Pres. Perrelli, est. Abbruzzese
Schiano Vincenzo (Avv. Gianpaolo Buono) c. Comune di Forio d’Ischia (n.c.).Nrg 14013 del 2003Schiano Vincenzo (Avv. Gianpaolo Buono) c. Comune di Forio d’Ischia (Brunella Baggio) ed altri. Nrg 4921 del 2004

sull’inapplicabilità dell’istituto della sospensione dei procedimenti sanzionatori per le opere realizzate in epoca successiva al 31.3.2003

1. Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Nuovo condono edilizio – Ex art. 32 del D.L. 296/2003 – Art. 44 della legge n. 47/85 sulla sospensione dei procedimenti sanzionatori – Inapplicabilità – Per le opere realizzate in epoca successiva al 31.3.2003 – Sono sicuramente non condonabili

2. Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Istituto della demolizione ad horas – Comunicazione di avvio del procedimento – Esclusa – Poiché trattasi di istituto ontologicamente costituito da un unico atto

3. Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Competenza del Dirigente ad emanare l’ordinanza di demolizione di opere edilizie abusive – Principio di separazione tra organi politici ed organi di gestione negli enti locali– Immediata applicazione

4. Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Ordinanza di demolizione – Nel caso di opera integrante nuove volumetrie – Impossibilità di una valutazione postuma di compatibilità ambientale – Ponderazione dei soli interessi pubblici tutelati

5. Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Ordinanza di demolizione – provvedimento necessitato e insuscettibile di diversa discrezionale valutazione – Inapplicabilità della sola indennità pecuniaria in luogo della demplizione

1. Le opere realizzate in epoca successiva al 31.3.2003, data ultima di operatività temporale del condono stesso, risultano con certezza non condonabili pertanto non si applica l’istituto della sospensione dei procedimenti sanzionatori in attesa della definizione delle domande di condono degli abusi edilizi.

2. L’istituto della demolizione ad horas per opere edilizie abusive ed insanabili, inteso ad evitare che l’abuso iniziato possa essere portato ad ulteriori conseguenze, per sua stessa logica, esclude la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. 241/90, giacchè ontologicamente costituito da un unico atto.

3. L’introduzione nel sistema degli enti locali del principio di separazione tra organi politici ed organi di gestione comporta l’immediata applicazione delle relative norme regolamentari emanate dal Comune, con la conseguente piena ed immediata competenza del Dirigente ad emanare l’ordinanza di demolizione di opere edilizie abusive non potendosi rimmettere alla volontà degli organi deliberativi del Comune il rispetto del principio suddetto.

4. L’emanazione dell’intimata demolizione è giustificata e consentita anche laddove l’accertata insanabilità dell’opera deriva dalla circostanza che la stessa integra nuove volumetrie in area vincolata, non ammessa né dalla normativa nazionale né da quella regionale (cfr. L.R.Campania n.10/2004; cfr.art.3, c.2, lett.b) e comunque art. 4, c.1, lett.c); per la quale, peraltro, attesa l’incidenza sul profilo volumetrico, non sarebbe possibile neppure ottenere la valutazione postuma di compatibilità ambientale di cui alla legge 15 dicembre 2004, n.308; cfr. art. 1, comma 36, lett.c)), La natura interamente vincolata del provvedimento di demolizione esclude inoltre la necessaria ponderazione di interessi diversi da quelli pubblici tutelati e non richiede motivazione ulteriore rispetto alla dichiarata abusività.

5. La possibilità di applicare la sola indennità pecuniaria in luogo della comminata demolizione non sussiste poiché il provvedimento di demolizione si esaurisce invero nell’ambito degli interventi contro l’abusivismo edilizio e, non potendosi ammettere sanatoria, comporta come necessaria conseguenza la sola demolizione.Onde la demolizione è provvedimento assolutamente necessitato e non suscettibile di diversa discrezionale valutazione, giacché, neppure ex post, è possibile addivenire a diversa determinazione sulla compatibilità paesistica del realizzato.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
Sezione Sesta

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti
1) n.14013 del 2003 proposto da

SCHIANO VINCENZO, rappresentato e difeso dall’avv.Gianpaolo Buono, con lo stesso, in mancanza di elezione di domicilio nel Comune ove ha sede il TAR, domiciliato presso la Segreteria del TAR,

CONTRO

COMUNE DI FORIO D’ISCHIA, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio,
per l’annullamento,
previa sospensiva, dell’ordinanza n.385 del 14.10.2003; di ogni altro atto preordinato, connesso, consequenziale, comunque lesivo del diritto della società ricorrente;

2) n.4921 del 2004 proposto da

SCHIANO VINCENZO, rappresentato e difeso dall’avv.Gianpaolo Buono, con lo stesso, in mancanza di elezione di domicilio nel Comune ove ha sede il TAR, domiciliato presso la Segreteria del TAR,

CONTRO

COMUNE DI FORIO D’ISCHIA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv.Brunella Baggio con la quale è domiciliato presso al Segreteria del TAR,

e nei confronti di

KOBOLD EDOARD, rappresentato e difeso dall’avv.Francesco Capezza, con il quale è domiciliato presso la Segreteria del TAR,
per l’annullamento,
previa sospensiva, dell’ordinanza n.43 del 9 marzo 2004; di ogni altro atto preordinato, connesso, consequenziale, comunque lesivo del diritto della società ricorrente.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Vista l’Ordinanza 19 gennaio 2004, n.350;
Visto l’atto di costituzione del Comune di Forio e l’atto di intervento di Kobold Edoard;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla udienza del 7 febbraio 2005, il Cons. Maria Abbruzzese;
Uditi i difensori presenti come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F A T T O

Con ricorso rispettivamente notificato e depositato in date 10 e 23 dicembre 2003, il ricorrente impugna gli atti in epigrafe elencati sub 1), recanti ordine di demolizione di opere edilizie abusive realizzate nel Comune di Forio alla località “Chiena”, chiedendone l’annullamento per violazione di legge ed eccesso di potere.
Evidenzia di aver presentato per le medesime opere istanza di condono ex D.L.260/2003 e istanza di accertamento di conformità urbanistica ex art. 36 T.U. Edilizia.
Il ricorso deduce:

1) Violazione degli artt.38 e 44 della L.28.2.1095, n.47, in relazione al D.L.n.269/2003 (art.32). Difetto dei presupposti. Carenza assoluta di aptere. Eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti manifestazioni: rientrando le opere in questione tra quelle condonabili, l’Amministrazione avrebbe dovuto sospendere i procedimenti sanzionatori fino alla presentazione dell’istanza di condono e fino alla definizione del procedimento di sanatoria;

2) Incompetenza. Violazione art. 51 legge n.142/90: il provvedimento è stato emanato dal Dirigente che, in mancanza di disposizioni comunali attuative del principio di separazione, è da ritenersi incompetente;
3) Violazione art. 7 legge n.241/90. Violazione del principio del giusto procedimento: il provvedimento non è stato preceduto da comunicazione di avvio dl procedimento;

4) Eccesso di potere per difetto di motivazione in relazione al pubblico interesse alla demolizione e al presunto contrasto dell’intervento con la normativa urbanistica vigente. Violazione L. n.662/96e L.R. n.19/01. Violazione degli artt. 3 e 7, commi 1 e 3 della L. n.24 del 1990. Altri profili: il provvedimento non dà conto dell’interesse pubblico alla demolizione né del presunto contrasto delle opere eseguite con la normativa urbanistica vigente; in ogni caso non è stato messo a disposizione dei destinatari dell’atto il rapporto del tecnico comunale su cui il provvedimento si fonda;

5) Violazione dell’art. 164 D Lgs. 490/99. Violazione della legge regionale n.10/1982 (art. 1 e All.)- Violazione del D.P.R. 616/77 (art.82, lett. B, D ed E). Violazione del giusto procedimento di legge. Eccesso di potere. Incompetenza: il provvedimento commina la demolizione senza il previo accertamento di alcun danno ambientale; inoltre il provvedimento non è stato preceduto dal parere della C.E.I..
Concludeva per l’accoglimento del ricorso e dell’istanza cautelare.
Il Comune intimato non si costituiva in giudizio.
Con Ordinanza 19 gennaio 2004, n.350, l’adito TAR respingeva la proposta istanza cautelare.
Con successivo ricorso rispettivamente depositato e notificato in date 15 marzo e 14 aprile 2004, il ricorrente impugnava gli atti in epigrafe sub 2) chiedendone l’annullamento.
Gli atti ingiungevano la demolizione ad horas di ulteriori opere abusive realizzate in Forio alla località “Chiena”, qualificate come “recupero strutturale di vecchio fabbricato, parzialmente crollato” e già oggetto di istanza di condono edilizio ex L. 724/94.
Il ricorso deduce motivi analoghi al precedente ricorso; inoltre censura la determinazione di procedere alla demolizione ad horas pur nell’assunta mancanza dei presupposti di legge, non vertendosi, questa la tesi, in ipotesi di insanabilità assoluta.
Si costituiva il Comune di Forio chiedendo dichiararsi il ricorso infondato e in particolare eccependo l’inapplicabilità al caso di specie della normativa condonistica.
Interveniva ad opponendum Kobold Edoard che del pari chiedeva rigettarsi il ricorso depositando documentazione fotografica e note tecniche.
All’esito della pubblica udienza del febbraio 2005, il Collegio riservava la decisione in camera di consiglio per entrambi i ricorsi.

DIRITTO

I. I ricorsi all’esame investono i provvedimenti con i quale il Comune di Forio ha ordinato la demolizione di opere edilizie realizzate in Forio alla via Chiena; in particolare con una prima ordinanza (oggetto del ricorso sub 1) si intimava la demolizione di opere realizzate in “continuazione dei lavori presso un manufatto allo stato grezzo costituito da muratura in celloblock e pietre di tufo posizionati a secco con copertura in lamiera zincata avente una superficie di mq. 54, 00 circa, che per mq. 41 era alta mt.2,00 circa e per mq. 13, p00 era alta mt.1,60 circa, già oggetto di sequestro in data 13.11.1991 e dissequestrato il 27.12.1996: in particolare la copertura è stata rialzata di cm.75 circa e risulta livellata ad un’altezza di mt.2,75 circa: inoltre rispetto alle foto allegate all’indagine delegata del 21.7.1997 si evince che il prospetto del manufatto è stato modificato con la creazione di nuovi vani finestra”; con l’ordinanza oggetto del ricorso sub 2), rilevato che l’opera di cui alla precedente ordinanza era stata quasi completamente rimossa e che in suo luogo era stata realizzata un’opera del tutto diversa per dimensioni e caratteristiche (“manufatto avente una superficie utile di mq.37,00 e un’altezza di mt.3,10 circa, costituita da muratura di cellobloch e copertura in lamiere zincate coibentate poggianti su putrelle in ferro. Esso si presenta al grezzo con 2 vani chiusi con fogli di lamiera zincata”), se ne intimava del pari la demolizione ad horas.

II. Va preliminarmente disposta la riunione dei due ricorsi, stante la connessione soggettiva ed oggettiva, attenendo i procedimenti in esame ad opere realizzate in continuazione temporale e, secondo la stessa prospettazione di parte ricorrente, reciprocamente collegati.

III. Va preliminarmente evidenziato che come si evince dalla ordinanza n.43/2004, e non affatto messo in discussione dalla difesa del ricorrente, le opere edilizie di cui all’ordinanza n.385/2004 sono state quasi del tutto rimosse.
La circostanza de qua, come detto in alcun modo contestata da parte ricorrente (e peraltro attestata in un verbale fidefaciente non impugnato), consente di ritenere intervenuto il difetto di interesse alla decisione del ricorso di cui in epigrafe sub 1), posto che l’opera de qua, di cui era stata ingiunta la demolizione, è stata in ogni caso sostituita da opera altra e diversa onde anche l’eventuale accoglimento del ricorso avverso la ingiunta demolizione non avrebbe alcun effetto utile per il ricorrente.

III.1) Il ricorso n.14013/2003 è dunque improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

IV. Quanto al ricorso n.4921/2004, il Collegio deve anzitutto rilevare che le opere per cui si controverte (“manufatto avente superficie utile di mq.37 ed un’altezza di mt.3,10 circa, costituito da muratura in cellobloch e copertura in lamiere zincate coibentate poggianti su putrelle in ferro..al grezzo con 2 vani chiusi con fogli di lamiera zincata”, giusta ordinanza n.43/2004) sono di epoca certamente successiva al 31 marzo 2003, giacché accertate in data successiva al 29.9.2003 (data in cui il Comando di VV.UU. rilevava in sito un’opera diversa da quella prima accertata, e precisamente quella poi risultante rimossa alla successiva data del 19.1.2004).
In quanto tali, le opere risultano dunque con certezza non condonabili, giacché realizzate in epoca successiva alla data ultima di operatività temporale del condono stesso (31.3.2003).
Risulta pertanto infondato il primo motivo di ricorso incentrato sull’assunta sospensione ex lege dei procedimenti sanzionatori stante l’operatività del condono.

V. Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente deduce la violazione dell’art. 7 della L. 241/90 atteso che il provvedimento de quo non sarebbe stato preceduto da comunicazione di avvio del procedimento.

V.1) Orbene, a prescindere dal rilievo sostanziale che l’opera de qua risulta realizzata “in sostituzione” di precedente opera già contestata e sanzionata, per la quale il ricorrente era già perfettamente edotto dell’esistenza di un procedimento sanzionatorio edilizio a suo carico, nel caso di specie, si verte in ipotesi di ordinanza di demolizione ad horas per opere edilizie abusive ed insanabili.
L’istituto della demolizione ad horas, inteso ad evitare che l’abuso iniziato possa essere portato ad ulteriori conseguenze, per sua stessa logica, esclude la comunicazione di avvio del procedimento, giacchè ontologicamente costituito da un unico atto.
Il motivo è dunque infondato.

VI. Con il terzo motivo di ricorso, la ricorrente deduce l’incompetenza del Dirigente ad emanare l’ordinanza de qua stante il mancato recepimento nelle norme regolamentari del Comune del principio di separazione tra organi politici e organi di gestione.
La tesi poggia sulla ritenuta non immediata operatività del detto principio che richiederebbe disposizioni attuative da parte degli Enti locali.
Il motivo non ha pregio.
Ritiene il Collegio che la disposizione, al contrario, sia di immediata applicazione, non potendosi ammettere, dopo l’introduzione del principio nel sistema, la persistenza del regime di confusione tra indirizzo politico e gestione né potendosi rimettere alla volontà degli organi deliberativi del Comune il rispetto del principio suddetto.

VII. Con il quarto motivo di ricorso, la ricorrente deduce l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione ad horas non ricorrendone i presupposti e comunque in mancanza di adeguata ponderazione degli interessi urbanistici e ambientali vulnerati e della possibilità di sanatoria dell’opera medesima.
Il motivo è infondato.
L’accertata insanabilità dell’opera, evidenziata anche nella stessa ordinanza di demolizione e comunque sopra rilevata (trattasi, quantomeno, di opera integrante nuove volumetrie in area vincolata, non ammessa né dalla normativa nazionale né da quella regionale; cfr. L.R. n.10/2004; cfr.art.3, c.2, lett.b) e comunque art. 4, c.1, lett.c); per la quale, peraltro, attesa l’incidenza sul profilo volumetrico, non sarebbe possibile neppure ottenere la valutazione postuma di compatibilità ambientale di cui alla legge 15 dicembre 2004, n.308; cfr. art. 1, comma 36, lett.c)), consente e giustifica infatti la emanazione della intimata demolizione.
La natura interamente vincolata del provvedimento esclude inoltre la necessaria ponderazione di interessi diversi da quelli pubblici tutelati e non richiede motivazione ulteriore rispetto alla dichiarata abusività.

VIII. Con l’ultimo motivo di ricorso, la ricorre deduce l’illegittimità dell’ordinanza che non valuta la possibilità di applicare la sola indennità pecuniaria in luogo della comminata demolizione pur in assenza di previa valutazione di intervenuta vulnerazione di interessi ambientali.
Il motivo non ha pregio,
Il provvedimento si esaurisce invero nell’ambito degli interventi contro l’abusivismo edilizio e, non potendosi ammettere sanatoria, per quanto sopra detto, comporta come necessaria conseguenza la sola demolizione.
La intimata demolizione è conseguenza, per quanto sopra detto, dell’accertata insanabilità dell’opera in quanto contrastante con gli strumenti urbanistici e il vincolo paesaggistico ivi esistente.
Onde la demolizione è provvedimento assolutamente necessitato e non suscettibile di diversa discrezionale valutazione, giacché, neppure ex post, è possibile addivenire a diversa determinazione sulla compatibilità paesistica del realizzato.
Il motivo è dunque infondato.

IX. Ne segue la reiezione del ricorso.

X. Le spese, che possono compensarsi tra il ricorrente e l’interventore sussistendo giusti motivi (cfr. produzione documentale tardivamente depositata da parte dell’interventore), per il resto seguono la soccombenza e si liquidano nell’importo in dispositivo fissato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Sezione VI, pronunciando sui ricorsi di cui in epigrafe, dichiara improcedibile il ricorso n. 14013/2003 e rigetta il ricorso n.4921/2004.
Condanna Schiano Vincenzo al pagamento delle spese del presente giudizio in favore del Comune di Forio che si liquidano nell’importo di Euro 2000 (duemila euro); compensa per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 7 febbraio 2005, con l’intervento dei Magistrati:
Michele PERRELLI – Presidente
Maria ABBRUZZESE – Componente est.
Michele BUONAURO – Componente

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VI – Sentenza – 5/4/2005 n.3312 proviene da Giustamm.

Pres. Corsaro, Est. Fantini;
Comune di Castelnuovo di Garda (Avv. Girardini) c. Ministero delle Infrastrutture; C.I.P.E.; Ministero dell’Ambiente; Ministero per i Beni e le Attività Culturali; Rete Ferroviaria Italiana R.F.I. S.p.A. (Avv. Medugno); Regione Veneto (Avv. Morra e Manzi); Provincia di Verona; Italfer S.p.A. e T.A.V. S.p.A

in tema di conferenza di servizi in materia di LL.PP., nelle more dello speciale procedimento delineato dal D.lgs 190/02, il progetto preliminare non è autonomamente impugnabile poiché è privo di effettualità esterna

1. Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo – Conferenza di servizi in materia di LL.PP. ex art.14 bis, II comma, L.241/90 come modificato dalla L.340/00 – Natura giuridica.

2. Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo – Conferenza di servizi in materia di LL.PP. – Progetto redatto antecedentemente alla legge obiettivo 443/2001 con successiva emanazione del D.lgs.190/2002 – Regime transitorio – Opzione per l’avvio delle procedure previste dal D.lgs. 190/02 – Carattere autonomo e lesivo del progetto preliminare ai fini della sua impugnazione – Esclusione prima dell’approvazione ad opera del C.I.P.E.

1. La conferenza di servizi in materia di lavori pubblici di cui all’art. 14 bis, II comma, della legge 7/8/1990, n.242 (nel testo sostituito dall’art.10 della legge 24/11/200, n.340) ha ad oggetto progetti preliminari e ad essa non sono applicabili i paradigmi della conferenza di servizi istruttoria o di quella decisoria.
2. In riferimento ad un progetto redatto antecedentemente alla legge obiettivo 190/02, qualora il soggetto aggiudicatore abbia optato per la procedura ivi contemplata, l’innesto della nuova disciplina sul pregresso regime procedimentale, giustifica la richiesta di conclusione della conferenza di servizi e conferma, altresì, il carattere non autonomo del progetto che pertanto è privo del requisito della lesività ai fini della sua eventuale impugnazione. A tal fine occorrerà attendere l’approvazione ad opera del C.I.P.E.

Con commento dell’Avv. Stefano Tarullo Conferenza di servizi e “grandi opere”: il T.A.R. del Lazio velocizza … l’alta velocità”

In tema di conferenza di servizi in materia di LL.PP., nelle more dello speciale procedimento delineato dal D.lgs 190/02, il progetto preliminare non è autonomamente impugabile poiché è privo di effettualità esterna

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Composto dai Magistrati: Francesco CORSARO – Presidente; Silvestro Maria RUSSO – Componente; Stefano FANTINI – Componente relatore ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 6485 del 2003 Reg. Gen. proposto dal
Comune di Castelnuovo del Garda, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dallo Avv. Rosa Maria Ghirardini ed elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Eleonora Fonseca Pimentel n. 2, presso lo studio dell’Avv. Michele Costa;

CONTRO

– Ministero delle Infrastrutture, in persona del Ministo pro tempore;
– C.I.P.E., in persona del legale rappresentante pro tempore;
– Ministero dell’Ambiente, in persona del Ministro pro tempore;

– Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore;
tutti rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui sono pure legalmente domiciliati, alla Via dei Portoghesi n. 12;

– Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Medugno, presso il quale è elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Panama n. 12;
– Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Romano Morra e Luigi Manzi, presso il secondo dei quali è elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Confalonieri n. 5;
– Provincia di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

– Italferr S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

– T.A.V. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento
– del verbale della conferenza di servizi del 19/12/2002 relativa al quadruplicamento ferroviario veloce Torino – Milano – Venezia, tratta Milano – Verona, notificato al Comune di Castelnuovo del Garda in data 15/4/2003 prot. n. 7282;

– della deliberazione del C.I.P.E. del 21/12/2001, n. 121 con cui l’opera ferroviaria relativa al quadruplicamento veloce Torino – Milano – Venezia, tratta Milano – Verona, è stata inclusa nel primo programma delle infrastrutture strategiche;
– per quanto occorrere possa, di ogni altro provvedimento conseguente e/o connesso ai provvedimenti impugnati;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei Ministeri intimati, della R.F.I. – Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., nonché della Regione Veneto;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 25.3.2004, il Primo Ref. Stefano Fantini;
Udito l’Avv. Ghirardini per il ricorrente, l’Avv. Medugno per la Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., l’Avv. Manzi per la Regione Veneto, nonchè l’Avv. dello Stato Linda per le Amministrazioni statali;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Con atto notificato nei giorni 11/6/03 e seguenti e depositato il successivo 23/6 il Comune di Castelnuovo del Garda ha impugnato gli atti in epigrafe indicati, concernenti il progetto relativo al quadruplicamento ferroviario veloce Torino – Venezia, ed in particolare la tratta Milano – Verona, chiedendone l’annullamento.

Deduce a fondamento del ricorso i seguenti motivi di diritto :

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della legge 25/6/1865, n. 2365; art. 1 della legge 3/1/1978, n. 1; violazione dell’art. 25 della legge n. 210/1985 e dell’art. 14, comma IV bis, della legge n. 359/92, degli artt. 3 e 16 del D.lgs. 20/8/2002, n. 190. Eccesso di potere per sviamento, violazione di principi costituzionali in tema di buona amministrazione.
La decisione di realizzare in Italia un sistema di linee ferroviarie ad alta velocità risale al D.M. 30/4/1990, approvativo del piano di ristrutturazione e sviluppo dell’allora Ente Ferrovie dello Stato; nel 1991 veniva istituita la Treno Alta Velocità (TAV) S.p.a., partecipata dalle Ferrovie dello Stato, concessionaria della progettazione, costruzione e sfruttamento economico del sistema alta velocità; contemporaneamente ad Italferr veniva assegnato il coordinamento e l’alta vigilanza sul programma.
Il progetto di massima della linea Torino – Venezia veniva approvato dal D.G. delle Ferrovie dello Stato con deliberazione 30/6/1992, n. 463, da cui principiò un complesso procedimento nel quale sono stati coinvolti l’Amministrazione statale, le Regioni, e gli enti locali.
A seguito di un iniziale parere negativo della Regione Veneto, veniva adottato un progetto di variante, sul quale la Commissione Tecnica Regionale esprimeva parere interlocutorio per la sub – tratta Milano – Verona ed invece positivo per la sub – tratta Padova – Mestre.
Questo secondo progetto veniva approvato, nell’ambito di apposita conferenza di servizi, in data 19/10/98.
Per la sub – tratta Milano – Verona il progetto veniva integrato con le indicazioni espresse dalla verifica parlamentare, e dal documento di indirizzo del Tavolo istituzionale, istituito con D.M. 46/T, al quale hanno preso parte i Comuni di Peschiera del Garda, Sona e Castelnuovo del Garda.
Il Ministro dei Trasporti e della Navigazione con decreto 10/10/2000 indiceva la conferenza di servizi per l’approvazione del progetto dell’opera, alla quale venivano invitate, tra gli altri, la Regione Veneto, nonché le Province ed i Comuni interessati.
Detta conferenza è stata richiesta dalla R.F.I. S.p.a. per le determinazioni di conclusione del procedimento; in seno alla stessa sono state acquisite le manifestazioni di assenso al progetto da parte dei partecipanti, appunto allo scopo di pervenire alla approvazione dello stesso, seppure a maggioranza.
Si tratta dunque di una conferenza di servizi decisoria, e non già meramente istruttoria, seppure innestata nel nuovo contesto ordinamentale, caratterizzato dalla sopravvenuta normativa di cui alla c.d. “legge obiettivo”, che attribuisce solamente al C.I.P.E. l’approvazione del progetto di infrastrutture strategiche.
Deve dunque ritenersi che si tratti di un progetto definitivo, e non già preliminare, che trova la sua giustificazione nel fatto che la stessa legge obiettivo consente, in caso di progetti già oggetto di procedure autorizzatorie e di valutazione di impatto ambientale, di proseguire e concludere la procedura in corso, in alternativa alla richiesta di interruzione della procedura.
La circostanza per cui R.F.I. S.p.a. abbia richiesto al Ministero delle Infrastrutture la convocazione della sessione conclusiva della conferenza di servizi va interpretata come intendimento di proseguire e concludere la procedura secondo la normativa previgente, onde pervenire all’approvazione di un progetto definitivo.
Ne consegue che il progetto approvato dalla sessione conclusiva della conferenza di servizi deve qualificarsi come progetto esecutivo della sub tratta Milano – Verona, in quanto tale richiedente la fissazione dei termini iniziali e conclusivi per i lavori e le espropriazioni, secondo quanto prescritto in via generale dall’art. 13 della legge 25/6/1865, n. 2359.
La fissazione di questi termini deve infatti avvenire nell’atto avente ex lege valore di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, e quindi nell’atto in cui è stato approvato il progetto di opere pubbliche.

2) Violazione dell’art. 6 della legge n. 349/1986 e del D.P.C.M. n. 377/1988. Violazione dell’art. 1 della legge n. 241/90, dell’art. 97 della Costituzione e dei principi generali dell’ordinamento che impongono la scelta delle soluzioni più economiche e di minore impatto sull’ambiente. Stravolgimento dei fatti, istruttoria carente ed insufficiente; ingiustizia grave e manifesta;
violazione di circolari ed eccesso di potere.
La costruzione della linea ad alta velocità è in grado di produrre rilevanti modificazioni dell’ambiente ai sensi dell’art. 6 della legge n. 349/86.
Il D.P.C.M. n. 377/88, all’art. 2, prevede che il proponente presenti, unitamente al progetto di massima, uno studio di impatto ambientale che valuti le principali alternative prese in esame, e si dia carico di descrivere i dispositivi di eliminazione e risarcimento dei danni all’ambiente con riferimento alle scelte progettuali, alle migliori tecniche disponibili, agli aspetti tecnici ed economici.
Per una grande opera, di importanza strategica, come quella in esame, le scelte di tracciato devono necessariamente scaturire dal confronto di molteplici alternative.

3) Violazione dell’art. 6 della legge n. 349/86 e dell’art. 2 del D.P.C.M. 27/12/1988, n. 377. Difetto di istruttoria. Violazione dell’art. 14 quater della legge n. 241/90. Violazione del D.P.R. 21/12/1999, n. 554. Eccesso di potere.
E’ mancato nella procedura in esame un vero e proprio studio di impatto ambientale, con violazione altresì della prescrizione dell’art. 14 quater della legge n. 241/90, che prevede la pubblicazione nella G.U. e su di un quotidiano a diffusione nazionale del provvedimento finale e dell’estratto della predetta valutazione di impatto ambientale.
L’art. 18 del D.P.R. n. 554/99 prevede inoltre che il progetto preliminare debba essere composto, oltre che dalla relazione illustrativa e tecnica, anche da uno studio di prefattibilità ambientale, che ha lo scopo di ricercare le condizioni che consentano un miglioramento della qualità ambientale e paesaggistica dell’intervento pubblico.
Al contestato progetto approvato in sede di conferenza di servizi non è stato peraltro allegato alcuno studio di prefattibilità ambientale, il quale avrebbe accertato che la soluzione progettuale adottata risulta del tutto insostenibile per il territorio del Comune di Castelnuovo del Garda.

4) Violazione dell’art. 10 della legge 17/2/1981, n. 17, dell’art. 1 del D.P.R. 10/8/1988, n. 377, della legge n. 241/90, e del D.P.C.M. n. 377/88. Abuso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento.
Alla stregua della normativa epigrafata i tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza devono essere sottoposti alla procedura di valutazione dell’impatto ambientale; nel caso di specie non è dato sapere se esistano studi di impatto ambientale relativi al territorio interessato e comunque se siano state identificate misure di salvaguardia del territorio.

5) Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria, del travisamento dello stato dei luoghi; ulteriore eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90; violazione dei principi costituzionali in tema di buona amministrazione.
Una puntuale verifica dello stato dei luoghi avrebbe suggerito l’adozione di soluzioni diverse sotto il profilo tecnico, e meno invasive.
Inoltre la scelta contestata doveva essere quanto meno accompagnata da un’adeguata motivazione, che tenesse conto degli interessi coinvolti nella realizzazione di un’opera di tale importanza.
Nella conferenza di servizi del 19/12/02 è stato presentato un progetto della linea che non ha tenuto in alcuna considerazione le alternative prospettate dai Comuni interessati al passaggio della tratta ed organizzati in un organismo associativo, denominato Conferenza Permanente.

6) Violazione dell’art. 73 della Costituzione.
In data 21/12/2001 veniva approvato da parte del C.I.P.E. il programma delle infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi, ai sensi dell’art. 1, I comma, della legge n. 443/01.
In pari data è stata promulgata la legge n. 443/01, di delega al Governo per la individuazione delle infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese.
Risulta dunque evidente che il C.I.P.E. ha operato in carenza assoluta di potere, ed in violazione dell’art. 73 della Costituzione, in quanto, al momento in cui è stata adottata la deliberazione, la legge n. 443/01, benché promulgata, non era ancora entrata in vigore, sì che il C.I.P.E. non aveva alcun potere di inserire l’opera nel documento di programmazione economica.

7) Violazione degli artt.5, 118 e 128 della Costituzione in tema di principi di autonomia dei Comuni; violazione del principio di buon andamento e legalità di cui all’art. 97 della Costituzione per essere i Comuni enti esponenziali degli intreressi della Comunità locale; violazione dell’art. 32 della Costituzione per mancata ponderazione degli interessi pubblici ambientali.
L’art. 1, I e II comma, della legge n. 443/01 viola gli artt. 5, 118 e 128 della Costituzione ed è dunque illegittimo.
La legge obiettivo ha infatti esautorato i Comuni dal potere interferire sulle scelte progettuali dell’opera strategica, benché la stessa incida proprio sul territorio comunale, violando in tale modo le norme costituzionali che promuovono le autonomie locali ed il maggiore decentramento amministrativo.
Si sono costituite in giudizio la Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., le Amministrazioni statali intimate, nonché la Regione Veneto, eccependo la inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, in quanto esperito avverso il verbale di una conferenza di cervizi meramente istruttoria, priva di contenuto decisorio, oltre che per tardività, nonché avverso la delibera CIPE, atto con pura valenza programmatoria, e comunque la sua infondatezza nel merito.
All’udienza del 25/3/2004 la causa è stata trattenuta in decisione.

Va preliminarmente esaminata l’eccezione di inammissibilità del gravame per carenza di interesse sollevata dalle resistenti Amministrazioni statali e Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. nella considerazione della natura istruttoria della conferenza di servizi “per la valutazione del progetto relativo al quadruplicamento ferroviario veloce Torino – Milano – Venezia, tratta Milano – Verona”, di cui è stato in via principale impugnato il verbale relativo alla sessione conclusiva del 19/12/02, redatto il successivo 6/3/03, e della natura meramente programmatoria della delibera C.I.P.E. 21/12/2001, n. 121, con cui l’opera ferroviaria in questione è stata inclusa nel primo programma delle infrastrutture strategiche.
L’eccezione è fondata, e meritevole pertanto di positiva valutazione.
Appare dirimente, ai fini del decidere, l’enucleazione della esatta natura giuridica della conferenza di servizi in questione.
Al riguardo, il Comune ricorrente muove dall’assunto che si verta al cospetto di una conferenza di servizi decisoria, e che il progetto della sub – tratta Milano – Verona abbia natura definitiva, ed anzi esecutiva.
La tesi non appare al Collegio condivisibile sotto molteplici aspetti.
Con riguardo anzitutto alla natura del progetto, oggetto della conferenza, è bene ricordare come, a termini della normativa vigente (ed in particolare della disciplina generale contenuta nell’art. 16 della legge 11/2/1994, n. 109), i tre livelli della progettazione si differenziano, dal punto di vista contenutistico, per il fatto che il progetto preliminare “definisce” le caratteristiche dei lavori e consiste in una relazione illustrativa delle ragioni della scelta prospettata, mentre il progetto definitivo “individua” compiutamente i lavori da realizzare e quello esecutivo “determina” in ogni dettaglio i lavori da realizzare ed il relativo costo, consentendo l’eseguibilità dell’opera.
Nel caso di specie il progetto, per quanto è dato desumere dalla documentazione acquisita agli atti processuali, si caratterizza come progetto preliminare, atteso che nello stesso, anche a volere prescindere dal nomen iuris utilizzato, si dà conto delle ragioni della scelta, delle esigenze da soddisfare e delle valutazioni economiche alla stessa sottese, assumendo dunque un contenuto precipuamente programmatico – economico. Manca, al contrario, quel contenuto eminentemente tecnico che caratterizza, in un nesso di logica conseguenzialità, le fasi più avanzate del processo progettuale.
D’altra parte, la conferma della natura di progetto preliminare si rinviene anche sul piano del diritto positivo, in quanto la conferenza di servizi in materia di lavori pubblici, di cui all’art. 14 bis, II comma, della legge 7/8/1990, n. 241 (nel testo sostituito dall’art. 10 della legge 24/11/2000, n. 340) ha ad oggetto, per l’appunto, progetti preliminari.
Tale constatazione offre lo spunto per introdurre il problema specifico della natura di siffatta conferenza di servizi, i cui esiti sono stati impugnati in questa sede.
In punto di fatto sembra al Collegio utile, seppure brevemente, ricordare che la seduta conferenziale del 19/12/02 è stata richiesta al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti da R.F.I. S.p.a. con nota in data 8/11/02, nella quale si sollecita la chiusura della conferenza di servizi istruttoria (aperta in data 30/10/00) con la definizione del tracciato della linea e delle relative connessioni alla rete esistente, “per poter procedere, senza soluzione di continuità, alla approvazione dell’intero progetto preliminare, completo della V.I.A., secondo le procedure previste dalla legge obiettivo”.
Nel verbale emerge altresì la peculiare collocazione della conferenza, indetta ai sensi della normativa ordinaria, e poi confluita, in ragione della materia trattata, nell’ambito di applicazione della c.d. legge obiettivo, in quanto l’opera ferroviaria risulta inclusa nel primo programma delle infrastrutture strategiche approvato con delibera C.I.P.E. 21/12/2001, n. 121.
A pagina 3 del verbale viene apertis verbis chiarito che “le Amministrazioni presenti in conferenza sono chiamate ad esprimersi su relativi aspetti del progetto preliminare, mediante la definizione del tracciato e l’eventuale indicazione di condizioni per ottenere, nelle successive fasi di approvazione del progetto, gli occorrenti assensi, nulla osta, pareri ed autorizzazioni”, e che “… per le successive fasi di approvazione dell’intervento, si seguiranno le procedure individuate dal D.lgs. 20/8/2002, n. 190”; i medesimi concetti risultano poi ribaditi dal Presidente della conferenza a pagina 13 del verbale.
A conclusione del resoconto della conferenza di servizi vi è un’elencazione dei soggetti pubblici (o gestori di servizi pubblici) che hanno prestato il proprio assenso al progetto, di quelli che, al contrario, hanno espresso parere negativo, ed, ancora, di quelli che hanno formulato osservazioni e prescrizioni sul progetto stesso, senza che sia indicata alcuna determinazione (anche a maggioranza) di conclusione del procedimento.
Ciò consente, ad avviso del Collegio, di inferire, con sufficiente grado di certezza, la natura istruttoria della conferenza di servizi in esame, atteggiantesi alla stregua di modulo di concentrazione rituale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, e dunque di (modulo di) semplificazione procedimentale.
L’analisi della fattispecie in esame si è resa necessaria per risolvere residuali dubbi ermeneutici, derivanti dalle specificità della conferenza di servizi in materia di lavori pubblici, alla quale non sembrano direttamente applicabili i paradigmi della conferenza istruttoria o di quella decisoria.
Ed infatti dalla lettura degli artt. 14 bis e seguenti della legge generale sul procedimento amministrativo emerge che la conferenza di servizi si esprime sul progetto preliminare al fine di indicare quali siano le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nulla osta e gli assensi comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente.
In altri termini, questa conferenza di servizi, nel modello prefigurato dal legislatore, sembra assumere una valenza predecisoria, perché, seppure nella stessa non viene adottata una decisione finale, purtuttavia sono enucleate le condizioni al ricorrere delle quali le Amministrazioni partecipanti presteranno l’assenso al progetto definitivo.
Non può peraltro dubitarsi, alla stregua del contenuto del verbale impugnato, che nella fattispecie concreta in esame la conferenza di servizi abbia solo natura istruttoria, e non concreti la previsione di cui all’ultimo comma del già citato art. 14 bis della legge 7/8/1990, n. 241.
Né ciò vale ad evidenziare una difformità della conferenza rispetto al referente normativo, profilo indirettamente evocato da patte ricorrente, dovendosi tenere conto dello ius superveniens rappresentato dalla legge 21/12/2001, n. 443 (delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio dell’attività produttiva) e dal relativo decreto di attuazione, di cui al D.lgs. 20/8/2002, n. 190, applicabili in quanto il progetto in esame è stato inserito, come già precisato, nel primo programma delle infrastrutture strategiche con deliberazione del C.I.P.E. 21/12/2001, n. 121.
Ora, con riferimento proprio ad un progetto sorto antecedentemente alla legge obiettivo, e che sulla base della normativa all’epoca vigente sia stato oggetto di procedura autorizzativa, approvativa o di valutazione di impatto ambientale, l’art. 16, II comma, del D.lgs. n. 190/02, dettando una disciplina transitoria, prevede che “i soggetti aggiudicatori possono richiedere l’interruzione della medesima procedura optando per l’avvio unitario delle procedure disciplinate dal presente decreto legislativo, ovvero proseguire e concludere la procedura in corso. Ai fini del compimento delle procedure di cui al presente decreto legislativo, possono essere utilizzate quali atti istruttori le risultanze delle procedure anche di conferenza di servizi già compiute ovvero in corso”.
Nella vicenda che qui ci occupa, come si evince, ancora una volta, dalla lettura dell’impugnato verbale, il soggetto aggiudicatore ha optato per l’applicazione della procedura di cui al D.lgs. n. 190/02, con acquisizione peraltro nel nuovo contenitore procedimentale di tutti gli atti istruttori compiuti, anche in sede di conferenza di servizi, in ossequio non solo ad evidenti ragioni di economia procedimentale, ma anche al principio di conservazione dei valori giuridici.
L’innesto della nuova disciplina sul pregresso regime procedimentale viene da una parte a giustificare la richiesta di R.F.I. S.p.a. di concludere la conferenza di servizi, ma anche a confermare ulteriormente il carattere inautonomo, e dunque privo del requisito della lesività, del progetto relativo alla tratta ferroviaria Milano – Verona, contestato con il presente ricorso.
Ed invero, prescindendo da ogni valutazione attinente al merito della controversia (e dunque anche alla valutazione di impatto ambientale, sulla quale si indirizzano plurime censure), occorre considerare che l’art. 3 del D.lgs. n. 190/02, nel disciplinare il progetto preliminare, oltre a scandire i tempi della sua presentazione rispetto al momento di approvazione del programma, e ad evidenziare un notevole arricchimento contenutistico del progetto preliminare rispetto a quanto previsto dalla legge – quadro (anche con riferimento alla previsione di uno specifico studio di impatto ambientale, che lo deve corredare), per quanto qui rileva, al quinto comma (ritenuto costituzionalmente legittimo dalla Corte costituzionale con la recente sentenza 1/10/2003, n. 303), stabilisce che il progetto preliminare è approvato dal C.I.P.E., il quale decide a maggioranza, con il consenso, ai fini dell’intesa sulla localizzazione, dei presidenti delle regioni e province autonome interessate, che si pronunciano, sentiti i comuni nel cui territorio si realizza l’opera.
Ciò significa che il progetto preliminare cui fa riferimento il verbale impugnato non è ancora stato approvato, e si trova nella fase istruttoria delineata dal quarto comma dell’art. 3 del D.lgs n. 190/02.
Ora, è noto come in giurisprudenza sia dibattuta la impugnabilità o meno della delibera di approvazione del progetto preliminare di opera pubblica, e può forse ritenersi che tale questione, almeno con riferimento al progetto preliminare delle grandi opere, meriti una soluzione positiva, in considerazione dei significativi effetti che ne conseguono (in primis, l’accertamento della compatibilità ambientale dell’opera e l’intesa Stato – Regioni sulla sua localizzazione, ai fini urbanistici ed edilizi, secondo quanto disposto dal comma VII dello stesso art. 3).
Ma non appare dubbio al Collegio, anche in considerazione della complessa disciplina della fase dell’istruttoria (di cui è dominus il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) e dell’ approvazione del progetto preliminare delineata dall’art. 3, commi IV e seguenti, del D.lgs. n. 190, che il progetto, prima della sua approvazione, non è autonomamente impugnabile, non potendosi considerare ex se immediatamente lesivo nei confronti dei soggetti che risultano destinatari dell’attività amministrativa, in quanto privo di effettualità esterna.
Appare opportuno allo scopo considerare che le norme suindicate prevedono che il Ministero delle Infrastrutture raccolga le valutazioni rese dalle Amministrazioni coinvolte, e, ove necessario, acquisisca il parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, o di altra commissione consultiva competente; la proposta successivamente formulata dal Ministero delle Infrastrutture al C.I.P.E. non si limita a recepire le indicazioni provenienti dalla singole Amministrazioni, ma si configura come proposta autonoma, frutto di una ponderazione comparativa (preliminare) di quanto sostenuto dalle altre Amministrazioni.
In definitiva, l’impugnativa del verbale della conferenza di servizi del 19/12/02 appare inammissibile per carenza di interesse a ricorrere, concernendo un atto meramente istruttorio, preparatorio ed endoprocedimentale, e non approvativo del progetto preliminare della tratta ferroviaria Milano – Verona.
Per quanto concerne poi l’impugnativa, in via cumulativa, della deliberazione del C.I.P.E. n. 121/01, di inclusione dell’opera nel primo programma di infrastrutture strategiche, occorre considerare anzitutto la sua valenza programmatoria; inoltre, anche a prescindere dalla valutazione dei profili di tempestività del ricorso in parte qua (la delibera è stata pubblicata nell G.U. del 21/3/02), non può essere trascurata la circostanza per cui il Comune, come si evince anche dalla posizione assunta nella conferenza di servizi, oltre che dalle allegazioni contenute negli scritti defensionali, non contesta l’inclusione dell’opera nel programma delle infrastrutture strategiche, quanto piuttosto le modalità progettuali e dunque esecutive della stessa, nell’assunto che verebbe a produrre effetti devastanti sul proprio territorio.
Anche sotto tale profilo difetta, nei confronti della delibera C.I.P.E. n. 121/01, isolatamente considerata, l’interesse concreto ed attuale a ricorrere.
In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.
Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione III Ter, definitivamente pronunciando, dichiara il ricorso inammissibile per carenza di interesse.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 25.3.2004.
Francesco Corsaro Presidente.

Stefano Fantini Componente, Est.

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