Pres. Vincenzo Cernese, est. Carlo Buonauro
Villecco Maria Assunta (Avv. Maurizio Marotti, Eduardo De Ruggiero) c. Comune di Avellino (non costituito)

sul diritto al TFR per il servizio pre-ruolo

Pubblico impiego-Dipendente assunto ex L.n.285/1977 e successivamente immesso in ruolo ex L.n.138/1984- Dopo sent. Cort. Cost. n.208/1986-TFR-Servizio pre-ruolo – Spetta

A seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 208/1986, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 9, quarto comma, del D.L.C.P.S. n.207/1947, nella parte in cui disponeva che l’indennità, prevista per il personale non di ruolo all’atto di cessazione del rapporto, non fosse dovuta in caso di passaggio in ruolo, deve essere riconosciuto, al dipendente pubblico assunto ai sensi della L.285/1977, il diritto alla liquidazione dell’indennità di fine rapporto per il periodo di servizio prestato fuori ruolo. (Nel caso di specie il TAR Campania ha accertato il diritto del ricorrente, assunto dal Comune di Avellino in virtù della normativa sulla occupazione giovanile di cui alla l. n. 285 del 1977 e n. 138 del 1984, al TFR per il servizio pre-ruolo) (1).

——————————-

(1). ex multis, TAR Toscana, II, 29.4.2008, n.1390

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12350 del 1998, proposto da:

Villecco Maria Assunta, rappresentato e difeso dagli avv. Maurizio Marotti, Eduardo De Ruggiero, con domicilio eletto presso Luca Tozzi in Napoli, via Toledo N. 323;

Comune di Avellino;

la declaratoria del diritto al Trattamento di Fine Rapporto (TFR) per il servizio pre-ruolo ex Legge n.285/1977.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 maggio 2013 il dott. Carlo Buonauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Espone in fatto parte ricorrente di essere stata assunta dal Comune di Avellino ai sensi della Legge n.285/1977 prestando servizio pre-ruolo per essere poi assunta a tempo indeterminato ed immessa in ai sensi della Legge n.138/1984. Tuttavia non veniva erogato il Trattamento di Fine Rapporto (TFR) anche se la Corte Costituzionale con sentenza n.208 del 1986 dichiarava l’illegittimità costituzionale dell’art.9 del D.L.C.P.S. n.207/1947.

Benchè il ricorso sia stato ritualmente notificato, il Comune di Avellino non si è costituito in giudizio.

Alla pubblica udienza del 18 aprile 2013 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione come da verbale.

2. Con il ricorso in esame parte ricorrente deduce la fondatezza della propria pretesa, in relazione alla quale la Sezione premette in via generale di aver già in passato (cfr. 6.6.2008, n.5434) aderito alla tesi del Consiglio di Stato (V, 1.4.2004, n.1740) secondo cui “L’inquadramento dei giovani assunti in base alla normativa sulla occupazione giovanile va effettuato in corrispondenza alla specifica idoneità da essi conseguita in sede di formazione professionale, quale accertata attraverso l’apposita procedura concorsuale. Gli inquadramenti dei giovani disposti dalle l. n. 285 del 1977 e n. 138 del 1984, pertanto, ancorché facciano riferimento, per la individuazione delle posizioni da conferire, alle qualifiche funzionali introdotte dal D.P.R. n. 347 del 1983, non sono disciplinati dalla normativa di detto D.P.R. e, quindi, non sono disciplinate dall’art. 40 di detto decreto, ma sono regolate dalla particolare normativa che ad essi specificamente si riferisce”.

Nello specifico parte ricorrente è stata assunta proprio ai sensi della Legge n.285/1977 ed è stata, in quanto tale, beneficiaria di una speciale legislazione di favore in conseguenza della quale è stata assunta a tempo determinato, con contratto di formazione-lavoro, usufruendo di successive proroghe ed è poi passata ad un rapporto di lavoro a tempo indeterminato fino all’immissione in ruolo.

3. Con riguardo alla controversia in oggetto, il Collegio ritiene che il ricorso meriti accoglimento sotto l’assorbente profilo che la sentenza della Corte Costituzionale n. 208 del 24 luglio 1986 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 9, quarto comma, del D.L.C.P.S. n.207/1947 nella parte in cui disponeva che l’indennità prevista dal medesimo articolo per il personale non di ruolo all’atto di cessazione del rapporto non fosse dovuta in caso di passaggio in ruolo. La ricorrente ha quindi diritto alla riliquidazione dell’indennità di fine rapporto per il periodo di servizio prestato fuori ruolo, secondo le modalità e nella misura stabilite dalla suddetta normativa, come pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza (ex multis, TAR Toscana, II, 29.4.2008, n.1390); beninteso che saranno dovuti i soli pagamenti che non risultino già altrimenti eseguiti, il computo delle spettanze dovrà avvenire assumendo a base di calcolo la retribuzione rivalutata alla data di cessazione del rapporto di impiego (Cons. Stato, V, 25.9.2000, n.5074) con incremento però, da tale data, dei soli interessi nella misura legale e non anche della rivalutazione monetaria, essendo tale cumulo escluso dall’art. 22, comma 36, della legge 23 dicembre 1994, n. 724.

4. Per tali motivi il ricorso va accolto con conseguente declaratoria del diritto alle spettanze come da motivazione.

5. Le spese possono essere compensate sussistendo gravi ed eccezionali ragioni.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta)

definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara il diritto al TFR non corrisposto come da motivazione.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 30 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Cernese, Presidente FF

Sergio Zeuli, Consigliere

Carlo Buonauro, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 21/06/2013

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione V – Sentenza – 21/6/2013 n.3243 proviene da Giustamm.

Pres. A. Guida, Est.M. Buonauro
Eco & Ambiente S.r.l., (avv. F. De Simone) c/o Regione Campania (Avv. T. Taglialatela); Comune di Somma (aAvv. A. D’Avino);Provincia di Napoli (avv. L. Scetta); Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Campania; A.S.L. Napoli 3 Sud; Ato N. 3 Regione Campania

1. Conferenza di servizi – carattere di specialità della conferenza di servizi indetta per la realizzazione di un impianto di stoccaggio rispetto alla conferenza di servizi di cui all’art. 14 e ss. L. 241/90.

2. Approvazione del progetto da parte dalla Regione costituisce variante dello strumento urbanistico – competenze di verifica e controllo di compatibilità urbanistica – obbligo di motivazione.

1.l’art. 208 D.lgs. 152/06 stabilisce che l’istruttoria, che deve svolgersi mediante convocazione di apposita conferenza dei servizi cui partecipano i responsabili degli uffici regionali competenti ed i rappresentanti delle autorità d’ambito e degli enti locali si conclude entro centocinquanta giorni dalla presentazione della domanda con il rilascio dell’autorizzazione o con il diniego motivato della stessa da parte dell’ente competente, e cioè della Regione. Si tratta di conferenza istruttoria, tra l’altro prevista da una norma connotata da indubbi caratteri di specialità rispetto al modello di cui agli artt. 14 e ss. della legge 7 agosto 1990 n. 241; pertanto, non trovano applicazione i meccanismi di accelerazione e semplificazione procedimentale previsti dalla disciplina generale in materia di conferenza di servizi decisoria che consentono di configurare ipotesi di assenso tacito e connessa decadenza dal potere di provvedere nei confronti del soggetto assente. Il modello procedimentale di cui all’art. 208 affida alla sola regione la competenza finale a provvedere.

2. l’art. 208 prevede che l’ approvazione del progetto da parte dalla Regione costituisce, ove occorra variante dello strumento urbanistico. Per tale motivo la sola circostanza la sola circostanza che l’area di insediamento abbia una determinata destinazione urbanistica non è di per sé circostanza ostativa e non è valida giustificazione per il diniego di approvazione del progetto, in quanto l’approvazione costituisce una ipotesi di variante automatica alla disciplina urbanistico-territoriale dell’area interessata. Ne consegue che non è possibile negare l’approvazione del progetto di un impianto ai sensi dell’art. 208, giustificando il diniego con la formale mancanza del previo rilascio di titoli ed autorizzazioni presupposte, in quanto, il provvedimento regionale finale costituisce anche atto sostituivo di quelle e la conferenza diviene il luogo procedimentale in cui deve essere discussa la possibilità attuale di ottenimento delle condizioni presupponenti.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5917 del 2010, proposto da:

Eco & Ambiente S.r.l., rappresentato e difeso dall’avv. Felice De Simone, con domicilio eletto in Napoli, Centro Direzionale, Isola F3;

contro

Regione Campania in Persona del Presidente P.T., rappresentato e difeso dall’avv. Tiziana Taglialatela, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale in Napoli, via S. Lucia, n. 81;

Comune di Somma Vesuviana in Persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dall’avv. Alfonso D’Avino, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R.;

Provincia di Napoli, rappresentato e difeso dall’avv. Luciano Scetta, con domicilio eletto in Napoli, piazza Matteotti, n. 1;

Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Campania, A.S.L. Napoli 3 Sud, Ato N. 3 Regione Campania;

per l’annullamento

– del decreto dirigenziale n. 203 del 22 giugno 2010, avente ad oggetto, ai sensi dell’art. 208 d.lgs. 152/2006, il diniego di autorizzazione integrata (AIA) all’esercizio per l’impianto di stoccaggio e trattamento di rifiuti pericolosi e non, da ubicarsi
– del verbale della conferenza dei servizi del 26.5.2010 e dei pareri sfavorevoli resi in quella sede dalla Provincia e dal Comune e di ogni altro atto connesso;

nonché per il risarcimento dei danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Campania, di Comune di Somma Vesuviana e di Provincia di Napoli;

Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 maggio 2011 il dott. Michele Buonauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente in data 2 marzo 2009 ha presentato alla Regione Campania ai sensi dell’art. 208 del d.lgs. n. 152/06 un’istanza per l’autorizzazione alla realizzazione di un impianto di stoccaggio e trattamento di rifiuti speciali pericolosi e non da avviare al recupero, da ubicarsi in un fondo sito nel territorio del Comune di Somma Vesuviana.

In precedenza, con decreto del 23.9.2006 l’amministrazione regionale ha espresso parere favorevole nell’ambito del procedimento per la realizzazione dell’impianto di stoccaggio avviato con istanza del 4.8.2005.

Veniva indetta conferenza di servizi tra le amministrazioni competenti che, all’esito delle sedute del 19.11.2009 e 26 maggio 2010, ha espresso parere negativo sull’approvazione del progetto.

Avverso il parere conclusivo e contro gli atti istruttori della conferenza è proposto il ricorso, con cui se se chiede l’annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari. Contestava la ricorrente la persistenza del potere del Comune di Somma Vesuviana di esprimersi sulla compatibilità del progetto sotto il profilo urbanistico, essendo il relativo parere intervenuto oltre il termine di decadenza stabilito dalla legge in materia di conferenza di servizi; con altre censure veniva contestata la fondatezza delle argomentazioni poste dall’amministrazione comunale a fondamento del proprio parere sfavorevole, alla fine risultato determinante per la bocciatura del progetto.

Si sono costituiti in giudizio la Regione, Provincia di Napoli ed il Comune di Somma Vesuviana chiedendo il rigetto del ricorso e della domanda cautelare.

All’udienza del 25 maggio 2011 la causa veniva trattenuta per la decisione.

DIRITTO

La Eco & Ambiente s.r.l. ha impugnato tutti gli atti del procedimento e il diniego finale di approvazione del progetto per la realizzazione di un impianto di stoccaggio e trattamento di rifiuti speciali non pericolosi da avviare al recupero, da ubicarsi in un fondo sito nel territorio del Comune di Somma Vesuviana.

Con il terzo motivo del ricorso è stata dedotta la nullità del parere del Comune di Somma Vesuviana reso nell’ambito della conferenza di servizi indetta a seguito dell’istanza realizzazione dell’impianto. La società ricorrente ha rilevato che l’amministrazione comunale, pur non avendo presenziato alla prima delle sedute della conferenza, era intervenuta solo a quella finale ed aveva espresso in modo anodino le ragioni del proprio dissenso sull’approvazione del progetto.

Secondo la tesi del ricorrente, la mancata presenza di un rappresentante del Comune di Somma Vesuviana, avrebbe dovuto rendere operativo il meccanismo di cui all’art. 14 ter, settimo comma della legge 7 agosto 1990 n. 241, secondo cui si considera acquisito il consenso dell’ente regolarmente convocato che non abbia espresso definitivamente la volontà dell’amministrazione di appartenenza; inoltre, ai sensi dell’art. 14 quater, primo comma, l’eventuale dissenso a pena di inammissibilità deve essere manifestato nella conferenza di servizi e deve essere motivato. Ha aggiunto la società ricorrente che per effetto dell’art. 14 ter, terzo comma della legge 7 agosto 1990 n. 241, secondo cui i lavori della conferenza non possono superare i novanta giorni, il parere del Comune di Somma Vesuviana, in quanto tardivo, avrebbe dovuto in ogni caso essere considerato emesso in carenza di potere.

La censura è infondata.

L’art. 208 del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, al primo comma, stabilisce che “i soggetti che intendono realizzare e gestire nuovi impianti di smaltimento o di recupero di rifiuti, anche pericolosi, devono presentare apposita domanda alla regione competente per territorio, allegando il progetto definitivo dell’impianto e la documentazione tecnica prevista per la realizzazione del progetto stesso dalle disposizioni vigenti in materia urbanistica, di tutela ambientale, di salute di sicurezza sul lavoro e di igiene pubblica”. La disposizione, al terzo comma, prevede poi che “entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al primo comma, la regione individua il responsabile del procedimento e convoca apposita conferenza di servizi cui partecipano i responsabili degli uffici regionali competenti e i rappresentanti delle Autorità d’ambito e degli enti locali interessati”. Completati i lavori della conferenza e trasmesse le conclusioni alla regione, la stessa, ai sensi del sesto comma, “in caso di valutazione positiva, approva il progetto e autorizza la realizzazione e la gestione dell’impianto. L’approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori”.

Il procedimento di rilascio delle autorizzazioni per la realizzazione e gestione di nuovi impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti disciplinato dall’art. 208 costituisce sostanziale riproduzione del precedente istituto di cui all’art. 27 del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, abrogato dall’art. 264 del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, con la sola differenza che nella nuova configurazione procedimentale la gestione costituisce oggetto di valutazione necessariamente contestuale – e non più facoltativa, come previsto dal nono comma dell’abrogato art. 27 – all’approvazione del progetto ed autorizzazione alla realizzazione dell’impianto.

Rileva il Collegio che caratteristica comune ad entrambi i modelli procedimentali è la natura istruttoria della conferenza di servizi che precede la decisione finale sulla realizzabilità dell’impianto, quest’ultima affidata all’esclusiva competenza dell’autorità regionale.

Infatti, conformemente al prevalente orientamento giurisprudenziale emerso a proposito dell’art. 27 del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 (Tar Campania, Napoli, I, n. 9938 del 2010 e TAR Lazio, Roma I Sezione, 5 dicembre 2007 n. 12470), anche nella nuova formulazione dell’istituto la funzione della conferenza di servizi resta quella, limitata, di consentire l’acquisizione e la valutazione di tutti gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le esigenze ambientali e territoriali (art. 208, quarto comma, lettera b), senza che i soggetti ad essa partecipanti, pubblici e privati interessati, debbano esprimersi ai fini della determinazione del consenso amministrativo in qualità di titolari di autonome competenze di cui la conferenza invece costituisce solo la sede procedimentale di incontro e comparazione.

E’, tra l’altro, la stessa disposizione di cui all’art. 208, sesto comma, a stabilire che il provvedimento regionale di approvazione opera in funzione sostitutiva di visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituendo all’occorrenza anche variante allo strumento urbanistico e dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori.

Ne discende che unico soggetto competente a provvedere è la regione, il cui unico provvedimento finale di approvazione ed autorizzazione assorbe e sostituisce ogni altra specifica manifestazione di volontà decisoria di altri soggetti istituzionali competenti in via ordinaria, il cui ruolo viene fisiologicamente ridotto a quello di meri interlocutori procedimentali .

Tale è stata anche l’opinione della Corte Costituzionale che, chiamata a pronunciarsi tra l’altro sulla legittimità costituzionale dell’art. 208, decimo comma, in tema di poteri sostitutivi, nella sentenza 24 luglio 2009 n. 249 ha ritenuto che “la norma stabilisce che l’istruttoria, che deve svolgersi mediante convocazione di apposita conferenza dei servizi cui partecipano i responsabili degli uffici regionali competenti ed i rappresentanti delle autorità d’ambito e degli enti locali interessati nonché con l’eventuale ausilio delle Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente, si concluda entro centocinquanta giorni dalla presentazione della domanda con il rilascio dell’autorizzazione o con il diniego motivato della stessa da parte dell’ente competente, e cioè della Regione. E’ perciò in sostituzione di quest’ultima – ed a protezione dei richiamati interessi costituzionali – che l’art. 208, comma 10, prescrive l’operatività dei poteri sostitutivi statali di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 112 del 1998, senza con ciò escludere l’esercizio, da parte delle Regioni, di un proprio potere sostitutivo, inerente alle proprie competenze, in ordine all’espletamento delle singole fasi del procedimento istruttorio”.

Trattandosi di conferenza istruttoria, tra l’altro prevista da una norma connotata da indubbi caratteri di specialità rispetto al modello di cui agli artt. 14 e ss. della legge 7 agosto 1990 n. 241, non trovano applicazione i meccanismi di accelerazione e semplificazione procedimentale previsti dalla disciplina generale in materia di conferenza di servizi decisoria che consentono di configurare ipotesi di assenso tacito e connessa decadenza dal potere di provvedere nei confronti del soggetto assente, soluzioni del tutto incompatibili con il modello specifico in esame che, come rilevato, affida alla sola regione la competenza finale a provvedere.

Appare quindi senz’altro legittima la decisione assunta in sede di conferenza istruttoria di non prescindere dall’acquisizione del parere del Comune di Somma Vesuviana, sia perché quest’ultimo ente era pur sempre legittimato a partecipare ai lavori e ad esprimersi in sede procedimentale, sia perché, sotto il profilo funzionale, alcuni dei soggetti istituzionali intervenuti avevano subordinato il loro parere favorevole a quanto eventualmente assentito dal Comune in ordine alla compatibilità urbanistica e territoriale dell’impianto.

In virtù delle medesime considerazione sono infondate le censure, di analogo tenore, rivolte avverso il parere dell’ATO e dell’A.s.l. Napoli 3 sud.

Deve, ora, procedersi all’esame delle altre censure con cui la società ricorrente ha contestato la legittimità delle ragioni poste in sede di conferenza a fondamento del parere negativo all’approvazione ed in parte fatte proprie dalla Regione Campania nel provvedimento finale di diniego.

In particolare, la società ricorrente denuncia violazione istruttoria e violazione dell’art. 208 d.lgs. 152/06, dolendosi del fatto che, sebbene i pareri negativi resi in sede di conferenza di servizi dal Comune di Somma Vesuviana e dalla Provincia di Napoli fossero motivati in base alla inidoneità della destinazione urbanistica della zona interessata (classificata zona agricola E con vincolo paesaggistico), non era stata considerata l’ipotesi che il rilascio dell’autorizzazione potesse valere come variante urbanistica, come consentito dalle summenzionate disposizioni.

Il motivo merita accoglimento.

Va premesso che non può condividesi l’assunto difensivo secondo cui ogni apprezzamento di tipo paesaggistico sul progetto è stato già compiuto in senso favorevole in sede di valutazione di impatto ambientale, allegata agli atti del procedimento autorizzatorio.

Al riguardo, osserva il Collegio non solo che la valutazione di impatto ambientale ha ad oggetto la salvaguardia del bene paesaggio, ben distinto dalla tutela urbanistica del territorio, ma anche che nel decreto n. 810 del 23 settembre 2008, l’autorità regionale, nel rilasciare parere favorevole di compatibilità ambientale, aveva posto come espressa condizione l’acquisizione dei pareri delle amministrazioni competenti nonché la congruità del progetto esecutivo con quello definitivo esaminato in quella sede.

Ciò posto, l’art. 208, co. 5, d.lgs. 152/06 prevede in effetti che l’approvazione del progetto da parte della Regione “costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico”.

E’ vero, dunque, che nell’intenzione del legislatore non è necessario che gli impianti di smaltimento o di recupero rifiuti debbano essere allocati esclusivamente in zone a vocazione industriale; ma è anche vero che non per questo la localizzazione dell’insediamento può essere del tutto indifferente, prescindendo dalla considerazione e comparazione degli interessi in gioco.

In altri termini, la sola circostanza che l’area di insediamento abbia una determinata destinazione urbanistica non è di per sé circostanza ostativa e non è valida giustificazione per il diniego di approvazione del progetto, in quanto l’approvazione costituisce una ipotesi di variante automatica alla disciplina urbanistico-territoriale dell’area interessata.

Ma non per questo in sede di autorizzazione si può prescindere dalla considerazione delle esigenze di carattere (anche) urbanistico-territoriale e degli interessi comunque legati alla localizzazione dell’impianto, in quanto rilevanti. Lo attesta lo stesso art. 208 cit., che rimette alla conferenza di servizi lo specifico apprezzamento di questi interessi, allorché stabilisce (comma 4, lett. b) che la conferenza di servizi “acquisisce e valuta tutti gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le esigenze ambientali e territoriali”: cosicché solo quando il progetto dovesse essere ritenuto compatibile con queste esigenze, in base ad un apprezzamento evidentemente discrezionale, potrà essere autorizzato con contestuale variante ex lege alla strumentazione urbanistica contrastante (cfr. Tar Campania. Napoli, I, n. 15600 del 1997).

Ciò detto, nel caso in esame la conclusione negativa della conferenza di servizi ed il successivo decreto dirigenziale di diniego di approvazione si fondano, almeno in via principale, sul dato formale della classificazione dell’area in zona agricola del vigente PRG del Comune di Somma Vesuviana e della presenza del vincolo paesaggistico, insuperabile per la mancata convocazione della Soprintendenza territorialmente competente.

Orbene, nel provvedimento regionale di approvazione del progetto ed autorizzazione alla realizzazione dell’impianto sono state dal legislatore riunite e concentrate tutte le competenze amministrative di verifica e controllo di compatibilità con le varie prescrizioni urbanistiche, di pianificazione settoriale, nonché l’accertamento dell’osservanza di ogni possibile vincolo afferente alla possibile realizzazione dell’impianto in armonia con il territorio di riferimento; ciò è confermato da quanto previsto dal sesto comma dell’art. 208, che, come visto, assegna al provvedimento regionale conclusivo del procedimento una funzione sostitutiva di tutti gli atti e provvedimenti ordinariamente di competenza di altre autorità territoriali, ivi compresa un’eventuale variante urbanistica. Ora, se l’approvazione del progetto, intesa come fisiologica conclusione del procedimento così semplificato, ne sottende non solo una verifica di conformità a condizioni di fatto e di diritto preesistenti, ma anche il rilascio di nuovi titoli amministrativi che costituiscano affermazione dell’esistenza storica di siffatte condizioni, non può, senza tradirsi la ragione stessa del descritto meccanismo di semplificazione, essere negato che quella della conferenza costituisce l’unica sede in cui far emergere ogni questione al riguardo, che poi sarà devoluta al decisore finale, ossia la Regione.

Ne discende che non è consentito negare l’approvazione del progetto di un impianto ai sensi dell’art. 208, giustificando il diniego con la formale mancanza del previo rilascio di titoli ed autorizzazioni presupposte, in quanto, costituendo il provvedimento regionale finale anche atto sostituivo di quelle, la conferenza diviene proprio il luogo procedimentale in cui deve essere discussa la possibilità attuale di ottenimento di siffatte condizioni presupponenti.

Pertanto, non potevano né il Comune di Somma Vesuviana, né le altre autorità in conferenza che allo stesso si sono conformate, così come neanche la Regione Campania negare l’approvazione del progetto per il solo fatto della destinazione urbanistica astratta, qualsiasi ne fosse la ragione, dal momento che era in sede di conferenza che avrebbe concretamente dovuto essere esaminata la conformità alle prescrizioni urbanistiche comunali di una possibile modificazione di destinazione d’uso dell’impianto e della realizzazione di nuove opere connesse, anche attraverso la partecipazione della Soprintendenza e dell’Autorità di bacino, quali enti interessati dalla presenza di vincoli ad essi affidati.

Nella fattispecie, tale valutazione è mancata, atteso che nel suo parere l’amministrazione comunale si è limitata a rilevare l’assenza dei titoli, senza soffermarsi, rispetto alla destinazione d’uso ed alle nuove opere, sulla possibilità di un effettivo rilascio, più esattamente sulla conformità urbanistica dell’impianto, quale presupposto necessario ai fini dell’autorizzazione regionale.

Analoghe considerazioni valgono per il mancato inizio dell’iter di variante al P.R.G., che rappresenta un posterius rispetto alla valutazione di fattibilità dell’opera.

In questa prospettiva le considerazioni espresse sul medesimo punto dall’amministrazione provinciale (mancanza di infrastrutture a rete e attrezzature pubbliche) sono astrattamente ricondotte alla destinazione urbanistica dell’area, senza approfondita e concreta indagine sulla situazione delle infrastrutture di zona.

In relazione alle ulteriori condizioni ostative (mancanza di piano di risanamento acustico; inadeguatezza della gestione della acque di prima pioggia e della acque reflue; mancata ottemperanza alle prescrizione della Direzione provinciale Tutela del Suolo), tenuto conto che nessuna di queste è in via di principio preclusiva dell’approvazione del progetto, potendo formare oggetto di apposite integrazioni e prescrizioni, la riedizione della conferenza di servizi, integrata con la presenza della Soprintendenza competente, offre la possibilità di vagliare la compatibilità dell’impianto anche alla luce delle ulteriori eventuali modifiche progettuali in risposta alle osservazioni rese in seno alla conferenza.

I motivi di accoglimento e la necessità di attendere gli esiti del riesercizio del potere amminsitrativo autorizzatorio rendono allo stato inaccoglibile la domanda risarcitoria.

In conclusione, il ricorso deve essere accolto, con integrale compensazione delle spese processuali tra le parti, in considerazione della complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso nei sensi di cui in parte motiva e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati. Spese compensate, fatto salvo il rimborso a carico delle amministrazioni soccombenti, in solido, del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 25 e 30 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Guida, Presidente

Fabio Donadono, Consigliere

Michele Buonauro, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/06/2011

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 17/6/2011 n.3243 proviene da Giustamm.

Pres. Pajno, Est. Nocilla

1. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto legislativo recante abrogazione di disposizioni legislative statali ai sensi dell’art. 14, c. 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246 – Riordino della normativa – Mancata previsione

2. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto legislativo recante abrogazione di disposizioni legislative statali ai sensi dell’art. 14, c. 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246 – Disposizioni già oggetto di abrogazione espressa – Disposizioni dichiarate incostituzionali – Esclusione

3. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto legislativo recante abrogazione di disposizioni legislative statali ai sensi dell’art. 14, c. 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246 – Abrogazione di regi decreti – Rango normativo

4. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto legislativo recante abrogazione di disposizioni legislative statali ai sensi dell’art. 14, c. 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246 – Abrogazione di provvedimenti rientranti nei cd. settori esclusi

5. Semplificazione normativa – Procedimento cd. “taglia-leggi” – Schema di decreto legislativo recante abrogazione di disposizioni legislative statali ai sensi dell’art. 14, c. 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246 – Abrogazione di norme abrogatrici – Possibile effetto di reviviscenza

1. L’attività di abrogazione è condivisibile solo se inserita nell’organizzazione e nel riassetto della normativa per settori o macroaree e se essa sia stata svolta in relazione al quadro complessivo delle disposizioni concernenti il settore o la macroarea, la cui normazione va riorganizzata. Sotto questo profilo il decreto legislativo in esame non contiene nessuna indicazione relativa all’ osservanza del predetto canone né alcuna disposizione che sia quantomeno prodromica ad una successiva riorganizzazione della normazione per settori o per aree.

2. Dalla lettera dell’art. 14, comma 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246 e dalla logica che ad esso sottende risulta chiaro che, nei decreti legislativi ivi previsti, non possano essere contenute disposizioni già oggetto di abrogazione espressa, visto che apparirebbe assurdo abrogare espressamente quanto già altrettanto espressamente sia stato abrogato. Meno che mai potrebbero essere contemplate, nei medesimi decreti legislativi, disposizioni dichiarate incostituzionali, visto che la dichiarazione d’incostituzionalità discendono effetti ben più radicali di quelli prodotti dall’abrogazione.

3. L’Amministrazione riferente dovrà fornire chiarimenti sul perché l’elenco di cui all’allegato al decreto legislativo, su cui si chiede il parere, reca moltissimi regi decreti, di cui sembra debba escludersi la natura legislativa, quando invece i commi 14 e 14-quater, su cui si baserebbe la delega che si intende esercitare, fanno riferimento esclusivamente a disposizioni legislative.

4. L’Amministrazione dovrà chiarire in base a quali considerazioni ha ritenuto di poter interpretare il comma 14-quater come includente disposizioni legislative dei c.d. settori esclusi, quando, invece, la lettera della disposizione fa rinvio alle materie di cui al comma 14, in relazione al quale il comma 17 recita espressamente: “rimangono in vigore: a)…; b)… etc.”. La relazione tra le succitate disposizioni sembrerebbe voler significare che nei settori esclusi – in assenza di specifiche deleghe in proposito – la decisione in ordine alla permanenza in vigore delle disposizioni legislative debba essere in ogni caso demandata all’interprete.

5. E’ indispensabile che l’Amministrazione riferente esamini analiticamente se gli atti normativi primari di cui all’elenco allegato contengano norme abrogative espresse e se, in caso di risposta affermativa, l’abrogazione espressa di una disposizione esplicitamente abrogativa non rischi di essere interpretata come volontà del legislatore di determinare la reviviscenza delle disposizioni precedentemente abrogate.

NUMERO AFFARE 03243/2010

OGGETTO:

Presidenza del Consiglio dei Ministri – Ministro per la semplificazione normativa.

Schema di decreto legislativo recante abrogazione di disposizioni legislative statali ai sensi dell’art. 14, c. 14-quater, l. 28 novembre 2005, n. 246.

LA SEZIONE

Vista la relazione senza numero e data, trasmessa con nota n. 0001089 P-2.65.4.7 del 7 luglio 2010 e pervenuta in Segreteria il 13 successivo, con la quale il Ministro per la semplificazione normativa (Ufficio legislativo) chiede il parere del Consiglio di Stato sull’affare in oggetto.

Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Damiano Nocilla;

Premesso:

Riferisce l’Amministrazione che con il d.lgs. 1° dicembre 2009, n. 179, sarebbe stata data attuazione alla delega prevista dall’art. 14, comma 14 della legge n. 246 del 2005, individuando le disposizioni normative statali anteriori al 1970, delle quali è stata ritenuta indispensabile la permanenza in vigore e sottraendole all’abrogazione generalizzata (c.d. “ghigliottina”), che avverrà, ai sensi del comma 14-ter del citato art. 14, il 16 dicembre 2010.

Ad avviso dell’Amministrazione il comma 14-quater dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005, introdotto dalla legge 18 giugno 2009, n. 69, avrebbe previsto la possibilità per il Governo di adottare ulteriori decreti legislativi volti alla speculare operazione di abrogazione delle disposizioni legislative statali oggetto di abrogazione tacita o implicita o che abbiano esaurito i loro effetti o che siano prive di effettivo contenuto normativo o che siano comunque obsolete.

Lo schema di provvedimento in oggetto intenderebbe dare attuazione alla suddetta delega, prevedendo l’abrogazione espressa di un numero notevole di leggi anteriori al 1970, anche al fine di eliminare gli inconvenienti derivanti da una abrogazione generalizzata di tutte le disposizioni legislative non contenute nel suddette decreto n. 179 del 2009. Infatti, ai sensi del comma 14-ter dell’art. 14 della legge n. 246 del 2005, tutte le disposizioni legislative non individuate dal d.lgs. n. 179 del 2009, ad esclusione di quelle ricadenti nei cc.dd. settori esclusi (comma 17 del già citato art. 14), saranno automaticamente abrogate a decorrere dal 16 dicembre del corrente anno.

L’individuazione degli atti da abrogare espressamente è avvenuta sulla base delle indicazioni rese al riguardo dalle amministrazioni competenti e previo accertamento dell’effettiva necessità di permanenza in vigore di disposizioni non più rinvenibili nelle più diffuse banche dati giuridiche.

Secondo l’Amministrazione, lo schema di decreto legislativo contiene alcune disposizioni legislative, che comunque cadrebbero sotto l’effetto “ghigliottina”, sulle quali non si è espressa alcuna amministrazione né nel senso del mantenimento in vigore, né nel senso dell’abrogazione, si tratterebbe principalmente di norme colpite da pronuncia di incostituzionalità o relative ad enti soppressi ed il cui stato di liquidazione si sia esaurito, o riguardanti i passaggi di personale od organici di Ministeri non più esistenti od infine, concernenti persone giuridiche od organizzazioni risalenti al periodo fascista.

Sempre secondo l’Amministrazione, rispetto al procedimento “taglia-leggi” disciplinato dalla legge n. 246 del 2005, l’eliminazione di atti normativi primari operata dallo schema di decreto legislativo in oggetto si differenzierebbe, oltre che per l’individuazione puntuale degli atti da abrogare (anziché da sottrarre all’abrogazione) anche per l’ampliamento del novero degli atti stessi, in quanto, fra quelli individuati, ve ne sono alcuni appartenenti ai cc.dd. “settori esclusi”, segnalati dalle amministrazioni competenti come palesemente obsoleti, perché superati dalla legislazione successiva o perché con essa incompatibili.

Le norme presenti nell’allegato allo schema di decreto legislativo sono comprese in un arco temporale che va dal 21 aprile 1861 al 22 dicembre 1969 e riguardano, in particolare, le seguenti tipologie di atti: regi decreti numerati – la categoria più consistente –; regi decreti legge, leggi, decreti del Presidente della Repubblica, decreti legislativi del Capo provvisorio dello Stato, decreti legislativi luogotenenziali.

I provvedimenti inclusi nell’allegato 1, redatto all’esito dell’istruttoria sopra descritta, sono stati sottoposti all’esame di tutti i Dicasteri, al fine di valutarne ulteriormente la necessità o no del mantenimento in vigore.

Il provvedimento si compone di due articoli.

L’art. 1 prevede l’abrogazione degli atti indicati nell’allegato 1 e chiarisce che l’effetto abrogativo si produrrà a decorrere dal 16 dicembre del 2010, conformemente a quanto disposto dall’art. 14, comma 14-quater che rimanda al termine di decorrenza di cui al comma 14-ter.

L’art. 2 dispone che il decreto legislativo di abrogazione entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Considerato:

Se si esaminano con attenzione le disposizioni, che ad avviso della stessa Amministrazione riferente legittimerebbero l’adozione del decreto legislativo, sul quale si chiede il parere, risulta innanzi tutto evidente come la complessa operazione di semplificazione della legislazione, così come disciplinata dall’art.14 l. 28 novembre 2004 n.246, debba essere messa in correlazione non soltanto con l’operazione di disboscamento della normativa ma anche con quella del suo riordino.

Occorre, pertanto, che sia chiaro come ogni passaggio dell’intera operazione sia, o possa essere, finalizzato al riordino della normativa: ciò è stato ripetutamente affermato dalla Sezione, allorché è stata chiamata ad esaminare atti costituenti attuazione del suddetto art.14 (exempligratia Cons. Stato, Sez. Atti normativi, 14 luglio 2009, n. 2624 del 2009). La Sezione ritiene, quindi, che l’attività di abrogazione, che si intende operare, sia condivisibile solo se inserita nell’organizzazione e nel riassetto della normativa per settori o macroaree e se essa sia stata svolta in relazione al quadro complessivo delle disposizioni concernenti il settore o la macroarea, la cui normazione va riorganizzata. Sotto questo profilo il decreto legislativo in esame non contiene nessuna indicazione relativa all’ osservanza del predetto canone né alcuna disposizione che sia quantomeno prodromica ad una successiva riorganizzazione della normazione per settori o per aree.

Il comma 14 dell’art.14 l. n.246 del 2005 prevede, infatti, che uno o più decreti legislativi (nel caso specifico il d.lgs. 1° dicembre 2009, n.179) individuino le disposizioni legislative pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970 e la cui permanenza in vigore si ritiene indispensabile: escludendo da tali decreti legislativi le disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita, quelle che abbiano esaurito la loro funzione o siano prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete. Inoltre, i suddetti decreti legislativi avrebbero dovuto, non soltanto identificare le disposizioni la cui abrogazione potrebbe comportare lesione dei diritti costituzionali e quelle indispensabili per la regolamentazione di ciascun settore, ma anche organizzare le disposizioni da mantenere in vigore per settori omogenei o per materie, nonchè garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa ed identificare le disposizioni la cui abrogazione comporterebbe effetti anche indiretti sulla finanza pubblica, etc..

Tutte le disposizioni legislative statali non comprese nei decreti legislativi suddetti, anche se modificate con provvedimenti successivi al 1° dicembre 1970, saranno abrogate, ai sensi del comma 14-ter, a partire dal 16 dicembre 2010, con esclusione di quelle concernenti le materie di cui al comma 17 dello stesso art.14.

Infine il comma 14-quater, che è quello che legittimerebbe l’emanazione del decreto legislativo in esame, recita testualmente: “Il Governo è altresì delegato ad adottare, entro il termine di cui al comma 14-ter [cioè, il 16 dicembre 2010], uno o più decreti legislativi recanti l’abrogazione espressa, con la medesima decorrenza prevista dal comma 14-ter, di disposizioni legislative statali ricadenti tra quelle di cui alle lettere a) e b), anche se pubblicate successivamente al 1° gennaio 1970”. Appare, quindi, necessario che l’Amministrazione riferente individui con precisione il ruolo che tali decreti legislativi di tipo abrogativo sono chiamati a svolgere, fermo restando che le disposizioni legislative da contenere in questi ultimi decreti legislativi, sarebbero, innanzitutto, quelle che ai sensi del comma 14 non potrebbero essere incluse nei decreti legislativi ricognitivi delle disposizioni, di cui si ritiene indispensabile il mantenimento in vigore (e cioè quelle già oggetto di abrogazione tacita o implicita e quelle che abbiano esaurito la loro funzione o siano prive di effettivo contenuto normativo comunque obsolete: articolo 14, comma 14, lett. a e b)) e quelle, pur aventi le medesime caratteristiche, che, essendo entrate in vigore dopo il 1° gennaio 1970, sarebbero escluse dal c.d. effetto ghigliottina.

Il comma 14-quater sembrerebbe, quindi, volersi limitare ad una delega al Governo a trasformare in abrogazione espressa le ipotesi suddette di abrogazione tacita o implicita, e ad abrogare tutte le disposizioni che abbiano esaurito la funzione regolatoria, manchino di effettivo contenuto normativo o siano ormai obsolete.

Dalla lettera del predetto comma 14-quater e dalla logica che ad esso sottende risulta, pertanto, chiaro che, nei decreti legislativi ivi previsti, non possano essere contenute disposizioni già oggetto di abrogazione espressa, visto che apparirebbe assurdo abrogare espressamente quanto già altrettanto espressamente sia stato abrogato. Meno che mai potrebbero essere contemplate, nei medesimi decreti legislativi, disposizioni dichiarate incostituzionali, visto che la dichiarazione d’incostituzionalità discendono effetti ben più radicali di quelli prodotti dall’abrogazione.

Pertanto l’Amministrazione dovrà accertare, per ognuno dei provvedimenti inclusi nell’Allegato, se non vi sia stata già abrogazione espressa totale o parziale o dichiarazione d’incostituzionalità delle disposizioni ivi contenute, nel qual caso, almeno stando alla lettura più sopra ipotizzata del comma 14-quater, non si potrà procedere all’inclusione dell’atto nell’elenco di cui al decreto legislativo in oggetto, se non nella parte non ancora espressamente abrogata o dichiarata incostituzionale.

Inoltre, la disposizione dell’art. 14, comma 14-quater, distinguendo le disposizioni, di cui alla lettera a) del comma 14, da quelle di cui alla lettera b), vuole significare che, mentre per le prime l’abrogazione espressa, prevista dal decreto legislativo sul quale è richiesto al parere, avrebbe un effetto per così dire meramente “dichiarativo” di una abrogazione, sia pure tacita o implicita, già intervenuta, per le altre l’effetto sarebbe un po’ più penetrante non essendo esse del tutto scomparse dall’ordinamento, pur avendo perso la ragione stessa del loro mantenimento. E’ quindi necessario che il decreto legislativo in esame distingua le due grandi categorie sopra delineate entrando a considerare i contenuti degli atti legislativi elencati nell’ allegato all’ atto normativo primario ora in esame.

L’Amministrazione riferisce che lo schema di decreto delegato conterrebbe anche disposizioni, che comunque ricadrebbero sotto l’effetto ghigliottina e sulle quali i Ministeri interessati non si sarebbero espressi. La Sezione ritiene opportuno che vengano espressamente indicate le norme per le quali i Ministeri interessati non si sarebbero pronunciati e le ragioni per le quali tali norme sarebbero state inserite nello schema.

Inoltre, l’Amministrazione riferente dovrà fornire chiarimenti sul perché l’elenco di cui all’allegato al decreto legislativo, su cui si chiede il parere, reca moltissimi regi decreti, di cui sembra debba escludersi la natura legislativa (exempli gratia: rr.dd. 12 ottobre 1862, n. 895; 21 settembre 1862, n. 966 e 25 settembre 1862, n. 859), quando invece i commi 14 e 14-quater, su cui si baserebbe la delega che si intende esercitare, fanno riferimento esclusivamente a disposizioni legislative. Sembra anzi che la maggior parte degli atti riferentisi al periodo relativo all’unificazione amministrativa del Regno d’Italia neppure possa considerarsi avente contenuto normativo, trattandosi di meri atti amministrativi: si pensi al mutamento di denominazione dei Comuni, agli atti autorizzativi di occupazione temporanea di alcuni immobili, alle elargizioni temporanee (R.D. n. 916 del 30 ottobre 1862), alle dichiarazioni di mobilitazione delle truppe e di cessazione della medesima mobilitazione, alle convocazioni di comizi elettorali, agli atti di nomina e così via. Il fatto che i decreti contenuti nell’ allegato al presente decreto legislativo siano numerati non costituisce di per se indice del loro valore legislativo.

D’altro canto, l’Amministrazione riferisce di aver incluso nell’Allegato allo schema di decreto legislativo numerosi atti normativi relativi ai c.d. settori esclusi, di cui al comma 17 del suddetto art. 14 l. n. 246 del 2005. Anche su questo punto l’Amministrazione dovrà chiarire in base a quali considerazioni ha ritenuto di poter interpretare il comma 14-quater come includente disposizioni legislative dei c.d. settori esclusi, quando, invece, la lettera della disposizione fa rinvio alle materie di cui al comma 14, in relazione al quale il comma 17 recita espressamente: “rimangono in vigore: a)…; b)… etc.”. La relazione tra le succitate disposizioni sembrerebbe voler significare che nei settori esclusi – in assenza di specifiche deleghe in proposito – la decisione in ordine alla permanenza in vigore delle disposizioni legislative debba essere in ogni caso demandata all’interprete.

E’, poi, indispensabile che l’Amministrazione riferente esamini analiticamente se gli atti normativi primari di cui all’elenco allegato contengano norme abrogative espresse e se, in caso di risposta affermativa, l’abrogazione espressa di una disposizione esplicitamente abrogativa non rischi di essere interpretata come volontà del legislatore di determinare la reviviscenza delle disposizioni precedentemente abrogate.

Infine, sembra necessario che l’Amministrazione spieghi le ragioni che hanno indotto ad adottare la clausola di immediata entrata in vigore di cui all’art. 2 del progetto di decreto legislativo, clausola che appare in contrasto con il fatto che gli effetti della normativa introdotta sono stati, in puntuale attuazione del suddetto comma 14-quater, rinviati al 16 dicembre 2010.

P.Q.M.

Sospende l’espressione del parere in attesa che l’Amministrazione riferisca nei sensi di cui in motivazione

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