Roberto Giovagnoli, Presidente, Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore; PARTI: (Ministero dell’economia e delle finanze e dal Comando generale della Guardia di Finanza -, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato c. i signori Omissis, rappresentati e difesi dall’avvocato Ennio Cerio)

Indennità  per servizio esterno (art. 12, DPR 147/1990 e art. 50 DPR 254/1999) : ratio ed interpretazione.

1.- Processo amministrativo -competenza territoriale – circolare della p.A. – identificazione del giudice competente.

2.- Guardia di Finanza – personale – indennità  per servizio esterno (art. 12, DPR 147/1990 e art. 50 DPR 254/1999) – ratio ed interpretazione.

1. Va affermata la competenza del Giudice di I grado territoriale (e non quella del TAR Lazio-Roma) ove il giudicante si sia limitato a pronunciarsi, contrapponendo la propria interpretazione della normativa, a quella fatta propria da una circolare, che non ha in alcun modo inteso annullare, limitandosi a non tenerne conto, in quanto a suo avviso contraria alla legge, così¬ come è tenuto a fare qualsiasi Giudice di fronte alle circolari provenienti dall’Amministrazione (nella specie Amministrazione centrale rispetto alla circolare sul trattamento economico 20 maggio 2016 prot. n.161543) che si limitano soltanto ad esternare l’opinione di una delle parti del rapporto giuridico in contestazione.

2. L’indennità  per servizi esterni prevista dall’art. 12 del D.P.R. 147/1990 e poi estesa ai militari della Guardia di Finanza con l’art. 50 commi 1 e 2 del D.P.R. 254/1999, ha lo scopo di favorire il personale che operi in situazioni di particolare disagio, esposto agli agenti atmosferici o impegnato in un luogo di lavoro di “particolare diversità ” rispetto all’ufficio: con un limite, nel senso che non è sufficiente per darvi diritto il mero fatto di svolgere il servizio fuori dai locali dell’ufficio stesso. Il criterio per distinguere i casi in cui l’indennità  spetta da quelli in cui non spetta è invece individuabile riferendosi ad un servizio svolto “all’esterno dei comandi , ovvero con uno spostamento significativo, che perಠassume comunque “”carattere esterno rispetto alla sede del proprio comando”” ovvero si esplica in un luogo in cui “”il Comandante o chi dispone il servizio non possono esercitare la propria autorità “”. In tal senso, è anche la lettera della norma, secondo la quale il servizio rilevante si esplica appunto all’esterno dei comandi “”o presso enti e strutture di terzi “: estendere l’indennità  a quest’ultima ipotesi significa ribadire “”il requisito del necessario carattere esterno dell’attività  svolta rispetto al comando di appartenenza””.

”

Pubblicato il 25/05/2020

N. 03273/2020REG.PROV.COLL.

N. 09239/2019 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9239 del 2019, proposto dal Ministero dell’economia e delle finanze e dal Comando generale della Guardia di Finanza -, in persona dei rispettivi legali rappresentantipro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

i signoriOmissis, rappresentati e difesi dall’avvocato Ennio Cerio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per la riforma previa sospensione

della sentenza del TAR Calabria, sezione staccata di Reggio di Calabria, sez. I 19 luglio 2019 n.460, che ha accolto il ricorso n.478/2017 R.G., proposto:

per l’accertamento

del diritto dei ricorrenti alla corresponsione dell’indennità  per servizi esterni di cui all’art. 12 del D.P.R. 5 giugno 1990 n. 147, all’art. 42 del D.P.R. 31 luglio 1995 n. 395 ed all’art.48 del D.P.R. 18 giugno 2002 n. 164, per le mansioni svolte dal mese di maggio 2016 ad oggi;

e la condanna

dell’Amministrazione resistente a corrispondere le somme relative, con interessi e rivalutazione monetaria dalla data di maturazione dei rispettivi diritti fino al saldo, nonchè al risarcimento del danno;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio degli appellati suindicati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 maggio 2020 il Cons. Francesco Gambato Spisani e senza la presenza delle parti come da art. 84 comma 5 d.l. 17 marzo 2020 n.18;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti appellati sono tutti militari della Guardia di Finanza, in servizio presso le Sezioni operative navali di Reggio Calabria e di Roccella Jonica, ove svolgono in particolare servizi descritti come “lavori di bordo presso gli ormeggi del reparto”, “piantone ormeggi” ovvero “custodia di bordo” ovvero ancora “prontezza operativa”. In particolare, i lavori di bordo presso gli ormeggi si svolgono in tuta da navigazione e comprendono tutte i lavori necessari all’efficienza di un’unità  navale, come la manutenzione degli apparati e dello scafo e il rifornimento. L’attività  di piantone ormeggi comporta che durante il turno si debba uscire dalla garitta per controllare gli ormeggi stessi e rinforzarli in caso di tempesta, per sorvegliare la banchina, per fornire ogni utile assistenza alle unità  navali che escono in mare o rientrano e, per le unità  maggiori, per supportare le custodie di bordo. La custodia di bordo, che si svolge anch’essa in tuta da navigazione con l’arma di ordinanza, comporta il controllo interno ed esterno dell’unità  all’ancoraggio e il compito di intervenire in caso di allarmi. La prontezza operativa significa infine essere a bordo dell’unità , pronti a prendere il mare in caso di necessità  con un minimo preavviso (fatti storici pacifici in causa; si veda il ricorso di I grado pp. 5-6, non contestato sul punto).

2. Per i servizi appena descritti, hanno percepito fino al 20 maggio 2016 la cosiddetta indennità  per i servizi esterni, una maggiorazione giornaliera dello stipendio prevista inizialmente per il personale della Polstato dall’art. 12 del D.P.R. 5 giugno 1990 n.147 ed estesa appunto alla Guardia di finanza dall’art. 50 del D.P.R. 16 marzo 1999 n.254.

3. L’indennità  in questione perಠnon è pìù stata corrisposta dopo approvata la circolare appunto del 20 maggio 2016 prot. n.161543, che compendia le norme sul trattamento economico del personale, e per quanto qui interessa dispone al titolo V capitolo 2 § 1 lettera b) punto 3 a) che “non possono essere considerate esterne le attività  di servizio eseguite in luoghi di lavoro che pur non facendo parte dell’immobile sede del reparto ne costituiscano pertinenza (ormeggi, garitte, hangar etc)” e che “il naviglio o i velivoli in dotazione ai reparti del Corpo possono essere ricompresi tra le “sedi esterne” solo durante i periodi di navigazione“.

4. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe. Il TAR ha quindi accolto il ricorso presentato dai militari in questione per ottenere nuovamente il pagamento dell’indennità  in questione, ritenendo che i servizi da loro svolti fossero effettivamente da qualificarsi come servizi esterni, e che a tal fine fosse sufficiente il semplice dato dello svolgimento del servizio stesso al di fuori degli uffici, senza che si possa richiedere, contrariamente a quanto farebbe la circolare nell’interpretazione datagli dalla difesa del Ministero, che il servizio al di fuori degli uffici si svolga di necessità  in un ambiente ostile ovvero disagevole; in proposito, il Giudice di I grado ha comunque ritenuto che comunque chi svolge le mansioni per cui è causa sarebbe comunque esposto agli agenti esterni in modo pìù severo rispetto a chi lavora all’interno degli uffici.

5. Contro questa sentenza, il Ministero e il Comando hanno proposto impugnazione, con appello che contiene due motivi:

– con il primo di essi, deducono l’incompetenza del TAR adito in favore del TAR Lazio, sede di Roma, per esser stata, a loro avviso, impugnata una circolare dell’amministrazione centrale, ovvero il citato compendio delle norme sul trattamento economico;

– con il secondo motivo, deducono violazione dei citati artt. 12 D.P.R. 147/1990 e 50 D.P.R. 254/1999, nel senso che l’indennità  invece non spetterebbe.

6. I ricorrenti appellati hanno resistito, con memoria 3 dicembre 2019, ed hanno chiesto che l’appello sia respinto.

7. Con ordinanza 26 luglio 2019 n.3825, la Sezione ha accolto la domanda cautelare.

8. Con memoria 20 maggio 2020, i ricorrenti appellati hanno ribadito le loro asserite ragioni.

9. All’udienza del 21 maggio 2020, la Sezione ha quindi trattenuto il ricorso in decisione.

10. L’appello è fondato e va accolto, per le ragioni di seguito esposte.

11. Il primo motivo di appello, centrato sulla presunta incompetenza del TAR Calabria adito, in favore del TAR Lazio, sede di Roma, è infondato.

11.1 Il Ministero e il Comando appellanti affermano che la competenza sarebbe di quest’ultimo Giudice, perchè in I grado i ricorrenti appellati avrebbero impugnato una circolare dell’amministrazione centrale, ovvero la circolare sul trattamento economico 20 maggio 2016 prot. n.161543 di cui si è detto. Ciò perಠnon risponde a verità .

11.2 In primo luogo, vi è il dato letterale per cui una simile impugnazione non risulta proposta nel ricorso introduttivo, che ha per oggetto, alla lettera, l’accertamento “del diritto dei ricorrenti alla corresponsione dell’indennità  per servizi esterni” e la conseguente condanna dell’amministrazione a pagare il dovuto (cfr. l’intestazione del ricorso). Di conseguenza, come affermato anche dalla difesa dei ricorrenti appellanti stessi (memoria 3 dicembre 2019 p. 7) il Giudice di I grado si è limitato a pronunciarsi su questo punto specifico, contrapponendo la propria interpretazione della normativa, di cui si dirà , a quella fatta propria dalla circolare, che non ha in alcun modo inteso annullare, limitandosi a non tenerne conto in quanto a suo avviso contraria alla legge, così¬ come è tenuto a fare qualsiasi Giudice di fronte alle circolari di tal tipo provenienti dall’amministrazione: su quest’ultimo principio, per tutte, C.d.S. sez. V 2 marzo 2017 n.986, per cui la circolare è soltanto l’opinione di una delle parti del rapporto giuridico in contestazione.

12. Il secondo motivo di appello, con il quale si contesta che l’indennità  spetti, è invece fondato.

12.1 L’indennità  in questione, lo si ricorda per chiarezza, è l’indennità  per servizi esterni prevista dall’art. 12 del D.P.R. 147/1990, per cui l’originario supplemento giornaliero all’indennità  di istituto “è triplicato per il personale impiegato nei servizi esterni, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio“. L’indennità  in questione è stata poi estesa ai militari della Guardia di Finanza con l’art. 50 commi 1 e 2 del D.P.R. 254/1999, per cui essa spetta in primo luogo “anche al personale del Corpo della Guardia di finanza impiegato nei servizi organizzati in turni e sulla base di ordini formali di servizio che esercita precipuamente attività  nel campo della verifica e controllo per il contrasto all’evasione fiscale e di tutela degli interessi economico finanziari, svolti all’esterno dei comandi o presso enti e strutture di terzi (comma 1)”; spetta inoltre “al personale, di cui all’articolo 41, comma 1“, ovvero agli altri appartenenti al corpo, diversi dai verificatori, “che esercita precipuamente attività  di tutela, scorta, traduzioni, vigilanza, lotta alla criminalità , nonchè tutela delle normative in materia di lavoro, sanità , radiodiffusione ed editoria, impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio svolti all’esterno dei comandi o presso enti e strutture di terzi (comma 2)”.

12.2 Costante giurisprudenza di questo Consiglio interpreta le norme citate nel senso che lo scopo dell’indennità  è in linea di principio favorire il personale che operi in situazioni di particolare disagio, esposto agli agenti atmosferici o impegnato in un luogo di lavoro di “particolare diversità ” rispetto all’ufficio, perಠcon un limite, nel senso che non è sufficiente per darvi diritto il mero fatto di svolgere il servizio fuori dai locali dell’ufficio stesso: così¬ per tutte C.d.S. sez. IV 1 ottobre 2018 n.5630 e 10 novembre 2003 n.7204. In tal senso, il caso deciso da C.d.S. sez. IV 1 ottobre 2018 n.5632, invocata dai ricorrenti appellati come precedente a proprio favore, non è invece pertinente: in quell’occasione, il servizio venne qualificato esterno in quanto gli interessati si spostavano dalla sede in modo definito “significativo”, dato che per far ciò si servivano di automezzi: è implicito, ma inequivocabile, che viceversa uno spostamento “non significativo” non avrebbe dato diritto all’indennità  in questione.

12.3 Il criterio per distinguere i casi in cui l’indennità  spetta da quelli in cui non spetta è invece individuato in positivo dalla recente sentenza della Sezione 22 febbraio 2017 n.830, per cui si deve appunto trattare di servizio svolto “all’esterno dei comandi“, ovvero con uno spostamento significativo, che perಠassuma comunque “carattere esterno rispetto alla sede del proprio comando” ovvero si esplichi in un luogo in cui “il Comandante o chi dispone il servizio non possono esercitare la propria autorità “. In tal senso, sempre secondo la sentenza in esame, è anche la lettera della norma, secondo la quale il servizio rilevante si esplica appunto all’esterno dei comandi “o presso enti e strutture di terzi“: la sentenza osserva che estendere l’indennità  a quest’ultima ipotesi significa ribadire “il requisito del necessario carattere esterno dell’attività  svolta rispetto al comando di appartenenza”. In conclusione allora la sentenza in esame esclude che l’indennità  spetti per il servizio di guardia ai cancelli di una base militare, che si trovavano anche a chilometri di distanza dalla sede del Comando, ma pur sempre sotto l’autorità  di quest’ultimo, e quindi non richiedevano per raggiungerli uno spostamento significativo nel senso che rileva.

12.4 Applicando il principio appena delineato al caso di specie, per i servizi cui i ricorrenti appellati sono addetti, l’indennità  non spetta: si tratta di servizi che, se anche si svolgono fuori dall’ufficio, si svolgono pur sempre nella sfera di vigilanza del Comando di riferimento: per implicito in tal senso, con riguardo a casi analoghi, C.d.S. sez. IV 5 luglio 2007 n.3826, nonchè la richiamata sez. IV 30 giugno 2005 n.3583 che osservano inoltre come il personale addetto ai servizi di “unità  di comandata”, “pronti a muovere” e “lavori a bordo” non sia esposto in permanenza a intemperie e disagi,

13. In conclusione, l’appello va accolto e per l’effetto va respinto il ricorso di I grado, come in dispositivo.

14. Le spese seguono la soccombenza, e si liquidano così¬ come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.9239/2019), lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di I grado (n.478/2017 R.G. TAR Calabria Reggio).

Condanna i ricorrenti appellati in solido a rifondere alle amministrazioni intimate appellanti le spese del giudizio, spese che liquida in € 5.000 (cinquemila/00) complessivi, di cui € 2.000 (duemila/00) per il primo grado, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2020 costituita ai sensi dell’art. 84 comma 5 del d.l. 17 marzo 2020 n.18 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

Leonardo Spagnoletti, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Alessandro Verrico, Consigliere

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