ricorsi sul caso Englaro

Sanità pubblica – Diritti fondamentali della persona – Malato in stato vegetativo permanente – Interruzione del trattamento vitale (alimentazione con sondino nasogastrico) – Sentenza della Corte di cassazione, Sez. 1. civile n. 21748, in data 4-16 ottobre del 2007, affermativa del principio di diritto della concedibilità dell’autorizzazione: a) “quando la condizione di stato vegetativo sia, in base ad un rigoroso apprezzamento clinico, irreversibile e non vi sia alcun fondamento medico, secondo gli standard riconosciuti a livello internazionale, che lasci supporre che la persona abbia la benché minima possibilità di un qualche sia pur flebile recupero della coscienza e di un ritorno alla percezione del mondo esterno; b) sempre che tale istanza sia espressiva, in base ad elementi di prova chiari, concordanti e convincenti, della voce del rappresentato, tratta dalla sua personalità, dal suo stile di vita e dai suoi convincimenti, corrispondendo al suo modo di concepire, prima di cadere in stato di incoscienza, l’idea stessa di dignità della persona” – Decreto della Corte di appello di Milano, Sez. 1. civile 25 giugno 2008, in quanto giudice del rinvio, nell’ambito del procedimento di volontaria giurisdizione n. 88/2008, con il quale sono state richiamate, condivise e rese operative le determinazioni di cui alla predetta sentenza della Corte di cassazione, Sez. 1. civile.

Sono inammissibili, ai sensi dei commi terzo e quarto dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, i ricorsi per conflitto di attribuzione sollevati dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica nei confronti della Corte di cassazione e della Corte di appello di Milano, non sussistendo il requisito oggettivo per l’instaurazione dei conflitti sollevati, giacché entrambe le parti ricorrenti, pur escludendo di voler sindacare errores in iudicando, in realtà avanzano molteplici critiche al modo in cui la Cassazione ha selezionato ed utilizzato il materiale normativo rilevante per la decisione o a come lo ha interpretato, ed inoltre la vicenda processuale che ha originato il presente giudizio non appare ancora esaurita, e, d’altra parte, il Parlamento può in qualsiasi momento adottare una specifica normativa della materia, fondata su adeguati punti di equilibrio fra i fondamentali beni costituzionali coinvolti.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorti a seguito della sentenza della Corte di cassazione, n. 21748 del 16 ottobre 2007 e del decreto della Corte di appello di Milano del 25 giugno 2008, promossi con ricorsi della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica depositati in cancelleria il 17 settembre 2008 ed iscritti ai nn. 16 e 17 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2008, fase di ammissibilità.

Udito nella camera di consiglio dell’8 ottobre 2008 il Giudice relatore Ugo De Siervo.

Ritenuto che con ricorso depositato il 17 settembre 2008 (reg. confl. poteri amm. n. 16 del 2008), la Camera dei deputati ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti della Corte di cassazione e della Corte di appello di Milano, assumendo che tali Autorità giudiziarie abbiano «esercitato attribuzioni proprie del potere legislativo, comunque interferendo con le prerogative del potere medesimo»;

che, in particolare, la sentenza della Corte di cassazione, sez. 1 civile, n. 21748 del 2007 e il decreto della Corte di appello di Milano, sez. I civile, n. 88 del 25 giugno 2008 avrebbero «creato una disciplina innovativa della fattispecie, fondata su presupposti non ricavabili dall’ordinamento vigente con alcuno dei criteri ermeneutici utilizzabili dall’autorità giudiziaria», così meritando di essere annullate da questa Corte;

che entrambi i provvedimenti menzionati sono stati adottati a seguito della domanda del tutore di una giovane donna di interrompere il trattamento (alimentazione con sondino gastrico) che mantiene in essere lo stato vegetativo permanente in cui ella giace da numerosi anni, a seguito di un incidente stradale;

che tale domanda, già rigettata dal Tribunale di Lecco e da altra sezione della Corte di appello di Milano, è stata infine accolta tramite il decreto impugnato, a seguito della pronuncia del giudice di legittimità con cui si è annullato il provvedimento negativo della Corte di appello;

che la Corte di cassazione ha stabilito che il legale rappresentante che chiede l’interruzione del trattamento vitale «deve, innanzitutto, agire nell’esclusivo interesse dell’incapace; e, nella ricerca del best interest, deve decidere non “al posto” dell’incapace né “per” l’incapace, ma “con” l’incapace: quindi, ricostruendo la presunta volontà del paziente incosciente, già adulto prima di cadere in tale stato, tenendo conto dei desideri da lui espressi prima della perdita della coscienza, ovvero inferendo quella volontà dalla sua personalità, dal suo stile di vita, dalle sue inclinazioni, dai suoi valori di riferimento e dalle sue convinzioni etiche, religiose, culturali e filosofiche»;

che, pertanto, l’interruzione del trattamento può venire disposta soltanto: «a) quando la condizione di stato vegetativo sia, in base ad un rigoroso apprezzamento clinico, irreversibile e non vi sia alcun fondamento medico, secondo gli standard scientifici riconosciuti a livello internazionale, che lasci supporre che la persona abbia la benché minima possibilità di un qualche, sia pure flebile, recupero della coscienza e di ritorno ad una percezione del mondo esterno; e b) sempre che tale istanza sia realmente espressiva, in base ad elementi di prova chiari, concordanti e convincenti, della voce del rappresentato, tratta dalla sua personalità, dal suo stile di vita e dai suoi convincimenti, corrispondendo al suo modo di concepire, prima di cadere in stato di incoscienza, l’idea stessa di dignità della persona»;

che la Camera ricorrente ritiene pacificamente ammissibile il conflitto, in quanto esso non avrebbe ad oggetto un mero error in iudicando da parte dell’Autorità giudiziaria: quest’ultima, viceversa, avrebbe colmato il vuoto normativo assunto a presupposto delle proprie pronunce «mediante un’attività che assume sostanzialmente i connotati di vera e propria attività di produzione normativa»;

che sarebbe perciò interesse della Camera «ripristinare l’ordine costituzionale delle attribuzioni», giacché per tale via si sarebbe realizzato «il radicale sovvertimento del principio della divisione dei poteri», in violazione degli artt. 70, 101, secondo comma e 102, primo comma, della Costituzione;

che il presupposto da cui muove la ricorrente risiede nel difetto di un’espressa disciplina legislativa atta a regolamentare la fattispecie, come avrebbe affermato la stessa Corte di cassazione;

che mentre quest’ultima ha ugualmente ritenuto di poter accogliere la domanda, la Camera sostiene che ciò sarebbe precluso al giudice, attesa la «appartenenza della materia alla sfera tipica della discrezionalità legislativa»: l’autorità giudiziaria avrebbe invece «proceduto all’auto produzione della disposizione normativa»;

che tale circostanza troverebbe conferma in numerosi indici segnalati dalla ricorrente;

che, anzitutto, la Cassazione, traendo spunti da «una congerie di richiami a soluzioni che al riguardo sarebbero state adottate in ordinamenti e sentenze straniere» e spingendosi persino oltre i limiti ivi tracciati, avrebbe essa stessa confermato «l’impossibilità di reperire nel nostro ordinamento vigente una apposita disciplina legislativa»; inoltre, «le numerose proposte di legge avanzate in materia, peraltro pendenti al momento dell’adozione dei provvedimenti giudiziari impugnati» sarebbero «probanti» del vuoto normativo che fino ad ora ha accompagnato il cd. “testamento di vita”: «d’altro canto, è ben comprensibile», aggiunge la Camera, «che nell’ambito dei campi dell’esperienza umana in cui, come nel caso di cui si tratta, l’evoluzione medico scientifica sollevi controverse questioni etico/giuridiche fondamentali, la risposta del legislatore – quale che ne possa essere il verso – non sia pressoché immediata, ma necessiti di adeguati tempi di riflessione, ferma restando nelle more l’obbligatoria applicazione della normativa esistente»;

che in presenza di tali condizioni, per giustificare l’intervento del giudice non «sarebbe conferente appellarsi alla impossibilità del “non liquet”, considerato che la sua ratio non è certamente quella di consentire la trasformazione del giudice in legislatore, ma anzi è volta, come si sa, a rendere ancor più ineludibile il vincolo al rispetto del sistema legislativo vigente»;

che, infatti, alla luce degli artt. 70, 101 e 102 della Costituzione, «nessuno potrebbe disconoscere che nella Costituzione, conformemente alla nostra tradizione giuridica, opera una istanza di ripartizione dei compiti tra il potere legislativo ed il potere giudiziario il cui nucleo essenziale non può subire alterazioni o attenuazioni di sorta. Tale istanza trova appunto la sua puntuale espressione nelle disposizioni costituzionali sopra richiamate, le quali respingono recisamente l’idea, che emerge obiettivamente dalle sentenze qui impugnate, che tra funzione legislativa e funzione giurisdizionale vi sia niente di più che una frontiera mobile che ciascun potere potrebbe liberamente varcare all’occorrenza»;

che, a maggior ragione, tale conclusione dovrebbe venire ribadita con riferimento alla disciplina dei diritti costituzionali soggetti a riserva di legge, giacché in tal caso «la legge è il mezzo “privilegiato” destinato alla conformazione» di tali diritti;

che, prosegue la ricorrente, l’Autorità giudiziaria non avrebbe potuto pronunciare ai sensi dell’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, poiché, al contrario, gli artt. 357 e 414 cod. civ., in tema di poteri del tutore, già allo stato avrebbero precluso l’accoglimento della domanda, non potendosi attribuire al primo, a parere della Camera, la prerogativa di «disporre della vita del soggetto tutelato»;

che, parimenti, l’art. 5 cod. civ., in tema di atti dispositivi del proprio corpo, e gli artt. 575, 576, 577, 579, 580 cod. pen., in tema di omicidio, avrebbero imposto all’Autorità giudiziaria di concludere che nel nostro ordinamento vige «un principio ispiratore di fondo che è quello della indisponibilità del bene della vita», tutelato dall’art. 2 della Costituzione, secondo quanto già apprezzato, in fattispecie che la Camera reputa analoga, dal Tribunale di Roma, sezione I civile, con sentenza del 15 dicembre 2006;

che, per contro, gli elementi normativi richiamati dall’Autorità giudiziaria a sostegno delle pronunce appaiono alla ricorrente «palesemente inidonei»: infatti, sia il decreto legislativo 24 giugno 2003, n. 211 (Attuazione della direttiva 2001/20/CE relativa all’applicazione della buona pratica clinica nell’esecuzione delle sperimentazioni cliniche di medicinali per uso clinico), sia l’art. 13 della legge 22 maggio 1978, n. 194 (Norme per la tutela sociale della maternità e sull’interruzione volontaria della gravidanza), sia il codice deontologico dei medici, sia l’art. 2 della CEDU, sia infine la Convenzione di Oviedo sancirebbero l’opposto principio di tutela del diritto alla vita e alla salute del paziente;

che, infine, neppure gli artt. 13 e 32 della Costituzione varrebbero, secondo la Camera dei deputati, a sorreggere le conclusioni cui è giunta l’Autorità giudiziaria, posto che «anche a considerare l’ipotesi che i principi costituzionali siano suscettibili di applicazione diretta in sede giudiziaria, detta eventualità non può che risultare circoscritta al caso in cui il loro contenuto precettivo sia univoco ed auto sufficiente, come tale in grado di assolvere ex se alla funzione di criterio esauriente di qualificazione della fattispecie»;

che, invece, le precitate disposizioni costituzionali non varrebbero, di per sé, a somministrare al giudice la regola del giudizio, anche in ragione delle «differenti letture di cui appare suscettibile l’art. 32 della Costituzione»;

che l’Autorità giudiziaria, per conseguire il risultato cui è giunta, avrebbe dovuto, secondo la Camera, prospettare piuttosto una questione di legittimità costituzionale dell’art. 357 cod. civ.: omettendo tale condotta, essa avrebbe invece proceduto alla «disapplicazione delle norme di legge che avrebbero precluso la soluzione adottata», sostituendole con «una disciplina elaborata ex novo»;

che per tali ragioni, la Camera dei deputati chiede alla Corte, previa declaratoria di ammissibilità del conflitto, di dichiarare che non spettava all’Autorità giudiziaria adottare gli atti impugnati, con conseguente annullamento degli stessi;

che con ricorso depositato il 17 settembre 2008 (reg. confl. poteri amm. n. 17 del 2008) il Senato della Repubblica ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti della Corte di Cassazione e della Corte di appello di Milano, avente ad oggetto i medesimi atti impugnati dalla Camera dei deputati, chiedendo a questa Corte di dichiarare che «non spettava al Potere giudiziario, e in particolare alla Suprema Corte di Cassazione: a) stabilire il diritto del malato in stato vegetativo permanente di conseguire l’interruzione di trattamenti sanitari invasivi che si risolvono in un inutile accanimento terapeutico cui consegua con certezza il suo decesso; b) disporre la esercitabilità di tale diritto personalissimo da parte del tutore alla stregua e nel presupposto di presunte opinioni espresse in precedenza dall’infermo», con conseguente annullamento della sentenza n. 21748 del 2007 della Corte di cassazione e del decreto del 25 giugno del 2008 della Corte di appello di Milano;

che i presupposti in fatto del ricorso sono i medesimi già enunciati dalla Camera dei deputati: i provvedimenti dell’Autorità giudiziaria avrebbero determinato una «interferenza nell’area della attribuzione della funzione legislativa», fondata su una «cosciente intenzione supplettiva diretta ad ovviare ad una supposta situazione di vuoto normativo»; anzi, le proposte di legge vertenti in argomento attribuirebbero a tale interferenza i caratteri di un intervento indebito «in un puntuale procedimento di legislazione che il Parlamento ha in corso»;

che, in punto di ammissibilità, il Senato osserva che «il proposito del ricorso è unicamente quello di dimostrare che la sentenza ha fissato un principio di diritto debordando verso le attribuzioni del Legislativo e superando, quindi, i limiti che l’ordinamento pone al Potere Giudiziario, e non quello di un invito al riesame del processo logico seguito dalla Cassazione per giungere alla sua pronuncia»: non si tratterebbe perciò di rilevare un error in iudicando, ma l’esorbitanza dai «confini stessi della giurisdizione»; in tale ottica, la censura rivolta agli «errori interpretativi dell’organo giudiziario» costituirebbe «passaggio essenziale al fine di mettere in evidenza il momento e il modo in cui il giudice» avrebbe ecceduto dalla funzione sua propria;

che, nel merito, il Senato ritiene che la Corte di cassazione abbia adottato «un atto sostanzialmente legislativo», con cui «si introduce nell’ordinamento italiano l’autorizzazione alla cessazione della vita del paziente in stato vegetativo permanente», omettendo di conseguire tale effetto tramite la sola via aperta al giudice in tal caso, ovvero sollevando questione di costituzionalità sugli artt. 357 e 424 cod. civ., nella parte in cui essi precluderebbero la piena tutela del diritto alla salute; la Cassazione, in altri termini, avrebbe «inteso trovare, nelle pieghe dell’ordinamento, un appiglio normativo che consentisse di formulare il principio di diritto che abilitasse a determinare la cessazione della vita del paziente»; per far ciò, prosegue il Senato, «ha dovuto far ricorso a sporadiche sentenze di giudici appartenenti ad ordinamenti diversi da quello italiano e alla Convenzione di Oviedo (…) ignorando che in diritto positivo italiano esistono già norme utilizzabili nel caso di specie e, in particolare, quelle del codice penale (artt. 579 e 580 cod. pen.)»;

che, per tale via, la Cassazione avrebbe esorbitato dalla propria funzione nomofilattica, ledendo le attribuzioni assegnate dall’art. 70 della Costituzione al Parlamento: la fattispecie avrebbe dovuto essere decisa non già tramite un non liquet, ma riconoscendo l’infondatezza della pretesa alla luce del diritto vigente; infatti, spetterebbe al Parlamento «adottare una soddisfacente disciplina diretta a regolare le scelte di fine vita»: sostiene il ricorrente che «la riconduzione della tematica in parola all’interno del circuito della rappresentanza politica parlamentare consente di assicurare la partecipazione delle più svariate componenti della società civile, ivi comprese quelle espressione del mondo scientifico, culturale, religioso. Secondo una impostazione che appare difficilmente contestabile il ricorso alla legge permette di rispettare il principio dell’art. 67 della Costituzione nella adozione di scelte di sicuro interesse dell’intera comunità nazionale», in particolar modo in presenza di una disciplina dei diritti fondamentali «riservata alla legge»;

che il Senato pone poi in rilievo che l’Autorità giudiziaria avrebbe articolato i propri provvedimenti su due punti, entrambi contestabili, ovvero «il diritto del malato di conseguire l’interruzione di trattamenti sanitari» e «la esercitabilità di tale diritto da parte del tutore»;

che, quanto al primo punto, il ricorrente osserva che l’alimentazione e l’idratazione assistita sono solo da alcuni ritenute trattamento terapeutico, mentre altri li considerano «cure essenziali doverosamente impartite dal sanitario», che avrebbe, anche sulla base del documento redatto dal Comitato nazionale di bioetica del 18 dicembre 2003, il «dovere di procedere»; ad ogni modo, in difetto di «una normativa intesa a determinare la interruzione di trattamenti del malato terminale», la stessa Corte di Cassazione in precedente pronuncia (ordinanza n. 8291 del 2005) ed il Tribunale di Roma (con sentenza del 15 dicembre 2006) avevano escluso che il giudice potesse in tale materia espletare «attività sostanzialmente paranormativa»;

che, piuttosto, sia l’art. 2 della CEDU (come interpretato dalla Corte EDU con la sentenza Pretty v. Gran Bretagna del 29 aprile 2002), sia l’art. 3 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo sottolineano, a parere del ricorrente, la «essenzialità del principio di tutela della vita», così saldandosi all’art. 27 della Costituzione e agli artt. 579 e 580 cod. pen., in tema di omicidio del consenziente e di aiuto al suicidio: «esistono, quindi, due modi contrapposti di considerare la persona e i suoi diritti inviolabili che conducono a leggere la decisione sulla interruzione della alimentazione o come causa del decesso o come manifestazione della libera determinazione della cessazione di un trattamento terapeutico inaccettabile in quanto sproporzionato e inutile»;

che per risolvere tale alternativa, il Senato stima necessario l’intervento del legislatore, al quale soltanto spetterebbe sciogliere il nodo, stabilendo, tra l’altro, condizioni e natura dello stato vegetativo permanente, «ancora oggetto di incertezze e divergenze di opinioni in quanto non coincidente con la morte cerebrale»: parimenti, è stata la legge 29 dicembre 1993, n. 578 (Norme per l’accertamento e la certificazione di morte) a stabilire espressamente che la morte si identifica con la cessazione irreversibile di tutte le funzioni dell’encefalo;

che la necessità di legiferare troverebbe conferma in «strumenti internazionali», quali l’art. 5, paragrafo 3, della Convenzione di Oviedo (la cui attuazione avrebbe richiesto il decreto legislativo previsto dall’art. 3 della legge 28 marzo 2001, n. 145 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione del Consiglio d’Europa per la protezione dei diritti dell’uomo e della dignità dell’essere umano riguardo all’applicazione della biologia e della medicina: Convenzione sui diritti dell’uomo e sulla biomedicina, fatta a Oviedo il 4 aprile 1997, nonché del Protocollo addizionale del 12 gennaio 1998, n. 168, sul divieto di clonazione di esseri umani) e l’art. 3, comma 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;

che, quanto ai poteri del tutore, il Senato afferma «la non esistenza nel nostro ordinamento del puntuale potere del tutore di intervenire in tema di diritto indisponibile alla interruzione della vita e il regime costituzionale dei diritti definiti personalissimi», in assenza di una disciplina di diritto positivo concernente il cd. testamento biologico;

che, in particolare, sarebbe erroneo il convincimento espresso dall’Autorità giudiziaria circa l’estensione dei poteri tutori al di fuori della sfera degli interessi patrimoniali, in assenza di una specifica norma attributiva di tali poteri: la stessa Cassazione, in altra pronuncia (ordinanza n. 8291 del 2005) avrebbe escluso il «generale potere di rappresentanza con riferimento ai cosiddetti atti personalissimi»;

che, innanzi a tale principio, le ipotesi contrarie segnalate dagli atti oggetto del conflitto, (art. 4 del d.lgs. 211 del 2003 in tema di sperimentazioni cliniche; art. 13 della legge n. 194 del 1978 in tema di interruzione volontaria della gravidanza; art. 6 della Convenzione di Oviedo) apparirebbero eccezionali ed insuscettibili di applicazione analogica: l’esercizio del diritto di «disporre del proprio corpo» e di «decidere sulle proprie cure» non potrebbe perciò essere affidato al tutore.

Considerato che la Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica con due distinti ricorsi hanno sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dell’Autorità giudiziaria, deducendo che la sentenza n. 21748 del 2007 della Corte di cassazione ed il decreto 25 giugno 2008 della Corte di appello di Milano avrebbero usurpato, e comunque menomato, le attribuzioni legislative del Parlamento;

che, in particolare, tali provvedimenti, venendo a stabilire termini e condizioni affinché possa cessare il trattamento di alimentazione ed idratazione artificiale cui è sottoposto un paziente in stato vegetativo permanente, avrebbero utilizzato la funzione giurisdizionale per modificare in realtà il sistema legislativo vigente, così invadendo l’area riservata al legislatore;

che i ricorsi meritano di essere riuniti, riferendosi alla medesima vicenda;

che in questa fase del giudizio, a norma dell’art. 37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, questa Corte è chiamata a delibare, senza contraddittorio tra le parti, esclusivamente se il ricorso sia ammissibile, valutando se sussistano i requisiti soggettivo ed oggettivo di un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato;

che non è dubbia la legittimazione attiva di ciascun ramo del Parlamento a difendere le attribuzioni costituzionali che gli spettino, quand’anche esercitate congiuntamente;

che spetta parimenti alla Corte di cassazione ed alla Corte di appello di Milano la legittimazione passiva al conflitto, in quanto organi competenti a dichiarare in via definitiva, in relazione al procedimento di cui sono investiti, la volontà del potere cui appartengono (ex plurimis, ordinanza n. 44 del 2005);

che la Corte di cassazione, con la sentenza oggetto dei conflitti, ha enunciato, nel corso di un procedimento di volontaria giurisdizione, il principio di diritto cui deve attenersi il giudice di rinvio nella fattispecie sottoposta al suo giudizio e che la Corte di appello di Milano ha applicato questo principio al caso concreto, avendo previamente ritenuto manifestamente infondati gli ipotetici dubbi di legittimità costituzionale;

che, per costante giurisprudenza di questa Corte, l’ammissibilità di un conflitto avente ad oggetto atti giurisdizionali sussiste «solo quando sia contestata la riconducibilità della decisione o di statuizioni in essa contenute alla funzione giurisdizionale, o si lamenti il superamento dei limiti, diversi dal generale vincolo del giudice alla legge, anche costituzionale, che essa incontra nell’ordinamento a garanzia di altre attribuzioni costituzionali» (ordinanza n. 359 del 1999; nello stesso senso, tra le più recenti, sentenze n. 290, n. 222, n. 150, n. 2 del 2007);

che la medesima giurisprudenza afferma che un conflitto di attribuzione nei confronti di un atto giurisdizionale non può ridursi alla prospettazione di un percorso logico-giuridico alternativo rispetto a quello censurato, giacché il conflitto di attribuzione «non può essere trasformato in un atipico mezzo di gravame avverso le pronunce dei giudici» (ordinanza n. 359 del 1999; si veda altresì la sentenza n. 290 del 2007);

che, peraltro, questa Corte non rileva la sussistenza nella specie di indici atti a dimostrare che i giudici abbiano utilizzato i provvedimenti censurati – aventi tutte le caratteristiche di atti giurisdizionali loro proprie e, pertanto, spieganti efficacia solo per il caso di specie – come meri schermi formali per esercitare, invece, funzioni di produzione normativa o per menomare l’esercizio del potere legislativo da parte del Parlamento, che ne è sempre e comunque il titolare;

che entrambe le parti ricorrenti, pur escludendo di voler sindacare errores in iudicando, in realtà avanzano molteplici critiche al modo in cui la Cassazione ha selezionato ed utilizzato il materiale normativo rilevante per la decisione o a come lo ha interpretato;

che la vicenda processuale che ha originato il presente giudizio non appare ancora esaurita, e che, d’altra parte, il Parlamento può in qualsiasi momento adottare una specifica normativa della materia, fondata su adeguati punti di equilibrio fra i fondamentali beni costituzionali coinvolti;

che, pertanto, non sussiste il requisito oggettivo per l’instaurazione dei conflitti sollevati.

riuniti i ricorsi,

dichiara inammissibili, ai sensi dei commi terzo e quarto dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, i ricorsi per conflitto di attribuzione sollevati dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica nei confronti della Corte di cassazione e della Corte di appello di Milano, di cui in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il l’8 ottobre 2008.

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