Pres. Michele Perrelli, Est. Leonardo Pasanisi
Cordovana Filippo (Avv.ti. Corrado Diaco, Simona Gambardella) contro il Ministero delle Finanze (Avvocatura dello Stato) e contro la Guardia di Finanza ( Avvocatura dello Stato)

effetto preclusivo del giudicato penale di assoluzione nei confronti del procedimento disciplinare

1. Pubblico impiego – Provvedimento disciplinare – A seguito di giudicato penale di assoluzione sui medesimi fatti – Effetto Preclusivo 2. Pubblico impiego – Provvedimento di rimozione – Adeguata motivazione riguardo il positivo verdetto di meritevolezza a conservare il grado espresso dalla Commissione di Disciplina – Necessità

1. Ai sensi dell’art. 653 del c.p.p. (nel testo vigente alla data di adozione del provvedimento impugnato, prima della sua modifica ad opera dell’art. 1 della legge n. 97 del 2001, che ne ha ampliato l’ambito di applicazione), l’effetto preclusivo del giudicato penale di assoluzione nei confronti del procedimento disciplinare è subordinato alla ricorrenza di due condizioni: 1) che si tratti di assoluzione pronunciata in seguito a dibattimento; 2) che l’assoluzione sia stata pronunciata perché il fatto non sussiste o perché l’imputato non lo ha commesso: ne consegue che l’accertamento irrevocabile operato in sede penale, quanto all’insussistenza del fatto contestato, rende incontrovertibile la preclusione dell’accertamento dello stesso fatto in sede disciplinare.

2.Il provvedimento di rimozione è illegittimo in caso di assoluta, mancata, considerazione, da parte del Comandante Generale, del positivo verdetto di meritevolezza a conservare il grado, formulato dalla Commissione di Disciplina: secondo, infatti, un pacifico principio generale (derivante dai canoni costituzionali di legalità e di buona amministrazione), in qualsiasi caso in cui l’Autorità decidente voglia discostarsi dal parere (non vincolante) dell’organo consultivo, lo può fare, ma deve fornire adeguata motivazione in ordine alle ragioni del proprio operato. Il suddetto principio opera soprattutto laddove la norma (cfr. art. 75 L. n. 599 del 1954) consenta tale possibilità di discostarsi “soltanto in casi di particolare gravità”.

Effetto preclusivo del giudicato penale di assoluzione nei confronti del procedimento disciplinare

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
Sez. VI

composto dai Signori:Dott. Michele Perrelli – Presidente; Dott. Leonardo Pasanisi – Consigliere rel.; Dott. Sergio Zeuli – Referendario ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi n. 5121/2000 e n. 5787/2000 Reg. Gen., entrambi proposti da

Cordovana Filippo rappresentato e difeso dagli avvocati Corrado Diaco e Simona Gambardella, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Napoli, alla via dei Mille n. 40;

contro

Il Ministero delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore;
La Guardia di Finanza, in persona del Comandante Generale pro tempore;
entrambi rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, nei cui uffici pure ope legis domiciliano alla via Diaz n. 11;
rispettivamente,

il 1° ricorso (n. 5121/2000 R.G.),

per l’annullamento, previa sospensione: 1) del provvedimento di data ed estremi sconosciuti, comunicato in data 18 maggio 2000, con il quale la Guardia di Finanza – Reparto Tecnico Logistico Amministrativo della Campania, sez. comando, ha rimosso il ricorrente con perdita del grado a decorrere dal 18 maggio 2000; 2) della nota prot. n. 34800 del 18 maggio 2000 di Regioguarfi Pesaf/Disciplina, con la quale è stato comunicato che con messaggio del 17 maggio 2000, n. 59619/P/4 di Cogeguarfi/Pesaf, a seguito dell’inchiesta formale svolta nei confronti del ricorrente è stato assunto il predetto provvedimento di rimozione; 3) del messaggio n. 59619/P/4 del 17 maggio 2000; 4) nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio conseguente e comunque connesso.;
il 2° ricorso (n. 5787/2000 R.G.),

per l’annullamento, previa sospensione, del provvedimento del Comando Generale della Guardia di Finanza prot. n. 3172 del 18 maggio 2000, con il quale si è disposta la sanzione della perdita del grado per rimozione e la regressione del ricorrente a soldato semplice; nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio conseguente e comunque connesso..

VISTI i ricorsi ed i relativi allegati;
VISTI gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Finanze e della Guardia di Finanza;
VISTI gli atti tutti di causa;
UDITI all’udienza pubblica del giorno 8 marzo 2004 – relatore il consigliere dott. Leonardo Pasanisi – l’avvocato Francesco Labruna (per delega dell’avvocato Corrado Diaco) e l’avvocato dello Stato Andrea Rippa;
VISTO l’art. 26, co. 4°, della legge n. 1034 del 1971;
RITENUTO e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. Con atto notificato in data 24 maggio 2000 e depositato il successivo giorno 31 (ric. n. 5121/2000 R.G.), il sig. Filippo Cordovana ricorreva innanzi a questo TAR contro il Ministero delle Finanze e la Guardia di Finanza chiedendo l’annullamento, previa sospensione, dei provvedimenti in epigrafe indicati.
Al riguardo, il ricorrente, sottufficiale della Guardia di Finanza con qualifica di maresciallo ordinario, rappresentava, in punto di fatto, le seguenti circostanze:
– di essere stato riammesso in servizio a decorrere dal 3 marzo 1999, poiché assolto con sentenza della Corte di Appello di Napoli del 2 marzo 1999, dall’imputazione ascrittagli di cui al reato ex artt. 81 cpv. e 317 c.p. (concussione circa un cesto di generi alimentari) con la formula “perché il fatto non sussiste”;

– che tutttavia, l’amministrazione aveva avviato, in data 7 settembre 1999, formale inchiesta disciplinare (comunicata con nota prot. n. 32396/P), ritenendo che i fatti oggetto del pregresso giudizio penale, nonostante la decisione assolutoria, costituissero “concrete espressioni e dimostrazioni di gravissime violazione dei doveri di lealtà e di correttezza assunti con il giuramento prestato, tanto più rilevanti in relazione al grado rivestito, con notevoli nocumenti all’immagine ed al prestigio”;

– che il relativo procedimento disciplinare si era concluso con la notifica al ricorrente, in data 18 maggio 2000, della semplice comunicazione dell’adozione del provvedimento di perdita del grado per rimozione a decorrere dalla medesima data (senza alcun provvedimento formale).

Tanto premesso, il ricorrente deduceva l’illegittimità dei provvedimenti impugnati con due distinti motivi, incentrati sui seguenti vizi:
Violazione di legge. Violazione dei principi costituzionali in materia di diritto alla difesa. Violazione dei principi generali in materia di obbligo della motivazione. Violazione della legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere per arbitrarietà manifesta.
Il procedimento disciplinare si sarebbe dovuto concludere con un provvedimento formale. Inoltre, mancando qualsiasi motivazione sulle ragioni della disposta rimozione, sarebbe evidente la sussistenza dei vizi denunciati.
Il Ministero delle Finanze ed il Comando Generale della Guardia di Finanza si costituivano in giudizio con controricorso di forma depositato in data 2 giugno 2000. Successivamente depositavano fascicolo contenente relazione amministrativa e documenti.
Nelle more del giudizio, interveniva il provvedimento del Comando Generale della Guardia di Finanza prot. n. 3172 del 18 maggio 2000, con il quale era stata formalmente disposta la sanzione della perdita del grado per rimozione e la regressione del ricorrente a soldato semplice.
Tale provvedimento veniva impugnato dal ricorrente con un secondo ricorso, notificato in data 12 giugno 2000 e depositato il successivo giorno 20 (ric. n. 5787/2000 R.G.), sulla base dei seguenti tre gruppi di censure:

I – Violazione e falsa applicazione dell’articolo 653 c.p.p. – Violazione e falsa applicazione degli articoli 14, 40, 41, 43 e ss. della legge 3 agosto 1961 n. 833 – Violazione e falsa applicazione del giusto procedimento di legge – Violazione dell’articolo 97 D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 – Eccesso di potere – contraddittorietà manifesta – Elusione del giudicato formatosi sulla sentenza della corte di appello di Napoli n. 1427/99 del 2 marzo 1999 – Sviamento – Difetto di motivazione – Erroneità dei presupposti.
Nel caso di specie, poichè gli addebiti contestati al ricorrente in sede disciplinare avrebbero ad oggetto gli stessi fatti per i quali egli era stato assolto con formula piena in sede penale, sarebbe configurabile la preclusione di cui all’articolo 653 c.p.p., con conseguente inammissibilità dello spesso procedimento disciplinare ed illegittimità del successivo provvedimento finale.

II – Violazione della circolare n. 40000/ 1152 del 30 luglio 1999 del comando Generale della Guardia di Finanza – Sviamento.
L’impugnato provvedimento sarebbe stato altresì emesso in violazione della richiamata circolare, secondo cui il doppio principio di autonomo accertamento e valutazione dei fatti in sede disciplinare incontrerebbe l’unico limite della piena assoluzione dibattimentale (come appunto verificatosi nel caso di specie).

III – Violazione di legge – Violazione della legge n. 241 del 1990 – Violazione dei principi generali in materia di obbligo della motivazione – Eccesso di potere – Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione – Arbitrarietà manifesta.
In ogni caso, il provvedimento di rimozione sarebbe illegittimo (oltre che per l’assoluta insussistenza dei fatti contestati, come accertato dalla sentenza assolutoria della Corte d’Appello di Napoli), anche in relazione alle seguenti non contestate circostanze: 1) episodicità della presunta violazione dei doveri di lealtà; 2) assenza di rilevanza penale; 3) positivo verdetto di meritevolezza a conservare il grado, formulato nei riguardi dell’interessato dalla Commissione di Disciplina in data 18 febbraio 2000; 4) personalità e stato di servizio del militare; 5) sproporzionalità della sanzione disciplinare rispetto ai fatti addebitati.
Il Ministero delle Finanze ed il Comando Generale della Guardia di Finanza si costituivano in giudizio in data 27 giugno 2000, depositando fascicolo contenente memoria difensiva e documenti, chiedendo la reiezione del ricorso. A parere delle resistenti amministrazioni, la sanzione sarebbe stata irrogata non già in relazione ai fatti contestati nel procedimento penale, bensì con riferimento al comportamento tenuto dal ricorrente (ripetuto accesso nel caseificio, accettazione dei donativi sia pure sine metu con induzione nei confronti del donante di contraccambiare eventuali futuri favori), che non avrebbe formato di per sé oggetto dell’incriminazione penale.

2. Con ordinanze n. 3056 e n. 3057 del 28 giugno 2000, la Sezione Prima di questo Tribunale respingeva le domande cautelari relative ad entrambi i ricorsi proposti, ritenendo insussistente l’eccepita preclusione.
Successivamente, in data 23 febbraio 2004, il ricorrente depositava memoria difensiva, rappresentando che il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4370/2000, aveva accolto l’appello proposto avverso i suindicati provvedimenti cautelari di primo grado, in base alla contraria considerazione che l’efficacia della sentenza penale dibattimentale di assoluzione produrrebbe, in ogni caso, gli effetti di cui all’articolo 653 c.p.p., indipendentemente dalla formula adoperata, essendosi ormai eliminata dall’ordinamento processuale penale l’assoluzione per insufficienza di prove, che era invece prevista dal previgente codice di rito. Insisteva quindi per l’accoglimento dei ricorsi, previa loro riunione.

3. All’udienza pubblica del giorno 8 marzo 2004, entrambi i ricorsi venivano introitati in decisione.

DIRITTO

4. Preliminarmente, occorre procedere alla riunione dei due ricorsi proposti, stante la loro evidente connessione soggettiva ed oggettiva.

5. Ciò posto, il primo ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, stante l’emanazione, in corso di causa, del provvedimento formale recante l’irrogazione della sanzione disciplinare preannunciata con la nota impugnata.
Il secondo ricorso, avente ad oggetto il suddetto provvedimento formale effettivamente pregiudizievole (sul quale si è quindi “spostato” l’interesse del ricorrente), è invece fondato e deve essere accolto, dovendo essere al riguardo condivisa la prima censura dedotta, concernente la violazione dell’articolo 653 del codice di procedura penale.

6. Come è noto, ai sensi della richiamata disposizione normativa (nel testo vigente alla data di adozione del provvedimento impugnato, prima della sua modifica ad opera dell’art. 1 della legge n. 97 del 2001, che ne ha ampliato l’ambito di applicazione), l’effetto preclusivo del giudicato penale di assoluzione nei confronti del procedimento disciplinare è subordinato alla ricorrenza di due condizioni: 1) che si tratti di assoluzione pronunciata in seguito a dibattimento; 2) che l’assoluzione sia stata pronunciata perché il fatto non sussiste o perché l’imputato non lo ha commesso.
Orbene, nella fattispecie in esame, ricorrono entrambe le suindicate condizioni.
Il sig. Cordovana, imputato del reato di concussione “perché abusando della sua qualità di sottufficiale della Guardia di Finanza induceva il titolare del caseificio Zagaria Fernando a dare a lui, per conto del capitano della Guardia di Finanza Lencioni, una cesta di generi alimentari, in esecuzione di un medesimo disegno criminoso, in Pozzuoli, nel periodo natalizio dell’anno 1989 e nel dicembre del 1990” (cesta del valore circa di lire 100/150.000), è stato dapprima condannato dal Tribunale di Napoli con sentenza del 17/11/1993 (con la quale non si è tenuto conto della continuazione e la condanna è stata peraltro limitata all’unico episodio del 1990); ma è stato successivamente assolto dalla Corte d’Appello di Napoli, una prima volta, con sentenza del 27/2/1996, “perché il fatto non sussiste”, ed una seconda volta, a seguito di rinvio dalla Cassazione, con sentenza del 9 marzo 1999, passata in giudicato il 26 aprile 1999, sempre con la medesima formula, “perché il fatto non sussiste”.
L’accertamento irrevocabile operato in sede penale quanto all’insussistenza del fatto contestato rende incontrovertibile la configurazione dell’eccepita preclusione.
D’altra parte, non può condividersi quanto affermato dalla resistente amministrazione nella memoria difensiva depositata in data 27 giugno 2000, secondo cui, nella specie, la sanzione sarebbe stata irrogata non già in relazione ai fatti contestati nel procedimento penale, bensì con riferimento al comportamento tenuto dal ricorrente (ripetuto accesso nel caseificio, accettazione dei donativi sia pure sine metu con induzione nei confronti del donante di contraccambiare eventuali futuri favori).
Tale affermazione risulta contraddetta, per tabulas, dall’apertura dell’inchiesta formale disciplinare operata dalla stessa Amministrazione nei confronti dell’interessato (v. nota prot. n. 32386/P del 7/9/99, agli atti), dalla quale emerge che la contestazione riguarda solo i due episodi del 1989 e del 1990 (consegna del cesto di prodotti caseari) ed inoltre che, in entrambi i casi, la violazione dei doveri di lealtà e di correttezza è posta in relazione allo specifico, asserito, intento dell’incolpato di conseguirne una specifica utilità (e cioè di non pagare il corrispettivo), approfittando del ruolo ricoperto.
E’ evidente, pertanto, che il procedimento disciplinare, in primo luogo, non ha avuto ad oggetto “ripetuti accessi” nel caseificio (ma soltanto due, peraltro a distanza di un anno l’uno dall’altro) ed in secondo luogo, che non si è limitato a verificare i suddetti due episodi nella loro materialità, ma nella intenzionalità da parte del ricorrente di trarne vantaggio, in ragione della propria qualifica.
Il procedimento disciplinare, contrariamente a quanto rappresentato dall’Amministrazione, si è pertanto svolto sugli stessi fatti che hanno formato oggetto del giudizio penale, con conseguente piena applicazione dell’invocata preclusione.
In relazione a tali fatti, la Corte d’Appello ha comunque avuto modo di affermare che “il comportamento dell’imputato non fu tale da esercitare sullo Zagaria una pressione capace di indurlo a subire una estorsione ma, al contrario, che il comportamento di quest’ultimo fu determinato, in via esclusiva o almeno di gran lunga preminente, dalla volontà di approfittare della situazione per aprirsi una situazione di credito presso la locale Guardia di Finanza, tramite delle elargizioni di trascurabile valore. Che l’imputato non assunse atteggiamenti intimidatori risulta chiaramente sia dal fatto che non rivolse alcuna minaccia, né esplicitamente né implicitamente, ma anche dal fatto che, quando si recò per la prima volta presso il caseificio non vestiva abiti militari e non si qualificò neppure”.
Anche prescindendo dall’eccepita preclusione, l’impugnato provvedimento non potrebbe, quindi, non ritenersi illegittimo sotto i rimanenti profili di censura, avendo data per scontata la sussistenza di fatti (“abuso della propria appartenenza alla Guardia di Finanza … al fine di ottenere illeciti profitti”), del tutto esclusi dalla sentenza definitiva di assoluzione.

7. Appare parimenti fondato il vizio di eccesso di potere per difetto di motivazione (di cui alla terza censura), in relazione all’assoluta, mancata, considerazione, da parte del Comandante Generale, del positivo verdetto di meritevolezza a conservare il grado, formulato nei riguardi dell’interessato dalla Commissione di Disciplina in data 18 febbraio 2000.
Secondo, infatti, un pacifico principio generale (derivante dai canoni costituzionali di legalità e di buona amministrazione), in qualsiasi caso in cui l’Autorità decidente voglia discostarsi dal parere (non vincolante) dell’organo consultivo, lo può fare, ma deve fornire adeguata motivazione in ordine alle ragioni del proprio operato.
Ciò soprattutto laddove, come nel caso di specie, la norma (cfr. art. 75 L. n. 599 del 1954) consenta tale possibilità “soltanto in casi di particolare gravità” (gravità peraltro sicuramente da escludere nel caso di specie, stante l’assoluta irrilevanza economica delle elargizioni effettuate dal titolare del caseificio e la mancanza di qualsiasi intento fraudolento da parte del militare, come accertato in sede penale).

8. Alla luce delle considerazioni che precedono, il primo ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
Il secondo deve invece essere accolto, con conseguente annullamento dell’impugnato provvedimento del Comando Generale della Guardia di Finanza prot. n. 3172 del 18 maggio 2000, con il quale è stata disposta la sanzione della perdita del grado per rimozione e la regressione del ricorrente a soldato semplice.

9. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sez. VI, preliminarmente riuniti i ricorsi in epigrafe, così provvede:
1) dichiara improcedibile il ricorso n. 5121/2000 R.G.;

2) accoglie il ricorso n. 5787/2000 R.G. e per l’effetto annulla l’impugnato provvedimento del Comando Generale della Guardia di Finanza prot. n. 3172 del 18 maggio 2000, con il quale è stata disposta la sanzione della perdita del grado per rimozione e la regressione del ricorrente a soldato semplice.

Condanna l’Amministrazione delle Finanze al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese, delle competenze e degli onorari di causa, complessivamente liquidati nella somma di euro 1.000,00 (mille).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del giorno 8 marzo 2004

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