Misure di prevenzione e di sicurezza – Foglio di via obbligatorio – Funzione – Prevenzione generale – Ordine pubblico – Lesione – Valutazione preventiva – Discrezionalità dell’Amministrazione.

Il foglio di via obbligatorio è provvedimento che assolve una funzione di prevenzione generale e, pertanto, non occorre la prova dell’avvenuta commissione di reati, ma è sufficiente una motivata indicazione dei comportamenti e degli episodi, desunti dalla vita e dal contesto socio-ambientale dell’interessato, da cui oggettivamente emerga una apprezzabile probabilità di condotte penalmente rilevanti e socialmente pericolose; conseguentemente, la valutazione circa l’emanazione di tale provvedimento è rimessa alla discrezionalità del Questore, il quale, mirando a garantire la pubblica sicurezza, muove da una valutazione in via preventiva di un pericolo anche soltanto potenziale di lesione all’ordine pubblico. Tale misura costituisce esercizio di ampia discrezionalità, che sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, se non sotto i profili dell’abnormità dell’iter logico, della macroscopica illogicità, del travisamento della realtà fattuale. In questo senso, deve considerarsi legittimo il provvedimento assunto dall’Amministrazione che ha posto in evidenza due episodi, svoltisi a distanza temporale ravvicinata, entrambi concernenti la disponibilità (in capo a parte ricorrente) di sostanze stupefacenti, nonché il possesso (non solo di sostanza stupefacente – marijuana e cocaina – e di danaro, ma anche) di un “bilancino di precisione”.

Pres. Savasta – Est. Dato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1564 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Roberta Biondo, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in -OMISSIS-, Via Umberto I n. 51 e con domicilio digitale ex lege come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, Questura di -OMISSIS-, Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, presso i cui uffici domicilia in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

per l’annullamento, previa sospensione,

del provvedimento di divieto Cat.VDiv. Ant. /FVO/2021, emesso nei confronti di Oneto Giacomo ai sensi degli artt. 1 e 2 del D. Lgs. n. 159/2011 dal Questore della Provincia di -OMISSIS- il 19/02/2021 e notificato all’interessato in data 1/03/2021, con il quale è fatto “divieto a -OMISSIS- (…) di fare ritorno, senza la preventiva autorizzazione, nel territorio del Comune di -OMISSIS-per un periodo di anni 3 (tre) a decorrere dalla data di notifica”, nonché di ogni altro atto e/o provvedimento e/o comportamento presupposto, dipendente, conseguenziale e/o connesso, anche non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, Questura di -OMISSIS-, Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza straordinaria dedicata allo smaltimento dell’arretrato del giorno 14 ottobre 2024, svoltasi con le modalità di cui all’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113), il dott. Giovanni Giuseppe Antonio Dato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 22 settembre 2021 e depositato in data 7 ottobre 2021 il deducente ha rappresentato quanto segue.

In data 1 marzo 2021 è stato notificato al ricorrente il provvedimento di divieto Div.II/Cat.V/Div. Ant. /FVO/2021, emesso ai sensi degli artt. 1 e 2 del D. Lgs. n. 159/2011 dal Questore della Provincia di -OMISSIS- il 19 febbraio 2021 con il quale è fatto “divieto a -OMISSIS- (…) di fare ritorno, senza la preventiva autorizzazione, nel territorio del Comune di -OMISSIS- per un periodo di anni 3 (tre) a decorrere dalla data di notifica”.

In data 29 marzo 2021, avverso tale provvedimento di divieto l’esponente ha proposto ricorso al Prefetto di -OMISSIS-, mediante deposito a mezzo PEC, prot. ingresso n. 0027747 del 29 marzo 2021.

Dalla data di presentazione del ricorso è decorso il termine di novanta giorni previsto dall’art. 6 del D.P.R. n. 1199/1971 senza che l’organo adito abbia comunicato la decisione, dovendosi pertanto intendere respinto il ricorso.

Con l’atto introduttivo del giudizio, dunque, il ricorrente ha proposto le domande in epigrafe.

1.1. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, Questura di -OMISSIS-, Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS- che, con memoria depositata in data 18 ottobre 2021, ha chiesto, previo rigetto dell’istanza cautelare, di respingere perché inammissibile ed infondato il ricorso proposto.

1.2. Con ordinanza 22 ottobre 2021, n. 641 è stata respinta la domanda cautelare.

1.3. All’udienza straordinaria dedicata allo smaltimento dell’arretrato del giorno 14 ottobre 2024, nessuno presente per le parti, come da verbale, il Collegio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod. proc. amm., ha prospettato profili di possibile improcedibilità del ricorso, poiché il provvedimento impugnato, avente durata triennale, ha esaurito i propri effetti.

Dunque il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso dovrebbe essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, posto che l’atto avversato ha ormai esaurito di produrre i propri effetti per scadenza del termine di efficacia.

Risulta, infatti, che il provvedimento impugnato – notificato al deducente in data 1 marzo 2021 – imponeva al ricorrente il divieto di fare ritorno, senza la preventiva autorizzazione, nel territorio del Comune di -OMISSIS- per un periodo di anni tre (3) a decorrere dalla data di notifica, con la conseguenza che nel momento in cui il ricorso è stato trattenuto in decisione il provvedimento avversato aveva ormai cessato di produrre i suoi effetti.

Il Collegio, comunque, procede all’esame dei motivi di gravame che, si anticipa sin d’ora, si rivelano infondati.

2. La parte ricorrente ha affidato il gravame ai seguenti motivi (in sintesi):

– con il primo sono stati dedotti i vizi di Violazione di legge in relazione alle garanzie procedimentali: omissione della comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della Legge n. 241/90.

L’esponente contesta l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento e, pertanto, la violazione delle garanzie di difesa espressamente previste e tutelate dalla legge.

Secondo la parte ricorrente, la norma generale di cui all’art. 7 della Legge n. 241 del 1990, che impone di comunicare ai soggetti interessati l’avvio del procedimento, si applica anche ai procedimenti di natura preventiva e cautelare di cui all’art. 2 del D. Lgs n. 159 del 2011, inclusa la norma eccezionale che consente di derogare a tale obbligo in presenza di “particolari esigenze di celerità del procedimento”.

Nel caso in esame, lamenta l’esponente, la Questura non ha spiegato le ragioni per cui sussistano le particolari esigenze di celerità; inoltre non ha tenuto in considerazione che le esigenze preventive sarebbero state interinalmente assicurate con pari efficacia dalla misura cautelare degli arresti domiciliari adottata dal Giudice del Tribunale di -OMISSIS-.

Per la parte ricorrente, l’instaurazione del contraddittorio procedimentale avrebbe consentito all’interessato di dialogare con la Questura e di incidere sull’adozione della misura e sulle sue modalità di esecuzione;

– con il secondo motivo sono stati dedotti i vizi di Violazione di legge ed eccesso di potere. Assenza dei presupposti normativi: Violazione degli artt. 1 e 2 D.Lgs. n. 159/2011. Travisamento della realtà fattuale. Difetto di motivazione.

Per il deducente, il provvedimento impugnato si fonda sulla mera supposizione e presunzione, per nulla motivata e comunque viziata dal travisamento della realtà, che il ricorrente “viva, almeno in parte, con i proventi della sistematica commissione di reati soprattutto in materia di sostanze stupefacenti”.

In primo luogo, il deducente osserva di non essere mai stato accusato di reati diversi e/o ultronei rispetto ai due unici episodi in tema di stupefacenti citati nel provvedimento (quello del 22 settembre 2020 e quello del 16 gennaio 2021).

Riguardo al primo episodio, il provvedimento impugnato non dà conto che la fattispecie sia stata qualificata come di lieve tenuità ai sensi del comma 5 dell’art. 73 del D.P.R. 309/90 e che nulla abbia a che fare con il territorio di -OMISSIS-; in merito al secondo, nel provvedimento si travisa la realtà fattuale allorché si scrive che il giovane “si dava a precipitosa fuga venendo quindi bloccato dopo un inseguimento” (posto che, come emerge dagli atti processuali, lo stesso non è scappato; inoltre, le operazioni di perquisizione estese all’autovettura, all’abitazione e al luogo di lavoro dell’interessato hanno dato tutte esito negativo; oltre a quanto rinvenuto nell’immediatezza sulla persona null’altro è stato ritrovato in relazione ad un’eventuale attività di spaccio).

L’esponente ha dichiarato, inoltre, di aver acquistato lo stupefacente poiché tossicodipendente (comprando qualche dose in più in considerazione dell’annunciata chiusura come zona rossa della Sicilia per un periodo di due settimane a partire dal 16 gennaio 2021); aggiunge di averla comprata per la somma di € 400,00, con denaro (€ 950) prelevato il giorno prima dal conto cointestato con la compagna sul quale era stata pagata la rata del c.d. bonus tre figli (circostanza provata documentalmente); pertanto, il danaro ritrovato nella tasca del giubbotto e sottoposto a sequestro rappresentava la somma residua dei € 950,00 prelevati il giorno prima e di qualcosa guadagnato con il lavoro, decurtati di quanto servito per fare la spesa e di quanto pagato per lo stupefacente.

Il deducente rappresenta, inoltre, di svolgere un’attività lavorativa, gestendo da solo un autolavaggio, e lamenta che quanto evidenziato nel provvedimento impugnato sulla dichiarazione negli ultimi anni di “somme di minima entità” non prova nulla, per la mancata specificazione dell’entità delle dichiarazioni, per la relatività del concetto di “minima entità” nonché per l’omessa indagine e motivazione sulla situazione familiare dell’interessato e sul suo tenore di vita.

Per il ricorrente, l’ulteriore e fondamentale lacuna del provvedimento impugnato riguarda l’omessa considerazione dello stato di tossicodipendenza dell’interessato (uso di cocaina e marijuana nella quantità di un grammo al giorno per ognuna) e dell’intrapreso percorso di recupero (l’intenzione espressa in udienza di convalida, è stata concretizzata dall’interessato iniziando un percorso presso il SER.T. Distretto di -OMISSIS-).

Lo stesso Dipartimento di Salute Mentale – Area dipartimentale delle dipendenze patologiche – di -OMISSIS- con nota del 12 febbraio 2021 prot. 116/21 attesta la tossicodipendenza del deducente, dando conto della “buona adesione al trattamento” e della “disponibilità al colloquio”, giungendo ad affermare che egli è “molto motivato nel voler risolvere le sue problematiche di tossicodipendenza”.

La Questura, lamenta l’esponente, non ha svolto alcuna analisi né indagine sulla vita ed il contesto socio-familiare dell’interessato, né sul suo tenore di vita, limitandosi a presumere la sua pericolosità sulla scorta dei due soli episodi di rilevanza penale, riconducibili in ogni caso al suo stato di tossicodipendenza e non implicanti alcuna pericolosità sociale; il provvedimento impugnato addirittura non ha considerato neppure l’efficacia della misura cautelare adottata dal Giudice nei confronti del ricorrente.

In conclusione, osserva la parte ricorrente, nel caso de quo mancano i presupposti per l’applicazione della misura preventiva e/o comunque la motivazione è carente;

– infine, con l’ultimo motivo sono stati dedotti i vizi di Violazione di legge ed eccesso di potere: eccessività della misura.

In subordine, il deducente lamenta che il divieto imposto – pari al massimo dell’efficacia ex lege prevista (tre anni) – è sproporzionato sia rispetto all’entità dei fatti sia alle eventuali esigenze preventive.

3. L’Amministrazione resistente ha contrastato le domande articolate dalla parte ricorrente.

4. Il ricorso deve essere respinto siccome infondato.

4.1. Occorre premettere che per l’art. 1 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, vigente ratione temporis, “1. I provvedimenti previsti dal presente capo si applicano a: a) coloro che debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, abitualmente dediti a traffici delittuosi; b) coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose; c) coloro che per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, comprese le reiterate violazioni del foglio di via obbligatorio di cui all’articolo 2, nonché dei divieti di frequentazione di determinati luoghi previsti dalla vigente normativa che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica”.

Per il successivo art. 2, vigente ratione temporis, “Qualora le persone indicate nell’articolo 1 siano pericolose per la sicurezza pubblica e si trovino fuori dei luoghi di residenza, il questore può rimandarvele con provvedimento motivato e con foglio di via obbligatorio, inibendo loro di ritornare, senza preventiva autorizzazione ovvero per un periodo non superiore a tre anni, nel comune dal quale sono allontanate”.

4.2. Premesso quanto sopra, il primo motivo di ricorso è privo di base atteso che – per costante giurisprudenza – la comunicazione di avvio del procedimento non è richiesta per l’adozione della misura de qua, trattandosi di provvedimento che si caratterizza per la sua funzione cautelare e l’urgenza in re ipsa, in quanto diretto a rimuovere una situazione di attuale e grave pericolo per la pubblica sicurezza (cfr., ex plurimis, T.A.R. Veneto, sez. I, 10 settembre 2024, n. 2113; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 19 agosto 2024, n. 530; T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 11 aprile 2024, n. 812; T.A.R. Piemonte, sez. I, 16 giugno 2022, n. 576; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 4 marzo 2021, n. 696).

4.3. Quanto al secondo motivo di ricorso, occorre premettere che il provvedimento avversato – secondo la disciplina dettata dal decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 – assolve una funzione di prevenzione generale e, pertanto, non occorre la prova dell’avvenuta commissione di reati, ma è sufficiente una motivata indicazione dei comportamenti e degli episodi, desunti dalla vita e dal contesto socio-ambientale dell’interessato, da cui oggettivamente emerga una apprezzabile probabilità di condotte penalmente rilevanti e socialmente pericolose; conseguentemente, la valutazione circa l’emanazione di tale provvedimento è rimessa alla discrezionalità del Questore, il quale, mirando a garantire la pubblica sicurezza, muove da una valutazione in via preventiva di un pericolo anche soltanto potenziale di lesione all’ordine pubblico (cfr. T.A.R. Marche, sez. I, 5 maggio 2023, n. 273; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I ter, 30 gennaio 2023, n. 1682).

Si osserva, inoltre, che tale misura costituisce esercizio di ampia discrezionalità, che sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, se non sotto i profili dell’abnormità dell’iter logico, della macroscopica illogicità, del travisamento della realtà fattuale (cfr., ex plurimis, T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 14 maggio 2024, n. 1813; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 8 agosto 2023, n. 2019).

Orbene, nel caso in esame:

– l’Amministrazione resistente ha posto in evidenza due episodi, svoltisi a distanza temporale ravvicinata (22 settembre 2020 e 16 gennaio 2021), entrambi concernenti la disponibilità (in capo a parte ricorrente) di sostanze stupefacenti;

– in relazione all’episodio del 22 settembre 2020, il ricorrente è stato trovato in possesso (non solo di sostanza stupefacente – marijuana e cocaina – e di danaro, ma anche) di un “bilancino di precisione”;

– irrilevante è la circostanza dell’assenza di fuga nell’episodio del 16 gennaio 2021, rilevando invece il fatto che l’interessato sia stato trovato in possesso di sostanza stupefacente “già suddivisa in dosi”;

– generica ed indimostrata è la contestazione del deducente circa la minima entità delle entrate dell’attività (svolta) di lavaggio auto.

In definitiva, nel contesto descritto i contegni riferiti al deducente assumono indubbia rilevanza ai fini dell’apprezzamento dell’Autorità di pubblica sicurezza in ordine al giudizio prognostico racchiuso nel provvedimento avversato; ed inoltre, gli elementi allegati dal deducente non sono tali da far ritenere abnorme, illogico o frutto di un travisamento della realtà fattuale il contenuto dell’atto impugnato.

4.4. Infine, quanto al terzo motivo, il Collegio ritiene che la misura adottata si sottrae alla censura articolata, stante la gravità e pericolosità dei fatti ascritti ed il carattere non isolato delle condotte poste in essere dal deducente.

5. In conclusione, attesa l’infondatezza delle censure il ricorso deve essere respinto.

6. La peculiarità della vicenda contenziosa giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente e tutte le persone menzionate; inoltre, ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui agli artt. 2-septies e 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, e all’art. 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2024 svoltasi con le modalità di cui all’art. 87, comma 4 bis, cod. proc. amm. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113), con l’intervento dei magistrati:

Pancrazio Maria Savasta, Presidente

Francesco Mulieri, Consigliere

Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Primo Referendario, Estensore

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Pres. Passoni – Est. Ianigro

Sulla comunicazione solamente orale delle motivazioni alla base del giudizio di anomalia dell’offerta.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 118 del 2021, proposto da:
Alma C.I.S. S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Pierluigi Marramiero, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Aca S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Gianluca Di Blasio, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Co.M.Ab. S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Mirco D’Alicandro, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia, nonchè in forma fisica presso il suo studio in Pescara, via G.Chiarini n. 161;
Eprom. S.r.l., in personale del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

per l’annullamento

della determinazione n. 68 del 10.02.2021 adottata dal Direttore Generale della A.C.A. s.p.a. in House Providing in relazione alla gara denominata “Lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria reti interne comuni zona nord, zona centro, zona sud, zona litoranea, zona metropolitana e comune di chieti ann1 2020 e 2021” in relazione al solo “lotto 6 Comune di Chieti”

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Aca S.p.A. e di Co.M.Ab. S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica da remoto del giorno 11 giugno 2021 la dott.ssa Renata Emma Ianigro;

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso iscritto al n.118/2021 l’Alma Cis s.r.l., premesso di aver partecipato alla procedura aperta suddivisa in 6 Lotti da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa indetta il 27.07.2020 dall’A.c.a. s.p.a. per l’esecuzione dei “lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria reti interne Comuni Zona Nord, zona Centro, zona Sud, zona Litoranea, zona Metropolitana e Comune di Chieti anni 2020 e 2021” limitatamente al “Lotto 6” Comune di Chieti del valore di ¬ 650.000,00, di aver ottenuto il punteggio complessivo più alto, e di essere stata sottoposta a verifica di anomalia ex art. 97 comma 3 del d.lgs.n.50/2016, impugnava, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare, le determinazioni n.n. 68 del 10.02.2021 e 107 del 2.03.2021 di aggiudicazione della gara alla controinteressata r.t.i. tra Co.m.ab. e Eprom s.r.l., il provvedimento del 22.02.2021 con cui veniva disposta la sua esclusione per effetto dell’ esito negativo della verifica di anomalia, ed instava per la declaratoria di inefficacia del contratto ove stipulato e per la condanna della stazione appaltante al risarcimento del danno in forma specifica nonchè, in subordine, del danno per equivalente.

A sostegno del ricorso deduceva i seguenti motivi di diritto:

1)Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 d.lgs. n. 50/2016; eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e della motivazione; difetto di istruttoria; illogicità  e ingiustizia manifesta; assenza di un provvedimento espresso o comunque di qualsiasi istruttoria e di motivazione in merito alla decisione sull’anomalia dell’offerta.

La stazione appaltante dopo aver richiesto all’Alma Cis i giustificativi della propria offerta si limitata a comunicare che essi erano insufficienti, ed a tale scarna comunicazione non seguita alcuna richiesta di integrazioni neanche a seguito dell’invito rivolto dalla ricorrente per sapere in relazione a quali aspetti i giustificativi erano stati ritenuti carenti. La stazione appaltante era tenuta ad esplicitare con chiarezza e precisione quali fossero i passaggi logici svolti dalla Commissione nella valutazione della documentazione prodotta dalla ricorrente che non sono stati compendiati in un provvedimento conclusivo del procedimento motivato. Il provvedimento di esclusione del 22.02.2021, successivo a quello di aggiudicazione del 10 febbraio, pur contenendo un richiamo al verbale della Commissione dell’11.12.2020, non può sanare ex post il vizio dedotto.

2)Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 d.lgs. n. 50/2016; violazione della lex specialis di gara; eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e della motivazione; difetto di istruttoria; illogicità  e irrazionalità  manifesta; eccesso di potere, contraddittorietà  delle motivazioni e di qualsiasi istruttoria in merito alla decisione sull’anomalia dell’offerta;

Le motivazioni che si ricavano dalla lettura del verbale della Commissione in data 11.12.2020, ottenuto a seguito di accesso agli atti, non risultano in alcun modo idonee a giustificare la disposta esclusione, perchè la valutazione di non congruità  rapportata ad un contenuto insufficiente della relazione, dal momento che l’impresa ha prodotto la giustifica di un solo prezzo unitario rispetto ai 72 prezzi di computo a base d’asta. L’impossibilità  di formulare una valutazione non può equivalere ad una valutazione negativa di non congruità  dell’offerta, poichè ciò che conta l’attendibilità  dell’offerta nel suo complesso, dato che la verifica dell’anomalia non ha per oggetto la ricerca di singole inesattezze, e l’eventuale lacunosità  dei giustificativi per la carenza dei prezzi relativi ad alcune lavorazioni non può essere idonea a giustificare un giudizio di non congruità . Il subprocedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio ma finalizzato a garantire la scelta del miglior contraente possibile ai fini dell’esecuzione dell’appalto. La lacunosità  dei giustificativi non idonea a giustificare l’inattedibilità  dell’offerta, per cui la procedura non può concludersi dopo i primi chiarimenti qualora insufficienti, ma solo dopo che la stazione appaltante abbia potuto adeguatamente e compiutamente operare le sue valutazioni. In tal senso depone la Delibera Anac 475 del 23 maggio 2018, e la giurisprudenza amministrativa, secondo cui la verifica delle offerte anomale deve essere interpretata in coerenza con i principi comunitari ed in particolare con l’art. 69 della Direttiva n.2014/24 secondo cui l’amministrazione garantisce il pieno contraddittorio anche mediante più passaggi procedimentali volti a chiarire i profili ancora dubbi o in contestazione dopo la presentazione delle iniziali giustificazioni scritte. Pertanto sarebbe stato onere della stazione appaltante richiedere chiarimenti ed integrazioni dialogando con il deducente come previsto dal disciplinare di gara.

Sulla base di tali motivi concludeva per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese di lite.

Con memoria del 23.03.2021, si costituiva l’A.c.a. s.p.a. per opporsi al ricorso, eccependo la tardività  del ricorso per decorso del termine di impugnazione dalla data del 17.12.2020 in cui erano note all’istante le motivazioni dell’inidoneità  delle giustificazioni, e ne deduceva l’infondatezza nel merito sul rilievo che la stazione appaltante ha motivato adeguatamente le ragioni dell’inidoneità  della relazione giustificativa presentata, le ha condivise con la società  ricorrente convocandola per il giorno del 17.12.2020 dandole quindi lettura del verbale della commissione giudicatrice dell’11.12.2020 ove si rilevava che gli importi non giustificati costituivano la maggior parte dell’offerta (cfr Cons. St. n.1655/2020; n.2051/2018; n.4973/2020). Opponeva inoltre l’infondatezza del motivo relativo alla violazione del contraddittorio sul presupposto che l’art. 97 comma 5 del d.lgs. n. 50/2016 ha introdotto, in luogo del preesistente procedimento trifasico di cui all’art. 87 d.lgs. 163/2006, un procedimento semplificato monofasico essendo stato eliminato l’obbligo del contraddittorio orale di cui all’art. 88 del d.lgs. n. 163 cit.( cfr T.a.r. Liguria n.157 del 2.03.2020). Concludeva pertanto per la reiezione del ricorso.

Costituitasi la società  controinteressata Co.M.Ab.s.r.l., con memoria del 24.03.20213, opponeva la mancanza di contestazioni da parte della ricorrente circa le motivazioni rese dalla Commissione nella seduta dell’11.12.2020, essendosi limitata a contestare che il predetto verbale era stato notificato solo dopo l’aggiudicazione con il provvedimento del 22.02.2021, fermo restando il consolidamento nel merito del giudizio di anomalia. Deduceva inoltre che va esclusa la incongruenza della valutazione della Commissione di gara a fronte di una relazione carente delle giustificazioni sui prezzi unitari, dei preventivi di acquisito, del dettaglio delle spese generali, e della incidenza della manodopera, ferma restando la sindacabilità  della discrezionalità  tecnica solo per macroscopiche illegittimità  o per gravi errori di valutazione o giudizi abnormi o inficiati da errori di fatto. Eccepiva che la valutazione di congruità  intervenuta conformemente al procedimento delineato dall’art. 97 comma 5, ed assicurando il coinvolgimento della Commissione come previsto dall’art. 9.5.5. del disciplinare di gara, e dalle Linee Guida n. 3/2016 (cfr Cons. St. n.4973/2020). Sosteneva da ultimo l’irrilevanza ai fini dell’interesse a ricorrere della circostanza che la comunicazione motivata del provvedimento di esclusione fosse pervenuta successivamente all’aggiudicazione della gara, non concretando essa alcuna lesione della posizione soggettiva del ricorrente in assenza di censure di merito sulla motivazione dell’esclusione. Instava quindi per la reiezione del ricorso con vittoria di competenze e spese di giudizio.

Con ordinanza cautelare n. 181 del 30.3.2021 veniva accolta per sussistenza del fumus la domanda di sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati.

Alla udienza pubblica dell’11.06.2021, svoltasi in modalità  da remoto, il ricorso veniva introitato per la decisione.

2. Vanno innanzitutto respinte poichè infondate le preliminari eccezioni in rito di irricevibilità  ed inammissibilità  del ricorso sollevate dalle parti intimate.

2.1 Deve ritenersi tempestivo il gravame notificato all’amministrazione intimata tramite p.e.c. in data 11.03.2020 ossia entro il termine perentorio dimidiato di trenta giorni dalla comunicazione ex art. 76 del d.lgs. n. 50/2016 della determinazione n.68 del 10.02.2021 adottata dal Direttore Generale dell’A.c.a. con cui la gara stata aggiudicata al controinteressato costituendo R.t.i. tra Co.M.Ab. s.r.l. ed Eprom s.r.l. , nonchè della successiva determina n.107 del 2.03.2021 con cui veniva disposta l’esclusione della ricorrente in ragione dell’esito negativo della verifica di anomalia.

Irrilevante ai fini di anticipare il decorso del termine di impugnazione si appalesa la circostanza che la ricorrente avrebbe avuto conoscenza della sua esclusione sin dalla comunicazione inoltratale via p.e.c. del 16.12.2020 con cui le si esponeva che la Commissione giudicatrice nella seduta dell’11.12.2020 aveva ritenuto i giustificativi presentati non sufficienti ad escludere l’anomalia. Detta comunicazione non può considerarsi ai sensi dell’art. 76 del d.lgs. 50/2016 valevole ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, poichè la stessa non riportava in allegato il verbale della Commissione da cui potevano evincersi i motivi della valutazione negativa di anomalia che non sono stati resi disponibili alla società  istante nemmeno, successivamente, nel corso dell’incontro intercorso con il R.u.p. come da verbale del 17.12.2020 in atti. Ivi il R.u.p. si limitava ad evidenziare verbalmente ai rappresentanti dell’impresa ricorrente le motivazioni relative al giudizio di non congruità  “dando lettura dei verbali delle Commissioni di supporto al R.u.p. medesimo predisposti in sede di valutazione dei giustificativi”. Pertanto tale modalità  di comunicazione informale, in assenza della formale consegna documentale del verbale della seduta dell’11.11.2020 della Commissione, non può valere ad integrare la piena conoscenza dei motivi di esclusione idonea a far decorrere i termini di impugnazione rispetto al provvedimento di esclusione, che, tra l’altro, stato formalizzato, pubblicato e comunicato solo con provvedimento del 22.02.2021 in data successiva all’aggiudicazione. Sul requisito della piena conoscenza in particolare con riferimento ai provvedimenti di esclusione l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato,con la pronuncia 2 luglio 2020 n.12, dopo aver ribadito che il termine per l’impugnazione dell’aggiudicazione decorre dalla pubblicazione generalizzata degli atti di gara, tra cui devono comprendersi anche i verbali di gara, ivi comprese le operazioni tutte e le valutazioni operate dalle commissioni di gara delle offerte presentate, in coerenza con la previsione contenuta nell’art. 29 del d.lgs. n. 50 del 2016, ha precisato altresì che le informazioni previste, d’ufficio o a richiesta, dall’art. 76 del d.lgs. n. 50 del 2016, nella parte in cui consentono di avere ulteriori elementi per apprezzare i vizi già  individuati ovvero per accertarne altri, consentono la proposizione non solo dei motivi aggiunti, ma anche di un ricorso principale. Allo stesso modo, anche la proposizione di un’istanza di accesso da cui consegue la conoscenza di ulteriori documenti può consentire la dilazione temporale del ricorso. Di qui consegue che la decorrenza del termine di impugnazione non può che restare ancorata alla conoscenza delle motivazioni e degli atti del procedimento, in linea con l’orientamento già  in precedenza espresso dalla Corte di Giustizia europea che aveva affermato, appunto, che i termini imposti per proporre i ricorsi avverso gli atti delle procedure di affidamento cominciano a decorrere solo quando ‘il ricorrente venuto a conoscenza o avrebbe dovuto essere a conoscenza della pretesa violazione” (Corte di Giustizia, Sez. IV, 14 febbraio 2019, in C-54/18,punto 21 e anche punti 32 e 45).

2.2 Del pari destituita di giuridico fondamento si appalesa la eccezione di carenza di interesse per non aver la società  ricorrente contestato nel merito le motivazioni poste a base della verifica di non congruità  dell’offerta.

Nella specie la società  istante ha sollevato censure che investono la corretta instaurazione del procedimento di verifica dell’anomalia della sua offerta, ed ha fatto valere il suo interesse alla rinnovazione della fase per assenza di un effettivo contraddittorio sugli aspetti ritenuti rilevanti ai fini del giudizio espresso dalla Commissione e dal R.u.p., rifluito in un deficit motivazionale nel provvedimento impugnato.

A fronte di un ricorso con cui si contesta il mancato e/o incompleto esperimento della verifica di anomalia, in quanto viziato da difetto di istruttoria e di contraddittorio sugli aspetti ritenuti incongruenti, non può invocarsi a sostegno dell’ammissibilità  del ricorso la dimostrazione in giudizio della congruità  dell’offerta, poichè ciò comporterebbe la sostituzione della valutazione del giudice a quella di pertinenza dell’amministrazione con conseguente invasione di un ambito coperto da riserva di amministrazione. Come noto, il giudizio sulla verifica dell’anomalia può essere svolto dal giudice amministrativo solo nei limiti di un sindacato estrinseco, ovvero al fine di accertare l’eventuale sussistenza di vizi logici del percorso motivazionale, senza poter effettuare valutazioni dirette di convenienza o sostenibilità  dell’offerta, riservate alla stazione appaltante. Il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della p.a. sotto il profilo della logicità , ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, ma non procedere ad un’autonoma verifica della congruità  dell’offerta e delle singole voci, che costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria della p.a.; e anche l’esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti a dimostrazione della non anomalia della propria offerta rientra nella discrezionalità  tecnica dell’Amministrazione.

Il presente ricorso pertanto ammissibile nella misura in cui eccepisce come omesso l’espletamento di una verifica di anomalia nei termini disciplinati dall’ordinamento.

3. Nel merito il ricorso fondato e merita accoglimento, richiamandosi al riguardo la motivazione di accoglimento dell’istanza cautelare, cui non seguita la riedizione del potere da parte dell’amministrazione intimata che ha appellato la pronuncia cautelare provvedendo nelle more del giudizio ad affidare l’appalto in via d’urgenza alla società  controinteressata.

Il ricorso fondato laddove contesta la violazione del principio del contraddittorio nel procedimento di anomalia espletato dalla stazione appaltante.

Si innanzi anticipato, nella parte in rito, e prima ancora nella fase cautelare, che, la società  ricorrente con p.e.c. del 15 e 16 dicembre 2020 veniva informata dal R.u.p. dell’esito negativo della valutazione di congruità  da parte della Commissione e della sua possibile audizione il successivo 17 dicembre 2020 presso l’ufficio dl R.u.p.. Le predette comunicazioni inoltrate via p.e.c. non contenevano in allegato il verbale con cui la Commissione articolatamente argomentava circa l’inaccoglibilità  delle giustificazioni rese, e la società  istante veniva a conoscenza solo oralmente del contenuto del predetto verbale, ossia il successivo 17.12.2020, ove, come da relativo verbale di audizione allegato in atti chiuso alle ore 10,42, il R.u.p. verbalmente evidenziava le motivazioni relative al giudizio di non congruità  “dando lettura dei verbali delle commissioni di supporto al R.u.p. medesimo predisposti in sede di valutazione dei giustificativi”. Successivamente, con p.e.c. inoltrata in pari data alle ore 19,30, e negativamente riscontrata dal R.u.p. con p.e.c. del 13.01.2021, la società  istante, tenendo conto della genericità  della richiesta di verifica di congruità  che si limitava a riportare il testo dell’art. 97 del Codice, invitava l’ente a richiedere nel contraddittorio le integrazioni necessarie per le parti ritenute insufficienti.

3.1 Tanto premesso il Collegio ribadisce che l’operato dell’ente non può dirsi conforme al disciplinare di gara nella parte in cui riconosce all’interessato la possibilità  di usufruire di un termine nel caso in cui le giustificazioni si siano rivelate insufficienti.

Ed infatti, sulla base della lex specialis di gara e precisamente ai sensi del punto 9.5.5. del disciplinare di gara, nel caso di anomalia dell’offerta, il R.u.p. richiede al concorrente la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni, se del caso indicando le componenti specifiche dell’offerta ritenute anomale. A tal fine, assegna un termine non inferiore a quindici giorni dal ricevimento della richiesta. Il R.u.p., eventualmente con il supporto della Commissione, esamina in seduta riservata le spiegazioni fornite dall’offerente e, ove le ritenga non sufficienti ad escludere l’anomalia, può chiedere, anche mediante audizione orale, ulteriori chiarimenti, assegnando un termine massimo per il riscontro. Il R.u.p. esclude, ai sensi degli articoli 59, comma 3 lett. c) e 97, commi 5 e 6 del Codice, le offerte che, in base all’esame degli elementi forniti con le spiegazioni risultino, nel complesso, inaffidabili.

A ben vedere, l’audizione orale svoltasi come da verbale in atti non stata preceduta da contestazioni specifiche che ponessero in condizioni la ricorrente di riscontrare gli aspetti dell’offerta ritenuti dubbi o carenti, dal momento che, solo in quella sede, la parte venuta a conoscenza per la prima volta in via informale delle motivazioni poste a base del giudizio di incongruità  dell’offerta correlate all’insufficienza delle giustificazioni e non ad una valutazione tecnica.

Peraltro, l’incompletezza delle giustificazioni dedotte non sembra imputabile ad un’omissione della ricorrente, stante l’evidente genericità  della richiesta di giustificazioni che era stata formulata dalla stazione appaltante con mero richiamo astratto al ribasso offerto ed alla formulazione legislativa dell’art.97 cit. ed era comunque priva di indicazione di elementi specifici o di dettaglio da riscontrare a cura della parte istante. La mancata indicazione da parte della stazione appaltante nella richiesta di giustificazioni degli elementi ritenuti rilevanti ai fini della verifica di congruità  impedisce di legittimare il giudizio negativo impugnato, e rende irrilevante la circostanza che la società  istante si sia limitata a giustificare un numero irrisorio di voci di costo rispetto a quelle della sua offerta. Costituisce ius receptum che il procedimento di verifica dell’anomalia ha per oggetto non già  la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, ma il riscontro se in concreto l’offerta nel suo complesso sia attendibile e affidabile per la corretta esecuzione del contratto, onde la valutazione sulla congruità  dev’esser globale e sintetica, senza concentrarsi, cio, in modo esclusivo o parcellizzato sulle singole voci di prezzo, sicchè eventuali inesattezze su queste ultime devono ritenersi irrilevanti, se alla fine si accerta l’attendibilità  dell’offerta stessa.

Pertanto sarebbe stato sufficiente che la stazione appaltante con la richiesta di giustificazioni indicasse quali voci di costo ritenesse sintomatiche ai fini della valutazione da espletare, anche numericamente ove rilevanti, per porre la società  ricorrente nelle condizioni di poter riscontrare compiutamente con dati specifici quanto richiesto.

3.2 A tale risultato non di ostacolo la dedotta natura monofasica del procedimento di verifica di anomalia sulla base del modello di cui all’art. 97 del d.lgs. n. 50/2016.

Seppure la disciplina del procedimento di verifica delle offerte anormalmente basse contenuta nell’art. 97, comma 5, del Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n.50 cit. ha eliminato la originaria articolazione bifasica del procedimento di verifica dell’anomalia, non può tuttavia trascurarsi il rilievo dell’art. 69 della direttiva UE 2014/24/UE sugli appalti pubblici come interpretata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’U.E. secondo cui ” essenziale che ogni offerente sospettato di aver presentato un’offerta anormalmente bassa disponga della facoltà  di far valere utilmente il suo punto di vista al riguardo, conferendogli la possibilità  di presentare ogni giustificazione sui vari elementi della sua offerta in un momento in cui egli ha conoscenza non solo della soglia di anomalia applicabile all’appalto di cui trattasi nonchè del fatto che la sua offerta apparsa anormalmente bassa, ma anche dei punti precisi che hanno suscitato perplessità  da parte dell’amministrazione aggiudicatrice” (cfr. la sentenza del 27 novembre 2001, Lombardini e Mantovani, C-285/99 e C-286/99, al punto 54, pronunciata con riferimento all’art. 30, n. 4, della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE). Ed al riguardo la giurisprudenza ha osservato che: “Tenuto conto della scarna direttiva del legislatore nazionale (peraltro, conforme alla norma europea e all’interpretazione patrocinata dalla Corte di Giustizia), e dei principi di non aggravamento, di efficacia e di economicità  del procedimento di verifica della congruità  delle offerte (principi generali del procedimento, richiamati all’art. 4 e all’art. 30, comma 8, del Codice dei contratti pubblici, per l’affidamento di contratti pubblici), le cadenze della fase del contraddittorio hanno lo scopo essenziale di acquisire dall’offerente la dimostrazione dell’affidabilità  dell’offerta sottoposta a verifica, potendosi quindi sviluppare anche attraverso plurime interlocuzioni tra la stazione appaltante e l’offerente, fino al limite logico (e cronologico) costituito dal momento in cui il responsabile del procedimento ritenga di aver acquisito le informazioni e gli elementi sufficienti per la decisione circa l’affidabilità  o meno dell’offerta.” Nella specie, nella fase che ha preceduto l’adozione formale del provvedimento di esclusione, l’istante non stata posta in grado, tramite assegnazione di un termine, di controdedurre sulle carenze e sui rilievi operati dalla Commissione giudicatrice nel verbale dell’11.11.2021 che non le stato inoltrato in allegato tramite p.e.c., di cui ha avuto mera lettura verbale nell’audizione del successivo 17.12.2021, e stante il riscontro negativo della richiesta di integrazioni tempestivamente formulata nella stessa giornata.

Di qui consegue l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento del provvedimento impugnati ai fini della rinnovazione del giudizio di anomalia nei termini di cui alla presente pronuncia e nel rispetto del disciplinare di gara. La necessità  della riedizione del potere esclude la riconoscibilità  del risarcimento del danno richiesto in assenza di dimostrazione della fondatezza della pretesa sostanziale all’aggiudicazione della gara.

Le spese seguono la soccombenza e vanno poste a carico della stazione appaltante nella misura di cui al dispositivo, mentre ricorrono giusti motivi per compensarle rispetto alla società  controinteressata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati nei termini di cui in premessa.

Condanna l’ente intimato al pagamento delle spese di giudizio in favore della società  ricorrente nella misura di ¬ 4000,00 (quattromila/00) oltre accessori se ed in quanto dovuti e rimborso del contributo unificato.

Spese compensate rispetto alla società  controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2021 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Passoni, Presidente

Renata Emma Ianigro, Consigliere, Estensore

Massimiliano Balloriani, Consigliere

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Riccardo Savoia, Presidente, Massimo Santini, Consigliere, Estensore PARTI: Federazione Regionale del Commercio, del Turismo, dei Servizi, delle Professioni e delle Pmi di Sicilia/Confcommercio Im, Zero 16 S.r.l.S., Sicilia Squisita S.r.l.S., Sandiego S.r.l.S, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi dagli avvocati Giacomo Bellavia, Alberto Maria Fichera, Martina Giovanna Scaletta contro Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato; nei confronti Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato; Regione Siciliana, Regione Campania, Regione Puglia non costituiti in giudizio;

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Pre.Corsaro – Est. De Bererdinis
Agfa Finance Italy S.p.a. e Agfa Gevaert S.p.a. (Avv.ti G. Calasella, C. Cipriano e G. Piccininni) c/ Azienda U.S.L. di Latina (Avv. M. Valleriani enerale dello Stato)

ammessa la domanda cautelare per mancata possibilità di comprovare l’esistenza di misure equivalenti di garanzie di qualità

Contratti della p.a. – Gara – Art. 43 D.lgs. 163/06 – Violazione – Garanzie di qualità – Misure equivalenti – Prova – Necessità

Va accolta la domanda cautelare, con conseguente ammissione con riserva, per sussistenza del fumus dovuto alla violazione dell’art. 43 del D.lgs. 163/06 per non avere la stazione appaltante preso in esame la possibilità, per la capogruppo del R.T.I. Agfa, di comprovare l’esistenza di misure equivalenti di garanzie di qualità.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 602 del 2013, proposto dalle società

Agfa Finance Italy S.p.A., in persona del Presidente pro tempore del Consiglio di amministrazione, sig. Bart Van Isterdael, ed Agfa Gevaert S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, sig. Salvatore Selvaggio, ambedue rappresentate e difese dagli avv.ti Giorgio Calesella, Claudia Cipriano e Gianluca Piccinni e con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Massimo Bellomo, in Latina, p.zza Buozzi, n. 9/E

Azienda U.S.L. di Latina, in persona del legale rappresentante pro tempore, dott. Renato Sponzilli, rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Valleriani e con domicilio eletto presso la sede dell’Ente, in Latina, v.le Nervi, Centro direzionale Latina Fiori, Torre 2G
Regione Lazio, non costituita in giudizio

Fujifilm Italia S.p.A., in persona del procuratore speciale, sig. Mario Guido Marcello Lavizzari, rappresentata e difesa dagli avv.ti Corrado Diaco ed Edgardo Silvestro e con domicilio stabilito ex lege presso la Segreteria del T.A.R., in Latina, via A. Doria, n. 4
Ge Medical Systems Italia S.p.A., in persona del procuratore speciale, dott. Stefano Giberti, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Lirosi, Cinzia Guglielmello e Francesca Di Scenna e con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima, in Latina, via Carturan, n. 7

– del provvedimento dell’Azienda U.S.L. di Latina prot. n. 20522 del 17 luglio 2013, con cui è stata disposta l’esclusione del R.T.I. Agfa Finance Italy S.p.A. ed Agfa Gevaert S.p.A. (d’ora in avanti: R.T.I. Agfa) dalla procedura aperta per la fornitura quinquennale “in service” di un sistema “RIS-PACS” per l’acquisizione, archiviazione, gestione e distribuzione di dati ed immagini per i servizi di radiologia, sistemi di digitalizzazione di immagini analogiche, stampanti e relativo materiale di consumo;

– della nota dell’A.U.S.L. di Latina prot. n. 1903/A001/2013 del 1° luglio 2013, di comunicazione dell’avvio del sub-procedimento di verifica dell’ammissibilità del R.T.I. Agfa alla procedura;

– della nota dell’A.U.S.L. di Latina prot. n. 2242/A001/2013 del 6 agosto 2013, recante presa d’atto dell’informativa trasmessa dal R.T.I. Agfa ai sensi dell’art. 243-bis del d.lgs. n. 163/2006 e replica alle osservazioni ivi contenute;

– di tutti i verbali della Commissione di gara inerenti l’esclusione del R.T.I. Agfa;

– dell’eventuale provvedimento di aggiudicazione definitiva;

– del capitolato, del disciplinare e del bando di gara, nelle parti in cui ledono gli interessi del R.T.I. Agfa;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale

per la declaratoria

di inefficacia del contratto nelle more eventualmente stipulato

o, in subordine, per la condanna

dell’Amministrazione al risarcimento del danno

nonché, in via ulteriormente subordinata, per l’accertamento

della nullità dell’intera procedura di gara.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti la domanda di misure cautelari provvisorie ed il decreto presidenziale n. 297/2013 del 27 settembre 2013, recante accoglimento della stessa;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione degli atti impugnati, presentata in via incidentale dalle società ricorrenti;

Viste la memoria di costituzione e difensiva e la documentazione depositate dall’Azienda U.S.L. di Latina;

Visti gli atti di intervento ad opponendum della Ge Medical Systems Italia S.p.A. e della Fuji Film S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 55 e ss. del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (c.p.a.);

Nominato relatore nella Camera di consiglio del 17 ottobre 2013 il dott. Pietro De Berardinis;

Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza

Considerato che, ad un sommario esame degli atti, la domanda cautelare si presenta assistita da fumus boni juris, in quanto, disattesa l’eccezione preliminare di omessa notificazione del ricorso ai controinteressati (palesemente infondata: cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, 6 agosto 2013, n. 4162), va invece condivisa la doglianza incentrata sulla violazione dell’art. 43 del d.lgs. n. 163/2006, per non avere l’Azienda U.S.L. di Latina preso in esame la possibilità, per la capogruppo del R.T.I. Agfa, di comprovare l’esistenza di “misure equivalenti” di garanzia della qualità (v. T.A.R. Piemonte, Sez. I, 8 marzo 2013, n. 300);

Ritenuta, per quanto detto, la sussistenza dei presupposti per l’accoglimento dell’istanza cautelare di cui all’art. 55 c.p.a.;

Ritenuto, in particolare, di dover accogliere in sede cautelare la domanda principale presentata dalle ricorrenti e, per l’effetto, di dover disporre l’ammissione con riserva del R.T.I. Agfa alla procedura per cui è causa;

Ritenuto di dover stabilire la discussione del merito del ricorso all’udienza pubblica del 3 aprile 2014;

Ritenuto, da ultimo, di dover liquidare le spese della presente fase cautelare del giudizio, secondo il criterio della soccombenza

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione staccata di Latina (Sezione Prima) accoglie la suindicata istanza cautelare, nei termini di cui in motivazione.

Fissa la discussione del merito del ricorso all’udienza pubblica del 3 aprile 2014.

Condanna l’A.U.S.L. di Latina e le intervenienti al pagamento in favore delle società ricorrenti delle spese della presente fase cautelare, che liquida in misura forfettaria in € 500,00 (cinquecento/00) per ognuna delle predette soccombenti, per complessivi € 1.500,00 (millecinquecento/00).

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale, che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Latina, nella Camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2013, con l’intervento dei magistrati:

Francesco Corsaro, Presidente

Roberto Maria Bucchi, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/10/2013

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Pres. Pozzi – Est. Chiettini –
Gino Fontana e Rita Ioriatti Fontana (avv. tiDragogna) c. Provincia autonoma di Trento (avv. ti Pedrazzoli, Cattoni, Bobbio).

sui rapporti tra piano regolatore provinciale e piano regolatore comunale

Urbanistica –Antinomie tra piano regolatore provinciale e piano regolatore comunale–Criteri di composizione – Fonti eterogenee – Annullamento.

L’assetto dei rapporti tra Piano regolatore Provinciale e i piani regolatori comunali è improntato al principio della “sussidiarietà responsabile”, in base a cui la pianificazione e gestione del territorio si colloca al livello istituzionale più efficiente rispetto alle diverse responsabilità istituzionali e problematiche, nonché a più diretto contatto con le esigenze locali: per questa ragione, il P.U.P, rappresentando lo strumento generale di governo e di coordinamento territoriale e per la disciplina delle invarianti, contiene sia le norme di direttiva, indirizzo e orientamento rivolte agli enti titolari di poteri pianificatori, che costituiscono parametro di coerenza nella valutazione dei singoli strumenti di pianificazione, sia norme prescrittive e vincolanti, che sospendono gli effetti della disciplina incompatibile contenuta negli strumenti di pianificazione dei comuni o che richiedono il loro adeguamento.

N. 00065/2011 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 65 del 2011, proposto da:

Fontana Gino, titolare dell’omonima azienda agricola, e Rita Ioriatti Fontana, rappresentati e difesi dagli avv.ti Sergio Dragogna e Giuliana Dragogna ed elettivamente domiciliati presso il loro studio in Trento, via Manci, n. 18

contro

– Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Nicolò Pedrazzoli, Marialuisa Cattoni e Lucia Bobbio ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura della Provincia in Trento, Piazza Dante, n. 15

– Comune di Baselga di Pine’, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio

– del provvedimento del Dipartimento urbanistica e ambiente della Provincia autonoma di Trento, di data 11.1.2011, ad oggetto: “Comune di Baselga di Pinè. Variante al P.R.G. rif.to deliberazione della G.P. n. 2773 del 24.10.2008”, diretto al Sindaco del Comune di Baselga di Pinè, con il quale viene disposto che, in attesa dell’adozione dei provvedimenti di modifica delle previsioni del p.r.g., per le “zone per attività itticole”, di cui all’art. 78 delle n.t.a., assertamente incompatibile con le norme provinciali, “l’efficacia della predetta previsione deve intendersi sospesa per la prevalenza della disciplina provinciale”, comunicato ai ricorrenti con nota dell’Ufficio tecnico comunale di Baselga di Pinè di data 2.2.2011, prot. n. 0001408, pervenuta a mezzo del servizio postale l’11.2.2011;

– di tutti gli atti presupposti, richiamati, attuativi, esecutivi e ricettivi da parte del Comune, ivi compresi i certificati di destinazione urbanistica rilasciati a terzi dall’Ufficio tecnico comunale in data 17.1.2011.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia autonoma di Trento;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 novembre 2011 il cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I ricorrenti espongono quanto segue:

– essi gestiscono dal 1987 un’azienda di piscicoltura insediata su alcuni terreni situati in località Paludi di Sternigo nel Comune di Baselga di Pinè, dotata di alcune vasche di selezione e di una vasca-laghetto per capi adulti nella quale si esercita la
– nel 1993, con la deliberazione della Giunta provinciale n. 15429, l’area ove insiste la loro azienda è stata classificata quale “biotopo di interesse provinciale”.

– negli anni successivi l’Amministrazione provinciale ha chiesto loro il consenso per trasferire fuori dall’area protetta l’impianto di allevamento ittico e l’attività di pesca sportiva; tuttavia, le trattative non ebbero un concreto seguito;

– nell’anno 2008 è stata approvata una variante al piano regolatore comunale che, per l’area ove è insediata la piscicoltura, ha previsto la destinazione a “zona per attività itticola”, disciplinata dall’art. 78 delle n.t.a.

2. Nell’estate dell’anno 2010, a causa di un evento calamitoso straordinario causato dalla piena del rio Molinara, le attività agricole e produttive insediate nella piana che porta al lago della Serraia, ove insiste anche l’impianto di causa, sono state seriamente danneggiate. Le amministrazioni comunali e provinciali si sono attivate per la rimozione del materiale alluvionale e per il ripristino delle strutture. Tuttavia, a detta dei ricorrenti, alla loro azienda è stato consentito la sola rimozione del materiale depositato all’interno della piscicoltura ma non di posizionarlo nella zona umida esterna, né di ripristinare le tubazioni dell’acqua per la vasche, essendo l’area soggetta alle prescrizioni di cui alla deliberazione provinciale del 1993.

A seguito della calamità sono state però riattivate le trattative tra le parti per delocalizzare l’attività itticola.

3. Medio tempore, la Provincia di Trento, con nota di data 11.1.2011 inviata all’Ammministrazione comunale, ha illustrato l’incompatibilità della previsione urbanistica relativa all’area di causa contenuta nell’ultima variante al piano regolatore rispetto alla normativa provinciale sulle aree protette, sui siti di importanza comunitaria e sul piano urbanistico provinciale. Al contempo, richiamando la prevalenza delle disposizioni istitutive del biotopo, ha specificato che, in attesa della modifica della previsione urbanistica locale incompatibile, l’efficacia della stessa “deve intendersi sospesa”.

4. L’amministrazione comunale in data 1.2.2011 ha trasmesso detta nota agli interessati, i quali ’hanno impugnata con il presente ricorso, deducendo i seguenti motivi di diritto:

I – “violazione degli artt. 31 e 32 della l.p. 4.3.2008, n. 1, per incompetenza assoluta e carenza di potere del Dirigente generale del Dipartimento urbanistica e ambiente a l’efficacia del piano regolatore di Baselga di Pinè (e, quindi, dell’art. 78 delle n.t.a.), trattandosi di competenza collegiale della Giunta provinciale e del Consiglio comunale; violazione del principio del contrarius actus; carenza di potere, eccesso e sviamento con falsa applicazione dell’art. 5 della l.p. 23.6.1986, n. 14, e dell’art. 35, comma 7, della l.p. 23.5.2007, n. 11”, posto che l’ultima variante al piano regolatore comunale, regolarmente adottata dal Comune e approvata dalla Giunta provinciale, non potrebbe essere modificata con un atto dirigenziale, abnorme e monocratico, che si tradurrebbe in un’impropria e postuma misura di salvaguardia;

II – “violazione dell’art. 11 della l. 6.8.1990, n. 241, per violazione del principio di buona fede ed affidamento in relazione agli accordi integrativi e alle regole sostitutive del provvedimento stabilite nella conferenza dei servizi di data 19.10.2010; per inadempimento e rottura della condizione rebus sic stantibus”.

Con il ricorso è stato altresì chiesto il risarcimento del danno subito a causa della turbativa delle trattative in corso, finalizzate a delocalizzare l’azienda.

Con l’atto introduttivo è stata presentata anche l’istanza di sospensione del provvedimento impugnato.

5. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione provinciale intimata, eccependo la carenza di interesse ad agire contro una semplice comunicazione e, comunque, controdeducendo nel merito.

6. Nella camera di consiglio del 21 aprile 2011, con ordinanza n. 22, la domanda cautelare è stata accolta.

7. In prossimità dell’udienza di discussione le parti costituite hanno presentato documenti e ulteriori memorie illustrative delle rispettive posizioni.

8. Alla pubblica udienza del 24 novembre 2011 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. All’esame del merito va premesso che la richiesta istruttoria avanzata dal difensore dei ricorrenti (concernente l’esibizione in giudizio della relazione estimativa predisposta dagli uffici provinciali al fine di stimare l’attività di causa) deve essere disattesa in quanto i documenti depositati agli atti di causa appaiono sufficienti ad illuminare la vicenda litigiosa, avente ad oggetto l’impugnazione della nota della Provincia e i rapporti tra la pianificazione comunale e la disciplina legislativa provinciale sui biotopi e sulle aree protette e non già l’andamento delle laterali trattative per la delocalizzazione dell’impianto itticolo.

Il Collegio ritiene utile ricostruire la disciplina normativa che interessa l’area di causa, sulla quale è indiscusso che i ricorrenti esercitano l’attività di piscicoltura del 1987, a seguito della concessione edilizia del 27.9.1985, n. 158, e dell’autorizzazione provvisoria alla derivazione di acque dal rio Campo rilasciata con la deliberazione della Giunta provinciale n. 5603, del 12.6.1987, convertita nella concessione di cui alla deliberazione della Giunta provinciale n. 7804, del 4.6.1992.

2a. Quanto alla disciplina provinciale:

a) – la l.p. 23.6.1986, n. 14, ha istituito i biotopi di interesse provinciale, aree di interesse ambientale e naturalistico primario. In particolare, l’art. 4 della legge ha stabilito che i vincoli di tutela dei biotopi “possono comportare l’obbligo di una utilizzazione agricola o forestale diversa da quella in atto ovvero il divieto di ogni utilizzazione agricola o forestale e l’obbligo di cessazione di quella in atto”. Con l’art. 5 è stato demandato ad una deliberazione della Giunta provinciale – adottata su proposta motivata del comitato provinciale per l’ambiente, sentiti i comuni, i comprensori ed i comitati agricoli comprensoriali interessati – l’individuazione dei biotopi, la delimitazione dei loro confini e la definizione dei relativi vincoli di tutela ed è stato anche previsto che le deliberazioni assunte dalla Giunta provinciale per l’individuazione dei biotopi prevalgano sulle disposizioni degli strumenti urbanistici di grado subordinato al piano urbanistico provinciale;

b) – con deliberazione della Giunta provinciale n. 15429, di data 5.11.1993, l’area sulla quale i sig.ri Fontana e Ioriatti esercitano la piscicoltura è stata individuata quale “biotopo di interesse provinciale” (cfr., documento n. 5 in atti del ricorrente).

Il provvedimento ha suddiviso la vasta area in due zone a diverso livello di tutela:

– zona a “tutela parziale”, nella quale sono compatibili alcune attività tradizionali (prosecuzione delle attività agricole sulle superfici coltivate, attività di manutenzione dei ricoveri per attrezzi agricoli, ecc.);

– zona a “tutela integrale”, ove è inclusa la proprietà dei ricorrenti, per la quale è stata disposta “la necessità della sospensione delle attività economiche in atto con ripristino della naturalità dei siti”;

c) – con l’art. 35 della l.p. 23.5.2007, n. 11, sono state istituite le riserve naturali provinciali, le quali avrebbero dovuto essere individuate e delimitate dal piano urbanistico provinciale. Con il comma 9 è stato però specificato che i biotopi provinciali già istituiti all’entrata in vigore della legge n. 11 “assumono la classificazione di riserve naturali provinciali” e che “le aree già individuate dal piano urbanistico provinciale come biotopi provinciali ai sensi della legge provinciale 23 giugno 1986, n. 14, assumono la classificazione di riserve naturali provinciali all’atto dell’istituzione, secondo la procedura disciplinata da questa legge per le riserve naturali provinciali”;

d) – ai sensi degli artt. da 36 a 40 della stessa l.p. n. 11 del 2007, del D.P.G.P. 22.11.1989, n. 13-11/Leg. (regolamento di esecuzione della legge provinciale sulla valutazione di impatto ambientale), nonché del D.P.P. 3.11.2008, n. 50-157/Leg (regolamento per l’individuazione delle zone speciali di conservazione e delle zone di protezione speciale … e disposizioni per la valutazione di incidenza, di cui alla l.p. n. 11 del 2007), la riserva naturale provinciale Paludi di Sternigo coincide con l’omonimo sito di importanza comunitaria (SIC), individuato in attuazione della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, concernente la conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche;

e) – ai sensi dell’art. 11 della l.p. 15.12.2004, n. 10, gli interventi previsti nelle riserve naturali provinciali devono essere sottoposti a procedura di valutazione di incidenza ambientale;

f) – il nuovo piano urbanistico provinciale, approvato con la l.p. 27.5.2008, n. 5, ha istituito le invarianti, “elementi territoriali che costituiscono le caratteristiche distintive dell’ambiente e dell’identità territoriale, … e che sono meritevoli di tutela e di valorizzazione al fine di garantire lo sviluppo equilibrato e sostenibile nei processi evolutivi previsti e promossi dagli strumenti di pianificazione territoriale” (cfr., art. 8 delle n.t.a.). Nelle invarianti sono comprese le “le aree a elevata naturalità comprese nell’allegato D, cioè parchi naturali, siti e zone della rete ‘Natura 2000’, riserve naturali provinciali” (cfr., art. 8, comma 2, lett. d), delle n.t.a.). L’iter del piano urbanistico è iniziato dal 17 novembre 2006, con la deliberazione della Giunta provinciale n. 2402 di prima adozione, che aveva sottoposto le invarianti alle misure di salvaguardia di cui all’art. 63 della legge provinciale 5.9.1991, n. 22;

g) – l’art. 48, comma 2, delle norme di attuazione del nuovo piano provinciale stabilisce, infine, che – fino alla data di entrata in vigore dei piani territoriali delle comunità e dei piani regolatori generali approvati in adeguamento allo stesso piano urbanistico provinciale del 2008 – le norme concernenti la disciplina delle invarianti prevalgono, se “più restrittive”, sulle previsioni degli strumenti urbanistici non solo “in vigore”, ma anche “soltanto adottati”, con esse “non compatibili”, e che, “in attesa che tali strumenti di pianificazione territoriale siano adeguati al PUP, le predette previsioni non compatibili sono sospese”.

2b. Quanto alla disciplina comunale:

a) – il Comune di Baselga di Pinè in data 9.6.2006 ha approvato in prima adozione la variante generale al piano regolatore, espressamente finalizzata all’adeguamento con la variante 2000 al piano urbanistico provinciale, di cui alla l.p. 7.8.2003, n. 7, e con la l.p. 11.11.2005, n. 16, sulla nuova disciplina degli alloggi destinati alla residenza, ma non all’adeguamento con il P.U.P. di cui alla l.p. n. 5 del 2008. La Commissione urbanistica provinciale, nel parere espresso nella seduta del 29.3.2007, ha segnalato all’Amministrazione comunale che gli interventi previsti sulle sponde del lago di Serraia, fino alla zona del biotopo Paludi di Rizzolaga, avrebbero dovuto essere sottoposti alla valutazione di incidenza ambientale;

b) – nel corso del procedimento gli odierni ricorrenti hanno presentato un’osservazione per chiedere l’ampliamento dell’area destinata ad attività ittica, anche destinando alcune particelle limitrofe a zona per parcheggio. L’Amministrazione ha però respinto la proposta segnalando che l’attività di causa è inserita in un SIC e che ogni ampliamento avrebbe necessitato di una specifica valutazione di incidenza a carico del proponente;

c) – dopo la ripubblicazione del provvedimento, con deliberazione commissariale n. 2 del 28.3.2008 l’Amministrazione comunale ha adottato in via definitiva la variante, che è stata sottoposta al parere del servizio provinciale competente in materia di urbanistica (che, ai sensi del comma 1 dell’art. 41 della l.p. 5.9.1991, n. 22, doveva esprimersi “in merito alla coerenza delle previsioni del piano regolatore con il piano urbanistico provinciale”), parere che è stato espresso in data 13.10.2008. Preso atto degli elementi integrativi forniti dal Comune con la nota datata 20.10.2008, la Giunta provinciale ha quindi approvato la nuova variante con la deliberazione n. 2773 del 24.10.2008, pubblicata nel B.U.R. di data 4.11.2008;

d) – dalla documentazione versata in atti risulta che sia in sede di prima adozione, che di seconda, ed anche nella versione approvata, all’interno dell’ampia zona protetta situata sulle sponde del lago è stata individuata la zona ittica di causa, disciplinata dall’art. 78 delle n.t.a che consente interventi di “conservazione, riqualificazione e potenziamento con la salvaguardia dei caratteri ambientali”.

3a. Dalla ricostruzione della complessa disciplina normativa che interessa l’area ove è situata l’attività itticola dei ricorrenti emerge quindi che la loro azienda:

– dal 1993 è in un biotopo di interesse provinciale e nella zona di esso a tutela integrale, ove non è consentito l’esercizio di attività né agricole né economiche; inoltre, la disciplina prevista per il biotopo è prevalente rispetto a quanto stabilito de
– dal 2007 è in una riserva naturale provinciale e sito di importanza comunitaria;

– dal 25 giugno 2008 (data di entrata in vigore del P.U.P.) si trova all’interno di un’invariante territoriale, che deve essere tutelata e valorizzata secondo le specifiche disposizioni di legge e, nel caso, le richiamate l.p. n. 14 del 1986 sui biotopi e
Nondimeno, dal 5 novembre 2008 (data di entrata in vigore della pianificazione comunale), la stessa area è disciplinata anche dall’art. 78 delle n.t.a. e rappresentata nella cartografia del p.r.g. di Baselga di Pinè.

La disciplina comunale, che dunque prevede un allevamento itticolo in un’area a tutela integrale di una riserva naturale provinciale, contrasta, all’evidenza, con tutte le previsioni legislative sopra riportate e, da ultimo, con il piano urbanistico provinciale del 2008, non solo in itinere al momento dell’adozione dello strumento urbanistico comunale ma anche vigente al momento dell’approvazione dello stesso strumento comunale con deliberazione della Giunta provinciale.

3b. Assodato dunque che per la zona in contestazione il piano regolatore comunale contiene una previsione che viola le leggi sopra menzionate, è oramai irrilevante discernere, come fanno le due parti in causa, se quella previsione comunale dovesse essere segnalata alla Provincia a cura del Comune interessato nell’apposita cartografia di raffronto tra la situazione vigente e quella adottata o se, comunque, la stessa dovesse essere rilevata dal servizio provinciale competente in materia di urbanistica chiamato ad esprimere il parere sulla “coerenza delle previsioni del piano regolatore con il piano urbanistico provinciale”, ai sensi dell’art. 41 della l.p. 5.9.1991, n. 22, vigente ratione temporis. Così come non è utile per la Provincia ribadire che l’Amministrazione comunale era stata edotta dell’obbligo di assoggettare le previsioni urbanistiche che interessavano il SIC Paludi di Sternigo alla procedura di valutazione di incidenza, in quanto il piano comunale, da ultimo, è stato approvato con deliberazione della Giunta provinciale.

4. Il Collegio ricorda, in termini generali, che negli ordinamento complessi norme prodotte sia da distinte fonti sia in tempi diversi possono divergere ed anche confliggere tra loro. Le antinomie sono dunque sempre possibili ma il postulato dell’unità materiale del sistema prevede che l’ordinamento ponga anche le norme rivolte a comporle.

Per eliminare le antinomie derivanti dal succedesi nel tempo di norme poste da fonti omogenee l’ordinamento ha designato i criteri interpretativi da seguirsi, nonché la graduatoria tra i criteri stessi, in applicazione dei quali consegue l’effetto abrogativo.

Per l’eliminazione delle antinomie scaturenti dall’operare di fonti eterogenee l’ordinamento ha invece predisposto l’istituto dell’annullamento.

5a. Nel particolare della disciplina urbanistica, si deve osservare che i rapporti tra il P.U.P. (approvato con legge) e i piani regolatori comunali (approvati con atto amministrativo) sono retti secondo i principi della “sussidiarietà responsabile”, in base ai quali la pianificazione e gestione del territorio si colloca al livello istituzionale più efficiente rispetto alle diverse responsabilità istituzionali e problematiche, nonché a più diretto contatto con le esigenze locali (cfr., art. 4 della l.p. 4.3.2008, n. 1). In tal senso, il P.U.P. costituisce lo strumento generale di governo e di coordinamento territoriale e per la disciplina delle invarianti, cioè delle componenti del territorio a carattere permanente, nonché delle reti ambientali e infrastrutturali, mentre riserva ai piani territoriali subordinati le decisioni relative all’organizzazione del territorio e all’uso razionale delle risorse, rispetto a cui definisce “i criteri, gli indirizzi e i parametri per l’elaborazione degli strumenti di pianificazione territoriale”. Di conseguenza, il P.U.P. contiene sia “norme di direttiva, indirizzo e orientamento rivolte agli enti titolari di poteri pianificatori”, che costituiscono parametro di coerenza nella valutazione dei singoli strumenti di pianificazione, sia norme “prescrittive e vincolanti”, che “sospendono” gli effetti della disciplina incompatibile contenuta negli strumenti di pianificazione dei comuni o che richiedono il loro adeguamento (cfr., art. 11, commi 1, lett. d), e 3 della l.p. n. 1 del 2008). A tal fine, l’art. 20, comma 1, della l.p. n. 1 del 2008 ha previsto che l’entrata in vigore del P.U.P. “sospende”, con effetto immediato, l’applicazione delle prescrizioni “incompatibili” contenute nei piani territoriali delle comunità e nei piani regolatori comunali.

5b. Conformemente a ciò, la legge provinciale n. 5 del 2008, di approvazione del nuovo piano urbanistico provinciale, ha posto i criteri da seguire per risolvere i possibili conflitti tra le nuove prescrizioni e quelle degli strumenti urbanistici subordinati anteriori. Segnatamente, il comma 2 dell’art. 48 (sulle disposizioni transitorie) delle n.t.a. ha stabilito che, fino alla data di entrata in vigore dei piani regolatori generali approvati in adeguamento al P.U.P. 2008, tutta una serie di norme, fra cui l’art. 8 sulle invarianti, “prevalgono, se più restrittive, sulle previsioni degli strumenti urbanistici non compatibili con essi”. Inoltre, ha prescritto che, in attesa che gli strumenti di pianificazione territoriale siano adeguati al P.U.P., “le predette previsioni non compatibili” degli strumenti urbanistici “in vigore o soltanto adottati” siano “sospese”.

6a. I riportati criteri di soluzioni normative per sciogliere le antinomie debbono pero’ correlarsi ai principi di imperatività ed esecutività del provvedimento amministrativo, il quale, come noto, può essere disapplicato solo in casi tassativi ed eccezionali, qui non ricorrenti.

Il caso in esame vede, infatti, una disposizione di p.r.g. non compatibile con lo strumento provinciale che, durante il procedimento di adozione, nel mese di giugno 2008, era stata “sospesa” a causa dell’entrata in vigore del nuovo P.U.P. ma che, tuttavia, è stata successivamente approvata in sede amministrativa dall’Organo provinciale.

Essa, di conseguenza, deve essere “eliminata” dall’ordinamento o con l’esercizio del generale potere di autotutela sussistente in capo alla stessa Autorità amministrativa provinciale o con una dichiarazione di annullamento pronunciata dagli organi della giurisdizione amministrativa.

6b. La nota impugnata, avendo correttamente segnalato all’Amministrazione comunale interessata l’esistenza di una disposizione “non compatibile” con il P.U.P., ma avendo anche specificato che, in attesa della modifica delle previsioni urbanistiche locali incompatibili, l’efficacia della predetta previsione comunale “deve intendersi sospesa” – dichiarazione che presenta natura autoritativa e, perciò, lesiva – si concretizza in una composizione dei contrasti tra i sistemi urbanistici del tutto irrituale, in quanto sostanzialmente disapplicativa della precedente deliberazione di Giunta provinciale approvativa di quel p.r.g. e, per di più, posta in essere da soggetto burocratico monocratico incompetente.

Il primo motivo di ricorso deve pertanto essere accolto, con conseguente annullamento dell’ultimo paragrafo della nota impugnata.

7. Va invece respinto il secondo mezzo, con cui i ricorrenti denunciano la violazione dell’art. 11 della l. n. 241 del 1990 (più rettamente dell’art. 28 della l.p. 30.11.1992, n. 23), sull’assunto che la menziona nota avrebbe pregiudicato l’iter degli accordi in corso con le Amministrazioni comunali e provinciali volti alla ricerca di un’area idonea al fine di localizzarvi lo stabilimento itticolo di causa.

In disparte l’assoluta genericità di quanto dedotto, è comunque da rilevare che alla pretesa dei ricorrenti è stata accordata immediata tutela processuale in sede cautelare, cosicché dagli atti di causa risulta che non solo le trattative fra le parti sono proseguite ma anche che, operativamente, è stato completato il deflusso delle acque verso il lago nonché l’intervento di rimozione del materiale depositato dalla piena.

8. Da ultimo, quanto alla domanda risarcitoria, il Collegio osserva che la stessa è formulata in modo del tutto generico e che è sfornita di prova.

In base all’art. 64 c.p.a. e all’art. 2697 c.c. chi agisce in giudizio deve fornire la prova dei fatti posti a fondamento della domanda. Percio’ il giudizio risarcitorio per pretesa lesione di interessi legittimi postula il superamento dello schema del giudizio di impugnazione di un atto amministrativo, sostituito da quello civilistico ispirato al principio dell’onere della prova del danno, nella sua esistenza e nel suo ammontare, secondo le regole di cui agli artt. 1223, 1226 e 1227, richiamati dall’art. 2056, c.c. (cfr., C.d.S., sez. VI, 24.9.2010, n. 7124).

I ricorrenti, invece, non hanno comprovato con fatti circostanziati l’esistenza in concreto di alcuno dei danni che assumono avere subito ma che si sono limitati ad allegare del tutto vagamente, con conseguente necessità di una pronuncia di reiezione (cfr., C.d.S., sez. VI, 17.7.2008, n. 3592).

9. In conclusione, per le considerazioni sopra esposte, il ricorso deve essere accolto nei limiti e nei termini di cui in motivazione, con conseguente annullamento dell’ultimo paragrafo della nota impugnata.

Le spese e gli onorari del giudizio possono essere compensati tra le parti, in ragione della particolarità della questione giuridica oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)

definitivamente pronunciando sul ricorso n. 65 del 2011,

– accoglie la domanda di annullamento nei limiti e nei termini di cui in motivazione;

– respinge la domanda risarcitoria.

Compensa le spese del giudizio.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Armando Pozzi, Presidente

Lorenzo Stevanato, Consigliere

Alma Chiettini, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/12/2011

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L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Trento – Sentenza – 16/12/2011 n.316 proviene da Giustamm.

Pres. Conti – Est. Russo
Magalini Luigi & C. S.a.s. (Avv. K. Malaspina) c/ Comune di Roverbella.

1. Ambiente e territorio – Rifiuti – Rottami di macchine agricole – Deposito e/o trattamento – Autorizzazione – Necessità.

2. Ambiente e territorio – Rifiuti – Rottami di macchine agricole – Giacenza su terreno – Ordine di pavimentazione – Legittimità.

1. Le macchine agricole non funzionanti, arrugginite e prive di parti meccaniche, il materiale ferroso di vario tipo, le cisterne di gasolio vuote, le botti spargiliquame arrugginite, i pneumatici di trattori bucati o altrimenti non utilizzabili accumulati su di un terreno, rientrano nella nozione comunitaria di rifiuto ed il deposito degli stessi su un terreno, finalizzato allo svolgimento di attività di commercio di pezzi di ricambio usati di macchine agricole, deve essere autorizzato secondo le regole della normativa sui rifiuti.

2. E’ legittimo il provvedimento che ordina la pavimentazione del terreno sul quale si trovano rottami di macchine agricole, in quanto le sostanze che percolano dalle carcasse arrugginite, dalle cisterne di olio esausto, dalle botti sparti liquami si infiltrano nel terreno.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 894 del 2010, proposto da:

MAGALINI LUIGI, quale legale Rappresentante della Ditta Magalini Luigi & C. Sas, rappresentato e difeso dall’avv. Karin Malaspina, con domicilio eletto presso T.A.R. Segreteria in Brescia, via Carlo Zima, 3;

contro

COMUNE DI ROVERBELLA, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

dell’ordinanza prot. n. 5839/10 reg. ord. n. 49/10 del 19/5/2010, recante rimozione, recupero e smaltimento di rifiuti e realizzazione di piazzola pavimentata.

Visti il ricorso e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2011 il dott. Carmine Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’odierno ricorrente impugna il provvedimento del 19. 5. 2010 con cui gli è stata ordinata la rimozione dei rifiuti presenti nell’area di pertinenza all’attività produttiva che egli svolge, la pavimentazione del piazzale e la canalizzazione delle acque che scorrono in esso per evitare infiltrazioni nel suolo, la campionatura del suolo per verificare se lo stesso sia inquinato dalle carcasse di rifiuti che vi erano stati abbandonati fino a quel momento.

L’ordinanza comunale era stata preceduta da un sopralluogo del 13. 12. 2008, in cui era stato accertato l’utilizzo dell’area da parte del ricorrente come deposito di macchine agricole non funzionanti, arrugginite e prive di parti meccaniche, di materiale ferroso di vario tipo, di cisterne di gasolio vuote, botti spargiliquame arrugginite, pneumatici di trattore bucati o altrimenti non utilizzabili.

Il ricorrente ha sostenuto utilizzare l’area per l’esercizio di attività di commercio di macchine agricole usate e dei pezzi di ricambio delle stesse.

A seguito del sopralluogo era stata svolta anche un’attività istruttoria confluita anche in una conferenza di servizi del 30. 12. 2009 in cui era stato deciso che l’aver impiantato in area agricola una attività, che il ricorrente definisce commercio di rottami di macchine agricole, e che è simile a quella di uno sfasciacarrozze, non era urbanisticamente ammissibile.

Il seguito del procedimento amministrativo che mirava a regolarizzare la situazione non aveva portato ad un vero e proprio ordine espresso di cessazione dell’attività, ma all’emanazione dell’ordinanza in questione con cui – oltre a ricordare che l’attività in questione non era urbanisticamente compatibile con l’area in esame – si imponeva al ricorrente la rimozione dei rifiuti abbandonati, la pavimentazione del piazzale per evitare l’ulteriore rilascio nel suolo di sostanze inquinanti, la campionatura del terreno per verificare la presenza di inquinanti.

Contro questa ordinanza insorge il ricorrente. I motivi di ricorso sono i seguenti:

1. il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui dispone la pavimentazione del piazzale con la creazione di pozzetti per la raccolta delle acque, in quanto essa sarebbe fondata sull’art. 3.10.3. del regolamento di igiene che prevede però che il terreno debba essere opportunamente sistemato ed impermeabilizzato, se si prevedano depositi di materiale e purchè il materiale depositato possa rilasciare sostanze inquinanti, mentre nel caso in esame non vi sarebbero depositi sistematici, ma soltanto temporanei ed a carattere episodico, di macchine agricole, ed inoltre che non vi sarebbero contaminazioni (è ciò che in ricorso viene rubricato come motivo 2.1);

2. il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui dispone la creazione di pozzetti di raccolta delle acque, in quanto l’attività svolta dal ricorrente non rientra tra quelle per cui il regolamento regionale 4/2006 prevede tale tipo di cautela e perché le acque meteoriche di dilavamento del piazzale non potrebbero comunque costituire acque reflue industriali ex art. 2 d.lgs. 152/99 (è ciò che in ricorso viene rubricato come motivo 2.1.2.);

3. il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui dispone lo smaltimento dei rifiuti rinvenuti nell’area perché le macchine agricole arrugginite ed abbandonate trovate nell’area non costituirebbero rifiuti in quanto pertengono all’attività che svolge il ricorrente (è ciò che in ricorso viene rubricato come motivo 2.2);

4. il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui afferma che la destinazione urbanistica dell’area E2 non consentirebbe lo svolgimento di attività quale quella svolta dal ricorrente, in quanto – a giudizio del ricorrente – in area agricola sarebbe comunque consentito lo svolgimento di attività accessorie a quella agricola come quella di intermediazione nel commercio di pezzi di ricambio svolta dal ricorrente (la difesa del ricorrente riconosce che non c’è alcun punto del dispositivo che ordini qualcosa al riguardo, ma precisa che anticipa tale motivo per l’ipotesi in cui sia costretta a proporre motivi aggiunti) (anche questo motivo in ricorso viene rubricato come motivo 2.2).

Nessuno si costituiva per le altre parti convenute in giudizio.

Nel ricorso era formulata altresì istanza cautelare di sospensione del provvedimento impugnato (cui il ricorrente attribuiva la numerazione di 2.3).

Con ordinanza del 30. 9. 2010, n. 686 il Tribunale accoglieva l’istanza cautelare, nella sola parte relativa all’ordine di pavimentazione del piazzale, respingendo per il resto.

Il ricorso veniva discusso nel merito nella pubblica udienza del 9. 2. 2011, all’esito della quale veniva trattenuto in decisione.

DIRITTO

I. Il ricorso è infondato.

II. Precisiamo preliminarmente che il provvedimento impugnato ha un triplice contenuto precettivo in quanto ordina al ricorrente la rimozione dei rifiuti abbandonati, la pavimentazione del piazzale per evitare l’ulteriore rilascio nel suolo di sostanze inquinanti, la campionatura del terreno per verificare la presenza di inquinanti.

Il ricorrente spiega motivi contro la rimozione dei rifiuti (terzo motivo) e contro la pavimentazione del piazzale con creazione di pozzetti di raccolta acque (primo e secondo motivo; è la statuizione che il Tribunale ha prudenzialmente sospeso in fase cautelare).

Il quarto motivo di ricorso è invece dedicato a contestare il passaggio motivazionale contenuto nel provvedimento impugnato secondo cui la destinazione urbanistica dell’area E2 non consentirebbe lo svolgimento di attività di commercio di rottami (in quanto – a suo giudizio – in area agricola sarebbe comunque consentito lo svolgimento di attività accessorie a quella agricola come quella di intermediazione nel commercio di pezzi di ricambio svolta dal ricorrente).

In realtà, però la difesa del ricorrente riconosce che non c’è alcun punto del dispositivo che ordini qualcosa al riguardo, ma precisa che anticipa tale motivo per l’ipotesi in cui sia costretta a proporre motivi aggiunti).

Un motivo redatto in questi termini è inammissibile per difetto di lesività (oltre che per difetto, a monte, di una attuale volontà di ricorrere, essendovi solo il preannuncio di futuri possibili motivi aggiunti); nel dispositivo del provvedimento impugnato, infatti, in punto di destinazione urbanistica il Comune si limita a scrivere soltanto che “ricorda” che l’attività non è urbanisticamente compatibile, ma non prende provvedimenti al riguardo.

Ne consegue che il quarto motivo è inammissibile, e nel decidere il ricorso si tratterà del merito degli altri tre.

III. Nel primo motivo di ricorso si deduce che il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui dispone la pavimentazione del piazzale con la creazione di pozzetti per la raccolta delle acque, in quanto esso troverebbe la propria fonte nell’art. 3.10.3. del regolamento di igiene, che prevede però che il terreno debba essere opportunamente sistemato ed impermeabilizzato, solo se si prevedano depositi di materiale e purchè il materiale depositato possa rilasciare sostanze inquinanti, mentre nel caso in esame – a giudizio del ricorrente – non vi sarebbero depositi sistematici, ma soltanto temporanei ed a carattere episodico, di macchine agricole, ed inoltre che non vi sarebbero contaminazioni.

Questo motivo è infondato già in fatto.

Il provvedimento impugnato è stato infatti preceduto da altri provvedimenti destinati alla situazione dell’area agricola del ricorrente (area agricola in cui il ricorrente ha impiantato una attività di commercio di pezzi di macchine agricole dismesse ed ha accumulato sul posto le macchine agricole da cui i pezzi vengono smontati). In particolare, dai documenti depositati emerge che all’area in esame sono state dedicate:

– il 10. 12. 2008 la polizia locale effettuava sopralluogo il cui verbale datato 13. 12. 2008 (non presente agli atti, ma citato nei passaggi dei provvedimenti successivi) constata quanto segue: “su tutta l’area perimetrale al capannone si è accertata la
– successivamente veniva emessa l’ordinanza del 5. 3. 2009 in cui si disponeva lo smaltimento dei rifiuti trovati nell’area (che all’epoca erano macchine agricole non funzionanti, arrugginite e prive di parti meccaniche, materiale ferroso di vario tipo, c
– seguiva un ulteriore sopralluogo del 16. 11. 2009 di cui non vi è verbale in atti, ma che era utilizzato dalla successiva conferenza di servizi,

– nella successiva conferenza di servizi del 9. 12. 2009, in punto di rifiuti presenti nell’area si precisa che “la situazione riscontrate nel corso del sopralluogo, come si evince dal rapporto fotografico allegato costituente parte integrante del present
Nel seguito del verbale della conferenza si dà atto che l’attività di commercio di pezzi di macchine agricole dismesse non è urbanisticamente conforme, mentre è ammissibile l’attività di commercio all’ingrosso di granaglie e cereali pure svolta dal ricorrente, e si prevede che per l’attività di deposito sull’area esterna di macchine (o parti di esse) in conto terzista si dovrà provvedere alla pavimentazione del piazzale con creazione di pozzetti di raccolta delle acque.

Nella stessa conferenza di servizi si aggiunge che il locale che dovrebbe essere un deposito attrezzi agricoli è in realtà una officina meccanica, e che sono presenti in loco ancora trattori senza ruote, un’autovettura non in grado di circolare, due cabine di furgone, rimorchi agricoli privi di parti essenziali per il funzionamento (sempre nella stessa occasione si stabilisce che la ditta dovrà effettuare campionature del suolo per verificare se lo stesso sia inquinato),

– segue ancora la nota ARPA del 16. 12. 2009 con cui “viste le carcasse di macchine agricole appoggiate direttamente sul terreno a cielo aperto e senza impermeabilizzazione alcuna” si chiede che la ditta, dopo aver provveduto alla rimozione dei rifiuti e


In questo contesto – caratterizzato da numerosi provvedimenti dedicati alla situazione dell’area, da una conoscenza approfondita della stessa da parte dell’autorità amministrativa, da un monitoraggio che dura addirittura da dieci anni (cfr. verbale conferenza di servizi: “la situazione riscontrate nel corso del sopralluogo…. è sostanzialmente simile a quella accertata nell’ultimo decennio”) – non si comprende come possa ardire il ricorrente di sostenere che non vi sarebbero depositi sistematici di macchine agricole o rottami delle stesse, ma soltanto depositi temporanei ed a carattere episodico (cfr. verbale conferenza di servizi: “tale deposito si presenta con notevoli ristagni di acqua, a causa delle recenti piogge, con vegetazione spontanea che in alcuni tratti ricopre le attrezzature sopramenzionate; si può desumere quindi che le stesse non vengano utilizzate da parecchio tempo”).

Né può essere apprezzata la sua deduzione circa la mancanza di inquinamenti del suolo, posto che la previsione regolamentare non chiede che vi sia un inquinamento in atto, ma soltanto che vi possa essere il pericolo di contaminazioni, e la contaminazione o il pericolo della stessa risulta almeno dal parametro del rame nel campione S1 dell’ARPA (doc. 10).

In ogni caso dai documenti depositati risulta che nell’area si è svolta negli anni 2004 – 2005 una procedura di bonifica da cui risulta che quantomeno l’area ha avuto necessità di interventi di bonifica.

Le deduzioni che ha proposto il ricorrente nel primo motivo di ricorso sono pertanto completamente infondate già in fatto.

IV. Nel secondo motivo di ricorso si deduce che il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui dispone la creazione di pozzetti di raccolta delle acque, anche in quanto l’attività svolta dal ricorrente non rientra tra quelle per cui il regolamento regionale 4/2006 prevede tale tipo di cautela e perché le acque meteoriche di dilavamento del piazzale non potrebbero comunque costituire acque reflue industriali ex art. 2 d.lgs. 152/99.

Il ricorrente sembra non comprendere i motivi per cui gli è stato imposto l’obbligo di impermeabilizzazione del piazzale con la creazione di pozzetti per la raccolta acque.

La prescrizione parte dalla conferenza di servizi del 9. 1.2 2009 in cui si afferma che per l’attività di deposito sull’area esterna di macchine (o parti di esse) in conto terzista si dovrà provvedere alla pavimentazione del piazzale con creazione di pozzetti di raccolta delle acque.

Pochi giorni dopo la nota ARPA del 16. 12. 2009 riprende l’argomento aggiungendo che “viste le carcasse di macchine agricole appoggiate direttamente sul terreno a cielo aperto e senza impermeabilizzazione alcuna” si chiede che la ditta, dopo aver provveduto alla rimozione dei rifiuti e la impermeabilizzazione del piazzale, effettui campionamenti del suolo.

Il problema della pavimentazione del piazzale (con connessi pozzetti di raccolta acque), in definitiva, nasce dalle sostanze che percolano dalle carcasse arrugginite di macchine agricole, dalle cisterne di olio esausto, dalle botti spargiliquami e da tutti gli altri macchinari abbandonati nell’area in esame, e si infiltrano nel terreno.

In questo contesto la prescrizione di impermeabilizzare il piazzale serve ad evitare infiltrazioni nel suolo, e la prescrizione aggiuntiva di predisporre pozzetti per la raccolta delle acque serve ad evitare che i materiali inquinanti vengano trascinati nel suolo dalle acque di dilavamento del piazzale.

La prescrizione è del tutto conforme agli obblighi che sono individuati a carico di chi gestisce una attività di questo tipo (cfr. sul punto Cass. pen., sez. III, 9848/2009, secondo cui “nella specie, è stato accertato in punto di fatto, oltre alla carenza di autorizzazione relativamente all’area nella quale era stato effettuato il deposito delle carcasse di auto, la inadeguatezza, sul piano tecnico, della stessa, trattandosi di un’area sterrata che non assicurava un’adeguata tutela dal pericolo di percolazione di sostanze provenienti dai veicoli. Sicché non risultavano, in ogni caso, rispettate le condizioni prescritte dalle disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 152/06 perché potesse ravvisarsi l’ipotesi del deposito temporaneo non soggetto ad autorizzazione”; non si ritiene invece pertinente al caso di specie la pronuncia CdS, VI, 7618/09 citata dalla ricorrente, che attiene però ad un caso in cui la ditta aveva un impianto che separava i fanghi di lavorazione dalle acque meteoriche, che qui manca del tutto).

Ne consegue che il motivo di ricorso è infondato.

V. Nel terzo motivo di ricorso si sostiene che il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui dispone lo smaltimento dei rifiuti rinvenuti nell’area perché le macchine agricole arrugginite ed abbandonate trovate nell’area non costituirebbero rifiuti in quanto pertengono all’attività che svolge il ricorrente.

La difesa del ricorrente insiste in particolare sulla nozione comunitaria di rifiuto ed evidenzia che il ricorrente non ha intenzione di disfarsi delle carcasse arrugginite che sono state trovate sull’area di proprietà, in quanto riutilizzati pezzi per l’attività di commercio di pezzi di ricambio usati di macchine agricole.

Il ricorrente travisa la nozione comunitaria di rifiuto nel sostenere che non costituiscano rifiuti le macchine agricole non funzionanti, arrugginite e prive di parti meccaniche, il materiale ferroso di vario tipo, le cisterne di gasolio vuote, le botti spargiliquame arrugginite, i pneumatici di trattore bucati o altrimenti non utilizzabili che accumula nell’area di proprietà.

Come evidenziato da Cass. pen., sez. III, 9848/2009 è necessaria una autorizzazione per svolgere una attività di “accumulo di “beni destinati alla rottamazione” elencati nel catalogo europeo dei rifiuti (CER) quali i veicoli e i pneumatici fuori uso, le batterie e gli accumulatori, in quanto “beni” destinati allo smaltimento o al recupero delle sostanze per i quali anche il deposito preliminare è soggetto ad autorizzazione.”. Inoltre l’art.183, comma primo lett. m) n. 4), del D.Lgs n.152/06, che riproduce il disposto di cui all’art 6, comma primo lett. m) n. 4) del D.Lgs n.152/97, dispone che “il deposito temporaneo deve essere effettuato per categorie omogenee di rifiuti e nel rispetto delle relative norme tecniche, nonché per i rifiuti pericolosi…”.

Si tratta pertanto di rifiuti, il cui trattamento deve essere autorizzato secondo le regole della normativa sui rifiuti, che il ricorrente non si è preoccupato di seguire. Il provvedimento del Comune che ne impone lo smaltimento è, pertanto, correttamente imposto.

VI. Nel giudizio si è costituita la sola parte ricorrente, a cui carico, in ragione della soccombenza, restano le spese di lite sofferte.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

RESPINGE il ricorso.

NULLA sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente

Mario Mosconi, Consigliere

Carmine Russo, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/02/2011

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L'articolo T.A.R. Lombardia – Brescia – Sezione I – Sentenza – 18/2/2011 n.316 proviene da Giustamm.

la competenza in materia di ZPS e ZSC è esclusivamente statale e che il decreto ministeriale recante i criteri minimi uniformi è vincolante per le Regioni ordinarie

Ambiente – Norme della Regione Veneto – Habitat naturali e tutela della biodiversità – Art. 18, c. 1° e 2°, della legge della Regione Veneto 26/06/2008, n. 4 – Piani di gestione delle zone di protezione speciale (ZPS) della Regione Veneto facenti parte della Rete Ecologica Europea “Natura 2000” – Adozione, in via provvisoria, sulla base delle misure di conservazione individuate nella deliberazione di Giunta regionale n. 2371 del luglio 2006, contenute nell’allegato E della legge regionale n. 1 del 2007 – Contrasto con i criteri individuati dallo Stato con il d.m. 17 ottobre 2007 – Piani di gestione delle zone di protezione speciale (ZPS) della Regione Veneto facenti parte della Rete Ecologica Europea “Natura 2000” – Adozione in via provvisoria – Modalità e procedure da definirsi dalla Giunta regionale – Omesso rimando al d.m. 17 ottobre 2007 – illegittimità costituzionale.

E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 18, comma 1, della legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 4 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa – collegato alla legge finanziaria 2007 in materia di governo del territorio, parchi e protezione della natura, edilizia residenziale pubblica, mobilità e infrastrutture);
E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 18, comma 2, della legge della Regione Veneto n. 4 del 2008.

SENTENZA N. 316

ANNO 2009

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 18, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 4 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa – collegato alla legge finanziaria 2007 in materia di governo del territorio, parchi e protezione della natura, edilizia residenziale pubblica, mobilità e infrastrutture), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13-19 agosto 2008, depositato in cancelleria il 20 agosto 2008 ed iscritto al n. 48 del registro ricorsi 2008.

Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;

udito nell’udienza pubblica del 20 ottobre 2009 il Giudice relatore Paolo Maddalena;

uditi l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Alfredo Biagini per la Regione Veneto.

1. ( Con ricorso notificato il 19 agosto 2008, depositato il successivo 20 agosto ed iscritto al n. 48 del registro ricorsi dell’anno 2008, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto, in relazione all’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 18, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 4 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa – collegato alla legge finanziaria 2007 in materia di governo del territorio, parchi e protezione della natura, edilizia residenziale pubblica, mobilità e infrastrutture).

2. ( L’art. 18, comma 1, della legge regionale veneta n. 4 del 2008 prevede che «[i]n attesa di un’organica disciplina regionale dei compiti e delle funzioni amministrative in materia di tutela della biodiversità, al fine di dare attuazione agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie 92/43/CEE “Direttiva Habitat” e 79/409/CEE “Direttiva Uccelli” e dal decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 “Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche” e successive modificazioni, le province, le comunità montane e gli enti gestori delle aree naturali protette predispongono e adottano i piani di gestione previsti dalle misure di conservazione, individuate nella Delib. G.R. 27 luglio 2006, n. 2371 pubblicata nel BUR n. 76 del 2006, e contenute nell’allegato E della legge regionale 5 gennaio 2007, n. 1 “Piano faunistico venatorio-regionale” per le zone di protezione speciale».

2.1. ( Il ricorrente censura questa disposizione, in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, lamentando che le misure di conservazione contenute nella deliberazione della Giunta regionale n. 2371 del 2006 non sarebbero conformi ai criteri individuati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 17 ottobre 2007 (Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione – ZSC e a Zone di protezione speciale – ZPS), emanato in attuazione del comma 1226 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007).

La difesa erariale, dopo avere precisato che la emanazione di tale decreto è stata prevista «al fine di prevenire ulteriori procedure di infrazione» e che l’attribuzione di tale potere in capo al Ministro dell’ambiente è stata ritenuta costituzionalmente legittima dalla sentenza n. 104 del 2008 della Corte costituzione, individua i seguenti motivi di contrasto tra la disciplina fissata dal decreto ministeriale e quella recata dalla deliberazione della Giunta regionale, cui la disposizione impugnata rinvia:

a) la Regione avrebbe individuato tipologie di ZPS diverse da quelle individuate dal decreto ministeriale (in particolare, avrebbe individuato 5 classi omogenee, con talune sottoclassi, al posto delle 13 classi previste dall’art. 4, comma 1, del citato d.m. 17 ottobre 2007);

b) non avrebbe fatto riferimento al divieto di esercizio venatorio nel mese di gennaio (previsto, invece, dall’art. 5, comma 1, lettera a, del citato decreto);

c) non avrebbe vietato la realizzazione di nuovi impianti eolici in tutte le ZPS, ma solo in casi specifici (in ciò discostandosi da quanto previsto dall’art. 5, comma 1, lettera l, del decreto medesimo).

2.2. ( Il successivo comma 2 dell’articolo 18 della legge della Regione Veneto n. 4 del 2008, prevede, invece, che «[l]a Giunta regionale, entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge, definisce le modalità e le procedure per la predisposizione ed adozione dei piani di gestione da parte dei soggetti di cui al comma 1 e quelle per l’approvazione dei suddetti piani da parte della Regione, l’individuazione degli elaborati di cui il piano di gestione si compone, le misure di salvaguardia e gli interventi sostitutivi, ferma restando la disciplina contenuta nel decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio 3 settembre 2002 “Linee guida per la gestione dei siti Natura 2000”, con riguardo ai criteri per la redazione dei piani di gestione».

2.3. ( Il ricorrente censura questa disposizione, sempre in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, «nella parte in cui, pur citando il decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 3 settembre 2002 “Linee guida per la gestione dei siti Natura 2000”, non fa nessun rimando al già citato d.m. 17 ottobre 2007, per la parte che riguarda le misure di salvaguardia».

Per la difesa erariale, anche alla luce della sentenza n. 104 del 2008 della Corte costituzionale, la Regione non poteva discostarsi dai criteri e dalle misure indicate nel d.m. 17 ottobre 2007 e, quindi, non poteva attribuire alla Giunta regionale l’individuazione delle misure di salvaguardia relative alle ZPS, senza fare espressamente riferimento (e quindi senza subordinarle espressamente) al decreto ministeriale, che tali misure già espressamente definiva.

2.4. ( Per il ricorrente, inoltre, entrambe le disposizioni regionali impugnate, sarebbero in contrasto anche con l’art. 117, primo comma, Cost., posto che la disciplina statale da esse violata o ignorata costituirebbe recepimento della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche.

3. ( La Regione Veneto si è costituita con una memoria nella quale sostiene la inammissibilità delle censure proposte in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost. e l’infondatezza di quelle proposte in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

3.1. ( Le questioni proposte in relazione all’art. 117, primo comma, Cost., secondo la Regione resistente, sarebbero inammissibili in quanto, in primo luogo, il ricorrente non avrebbe indicato quale norma comunitaria sarebbe stata violata dalle disposizioni regionali impugnate, in secondo luogo, non avrebbe motivato sufficientemente la doglianza, omettendo di specificare quali vincoli posti al legislatore regionale dal diritto comunitario sarebbero stati in concreto disattesi dall’art. 18 della legge regionale n. 4 del 2008.

3.2. ( Quanto al profilo di censura dell’art. 18, comma 1, della predetta legge regionale n. 4 del 2008, prospettato in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., la difesa regionale sostiene che la disposizione impugnata costituirebbe adempimento dell’obbligo posto alla Regione dagli artt. 4, comma 2, e 6 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche), recante attuazione della direttiva 92/43/CEE ed ulteriore attuazione della direttiva 2 aprile 1979, n. 79/409/CEE (Direttiva del Consiglio concernente la conservazione degli uccelli selvatici), che le attribuiscono la competenza ad adottare le misure di conservazione necessarie (che implicano all’occorrenza appropriati piani di gestione) delle zone speciali di conservazione (ZSC) e delle zone di protezione speciale (ZPS).

Secondo la difesa regionale, nell’esercizio di tale competenza normativa ed in coerenza con il principio di sussidiarietà e con il d.m. 3 settembre 2002 (per il quale le Regioni possono delegare alle province l’adozione di piani di gestione relativi ai siti “Natura 2000”), con l’art. 18, comma 1, della legge regionale n. 4 del 2008, si sarebbe (solo) imposto alle province ed agli enti locali interessati di predisporre ed adottare i piani di gestione in tutti i casi in cui ciò fosse previsto nelle schede tecniche allegate alla delibera della Giunta regionale n. 2371 del 2006, ma non si sarebbe affatto imposto di applicare le specifiche misure di conservazione previste nella medesima delibera.

Si tratterebbe, cioè, di una norma di (mero) carattere organizzativo di funzioni trasferite, che non escluderebbe che gli enti locali competenti, nella predisposizione di suddetti piani, siano tenuti al rigoroso rispetto dei criteri minimi dettati dal d.m. 17 ottobre 2007 (che la resistente Regione Veneto ricorda, peraltro, di avere impugnato con ricorso giurisdizionale davanti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio).

Nessun contrasto potrebbe, pertanto, sussistere tra la disciplina statale e quella regionale impugnata, posto che la seconda non avrebbe dettato alcuna norma sostanziale in materia di tutela dell’ambiente né introdotto alcuna specifica misura di conservazione (e quindi nessuna misura che possa essere in contrasto con quelle fissate dal citato decreto ministeriale), ma solo previsto, sul piano organizzativo, la necessità per gli enti locali competenti di adottare, in determinati casi, un piano di gestione di alcuni siti “Natura 2000”.

La difesa regionale rileva, inoltre, che il comma 2 del medesimo art. 18 della legge regionale n. 4 del 2008 prevede che la Regione possa fissare, entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge stessa, le modalità e le procedure per la predisposizione ed adozione dei piani di gestione, nonché le misure di salvaguardia e gli interventi sostitutivi, ed afferma che ciò avverrà «in doverosa applicazione» dei criteri di cui al decreto ministeriale 17 ottobre 2007 (e nei limiti di validità di tale provvedimento, in esito al giudizio impugnatorio proposto) e che, là dove ciò in concreto non avvenisse, lo Stato ben potrebbe impugnare davanti alla giurisdizione amministrativa competente i provvedimenti attuativi del medesimo art. 18, i quali, in ipotesi, risultassero non rispettosi delle prescrizioni dettate dal decreto ministeriale in questione.

3.3. ( Quanto al profilo di censura dell’art. 18, comma 2, della legge regionale n. 4 del 2008, prospettato in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., poi, la difesa regionale sostiene, anzitutto, che il d.m. 17 ottobre 2007 non conterrebbe alcun espresso riferimento a misure di salvaguardia e/o a interventi sostitutivi da attuare nelle ZPS, ma recherebbe unicamente i criteri minimi cui le Regioni devono uniformarsi nella definizione delle misure di conservazione relative a tali zone, oltre che nelle ZSC.

A parte questo, la censura statale dell’art. 18, comma 2, sarebbe infondata per ragioni analoghe a quelle esposte in riferimento alla censura del comma 1, «atteso che, anche in questo caso, allorquando la Giunta regionale adotterà l’atto previsto dal comma 2 dell’art. 18 – definendo, tra l’altro, le misure di salvaguardia e gli interventi sostitutivi delle ZPS – ciò avverrà nella doverosa osservanza dei principi costituzionali più volte affermati dalla Consulta, consistenti nel rispetto dei limiti dettati dalla normativa statale vigente, ivi inclusi quelli di cui al medesimo d.m. del 2007 (si ribadisce, nei limiti di validità di tale provvedimento)».

1. ( Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto, in relazione all’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 18, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 4 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa – collegato alla legge finanziaria 2007 in materia di governo del territorio, parchi e protezione della natura, edilizia residenziale pubblica, mobilità e infrastrutture).

1.1. ( L’art. 18, comma 1, della legge regionale veneta n. 4 del 2008 prevede che «[i]n attesa di un’organica disciplina regionale dei compiti e delle funzioni amministrative in materia di tutela della biodiversità, al fine di dare attuazione agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie 92/43/CEE “Direttiva Habitat” e 79/409/CEE “Direttiva Uccelli” e dal decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 “Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche” e successive modificazioni, le province, le comunità montane e gli enti gestori delle aree naturali protette predispongono e adottano i piani di gestione previsti dalle misure di conservazione, individuate nella Delib. G.R. 27 luglio 2006, n. 2371 pubblicata nel BUR n. 76 del 2006, e contenute nell’allegato E della legge regionale 5 gennaio 2007, n. 1 “Piano faunistico venatorio-regionale” per le zone di protezione speciale».

1.2. ( Il ricorrente censura questa disposizione, in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., dolendosi che le misure di conservazione contenute nella deliberazione della Giunta regionale n. 2371 del 2006 non sarebbero conformi ai criteri individuati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 17 ottobre 2007 (Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione – ZSC e a Zone di protezione speciale – ZPS), emanato in attuazione del comma 1226 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007).

1.3. ( Il successivo comma 2 dell’articolo 18 della legge della Regione Veneto n. 4 del 2008, prevede, invece, che «[l]a Giunta regionale, entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge, definisce le modalità e le procedure per la predisposizione ed adozione dei piani di gestione da parte dei soggetti di cui al comma 1 e quelle per l’approvazione dei suddetti piani da parte della Regione, l’individuazione degli elaborati di cui il piano di gestione si compone, le misure di salvaguardia e gli interventi sostitutivi, ferma restando la disciplina contenuta nel decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio 3 settembre 2002 “Linee guida per la gestione dei siti Natura 2000”, con riguardo ai criteri per la redazione dei piani di gestione».

1.4. ( Il ricorrente censura questa disposizione, sempre in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., «nella parte in cui, pur citando il decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 3 settembre 2002 “Linee guida per la gestione dei siti Natura 2000”, non fa nessun rimando al già citato d.m. 17 ottobre 2007, per la parte che riguarda le misure di salvaguardia».

1.5. ( Per il ricorrente, inoltre, entrambe le disposizioni regionali impugnate sarebbero in contrasto anche con l’art. 117, primo comma, Cost., posto che la disciplina statale da esse violata o ignorata costituirebbe recepimento della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche.

2. ( Le questioni sono fondate.

2.1. ( Entrambe le disposizioni impugnate attengono alla disciplina dettata dalla Regione Veneto per l’attuazione, nel proprio ambito territoriale, delle direttive 92/43/CEE e 79/409/CEE, in materia di protezione ambientale (rete europea “Natura 2000”, con relative zone speciali di conservazione e zone di protezione speciale).

La disciplina nazionale di recepimento della direttiva 92/43/CEE è dettata, anzitutto, dal decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche), più volte modificato, il quale riconosce, all’art. 4, poteri normativi ed amministrativi alle Regioni ed alle Province autonome in ordine alle ZSC e, all’art. 6, reca una ulteriore disciplina attuativa della direttiva 79/409/CEE, già recepita con legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio) prevedendo, anche in tal caso, poteri normativi ed amministrativi degli enti territoriali in ordine alle ZPS.

L’art. 1, comma 1226, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), peraltro, ha previsto che «Al fine di prevenire ulteriori procedure di infrazione, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano devono provvedere agli adempimenti previsti dagli articoli 4 e 6 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni, o al loro completamento, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base di criteri minimi uniformi definiti con apposito decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare».

Tali criteri minimi uniformi sono stati dettati con d.m. 17 ottobre 2007.

Le questioni poste nel presente ricorso attengono, in particolare, proprio al rispetto da parte delle disposizioni legislative regionali censurate dei criteri dettati da tale decreto ministeriale.

Questa Corte ha già vagliato (su ricorso, tra le altre, della stessa Regione Veneto) la legittimità dell’art. 1, comma 1226, della legge n. 296 del 2006, affermando (sent. n. 104 del 2008) che la competenza in materia di ZPS e ZSC è esclusivamente statale e che il decreto ministeriale recante i criteri minimi uniformi è vincolante per le Regioni ordinarie.

2.2. ( Per quanto attiene all’art. 18, comma 1, della legge attualmente impugnata, la Regione Veneto non contesta la competenza statale in materia, riconosciuta dalla citata sentenza n. 104 del 2008, né la obbligatoria applicazione del d.m. 17 ottobre 2007 (che riferisce di avere impugnato davanti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, senza tuttavia chiarire i motivi di tale impugnazione) e neppure contesta che sussista il contrasto prospettato dal ricorrente tra il decreto ministeriale e la delibera della Giunta regionale n. 2371 del 2006 (cui le norme impugnate fanno rinvio), ma afferma che la disposizione censurata andrebbe interpretata diversamente.

In particolare, la difesa regionale sostiene che l’inciso «le province, le comunità montane e gli enti gestori delle aree naturali protette predispongono e adottano i piani di gestione previsti dalle misure di conservazione, individuate nella delibera della Giunta regionale 27 luglio 2006, n. 2371» andrebbe interpretato non nel senso (presupposto dal ricorso statale) che le Province e gli altri enti locali dovrebbero adottare piani di gestione conformi alle indicazioni della delibera della Giunta regionale n. 2371 del 2006 (e, pertanto, in parte qua, difformi dal d.m. 17 ottobre 2007), ma nel senso che tali enti debbano adottare i piani di gestione solo laddove ciò sia previsto dalla suddetta delibera. Il rinvio alla delibera n. 2371 del 2006 atterrebbe, pertanto, all’an dell’adozione dei vari piani, ma non al loro contenuto, il quale dovrebbe invece essere conforme ai criteri minimi dettati dal d.m. 17 ottobre 2007, nonché a quelli che saranno dettati dalla Giunta regionale in base al potere conferitogli dall’art. 18, comma 2, della medesima legge regionale n. 4 del 2008.

In proposito va osservato che l’art. 18, comma 1, delle legge regionale n. 4 del 2008 si riferisce alla delibera n. 2371 del 2006 non solo per l’individuazione dei casi in cui la tutela di un sito protetto imponga alla Provincia l’adozione di un piano di gestione, ma anche per l’indicazione delle misure di conservazione ivi indicate. La disposizione impugnata prevede, infatti, espressamente non solo l’adozione dei piani da parte delle Province, ma anche che questi siano conformi alle misure di conservazione individuate nella predetta delibera regionale.

Alla luce dell’evidente contrasto tra il d.m. 17 ottobre 2007 e la delibera della Giunta regionale n. 2371 del 2006 e considerato che la disciplina recata da detta delibera riduce la tutela ambientale delle aree ZPS (sia laddove non vieta l’esercizio venatorio nel mese di gennaio sia laddove vieta la realizzazione di nuovi impianti eolici non in tutte le ZPS, ma solo in casi specifici), deve, conseguentemente, essere dichiarata, in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., la illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, della legge regionale n. 4 del 2008.

2.4. ( Deve, poi, dichiararsi, per le stesse ragioni e sempre in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., l’illegittimità costituzionale anche dell’art. 18, comma 2, delle legge regionale n. 4 del 2008.

Il richiamo delle sole linee guida ministeriali del 2002 ed il mancato richiamo del d.m. 17 ottobre 2007 quali vincoli per la Giunta regionale nell’emanare la delibera che definirà «le modalità e le procedure per la predisposizione ed adozione dei piani di gestione da parte dei soggetti di cui al comma 1 e quelle per l’approvazione dei suddetti piani da parte della Regione, l’individuazione degli elaborati di cui il piano di gestione si compone, le misure di salvaguardia e gli interventi sostitutivi», contrariamente a quanto assume la difesa regionale, non possono ritenersi una innocua dimenticanza, superabile in via interpretativa, bensì costituiscono una chiara lesione della competenza statale in materia di tutela dell’ambiente.

Con tale omissione, infatti, la legge regionale, implicitamente, autorizza la Giunta a continuare a dare attuazione alla propria deliberazione n. 2371 del 2006 anche là dove questa fosse in contrasto con il sopravvenuto d.m. 17 ottobre 2007.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, della legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 4 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa – collegato alla legge finanziaria 2007 in materia di governo del territorio, parchi e protezione della natura, edilizia residenziale pubblica, mobilità e infrastrutture);

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 2, della legge della Regione Veneto n. 4 del 2008.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 30 novembre 2009.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Paolo MADDALENA, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 4 dicembre 2009.

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Pres. CAPOTOSTI, Red. DE SIERVO

condono edilizio per le opere abusive ultimate entro il 31-3-2003

Reati urbanistici – condono edilizio per le opere abusive ultimate entro il 31-3-2003 – estinzione del reato

Sono manifestamente inammissibile le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 32, commi 1, 2, 25, 26, 27, 28, 32-37, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, sollevate, in relazione agli artt. 1, 3, 9, secondo comma, 32, primo comma, 54, 79, primo comma, e 112 della Costituzione, dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Verona.Il condono edilizio non ha natura di amnistia impropria, in ragione della «complessa fattispecie estintiva del reato», che produce, di regola, sia effetti amministrativi costitutivi, sia effetti penali estintivi, e «nella quale la non punibilità si produce soltanto a seguito delle manifestazioni concrete di volontà degli interessati e dell’autorità amministrativa».

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI; Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 32, comma 1, 2, dal 25 al 28, dal 32 al 37, del decreto-legge 30 settembre 2003 n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, in legge 24 novembre 2003, n. 326, promossi con n. 5 ordinanze del 14 settembre e n. 2 ordinanze del 15 settembre 2004 dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Verona rispettivamente iscritte ai nn. da 1083 a 1089 del registro ordinanze 2004 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell’anno 2005.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2005 il Giudice relatore Ugo De Siervo.

Ritenuto che, con cinque ordinanze rese in data 14 settembre 2004 (reg. ord. nn. 1083, 1084, 1085, 1086 e 1087 del 2004), e con due ordinanze rese il 15 settembre 2004 (reg. ord. nn. 1088 e 1089 del 2004), di contenuto sostanzialmente identico, il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Verona ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 32, commi 1, 2, 25, 26, 27, 28, 32-37, della legge 24 novembre 2003, n. 326 (recte: del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante “Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici”, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326), per contrasto con gli artt. 1, 3, 9, secondo comma, 32, primo comma, 54, 79, primo comma, e 112 della Costituzione;
che il rimettente premette che nell’ambito di taluni procedimenti penali nei confronti di soggetti imputati per reati edilizi, il pubblico ministero ha chiesto l’emanazione di decreto penale di condanna, e tale richiesta non appare prima facie infondata, mentre in altri procedimenti concernenti la medesima tipologia di reati, egli ritiene di non dover accogliere la richiesta di archiviazione formulata dal pubblico ministero;
che, in tutti i casi, si tratterebbe di procedimenti penali per reati edilizi relativi all’esecuzione, non ritualmente assentita, di «opere condonabili» ai sensi della normativa censurata: in alcuni casi (procedimenti di cui alle ordinanze nn. 1084, 1085 e 1087 del 2004), oggetto dell’imputazione sarebbero opere eseguite in «zona vincolata», con conseguente violazione – espressamente indicata nelle ordinanze n. 1084 e n. 1085 – anche dell’art. 163 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell’articolo 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352);
che, ad avviso del rimettente, i procedimenti dovrebbero essere sospesi per effetto dell’art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, il quale richiama i capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), e dunque anche l’art. 44 di tale legge, che prescrive la sospensione dei procedimenti giurisdizionali in corso, fino alla scadenza del termine per la presentazione della domanda relativa alla definizione dell’illecito edilizio;
che, tuttavia, l’art. 32 citato porrebbe dubbi sulla sua legittimità costituzionale, già peraltro sollevati dal rimettente con alcune ordinanze in data 5 dicembre 2003, rispetto alle quali questa Corte, con l’ordinanza n. 197 del 2004, ha disposto la restituzione degli atti al rimettente, perché valutasse la perdurante rilevanza delle questioni nei giudizi a quibus, a seguito della modificazione della norma censurata conseguente alla sentenza, di parziale accoglimento, n. 196 del 2004;
che il rimettente osserva che la perdurante rilevanza delle questioni sollevate si giustificherebbe in relazione alla circostanza che con la richiamata sentenza n. 196 del 2004 questa Corte non avrebbe deciso sulle specifiche questioni sollevate con le precedenti ordinanze di rimessione del medesimo giudice, in relazione alle quali ha disposto, come ricordato, la restituzione degli atti, ma su questioni diversamente argomentate;
che conseguentemente il rimettente, con le ordinanze in esame, ripropone le questioni già sollevate, riaffermandone la rilevanza pur a seguito della sentenza n. 196 del 2004, che anzi avrebbe inciso su tali questioni rafforzando taluni passaggi argomentativi sui quali le stesse risultano fondate, con particolare riferimento al profilo della ritenuta non eccezionalità della misura;
che le disposizioni censurate contrasterebbero anzitutto con l’art. 79 della Costituzione, che disciplina il potere di amnistia, dal momento che il «condono edilizio» non sarebbe altro che una forma di amnistia condizionata mascherata, adottata in violazione della procedura prevista dalla norma costituzionale;
che, in proposito, non varrebbero le argomentazioni utilizzate dalla Corte nelle decisioni relative ai precedenti condoni (sentenze n. 427 del 1995 e n. 369 del 1988), basate sull’eccezionalità dell’istituto, dal momento che tale presupposto sarebbe ormai superato in conseguenza del reiterato utilizzo che del condono edilizio è stato fatto nell’ultimo decennio;
che ulteriori dubbi sulla legittimità costituzionale delle norme censurate conseguirebbero al fatto che l’amnistia costituirebbe l’unica ipotesi in cui la Carta costituzionale assegna al Parlamento un potere assolutamente eccezionale «di paralisi dell’azione penale che l’art. 112 Cost. vuole obbligatoria»;
che, secondo il giudice a quo, inoltre, il condono edilizio non sarebbe riconducibile all’istituto dell’oblazione, la quale sarebbe un mezzo di estinzione del reato previsto in via generale ed astratta, collegato al pagamento di una somma di denaro pari ad una quota della pena pecuniaria, e dunque assolverebbe alle stesse finalità proprie della condanna a pena pecuniaria, mentre il condono previsto dall’art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 riguarderebbe solo reati già commessi prima dell’emanazione del provvedimento, e sarebbe condizionato al pagamento di somme di denaro che non sono determinate in relazione all’ammontare della pena pecuniaria;
che le disposizioni censurate violerebbero poi il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., tra cittadini «che hanno rispettato la legge e quelli che non l’hanno rispettata, tra quelli che sono stati condannati con pena di legge e quelli che […] ancora non sono stati condannati a pena di legge e mai lo saranno grazie proprio al ‘condono’»;
che viene inoltre prospettata la violazione dell’art. 9 Cost., che insieme agli artt. 3 e 112 contempla «la necessità della tutela del paesaggio ed ambiente (che come può essere leso dal singolo, così può essere leso dalla Regione o dal Comune che adottino provvedimenti autorizzativi in violazione degli strumenti urbanistici approvati)»;
che, infine, secondo il rimettente le disposizioni censurate contrasterebbero anche con l’art. 54 Cost., dal momento che «la legge di condono tributario si pone invece a premio (come appena osservato) di chi la legge abbia violato, ed addirittura a disincentivazione del cittadino onesto al rispetto per il futuro delle norme di legge»;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto, in tutti i giudizi e ha chiesto che le questioni siano dichiarate «talune non ammissibili e tutte non fondate»;
che la difesa erariale rileva anzitutto come le sette ordinanze di rimessione attengano almeno a tre diverse tipologie di abusi edilizi (opere realizzate in assenza di permesso di costruire; opere realizzate in totale difformità dal permesso di costruire; opere realizzate in zona vincolata in assenza di permesso di costruire e dell’autorizzazione dell’autorità preposta alla tutela del vincolo): nondimeno, osserva l’Avvocatura dello Stato, «le argomentazioni prospettate nelle sette ordinanze non sono congruamente differenziate, ed i dispositivi di esse sono identici»;
che la difesa erariale ha inoltre eccepito che le ordinanze di rimessione sono state rese anteriormente all’emanazione della legge regionale del Veneto, 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni in materia di condono edilizio), «sottoposta a scrutinio di legittimità costituzionale».
Considerato che l’identità della normativa impugnata, la coincidenza delle censure proposte e dei parametri costituzionali invocati, nonché delle argomentazioni svolte nelle ordinanze di rimessione, rendono opportuna la riunione dei giudizi;
che questa Corte, con sentenza n. 196 del 2004, nell’ambito di taluni giudizi in via principale, ha dichiarato la parziale illegittimità costituzionale dei commi 14, 25, 26, 33, 37, 38 e 49-ter, dell’art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326, nonché dell’Allegato 1 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003;
che, per tale ragione, la Corte, con ordinanza n. 197 del 2004 – pronunciata nell’ambito di taluni giudizi incidentali proposti, tra gli altri, dall’odierno rimettente, aventi ad oggetto, anch’essi, l’art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 – aveva disposto la restituzione degli atti affinché i giudici rimettenti procedessero ad «nuovo esame delle questioni e della loro perdurante rilevanza nei giudizi a quibus»;
che il rimettente, nel sollevare nuovamente la questione di legittimità costituzionale dell’art. 32 (sia nell’ambito dei giudizi nei quali era già stata precedentemente prospettata – reg. ord. nn. 1084, 1085, 1086, 1087, 1089 del 2004 – sia nell’ambito di giudizi diversi – reg. ord. nn. 1083 e 1088 del 2004), non ha tenuto conto del fatto che talune delle disposizioni censurate sono già state dichiarate parzialmente incostituzionali e che la sentenza di questa Corte n. 196 del 2004 ha inciso in modo sostanziale sulla disciplina del citato art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003;
che, inoltre, il giudice a quo, non ha verificato la perdurante rilevanza delle questioni prospettate nei procedimenti sottoposti al suo esame, dal momento che ha omesso di valutare se e quali effetti la citata sentenza n. 196 del 2004 abbia prodotto sulla disciplina che egli è chiamato ad applicare nei giudizi a quibus;
che, oltre a non aver adeguatamente valutato, sul piano formale, l’effetto dispositivo della sentenza n. 196 del 2004, sul piano sostanziale il rimettente ha comunque riproposto questioni già decise da questa Corte con la pronuncia ricordata;
che, in particolare, la censura principale prospettata dal GIP presso il Tribunale di Verona, cui si collegano sul piano argomentativo anche le questioni concernenti gli altri parametri di costituzionalità indicati, riguarda l’asserita violazione dell’art. 79 Cost.;
che questa specifica questione è stata dichiarata non fondata da questa Corte, nella citata sentenza n. 196 del 2004, la quale, richiamando la propria precedente giurisprudenza, ha ribadito che il condono edilizio non ha natura di amnistia impropria, in ragione della «complessa fattispecie estintiva del reato», che produce, di regola, sia effetti amministrativi costitutivi, sia effetti penali estintivi, e «nella quale la non punibilità si produce soltanto a seguito delle manifestazioni concrete di volontà degli interessati e dell’autorità amministrativa»;
che la medesima pronuncia ha espressamente escluso che la previsione di un nuovo condono edilizio abbia determinato la perdita del suo carattere eccezionale, ed anzi ha ritenuto che esso non presenti caratteri di irragionevolezza, tenuto conto sia della «recente entrata in vigore del testo unico in materia edilizia», il quale, tra l’altro, «disciplina analiticamente la vigilanza sull’attività urbanistico edilizia e le relative responsabilità e sanzioni», sia dell’entrata in vigore del nuovo Titolo V della seconda Parte della Costituzione, «che consolida ulteriormente nelle Regioni e negli enti locali la politica di gestione del territorio»;
che la richiamata sentenza n. 196 del 2004 ha altresì rigettato le censure sollevate in relazione all’art. 9 Cost., affermando che il condono edilizio non contrasta con la primarietà dei valori della tutela dei beni ambientali e paesaggistici;
che le censure sollevate in relazione ai parametri di cui agli artt. 1 e 32, primo comma, Cost., non sono in alcun modo motivate;
che, infine, sul piano della descrizione delle fattispecie oggetto dei giudizi a quibus, talune delle ordinanze di rimessione risultano carenti, dal momento che, pur affermando che nei procedimenti penali cui esse si riferiscono si fa questione di reati edilizi commessi in «zona vincolata», non viene in alcun modo indicata la natura del vincolo concorrente con gli strumenti di governo del territorio;
che, pertanto, le questioni sollevate con le ordinanze in esame devono essere dichiarate manifestamente inammissibili, per i plurimi motivi sopra evidenziati.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 32, commi 1, 2, 25, 26, 27, 28, 32-37, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, sollevate, in relazione agli artt. 1, 3, 9, secondo comma, 32, primo comma, 54, 79, primo comma, e 112 della Costituzione, dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Verona con le ordinanze di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2005.

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G. Petruzzelli Pres. S. Toschei Est.
G. Petrillo (Avv.ti G. Frullano e E. Mannucci) contro il Comune di Pomarance (Avv. G. Scarafiocca), il Ministero dell’Interno e la Commissione Elettorale Circondariale di Pisa (Avvocatura dello Stato) l’Adunanza dei Presidenti delle Sezioni Elettorali del Comune di Pomarance (non costituita) e nei confronti di R. Macelloni (Avv. N. Colombini) e dell’Adunanza dei Presidenti delle Sezioni Elettorali del Comune di Pomarance e di Montomoli Silvano, di G. Guerriri e di D. Cannistraro (non costituiti)

l’ineleggibilità, di regola, non è di ostacolo all’ammissione della lista; non spetta alla Commissione Elettorale Circondariale rilevare la causa di ineleggibilità

1. Elezioni – Comuni aventi meno di 15.000 abitanti – ineleggibilità – non è di ostacolo all’ammissione della lista neppure quando colpisce il candidato Sindaco – Non costituisce causa di invalidità che possa trasmettersi alle operazioni successive

2. Elezioni – Commissione Elettorale Circondariale – Organo competente alla valutazione dei requisiti di ammissibilità dei candidati e delle liste – Potere-dovere di rilevare cause di ineleggibilità – Art. 75 del D.P.R. n. 570 del 1960 – Non sussiste – Consiglio Comunale – Sussiste

1. L’ineleggibilità, di regola, non è di ostacolo all’ammissione della lista, neppure quando essa colpisce il candidato Sindaco e neppure quando vi sia una stretta integrazione tra lista e candidato Sindaco, trattandosi di elezioni in Comuni aventi meno di 15.000 abitanti. Sicché l’ammissione della lista non integra una causa di invalidità, che possa addirittura trasmettersi alle operazioni successive
2. Non sussiste un potere-dovere, gravante sulla Commissione Elettorale nella qualità di organo competente alla valutazione dei requisiti di ammissibilità dei candidati e delle liste presentatisi per le consultazioni, di rilevare le eventuali cause di ineleggibilità (ma solo quelle di incandidabilità), avendo il Legislatore affidato tale compito al successivo intervento del Consiglio Comunale, ai sensi dell’art. 75 del D.P.R. n. 570 del 1960

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
Sezione Seconda

composto dai Signori:
Giuseppe PETRUZZELLI Presidente

Vincenzo FIORENTINO Componente;

Stefano TOSCHEI Estensore;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. R.g 1340 del 2004 proposto da
PETRILLO Giffredo, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giovanni Frullano e Elena Mannucci ed elettivamente domiciliato presso la Segreteria di questo Tribunale amministrativo regionale in Firenze, Via Ricasoli n. 40;

contro

il COMUNE DI POMARANCE, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Germano Scarafiocca ed elettivamente domiciliato in Firenze, Via Squarcialupi n. 2, presso lo studio dell’avv. Marzia Bonagiusa;
il MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro tempore e la COMMISSIONE ELETTORALE CIRCONDARIALE DI PISA, in persona del Presidente pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale di Firenze nella propria sede in Firenze, Via degli Arazzieri n. 4, dove domiciliano per legge;
l’ADUNANZA DEI PRESIDENTI DELLE SEZIONI ELETTORALI DEL COMUNE DI POMARANCE, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;

e nei confronti

di MACELLONI Renzo, rappresentato e difeso dall’avv. Nicola Colombini ed elettivamente domiciliato presso la Segreteria di questo Tribunale amministrativo regionale in Firenze, Via Ricasoli n. 40;
di ADUNANZA DEI PRESIDENTI SEZIONI ELETTORALI DEL COMUNE DI POMARANCE, MONTOMOLI SILVANO, GUERRIRI GIANCARLO, CANNISTRARO DOMENICO non costituiti in giudizio;

per l’annullamento
– del verbale n. 63 della Commissione elettorale circondariale di Pisa – Sottocommissione elettorale circondariale di Volterra del 15 maggio 2004 afferente l’esame ed approvazione della candidatura a Sindaco del Comune di Pomarance (PI) del Signor Renzo Macelloni e della lista, collegata a detto candidato a Sindaco, dei candidati alla carica di consigliere comunale per le elezioni amministrative del 12 e 13 giugno 2004 contraddistinta da contrassegno annesso alla stessa lista, costituito dai seguenti simboli e lettere “Sette profili umani di colore diverso disposti in successione, orientati verso destra e contenuti in un cerchio sormontato dalla scritta INSIEME PER CAMBIARE. I colori dei profili sono: giallo, arancione, rosso, verde, blu e azzurro su fondo bianco”;

– del successivo verbale della Commissione elettorale circondariale di Pisa – Sottocommissione elettorale circondariale di Volterra di assegnazione della numerazione progressiva a ciascuna lista ammessa per le le elezioni amministrative del 12 e 13 giugno 2004 per il Comune di Pomarance;

– del verbale delle operazioni dell’Adunanza dei Presidenti delle Sezioni del Comune di Pomarance, redatto ex art. 67 del T.U. 16 maggio 1960 n. 570, per le operazioni previste dall’art. 71 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, del 14, 15 e 16 giugno 2004;

– del provvedimento di proclamazione degli eletti alla carica di Sindaco e consigliere del Comune di Pomarance;

– in via derivata, delle elezioni amministrative del Comune di Pomarance, per l’elezione diretta del Sindaco e del consiglio comunale svoltesi il 12 ed il 13 giugno 2004;

– di ogni altro atto presupposto e, conseguente e/o comunque connesso ancorché non cognito all’esponente.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Vista la costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate e del controinteressato Macelloni nonché i documenti prodotti;
Esaminate le ulteriori memorie depositate con documenti;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 14 dicembre 2004 il dott. Stefano Toschei;
presente per la parte ricorrente l’avv. Giovanni Frullano nonché, per il Comune l’avv. Germano Scarafiocca per le Amministrazioni Statali l’avv. dello Stato Gianni Cortigiani e per il controinteressato Macelloni l’avv. Nicola Colombini;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Premetteva il ricorrente di essere residente nel Comune di Pomarance (PI) e di essere iscritto nelle relative liste elettorali.
Riferiva che alle consultazioni amministrative svoltesi in data 12 e 13 giugno 2004 avevano partecipato quattro liste e che, all’esito delle elezioni, era stato proclamato Sindaco il candidato Maurizio Maggi.
Esponeva che, in sede di rinnovo del Consiglio comunale, il candidato a Sindaco della lista elettorale n. 02 “INSIEME PER CAMBIARE”, vale a dire l’odierno controinteressato Renzo Macelloni, era stato proclamato eletto alla carica di consigliere comunale.
Lamentava il ricorrente che il predetto Signor Macelloni e la lista ad esso collegata erano stati illegittimamente ammessi alla competizione elettorale in quanto, al momento dell’accettazione e della presentazione della candidatura il Macelloni “era ancora in carica a tutti gli effetti di legge come Sindaco del Comune di Piccioli (PI) e come tale rigorosamente ineleggibile alla carica di Sindaco e di consigliere comunale in qualsiasi altro Comune della Repubblica” (così testualmente a pag. 6 del ricorso introduttivo).
Rammentando che, ai sensi dell’art. 60 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 “non sono eleggibili a sindaco (…) i sindaci, presidenti di provincia, consiglieri comunali o circoscrizionali in carica, rispettivamente in altro comune, provincia o circoscrizione”, il ricorrente contestava la legittimità della decisione assunta dalla Commissione elettorale circondariale di Pisa – Sottocommissione elettorale circondariale di Volterra, in data 15 maggio 2004, che nel verbale n. 63 deliberava l’approvazione e l’ammissione alla candidatura a Sindaco del Comune di Pomarance del Macelloni e della lista “INSIEME PER CAMBIARE”, non avendo tenuto conto, per come invece avrebbe dovuto, della causa di ineleggibilità che impediva l’accettazione della candidatura del Macelloni e della lista a lui collegata.
Di qui l’impugnazione in sede giudiziale dell’atto suindicato e di tutti i conseguenti ivi comprese le operazioni elettorali svoltesi, con richiesta di annullamento degli atti gravati nonché delle elezioni amministrative svoltesi nel Comune di Pomarance nelle date del 12 e del 13 giugno.
Si costituiva in giudizio il Comune intimato rilevando che seppure effettivamente la candidatura del Macelloni era minata da una causa di ineleggibilità, la relativa dichiarazione non era di competenza della Commissione elettorale circondariale. A conferma di ciò, il Comune resistente sottolineava come, successivamente all’insediamento dei rinnovati organi rappresentativi del Comune di Pomarance, la causa di ineleggibilità era stata contestata all’interessato che, era stato altresì dichiarato decaduto dalla carica. Conseguentemente, il Comune contestava la fondatezza delle censure, così come rivolte dal ricorrente nei confronti degli atti emanati nel corso delle operazioni elettorali e nei confronti degli esiti della consultazione svoltasi nel Comune di Pomarance nelle date del 12 e del 13 giugno, chiedendo la reiezione del ricorso.
Si sono altresì costituiti il Ministero dell’interno e la Commissione elettorale circondariale di Pisa, i quali hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva nei loro confronti, chiedendo la dichiarazione di estromissione. Nel merito confermavano l’assunto già illustrato nelle difese del Comune resistente, sostenendo in tal modo la richiesta di reiezione del gravame.
Si è infine costituito il controinteressato Macelloni contestando la fondatezza delle censure svolte nel ricorso introduttivo e chiedendo la reiezione del ricorso stante la correttezza degli atti adottati dagli organi competenti in sede di ammissione della sua candidatura alle consultazioni elettorali in questione.
Successivamente, le parti resistenti hanno depositato documenti relativi all’esito, sfavorevole per il Macelloni, del giudizio da quest’ultimo instaurato presso il Tribunale civile di Pisa avverso la deliberazione n. 41 del 26 luglio 2004 con la quale il Consiglio comunale del Comune di Pomarance ha dichiarato il Macelloni in eleggibile alla carica di consigliere comunale. In conseguenza di ciò confermavano le già rassegnate conclusioni.
Alla pubblica udienza del 14 dicembre 2004 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. – Con il ricorso indicato in epigrafe il Signor Giffredo Petrillo, elettore presso il Comune di Pomarance (PI), ha chiesto che fosse giudizialmente annullata la decisione assunta dalla Commissione elettorale circondariale di Pisa – Sottocommissione elettorale circondariale di Volterra, in data 15 maggio 2004, che nel verbale n. 63 aveva deliberato l’approvazione e l’ammissione alla candidatura a Sindaco del Comune di Pomarance del Macelloni e della lista “INSIEME PER CAMBIARE”, non avendo tenuto conto, per come invece avrebbe dovuto, della causa di ineleggibilità che impediva l’accettazione della candidatura del Macelloni e della lista a lui collegata.
Quest’ultimo, infatti, al momento dell’accettazione e della presentazione della candidatura da parte degli organi competenti era ancora in carica a tutti gli effetti di legge come Sindaco del Comune di Piccioli (PI), di talché il Macelloni, ai sensi del chiaro disposto dell’art. 60 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, era ineleggibile alla carica di Sindaco e di consigliere comunale presso il Comune di Pomarance, così come in qualsiasi altro Comune della Repubblica.
Il provvedimento di accettazione della candidatura del Macelloni e della lista “INSIEME PER CAMBIARE”, adottato dalla Commissione elettorale circondariale di Pisa è, dunque, affetto da illegittimità, patologia che ha trasmesso a tutte le successive fasi della competizione elettorale, ivi compresi gli atti conclusivi di nomina degli eletti, con conseguente necessità di annullamento in sede giudiziale degli atti impugnati e delle operazioni elettorali svoltesi in data 12 e 13 giugno 2004.
2. – Sostiene, per contro, il Comune che non spettasse alla Commissione elettorale circondariale di Pisa di rilevare l’ineleggibilità del candidato Macelloni, pur ammettendo che tale condizione di impedimento sussisteva in capo all’odierno controinteressato.
Proprio per tale ragione il Comune di Pomarance ha provveduto, dapprima a contestare all’interessato la causa di ineleggibilità e, successivamente, a dichiararne la decadenza dalla carica di consigliere comunale.
3. – Il Ministero dell’interno e la Commissione elettorale circondariale di Pisa, pur contestando la sussistenza della legittimazione passiva nei loro confronti e chiedendo la estromissione dal giudizio, hanno confermato la fondatezza del contenuto delle difese sviluppate negli atti defensionali dal Comune di Pomarance.
4. – Preliminarmente si rileva come nessun dubbio si ponga sulla sussistenza della giurisdizione in capo al giudice amministrativo allorquando, pur venendo in emersione una questione di ineleggibilità, il petitum sostanziale del gravame sia rivolto alla contestazione degli atti posti in essere dagli organi a ciò deputati nel corso di una consultazione elettorale nonché alla validità delle lezioni.
Infatti, in tema di ineleggibilità, l’art. 8 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034 e l’art. 28 del T.U. 26 giugno 1924 n. 1054 consentono al giudice amministrativo di pronunciare incidenter tantum anche su questioni relative a diritti, qualora la loro soluzione si atteggi come pregiudiziale necessaria per decidere la questione principale, affidata alla sua cognizione (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 15 febbraio 2002 n. 908).
5. – Sempre in via preliminare, stima il Collegio che l’eccezione sollevata in merito alla carenza di legittimazione passiva in capo al Ministero dell’interno ed alla Commissione elettorale circondariale di Pisa sia fondata.
Infatti, come è noto:
 posto che gli effetti della consultazione elettorale per il rinnovo dei consigli comunali sono imputabili esclusivamente all’Amministrazione comunale, essendo questa la sola Amministrazione che si configura come parte necessaria del giudizio, l’Ufficio elettorale centrale va estromesso dal giudizio per difetto di legittimazione passiva (Cfr., fra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 30 giugno 2003 n. 3865 e 17 aprile 2002 n. 2009);

 va peraltro precisato che, gli organi temporanei abilitati a dichiarare i risultati finali del procedimento elettorale, come l’Ufficio elettorale centrale, per la loro posizione di neutralità, non sono portatori di un interesse giuridicamente apprezzabile al mantenimento dei loro atti, per cui il ricorso contro le operazioni elettorali non deve essere ad essi notificato;
 conseguentemente, qualora il ricorso sia stato notificato al predetto Ufficio, quest’ultimo, qualora lo richieda costituendosi in giudizio, deve essere estromesso dal giudizio elettorale, per difetto di legittimazione passiva, in quanto lo stesso interviene nel procedimento elettorale quale organo straordinario e temporaneo, preposto alla sola proclamazione degli eletti e come tale non è portatore di uno specifico interesse qualificato nelle controversie relative alle operazioni elettorali (cfr. Cons. giust. amm. sic. 19 marzo 1996 n. 53).

Ad analoghe conclusioni si giunge, a maggior ragione, con riferimento alla posizione del Ministero dell’interno, con riferimento alla quale può confermarsi che l’individuazione della Pubblica amministrazione cui spetta la qualifica di parte necessaria nei giudizi elettorali deve essere compiuta, tenuto conto della peculiarità del procedimento e del processo, non in base al criterio dell’imputazione formale degli atti contestati, bensì in base al criterio dell’imputazione sostanziale degli effetti, cioè dei risultati della consultazione; pertanto, quando si tratta dell’ elezione di organi comunali, la parte necessaria da evocare in giudizio è l’Amministrazione comunale, e non già l’Amministrazione statale della quale fanno parte gli organi temporanei preposti ad accertare e a dichiarare i risultati della consultazione elettorale (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 14 febbraio 2003 n. 809).
In ragione di quanto sopra, è fondata l’eccezione sollevata dal Ministero dell’interno e dalla Commissione elettorale circondariale di Pisa nel costituirsi in giudizio e, in accoglimento della relativa domanda proposta, va dichiarata l’estromissione dei predetti Uffici dal presente giudizio.
6. – Nel merito, va subito chiarito che la fondatezza o meno dei motivi di doglianza che sostengono il ricorso deve essere valutata con riferimento non tanto alla sussistenza o meno in capo al controinteressato Macelloni della causa di ineleggibilità con la sua candidatura per le elezioni comunali svoltesi nel Comune di Pomarance della contemporanea – all’epoca dei fatti – carica di Sindaco presso il Comune di Piccioli, quanto, piuttosto, della sussistenza di un potere-dovere, gravante sugli organi competenti alla valutazione dei requisiti di ammissibilità dei candidati e delle liste presentatisi per quelle consultazioni, di rilevare l’esistenza di detta incompatibilità e di impedire così l’ammissione del candidato in posizione di ineleggibilità di partecipare alla competizione elettorale.
7. – Va rammentato in punto di diritto che occorre effettuare una preliminare distinzione tra causa ineleggibilità del candidato e causa di incandidabilità dello stesso.
L’ineleggibilità, ai sensi dell’art. 60 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, è prescritta, tra l’altro, nei confronti di coloro che, ricoprendo un incarico o funzione pubblica di notevole rilievo sociale, politico od istituzionale, possono trarne immediato giovamento, in termini di prestigio personale e di potenziale aumento del consenso elettorale. Sicché la mera partecipazione di chi abbia questo (sia pur potenziale) vantaggio può alterare, per valutazione legislativa espressa, la regolarità della competizione.
Il rimedio apprestato consiste nell’impedire a coloro che non abbiano previamente rimosso la causa di ineleggibilità di accedere alla pubblica funzione elettiva, comminando una vera e propria causa di decadenza.
In argomento va – fondamentalmente – aggiunto che, ai sensi dell’art. 75 del D.P.R. 16 maggio 1960 n. 570, è il Consiglio comunale che, nella seduta immediatamente successiva alle elezioni e prima di ogni altra delibera, esamina le condizioni degli eletti e dichiara le eventuali ineleggibilità.
L’ineleggibilità, pertanto, funziona come temporanea sospensione del diritto di elettorato passivo.
La causa di incandidabilità è, invece, fissata dall’art. 15, primo comma, della legge 19 marzo 1990 n. 55, il quale dispone che i soggetti che si trovino nelle condizioni ivi previste “non possono essere candidati” alle elezioni amministrative e la loro eventuale elezione è nulla (ibidem, quarto comma).
Da entrambe le figure sopra descritte differisce, poi, la incompatibilità, che offre, invece, al candidato eletto la facoltà di scegliere tra la carica elettiva e l’ufficio o l’incarico da cui discende l’impedimento. Si tratta, in questo caso, di incarico ricoperto anche durante le operazioni di voto, senza che ne derivi alcuna conseguenza sul risultato: il Legislatore guarda solo alla fase posteriore alle elezioni, imponendo all’eletto di eliminare concorrenti situazioni soggettive che possano minare il proficuo e corretto espletamento del mandato elettorale.
8. – Orbene, i casi della ineleggibilità e della incandidabilità divergono anche in ragione del momento in cui vi è l’obbligo di rilevare il deficit di idoneità del candidato e dell’organo competente ad assumere le conseguenti decisioni.
Infatti, per la incandidabilità – che, si è detto, è prevista dall’art. 15, comma 1, della legge n. 55 del 1990 (nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di stampo mafioso), che vieta di candidarsi alle elezioni regionali, provinciali ed amministrative a coloro che hanno riportato condanne od abbiano in corso procedimenti penali per determinate categorie di delitti – al divieto della candidatura si accompagna una previsione di nullità dell’elezione, ma, soprattutto, una disciplina specifica sui poteri di controllo dell’ufficio elettorale in sede di presentazione della lista. Gli artt. 30 e 33, rispettiva lett. c), del D.P.R. n. 570 del 1960, come novellati dall’art. 2 della legge 18 gennaio 1992 n. 16, stabiliscono che la Commissione elettorale, nell’eseguire il controllo sulle liste “elimina il nome dei candidati a carico dei quali viene accertata la sussistenza di alcuna delle condizioni previste dal comma 1 dell’art. 15 della legge 19 marzo 1990 n. 55”.
Come ha avuto modo di chiarire il Consiglio di Stato, Sezione V, nella decisione 15 giugno 2000 n. 3338, con orientamento che questa Sezione ritiene di condividere, “tale quadro legislativo, a ben vedere, appare razionale, e si comprende come l’illegittima ammissione della lista che propone un Sindaco non candidabile possa tradursi in una invalidità che inficia tutte le elezioni, come ritenuto dal citato precedente giurisprudenziale. Viene comminato il divieto di candidatura, ma viene anche regolato un potere di controllo su questa causa di impedimento, che può risolversi nella radicale eliminazione del candidato consigliere ineleggibile, come anche nell’eliminazione della lista collegata al candidato Sindaco ineleggibile. Se non si dispone l’eliminazione e la lista è ammessa, pur in queste condizioni, è integrato un vizio di legittimità, da cui discende l’invalidità di questo cruciale momento della procedura elettorale”.
Per quanto concerne invece la o le condizioni di ineleggibilità, non vi è riscontro della surriportata disciplina nel testo del decreto legislativo n. 267 del 2000.
In altri termini, il Legislatore non ha previsto in questa ipotesi alcun potere effettivo di controllo della Commissione elettorale, che dovrà arrestarsi alla verifica di stampo formale regolata dai citati artt. 30 e 33 del D.P.R. n. 570 del 1960. L’unica conseguenza prevista dal Legislatore è quella dell’accertamento delle posizioni di ineleggibilità da parte del Consiglio comunale nella sua prima seduta, ad elezioni concluse, cosa che è avvenuta nella fattispecie.
9 – Tali precisazioni inducono ad escludere che le differenze tra i due profili di deficit della partecipazione candidato alle consultazioni elettorali non siano sufficientemente idonee a giustificare, anche sotto un profilo di compatibilità costituzionale del sistema legislativo vigente, una diversa modalità e tempistica procedurale stabilita per la proclamazione di ineleggibilità ovvero di incandidabilità, limitando esclusivamente a quest’ultima la conseguenza della nullità dell’operazioni elettorali svolte con la partecipazione di un candidato incandidabile, stante la assoluta gravità dei presupposti che determinano il verificarsi di tale status.
10 – Si deve pertanto concludere nel senso che:
 per un verso, in ragione dell’esame delle norme di legge che regolano la fattispecie in questione, l’ineleggibilità, di regola, non è di ostacolo all’ammissione della lista, neppure quando essa colpisce il candidato Sindaco e neppure quando vi sia una stretta integrazione tra lista e candidato Sindaco, trattandosi di elezioni in Comuni aventi meno di 15.000 abitanti. Sicché l’ammissione della lista non integra una causa di invalidità, che possa addirittura trasmettersi alle operazioni successive (cfr., anche T.A.R. Campania, Salerno, 6 novembre 2003 n. 1485);

 per altro verso, non spetta alla commissione elettorale circondariale rilevare la causa di ineleggibilità (ma solo quella di incandidabilità), avendo il Legislatore affidato tale compito al successivo intervento del Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 75 del D.P.R. n. 570 del 1960.

11. – Ciò è avvenuto nella specie, per come è comprovato dalla documentazione depositata in atti dal Comune resistente.
In ragione delle suesposte osservazioni le censure prospettate dal ricorrente risultano infondate ed il ricorso deve, quindi, essere respinto.
Sussistono, nondimeno, giusti motivi per compensare integralmente tra le parti costituite le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, pronunciando in via definitiva sul ricorso in epigrafe:
1) dichiara l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’interno e della Commissione elettorale circondariale di Pisa;

2) respinge il ricorso.

Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella Camera di consiglio del 14 dicembre 2004.

Il Presidente
Giuseppe Petruzzelli

Il relatore ed estensore
Stefano Toschei

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 26 GENNAIO 2005

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