Pres. Guerrieri, Est. De Michele
LUCIANA D’OTTAVIO (Avv. P. Chiarelli) c. MINISTERO DELLA GIUSTIZIA – DIPARTIMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA (Avv. Stato) e L. Zainaghi, M. Sambuca (n. c.)

sulla giurisdizione in tema di risarcimento del danno da mobbing nel pubblico impiego

1. Pubblico impiego – Art. 2, comma 4 del D.Lgs. 3.2.1993, n. 29 – Corpo degli Agenti di Custodia (Polizia Penitenziaria) – Privatizzazione del rapporto di impiego – Non sussiste.

2. Lavoro – Danni da mobbing – Risarcibilità – Azione extra-contrattuale – Azione contrattuale – Alternatività.

3. Giurisdizione e competenza – Criterio del “doppio binario” – Fonte del riparto – Petitum sostanziale – Natura giuridica dell’azione – Conseguenze sul riparto di giurisdizione.

4. Lavoro – Danni da mobbing – Responsabilità extra-contrattuale – Riferibilità ad atti e non a comportamenti – Fattispecie .

5. Giurisdizione e competenza – Danni da mobbing – Cognizione del G.A. – Estensione – Violazione di specifici obblighi contrattuali derivanti dal rapporto di impiego.
6. Giurisdizione e competenza – Risarcimento per lesione di interessi legittimi – Previa impugnazione dell’atto lesivo – Necessità – Non sussiste – Danni da mobbing – Tipologia di vizi rilevanti – Vizi di legittimità.

7. Giurisdizione amministrativa – Danni da mobbing – Individuazione del danno biologico – Inosservanza delle regole di imparzialità correttezza e buona amministrazione – Violazione delle regole del giusto procedimento – Ipotesi.

8. Processo amministrativo – Danno da mobbing – Ammissibilità della domanda – Presupposti.

1. Non si applicano i criteri conseguenti alla privatizzazione del rapporto di pubblico impiego al personale del Corpo degli Agenti di Custodia (oggi Polizia Penitenziaria), poiché il suddetto Corpo è compreso fra i settori lavorativi non privatizzati, a norma dell’art. 2, comma 4 del D.Lgs. 3.2.1993, n. 29.

2. Il dipendente può rivendicare il risarcimento del danno derivante da mobbing in due modi: in via extra-contrattuale, a norma dell’art. 2043 cod. civ., ovvero in via contrattuale, tenuto conto dell’obbligo del datore di lavoro, riconducibile all’art. 2087 cod. civ., di tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro.

3. Il c.d. “doppio binario” di giurisdizione pone a base del riparto tra G.A. e G.O. non la prospettazione delle parti, ma il cosiddetto petitum sostanziale, da individuare anche in funzione della causa petendi, ovvero dell’intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio, come individuata dal Giudice in relazione ai fatti allegati ed al rapporto giuridico di cui tali fatti sono manifestazione. Pertanto, risulta necessario accertare la natura giuridica dell’azione di responsabilità in concreto proposta, in quanto solo l’azione per responsabilità contrattuale è ritenuta rientrante nella cognizione del Giudice Amministrativo, mentre deve ritenersi di competenza del Giudice Ordinario l’azione proposta in via extra-contrattuale.

4. La responsabilità extra-contrattuale per mobbing è riconducibile a comportamenti vessatori dei superiori gerarchici o dei colleghi di lavoro del dipendente interessato, ed al di là dei limiti di rango costituzionale afferenti la giurisdizione del Giudice Amministrativo, è da considerarsi sempre riferita ad atti e non a comportamenti (fatta salva la valutazione in via incidentale di questi ultimi, trattandosi di valutazione indispensabile, in particolare, nel giudizio risarcitorio). (Nel caso di specie, esula dalla giurisdizione del G.A. la domanda risarcitoria, direttamente ricondotta a quello che, nel ricorso, viene definito “il comportamento illegittimo e dispotico (…)”, comportamento che si sarebbe estrinsecato in abuso ed uso strumentale del potere disciplinare, nonché in “boicottaggi, umiliazioni ed ingiustificati giudizi nelle progressioni di carriera, osservazioni e provocazioni quotidiane, atti e comportamenti di violenza privata, diniego di permessi” ed altri atti vessatori.)

5. Il G.A. ha giurisdizione per valutare l’eventuale danno biologico, derivante da mobbing, nella misura strettamente riconducibile ad un contesto di specifiche inadempienze agli obblighi del datore di lavoro concretizzate in demansionamento, procedure disciplinari arbitrarie e incongrue valutazioni annuali, ovvero in una serie di atti illegittimi, che globalmente considerati possono configurare violazione di specifici obblighi contrattuali derivanti dal rapporto di impiego di cui all’articolo 2087 del codice civile.
6. È possibile proporre azione risarcitoria, per lesione di interessi legittimi, entro gli ordinari termini di prescrizione quinquennale, anche senza previa impugnazione dell’atto lesivo. Tale orientamento è di particolare rilievo proprio in situazioni – riconducibili a mobbing – normalmente connesse a vizi che interessano non un singolo provvedimento, ma una serie di atti, la cui illegittimità, complessivamente considerata, riveli intenti persecutori e sia fonte di danno per la salute del dipendente. Quanto alla tipologia di vizi rilevanti, possono essere fatti valere solo quelli di legittimità, riconducibili alla peculiare dimensione di colpevolezza riferita in via esclusiva a violazione dei principi di buona amministrazione, in termini non coincidenti con quelli di cui all’art. 2043 Cod.civ. (da ritenere recettivo del concetto di colpa anche come mera “inosservanza di leggi, regolamenti, ordini e discipline”, ex art. 43, c. 3, cod. pen).

7. Anche per l’individuazione del danno biologico da mobbing, nei limiti in cui il medesimo rientra nella giurisdizione del Giudice Amministrativo, deve ricercarsi quella inosservanza delle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, che si traduce in violazione delle regole del giusto procedimento (come codificato, in particolare, dalla legge n. 241/1990). Detta violazione può ravvisarsi in comportamenti omissivi, contraddittori o dilatori dell’Amministrazione, ovvero in violazione di norme, sulle quali non sussistano incertezze interpretative o la cui interpretazione sia ormai pacifica, o ancora (nella fattispecie specifica del mobbing), nella reiterazione di atti affetti anche da illegittimità formali, ma che nel loro insieme denotino grave alterazione del rapporto sinallagmatico, tale da determinare un danno alla salute del dipendente.

8. Il danno derivante da mobbing, nei limiti in cui può considerarsi rimesso alla cognizione del G.A., non è sottratto alle regole del processo amministrativo, che richiedono – se non più tempestiva impugnazione dei singoli atti – quanto meno chiara individuazione dei provvedimenti lesivi, enunciazione dei vizi che determinerebbero l’illegittimità di ciascuno di essi e principio di prova, in ordine al danno morale e biologico del soggetto leso.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo regionale per il Lazio
Sez.I Quater

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 5257/2005, proposto dalla

signora LUCIANA D’OTTAVIO, rappresentata e difesa dall’Avv. P. Chiarelli ed elettivamente domiciliata presso lo stesso in Roma, via Carlo Sereni, 15;

IL MINISTERO DELLA GIUSTIZIA – DIPARTIMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege presso la sede di Roma, via dei Portoghesi, 12;

e nei confronti
della dott.ssa L. Zainaghi, direttrice della Casa Circondariale femminile di Rebibbia, nonché del sig. M. Sambuca, in qualità di comandante di reparto non costituiti in giudizio;

per l’annullamento
degli atti dei procedimenti disciplinari, già oggetto di ricorso gerarchico, nonché di atti non meglio specificati, concernenti le classifiche della dipendente in questione;

dei danni riconducibili al comportamento vessatorio dei signori L. Zainaghi e M Sambuca, cui il ricorso è stato notificato quali soggetti controinteressati;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avv.ra Gen.le dello Stato;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del 14 luglio 2006, il Consigliere G. De Michele e uditi, altresì, gli Avvocati delle parti, come da verbale di udienza in data odierna;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

Attraverso il ricorso in esame, notificato il 26.5.2005, la signora Luciana D’Ottavio – Agente scelto del corpo di Polizia Penitenziaria, alla data degli atti prodotti in giudizio – chiede il risarcimento dei danni subiti per cosiddetto “mobbing”, ovvero per il “comportamento illegittimo e dispotico della sig.ra L. Zainaghi e del sig. M. Sambuca in vece di direttrice e comandante della Casa Circondariale Rebibbia femminile, all’epoca dei fatti superiori gerarchici” della ricorrente; nella medesima impugnativa è contenuta, inoltre, una domanda di annullamento di non chiara definizione, esplicitata solo nelle conclusioni del ricorso come richiesta di “annullare totalmente il menzionato atto”, mentre nella parte espositiva dei fatti di causa si afferma di voler impugnare “i procedimenti disciplinari”, già oggetto di “memorie difensive” e di “regolare ricorso gerarchico”; altre doglianze sembrano investire, inoltre, le classifiche riportate dalla ricorrente negli anni 2000 e 2001, nonché un non meglio precisato “demansionamento”.
L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, resiste formalmente all’accoglimento dell’impugnativa.
In rapporto al contesto delle domande proposte in giudizio, il Collegio deve rilevare d’ufficio, in via preliminare, che la domanda di annullamento, contenuta nell’impugnativa nei termini sopra sintetizzati, risulta irricevibile oltre che inammissibile per genericità.
Sembra appena il caso di ricordare, infatti, che il giudizio amministrativo, avviato per la declaratoria di illegittimità di atti autoritativi e per il relativo annullamento, deve essere avviato con notifica del ricorso entro 60 giorni dalla comunicazione, o comunque dalla piena conoscenza del provvedimento, da parte del soggetto che si ritiene leso, con formalizzazione di censure che circoscrivano l’ambito della cognizione processuale, non potendo il Giudice Amministrativo, in sede di giudizio di legittimità, procedere ad accertamento “ultra petita” dei vizi dell’atto impugnato.
Nel caso di specie, non solo i provvedimenti contestati vengono indicati in modo confuso e generico, senza chiara esplicitazione dell’ordine di censure censure a ciascuno di essi riconducibile, ma risultano investiti delle pur generiche contestazioni provvedimenti (di natura disciplinare, o relativi all’assegnazione delle classifiche annuali) risalenti ad un periodo compreso fra gli anni 2000 e 2004, molto al di là di qualsiasi possibilità di impugnazione, entro i termini decadenziali di cui all’art. 21 L. n. 1034/71.
Più delicata – e relativamente nuova – appare invece la problematica riconducibile al cosiddetto “mobbing”, in ordine al quale si pone, innanzi tutto, un problema di giurisdizione, che il Collegio ritiene di poter superare solo in parte positivamente, in primo luogo per l’inapplicabilità dei criteri conseguenti alla privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, essendo il personale del Corpo degli Agenti di Custodia (oggi Polizia Penitenziaria) compreso fra i settori lavorativi non privatizzati, a norma dell’art. 2, comma 4 del D.Lgs. 3.2.1993, n. 29 (cfr. anche, sul punto, TAR Marche, Ancona, 29.12.2003, n. 1930), mentre, sotto altro profilo, deve rilevarsi che – per il personale in questione – il più recente indirizzo della Corte di Cassazione a Sezioni Unite lascia sussistere quel “doppio binario” di giurisdizione, che il legislatore sembrava intenzionato a rimuovere, almeno fino alla nota pronuncia della Corte Costituzionale n. 204 del 6.7.2004.
Il dipendente può rivendicare, infatti, il risarcimento del danno derivante da mobbing in due modi: in via extra-contrattuale, a norma dell’art. 2043 cod. civ., ovvero in via contrattuale, tenuto conto dell’obbligo del datore di lavoro, riconducibile all’art. 2087 cod. civ., di tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro (cfr. in tal senso, fra le tante, Cass. SS.UU. 28.7.1998, n. 7394).
Un primo orientamento della giurisprudenza, in ogni caso (cfr. Cons. St., sez. V, 9.10.2002, n. 5414; TAR Lazio, Roma, sez. III, 25.6.2004, n. 6254; TAR Veneto, 8.1.2004, n. 2), tendeva a ricondurre alla giurisdizione amministrativa esclusiva tutte le controversie patrimoniali inerenti al rapporto di impiego, senza distinguere fra responsabilità contrattuale e aquiliana, essendo sufficiente per radicare la cognizione del giudice amministrativo – per i rapporti di lavoro rientranti nella giurisdizione del medesimo – un comportamento illegittimo del datore di lavoro e quindi un collegamento non occasionale fra la causa pretendi e il rapporto di impiego.
Non risulta conforme al predetto indirizzo, tuttavia, il più recente orientamento della Corte di Cassazione a Sezioni Unite, che pone a base del riparto di cui trattasi non la prospettazione delle parti, ma il cosiddetto petitum sostanziale, da individuare anche in funzione della causa pretendi, ovvero dell’intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio, come individuata dal Giudice in relazione ai fatti allegati ed al rapporto giuridico di cui tali fatti sono manifestazione; tenuto conto di quanto sopra, risulta necessario accertare la natura giuridica dell’azione di responsabilità in concreto proposta, in quanto solo l’azione per responsabilità contrattuale è ritenuta rientrante nella cognizione del Giudice Amministrativo, mentre deve ritenersi di competenza del Giudice Ordinario l’azione proposta in via extra-contrattuale (Cass. SS.UU. 4.5.2004, n. 8438).
Il predetto indirizzo, in effetti, appare più conforme alle linee-guida, che emergono dalla già citata sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004, in quanto la responsabilità extra-contrattuale per mobbing è riconducibile, sostanzialmente, a comportamenti vessatori dei superiori gerarchici o dei colleghi di lavoro del dipendente interessato, al di là quindi dei limiti, che la Suprema Corte ha indicato quali parametri di rango costituzionale per la giurisdizione del Giudice Amministrativo, da considerarsi sempre riferita ad atti e non a comportamenti (fatta salva, deve ritenersi, la valutazione in via incidentale di questi ultimi, trattandosi di valutazione indispensabile, in particolare, nel giudizio risarcitorio).
Nel caso di specie, esula pertanto dalla giurisdizione di questo Tribunale la domanda risarcitoria, direttamente ricondotta a quello che, nel ricorso, viene definito “il comportamento illegittimo e dispotico della sig.ra L. Zainaghi e del sig. M. Mambuca”, comportamento che si sarebbe estrinsecato in abuso ed uso strumentale del potere disciplinare, nonché in “boicottaggi, umiliazioni ed ingiustificati giudizi nelle progressioni di carriera, osservazioni e provocazioni quotidiane, atti e comportamenti di violenza privata, diniego di permessi” ed altri atti vessatori.
La medesima ricorrente, tuttavia, sottopone a giudizio non solo la tipica ipotesi di mobbing, riconducibile a conflitti caratteriali, che inducono alcuni soggetti a danneggiare in modo sistematico un lavoratore nel suo ambiente di lavoro (ipotesi che, si ripete, vede sussistere la giurisdizione del Giudice Ordinario), ma anche l’altra tipologia, pure riconducibile a mobbing, che si traduce in demansionamento, o comunque in emanazione di atti illegittimi, con violazione di specifici obblighi contrattuali derivanti dal rapporto di impiego (ipotesi, quest’ultima, in cui la responsabilità, anche per danno alla salute del dipendente, è di tipo contrattuale e rientra nella giurisdizione del Giudice Amministrativo, per i settori lavorativi per cui tale giurisdizione ancora sussista).
Nella situazione in esame, dunque, il Collegio ha giurisdizione per valutare l’eventuale danno biologico, derivante da mobbing, nella misura strettamente riconducibile ad un contesto di specifiche inadempienze agli obblighi del datore di lavoro, inadempienze che, nella situazione in esame, si affermano concretizzate in demansionamento, procedure disciplinari arbitrarie e incongrue valutazioni annuali, ovvero in una serie di atti illegittimi, che globalmente considerati potrebbero configurare violazione del già citato articolo 2087 del codice civile. Sotto tale ultimo profilo, in effetti, il più recente indirizzo della Corte di Cassazione a Sezioni Unite (Cass. SS.UU. ordinanze nn. 13660 del 13.6.2006 e 13911 del 16.6.2006) consente di superare il precedente orientamento giurisprudenziale (Cons. St., Ad. Plen. 26.3.2003, n. 4), secondo cui l’azione risarcitoria, proposta davanti al Giudice Amministrativo per lesione di interessi legittimi è ammissibile – dopo lo storico pronunciamento della Corte di Cassazione a SS.UU. con sentenza n. 500/99 – ma dovrebbe essere preceduta, entro gli ordinari termini decadenziali, da tempestiva impugnazione degli atti ritenuti affetti da vizi di legittimità.
A seguito, invece, dell’orientamento di cui alle citate ordinanze della Suprema Corte è ormai possibile proporre azione risarcitoria, per lesione di interessi legittimi, entro gli ordinari termini di prescrizione quinquennale, anche senza previa impugnazione dell’atto lesivo: un orientamento, quello appena indicato, di particolare rilievo proprio in situazioni – riconducibili a mobbing – normalmente connesse a vizi che interessano non un singolo provvedimento, ma una serie di atti, la cui illegittimità, complessivamente considerata, riveli intenti persecutori e sia fonte di danno per la salute del dipendente.
Quanto alla tipologia di vizi, rilevanti nell’ottica in esame, appare corretto riferirsi all’indirizzo già consolidato, in materia di risarcimento per lesione di interessi legittimi: indirizzo, in base al quale possono essere fatti valere solo i vizi di legittimità, riconducibili alla peculiare dimensione di colpevolezza, che la ricordata sentenza n. 500/99 della Cassazione e la successiva giurisprudenza amministrativa (cfr., fra le tante, TAR Sicilia, Catania, 12.2.2000, n. 103; TAR Puglia, Bari, 17.1.2000, n. 169; TAR Lazio, Roma, sez. II bis, 2.8.02, n. 6902) riferiscono in via esclusiva a violazione dei principi di buona amministrazione, in termini non coincidenti con quelli di cui all’art. 2043 Cod.civ. (da ritenere recettivo del concetto di colpa anche come mera “inosservanza di leggi, regolamenti, ordini e discipline”, ex art. 43, c. 3, cod. pen.; cfr. anche, per il principio, Cons. St., sez. V, 6.8.2001, n. 4239).
Anche per l’individuazione del danno biologico da mobbing, nei limiti in cui il medesimo rientra nella giurisdizione del Giudice Amministrativo, deve pertanto ricercarsi quella inosservanza delle regole di “imparzialità, correttezza e buona amministrazione”, che si traduce in violazione delle regole del giusto procedimento (come codificato, in particolare, dalla legge n. 241/1990). Detta violazione può ravvisarsi in comportamenti omissivi, contraddittori o dilatori dell’Amministrazione, ovvero in violazione di norme, sulle quali non sussistano incertezze interpretative o la cui interpretazione sia ormai pacifica, o ancora (nella fattispecie specifica del mobbing), nella reiterazione di atti affetti anche da illegittimità formali, ma che nel loro insieme denotino grave alterazione del rapporto sinallagmatico, tale da determinare un danno alla salute del dipendente.
Nella fattispecie, tuttavia, la domanda risarcitoria proposta dall’attuale ricorrente risulta, ad avviso del Collegio, inammissibile.
Il danno derivante da mobbing infatti, nei limiti in cui può considerarsi rimesso alla cognizione di questo Tribunale, non è sottratto alle regole del processo amministrativo, che richiedono – se non più, sotto il profilo in esame, tempestiva impugnazione dei singoli atti – quanto meno chiara individuazione dei provvedimenti lesivi, enunciazione dei vizi che determinerebbero l’illegittimità di ciascuno di essi e principio di prova, in ordine al danno morale e biologico del soggetto leso.
Nella vicenda sottoposta a giudizio, la difesa della ricorrente segnala vicende personali senz’altro drammatiche e dolorose, che avrebbero dovuto assicurare al soggetto coinvolto comprensione e sostegno anche nell’ambiente di lavoro; non si dà alcun riscontro, tuttavia, di un danno psicofisico, direttamente connesso ad atti di gestione illegittimi del rapporto sinallagmatico in corso e, soprattutto, non si fornisce né una chiara elencazione di tali atti, né una prospettazione di motivi di gravame, specificamente rilevanti nell’ambito del processo amministrativo.
In tale situazione, risulta impossibile al Collegio valutare i profili di responsabilità contrattuale, che vengono enunciati in termini sommari ed apodittici, tali da determinare l’inammissibilità della domanda, nella parte in cui la stessa può essere valutata da questo Tribunale; quanto alle spese giudiziali, tuttavia, il Collegio stesso ne ritiene equa la compensazione, in considerazione del peculiare carattere della vicenda in questione.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, (Sez. I Quater) DICHIARA il proprio parziale DIFETTO DI GIURISDIZIONE in ordine al ricorso n. 5257/05, specificato in epigrafe, per quanto riguarda l’istanza risarcitoria avanzata in via extra-contrattuale; DICHIARA il ricorso stesso, per quanto riguarda le altre domande proposte, in parte IRRICEVIBILE ed in parte INAMMISSIBILE, nei termini di cui in motivazione; COMPENSA le spese giudiziali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nelle Camere di Consiglio in data 14 luglio e 29 settembre 2006 con l’intervento dei Magistrati:

Presidente Pio Guerrieri
Consigliere est. Gabriella De Michele

Consigliere Giancarlo Luttazi

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I quater – Sentenza – 17/4/2007 n.3315 proviene da Giustamm.

Pres. Cossu, Est. Dell’Utri
SOA EUROPA CERTIFICAZIONI S.p.A. (Avv. Gruccione e Salvo) c. Autorità Vigilanza LL.PP

in tema di concessione e revoca dell’autorizzazione alle SOA all’esercizio dell’attività di attestazione della qualificazione delle imprese da parte dell’autorità per la vigilanza sui LL.PP.

Autorizzazione e Concessione – Concessione e revoca dell’autorizzazione alle SOA ex art.10 D.P.R. 25 gennaio 2000 nr.34 – Mancato inizio dell’attività sociale entro sei mesi dall’autorizzazione – Revoca dell’autorizzazione che non tenga conto dell’inizio dell’attività desumibile dall’accettazione delle richieste di attestazione – Illegittimità

E’ illegittima la revoca dell’autorizzazione alle SOA disposta dall’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici per il mancato inizio dell’attività entro il termine semestrale previsto dal DPR 34/2000, laddove non tenga conto che nell’accezione di “inizio dell’attività” ben possono rientrarvi tutte quelle attività prodromiche quali, in particolare, la semplice accettazione delle richieste di attestazione presentate dalle imprese.

In tema di concessione e revoca dell’autorizzazione alle SOA all’esercizio dell’attività di attestazione della qualificazione delle imprese da parte dell’autorità per la vigilanza sui LL.PP.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
SEZIONE III

composto dai signori: Luigi Cossu PRESIDENTE; Vito Carella COMPONENTE; Angelica Dell’Utri COMPONENTE, relatore ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 7965/03 Reg. Gen., proposto da
SOA EUROPA CERTIFICAZIONI – Organismo di Attestazione s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Claudio Guccione e Filippo Maria Salvo, elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, via del Consolato n. 6;

CONTRO

l’ Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, in persona del Presidente in carica e del responsabile del procedimento, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato e per legge domiciliata presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per l’annullamento
del provvedimento 12 giugno 2003 n. SOA/347/R e di ogni atto ad esso presupposto, connesso, conseguente o, comunque, collegato, se ed in quanto illegittimo o lesivo, con esplicito riferimento alla determinazione n. 50/2000 dell’Amministrazione resistente ed al parere 7 febbraio 2000 della Commissione consultiva ex art. 8 l. n. 109 del 1994;e
per l’eventuale risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 10 marzo 2004 data per letta la relazione del consigliere Angelica Dell’Utri e uditi per le parti gli Avv.ti Guccione e Di Salvo e l’Avv. dello Stato Corsini;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F A T T O E D I R I T T O

I.- Con ricorso notificato il 25 luglio 2003 la SOA Europa Certificazioni – Organismo di Attestazione s.p.a., premesso di essere stata autorizzata all’attività di attestazione delle imprese con provvedimento 27 marzo 2002 dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici e di aver intrapreso entro sei mesi dal rilascio la propria attività sociale mediante compimento di atti diversi (autopromozione, contratti, implementazioni dell’azienda, ecc.), ma ciononostante con comunicazione del 25 ottobre 2002 veniva avvisata dalla predetta Autorità dell’inizio del procedimento di revoca dell’autorizzazione per mancato inizio dell’attività sociale entro sei mesi dalla data di ricevimento dell’autorizzazione, ha impugnato il provvedimento in data 12 giugno 2003, col quale, su parere favorevole della Commissione consultiva ex art. 8 della legge n. 109 del 1994, la revoca è stata disposta

Premesso ancora, tra l’altro, che nella seduta del 29 maggio 2003 l’Autorità sospendeva il procedimento a fini istruttori per quindici giorni, scadenti dunque il 14 giugno seguente, ma solo con atto datato il 27, ricevuto il 2 luglio successivo, l’Autorità trasmetteva il provvedimento gravato in via principale, a sostegno dell’impugnativa ha dedotto:

1.- Violazione e falsa od omessa applicazione dell’art. 3, co. 1 e 3, L. n. 241/1990; violazione dell’art. 3, co. 3, della stessa legge; eccesso di potere per carenza di motivazione e violazione del principio del giusto procedimento, poiché, essendo il provvedimento motivato per relationem, non è stata messa a disposizione la relativa documentazione, ancorché richiesta con apposita istanza, sicché deve ritenersi che lo stesso provvedimento sia privo di motivazione.

2.- Violazione degli artt. 7, co. 1 e 3, 10, co. 5, e 15 del D.P.R. n. 34 del 2000; dell’art. 8 L. n. 109 del 1994 e s.m.; degli artt. 2082 e 2555 cod. civ. (anche in riferimento all’art. 42 Cost.); degli artt. 3 ss. L. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, violazione del principio del giusto procedimento, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti.
Non ricorre l’ipotesi di legge del mancato inizio dell’attività sociale entro 6 mesi dall’autorizzazione (nella specie, entro il 25.9.2002), giacché l’11 maggio 2002 la SOA si è proposta ufficialmente ai potenziali clienti, dopo 27 giorni ha concluso un contratto per il rilascio di attestazione (richiesta di svolgere attività istruttoria in data 7 giugno 2002 della G & G. s.r.l., che ha effettuato anche un versamento), poi ha proseguito nelle attività promozionali, negoziali ed istruttorie. Durante il semestre successivo ha potenziato l’azienda, stipulando diversi contratti di lavoro, aprendo due sedi secondarie e cambiando la propria sede in Roma. Ciò è stato rappresentato all’Autorità che, però, non ne ha tenuto conto, così denotando insufficienza istruttoria.

3.- Violazione degli artt. 42 e 97 Cost., dell’art. 12 disp. prel., degli artt. 2082 e 2555 cod. civ., dell’art. 8 L. n. 109 del 1994, degli artt. 7 e 10 D.P.R. n. 34 del 2000, degli artt. 3 ss. L. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza, erroneità dei presupposti.
Sulla scorta del cennato parere, l’Autorità ha ritenuto che l’attività di una SOA inizia con la stipula dei contratti di attestazione; la norma fa però riferimento alla “attività sociale”, non definita dall’ordinamento e che pertanto va intesa secondo il linguaggio comune, cioè qualunque attività, rientrante in quella d’impresa, inerente il contratto sociale e non l’oggetto dello statuto, ovverosia l’oggetto sociale; pertanto sono utili anche le attività prodromiche, quali quelle di marketing e potenziamento dell’impresa, di cui l’Autorità non ha tenuto conto, così mostrando di non aver pienamente compreso la portata delle norme e di non aver valutato correttamente gli elementi di fatto e di diritto posti a base della propria determinazione. Ha altresì utilizzato il potere conferitole dall’art. 10 per finalità che non sono proprie della norma, incidendo sulle scelte gestionali della ricorrente, con lesione dei principi costituzionali in materia di attività economica e delle norme del codice civile in tema di esercizio dell’attività d’impresa.

4.- Violazione degli artt. 42 e 97 Cost., dell’art. 10, co. 5, D.P.R. n. 34 del 2000 e degli artt. 1 ss. L. n. 689 del 1981. Eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza, violazione del principio tempus regit actum.
Il provvedimento, di contenuto sostanzialmente sanzionatorio e comunicato il 2 luglio 2003, dispone la revoca dal 12 giugno anteriore, in violazione del principio di non retroattività delle sanzioni amministrative che è corollario del principio di legalità. In caso si configurasse come non sanzionatorio ma di autotutela, sarebbe ugualmente illegittimo perché la retroattività trova un limite nelle posizioni giuridiche consolidate di terzi, ovverosia delle imprese che tra il 12 giugno ed il 2 luglio 2003 hanno stipulato con la ricorrente contratti di attestazione o da essa hanno ricevuto l’attestazione. Anche ciò non è stato valutato dall’Autorità, che infatti sta procedendo all’annullamento di tali attestazioni.

II.- A seguito della conoscenza in data 29 luglio 2003 di stralcio dei verbali delle sedute del 29 maggio e 12 giugno 2003, con atto notificato il 30 settembre seguente la ricorrente ha proposto i seguenti motivi aggiunti:

1.- Violazione per falsa od omessa applicazione degli artt. 3, co. 1, 2 e 3, e 18 L. n. 241 del 1990, eccesso di potere per carenza di motivazione, carenza di istruttoria e violazione del principio del giusto procedimento.
Nei due verbali si afferma che l’attività sociale consiste solo nella stipulazione dei contratti di attestazione, ma non vi è traccia di istruttoria, né risulta dimostrato che sia stata svolta alcuna valutazione dell’accordo raggiunto tra la SOA e la G&G s.r.l., pur da ritenersi rilevante. Non è stata consentita l’estrazione di copia della relazione istruttoria svolta dall’Ufficio in quanto ritenuta atto endoprocedimentale sottratto all’accesso, pur trattandosi di atto impugnabile.

2.- Violazione degli artt. 1321 ss. cod. civ., 7, co. 1 e 3, 10, co. 5, e 15 D.P.R. n. 34 del 2000, 2082 e 2555 cod. civ. (anche in riferimento all’art. 42 Cost.), 12 disp. prel., 3 ss. L. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, violazione del principio del giusto procedimento, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, violazione della det. Au.ll.pp. n. 50 del 2000.
L’attività della “impresa” SOA non si identifica unicamente con la stipula dei contratti di qualificazione, i quali ne rappresentano solo una parte, quale fine ultimo cui tende la medesima nello svolgimento complessivo della propria attività sociale. Del resto l’Autorità, nella deliberazione n. 50 del 2000, ricomprende nell’attività sociale la fase precedente alla conclusione del contratto, affermando che le SOA sono tenute ad accettare la richiesta proveniente dall’impresa, diretta alla stipula del contratto. Tale è la citata richiesta della G&G.

3.- Violazione degli artt. 7, co. 1 e 3, 10, co. 5, e 15 D.P.R. n. 34 del 2000, degli artt. 2082 e 2555 cod. civ. (anche in riferimento all’art. 42 Cost.), dell’art. 12 disp. prel. e degli artt. 3 ss. L. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, violazione del principio del giusto procedimento, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, violazione della det. Au.ll.pp. n. 50 del 2000.
L’Autorità non ha mai preso in considerazione l’attività di autopromozione, rientrante nel concetto di attività sociale come affermato espressamente nella suddetta determinazione.

III.- L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio ed ha svolto controdeduzioni. La ricorrente ha replicato con memoria del 3 marzo 2004.
All’odierna udienza pubblica la causa è stata posta in decisione, previa trattazione orale.

IV.- L’art. 10 del D.P.R. 25 gennaio 2000 n. 34, in tema di concessione e revoca dell’autorizzazione alle SOA all’esercizio dell’attività di attestazione della qualificazione delle imprese da parte dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, prevede al quinto comma che la rilasciata autorizzazione sia revocata dall’Autorità “quando sia accertato il mancato inizio dell’attività sociale entro sei mesi dall’autorizzazione”.
La questione sostanziale posta con il ricorso in esame consiste, com’è esposto sopra, nello stabilire se a tali fini possa definirsi “attività sociale” quella, compiuta dalla ricorrente SOA Europa Certificazioni S.p.A. nel semestre da considerare, di promozione ed organizzazione e di ricezione di richiesta di attestazione.

V.- Con l’impugnato provvedimento di revoca 12 giugno 2003 n. SOA/374/R l’Autorità, anche in base al parere della Commissione consultiva in data 7 febbraio 2003, si è determinata appunto per la revoca “sul presupposto che tutte le comunicazioni relative ai contratti, alle attestazioni e alle modifiche dell’assetto societario sono intervenute in epoca successiva rispetto alla formalizzazione (…) dell’avvio del procedimento di revoca e, dunque, oltre il primo semestre di attività, nonché per il fatto che l’apertura di due unità locali e la semplice comunicazione di inizio di attività non costituiscano, di per sé, prova dell’effettivo inizio dell’attività sociale”, intesa come “processo che sfoci nel soddisfacimento di un bisogno economico”, quando “nella specie ci si trova di fronte solo ad alcuni dati di ingresso (le cosiddette richieste di attestazione, poi sospese) mentre non vi è evidenza né del processo produttivo (delibera del Comitato di certificazione/ratifica) né dei dati in uscita (assegnazione dei numeri di attestazione”. In altri termini, “l’identificazione dell’attività sociale propria di una SOA (…) non può essere ritenuta altro che quella specificata nell’oggetto sociale, rivolta al conseguimento dello stesso: nella fattispecie, quindi, la stipula dei contratti con le imprese per il rilascio di attestazioni di qualificazione; attività che costituisce oggetto esclusivo dello statuto (art. 7, comma 3, del D.P.R. 34/2000) e che non inizia se non con la stipulazione dei contratti di attestazione”. Ha perciò concluso ritenendo che “le attività poste in essere dalla SOA nel primo semestre successivo all’ottenimento dell’autorizzazione non siano, in effetti, riconducibili all’attività sociale, ma piuttosto ad attività collaterali e prodromiche all’inizio dei compiti affidati alle SOA” e che quindi “vi siano i presupposti per procedere alla revoca”, essendosi “verificata la condizione prevista dal legislatore all’art. 10, comma 5, del D.P.R. 34/2000”.

VI.- Ora, è ben vero che ai sensi dell’art. 7, co. 3, del cit. D.P.R. n. 34 del 2000 “lo statuto deve prevedere come oggetto esclusivo lo svolgimento dell’attività di attestazione …”; tuttavia, si è già visto che il quinto comma dell’art. 10 non richiede l’inizio della “attività di attestazione”, bensì quello della “attività sociale”. La diversa terminologia utilizzata nello stesso corpo di norme induce a ritenere che le disposizioni regolamentari in parola intendano a loro volta distinguere, assegnando alla seconda dizione il significato più ampio di attività svolta dall’impresa societaria, finalizzata, si, al raggiungimento dell’oggetto sociale (appunto l’attività di attestazione), ma comprensiva quanto meno di attività “prodromiche”, quali, in particolare, l’accettazione delle richieste di attestazione. Il che ben si spiega proprio in ragione del periodo semestrale preso in considerazione dalla norma, il cui intento è evidentemente quello di lasciare spazio alla predisposizione di quanto occorrente a porre in grado la società di “produrre” attestazioni.
D’altro canto, a ben vedere è la stessa Autorità ad inscrivere l’attività relativa alle richieste di attestazione nell’ambito dell’attività di attestazione.
Infatti con la determinazione 3 novembre 2000 n. 50, con cui sono stati dettati ulteriori criteri ai quali le SOA devono attenersi “nell’esercizio dell’attività di attestazione”, a parte che sono stati indicati, appunto, criteri anche per le “attività promozionali” funzionali all’acquisizione della clientela, è stata specificamente disciplinata la fase precedente alla conclusione del contratto, affermandosi che le SOA “sono tenute ad accettare la richiesta proveniente dall’impresa, diretta alla stipula del contratto di cui all’art. 15, comma 2, del Regolamento”; accettazione che, però, lascia libere le SOA di determinare la misura del corrispettivo ed il tempo di esecuzione, pur nei limiti fissati dallo stesso regolamento. E’ evidente, perciò, che trattasi di attività contrattuale non solo rientrante in quella d’impresa, soddisfacendo al “bisogno economico”, ma soprattutto attinente al peculiare “oggetto sociale”, cioè all’attività tipica ed esclusiva delle SOA in quanto indirizzata alla conclusione dei contratti di attestazione, costituendone il necessario antecedente. In altre parole, ad avviso del Collegio pure tale fase fa parte del “processo produttivo” e ne segna l’inizio essa stessa, non il successivo contratto per il rilascio dell’attestazione il quale, peraltro, a sua volta è prodromico alla deliberazione del Comitato di certificazione ed all’assegnazione del numero di attestazione, ovverosia al “prodotto” finale.
VII.- Per le considerazioni sin qui esposte, e tenuto conto come non sia contestata la sussistenza di almeno una “richiesta di attestazione” alla SOA Europa Certificazioni entro il 27 settembre 2002 (termine del semestre dal rilascio all’istante dell’autorizzazione 27 marzo 2002 n. 67), il provvedimento di revoca datato 12 giugno 2003 ed il parere sul quale esso si basa si rivelano illegittimi e, quindi, devono essere annullati in accoglimento per quanto di ragione della suddetta domanda impugnatoria, in relazione alle censure riguardanti i profili trattati svolte nei motivi secondo e terzo originari, riprese e precisate nei motivi primo e secondo aggiunti, con assorbimento di ogni altra doglianza non esaminata. Non va invece annullata la determinazione sopra richiamata, non lesiva e che anzi, come si è visto, depone in senso favorevole alle ragioni della ricorrente.
Quanto ad ulteriori elementi forniti dalla difesa dell’Amministrazione e tratti dal sopralluogo effettuato ad un anno di distanza dal detto rilascio, cioè che la SOA avesse concluso solo pochi contratti, alcuni sospesi, avesse rilasciato un’unica attestazione, stesse chiudendo la sedi principale e secondaria di Roma per lasciare operative solo quelle di Napoli e Bari, ed altro, si tratta evidentemente di argomentazioni irrilevanti nella presente controversia sia perché di tanto non si fa cenno nel provvedimento impugnato, sia in quanto non concernenti il mancato inizio dell’attività sociale ma, se mai, la sua continuazione.

VIII.- A diverse conclusioni deve pervenirsi in ordine alla domanda risarcitoria, che difatti non può che non avere ingresso e dev’essere perciò respinta poiché estremamente generica e priva della benché minima dimostrazione, costituente onere dell’istante, in ordine sia degli specifici eventi dannosi che si sarebbero verificati, sia al quantum.
IX.- Quanto alle spese di causa, la novità e la peculiarità della questione sottoposta al Collegio ne consigliano l’integrale compensazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione III, così dispone sul ricorso in epigrafe:
1.- accoglie per quanto di ragione la domanda impugnatoria e, per l’effetto, annulla gli impugnati provvedimento e presupposto parere;
2.- respinge la domanda risarcitoria.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 10 marzo 2004.

Luigi Cossu PRESIDENTE

Angelica Dell’Utri ESTENSORE

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