U. Zuballi, Pres. – A. Gabbricci, Est.
Girardi Pubblicità S.r.l. (Avv. ti Ruffo e Zambelli) contro ANAS S.p.A. (non costituita)

illegittimità della revoca delle concessioni relative ad impianti pubblicitari disposta in assenza di un contrasto con gli artt. 47 e segg. del codice della strada; necessità della comunicazione di avvio del procedimento e di esplicita motivazione per ciascuna revoca

1. Atto amministrativo – Comunicazione di avvio del procedimento – Atto di revoca – Necessità – Impossibilità del privato di apportare elementi di valutazione idonei ad incidere in termini favorevoli sul provvedimento finale – Irrilevanza

2. Autorizzazione e concessione – Impianti pubblicitari conformi alle disposizioni contenute negli artt. 47 segg. d.P.R. 495/92 – Sono legittimi – Revoca della concessione in assenza di violazioni degli artt. 47 segg. d.P.R. 495/92 – Illegittimità

3. Atto amministrativo – Impianti pubblicitari – Revoca delle concessioni relative a venti distinti impianti pubblicitari – Unica motivazione per tutte le revoche – Illegittimità

1. Sussiste l’obbligo di comunicare all’interessato l’avvio del procedimento destinato a concludersi con un atto di revoca e, più in generale, con un atto di secondo grado di ritiro di un precedente provvedimento a lui favorevole. Non può essere invocato l’orientamento interpretativo per cui l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo non vizia l’atto conclusivo quando la partecipazione dell’interessato non avrebbe potuto, comunque, apportare elementi di valutazione eventualmente idonei ad incidere, in termini a lui favorevoli, sul provvedimento finale: la discrezionalità intrinseca agli atti di ritiro richiede, infatti, la più ampia conoscenza della situazione e la contestuale valutazione dei diversi interessi coinvolti, compresi quelli privati e potendo l’interessato fornire un utile contributo per l’una e per gli altri.

2. Gli impianti pubblicitari, rispettosi delle puntuali disposizioni contenute negli artt. 47 segg. del codice della strada (d.P.R. 495/92), devono essere considerati legittimi. Ne consegue che in assenza di una qualche violazione di tali disposizioni, l’ANAS non può discrezionalmente disporre la rimozione di cartelloni in precedenza autorizzati.

3. Il provvedimento di revoca delle concessioni, relative a venti distinti impianti pubblicitari e recante unica motivazione, è illegittimo per eccesso di potere sotto il profilo della carenza e genericità della motivazione. Ciascuna revoca avrebbe infatti dovuto essere separatamente giustificata, dopo aver verificato se l’interesse pubblico perseguito non avesse potuto essere realizzato, in adeguato contemperamento con gli interessi privati (consolidati dai provvedimenti emessi dallo stesso Ente gestore), attraverso l’eliminazione o lo spostamento di una parte soltanto degli impianti in questione.

illegittimità della revoca delle concessioni relative ad impianti pubblicitari disposta in assenza di un contrasto con gli artt. 47 e segg. del codice della strada; necessità della comunicazione di avvio del procedimento e di esplicita motivazione per ciascuna revoca

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
prima Sezione

con l’intervento dei signori magistrati:
Umberto Zuballi, Presidente;
Mauro Springolo, Consigliere;
Angelo Gabbricci, Consigliere-relatore,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 3177/03, proposto da

Girardi Pubblicità S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti Ruffo e Zambelli, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Venezia, via Cavallotti 22,

contro

ANAS S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio,

per l’annullamento del provvedimento 29 (recte 5) settembre 2003 di ANAS S.p.A. – Compartimento della viabilità per il Veneto, trasmesso con nota 29 settembre 2003, n. 1245, di revoca delle concessioni per cartelloni pubblicitari 13 febbraio 2001, nn. 3595, 3597, 3599, 3601, 3603, 3605, e 31 luglio 2001, nn. 20377 e 20379.
e per il risarcimento del danno in forma specifica, ovvero per equivalente.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
visti gli atti tutti di causa;
udito nella pubblica udienza del 3 giugno 2004 – relatore il consigliere avv. Angelo Gabbricci – l’avv. Ruffo per la ricorrente;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Nella nota di servizio 22 luglio 2003, n. 14930, il caponucleo A.N.A.S. del tronco Venezia – S. Michele al Tagliamento della ss. 14 della Venezia Giulia segnalava come, nel corso di un sopralluogo, si fosse riscontrata al km. 8 circa, sul lato sinistro, in prossimità dell’incrocio con l’aeroporto di Venezia, “la presenza di innumerevoli cartelli pubblicitari … regolarmente autorizzati”, tra cui otto installati dall’impresa Girardi pubblicità S.r.l..
La nota, dopo aver illustrando dettagliatamente gli inconvenienti che il coacervo di tali installazioni comportava per la sicurezza della circolazione e per la manutenzione della strada, concludeva proponendo che si procedesse con urgenza alla revoca delle relative autorizzazioni.
Il provvedimento 5 settembre 2003, sottoscritto dal dirigente amministrativo del compartimento, e qui impugnato, ha effettivamente revocato venti tra concessioni ed autorizzazioni, tra cui le otto concessioni per cartelloni pubblicitari già rilasciate alla Girardi, e precisamente le concessioni 13 febbraio 2001, nn. 3595, 3597, 3599, 3601, 3603, 3605, e 31 luglio 2001, nn. 20377 e 20379.
Dopo aver richiamato il citato rapporto del caponucleo, l’atto, per motivare la decisione assunta, sottolinea intanto come la contestuale presenza dei cartelli pubblicitari e di cartelli segnaletici crei “notevole confusione all’interpretazione degli itinerari proposti, nonché alla leggibilità dei messaggi di indicazione stradale generando motivo di distrazione per gli utenti della strada”; rileva quindi che, siccome i cartelli “sono installati lungo la banchina stradale a breve distanza dalla carreggiata, in caso di avverse condizioni meteorologiche possono essere soggetti ad inclinamenti lungo il loro asse in modo tale da compromettere la loro stabilità e diventare un serio pericolo per l’incolumità pubblica”; rappresenta, infine, come, “visti i continui lavori di ordinaria manutenzione delle scarpate stradali quali sfalcio erba, ripristino caditoie, scoli delle acque meteoriche, pulizia dei fossati ecc. tali cartelloni creano intralcio alla esecuzione dei lavori citati”.
Avverso il provvedimento in questione, comunicato alla Girardi con nota 29 settembre 2003, quest’ultima ha proposto il ricorso in esame: ANAS S.p.A., sebbene ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio, pur depositando in causa alcuni atti del procedimento, in seguito ad ordinanza istruttoria presidenziale.

DIRITTO

1.1. Nel primo motivo il provvedimento impugnato viene censurato per violazione dell’art. 7 della l. 7 agosto 1990, n. 241, sotto il profilo della mancata comunicazione dell’avvio del procedimento.
Secondo la ricorrente, invero, l’avviso era dovuto, tanto più avendo il provvedimento impugnato natura di revoca, e venendo così ad incidere su situazioni giuridiche consolidate.

1.2. Il secondo motivo di ricorso è invece compendiato nell’eccesso di potere per sviamento, perplessità e contraddittorietà.
La ricorrente ha invero prodotto otto distinti provvedimenti di revoca delle stesse concessioni, emessi il 24 aprile 2003, e fondati sul presupposto che gli impianti – come altri – sarebbero stati realizzati in una zona sottoposta a vincoli paesaggistici ed ambientali.
Ne era seguito un contenzioso stragiudiziale, coinvolgendo anche il Comune di Venezia che – per quanto si desume dagli atti – aveva escluso l’esistenza di tali vincoli, almeno dove si trovavano i cartelloni Girardi.
Di fatto, il compartimento ANAS, nella nota 28 maggio 2003, richiamata la comunicazione 11 febbraio 2003, n. 2003/621993 dello stesso Comune, aveva “sospesi i termini delle revoche”, e le conseguenti rimozioni degli impianti: questi però, secondo la ricorrente, vennero comunque rimossi “ai primi di settembre”.
Secondo Girardi, per vero, la successione degli atti emessi dalla società ANAS manifesterebbe un’evidente perplessità nell’agire, tale da configurare un’ipotesi di sviamento.
Invero, le autorizzazioni erano state inizialmente revocate con la giustificazione della presenza d’un vincolo ambientale; dunque, accertatane l’insussistenza, ANAS avrebbe dovuto ritirare i provvedimenti di revoca, ciò che però l’avrebbe esposta “alle giuste lagnanze delle società concessionarie dal momento che l’ANAS aveva già provveduto ad intraprendere la rimozione forzata dei cartelli”.
Così, prosegue la ricorrente, la resistente ha voluto “perpetrare l’errore reiterando le revoche”, ma fondandole altrimenti: l’eterogenea motivazione del provvedimento impugnato dimostrerebbe l’intento “di giustificare ex post un comportamento (rimozione materiale dei cartelli) tenuto sulla base di atti dalla medesima riconosciuti illegittimi (per inesistenza del vincolo ambientale)”, realizzando così un eccesso di potere per sviamento.
La ricorrente soggiunge, a conferma, come l’atto impugnato non espliciti le ragioni per cui le esigenze di sicurezza e manutenzione non erano state considerare all’atto del rilascio delle autorizzazioni: sarebbe così evidente, anche sotto tale profilo, la contraddittorietà dell’atto impugnato con le autorizzazioni originarie.

1.3. Nel seguente III motivo, il provvedimento impugnato è censurato per violazione dell’art. 3 l. 241/90, e per eccesso di potere per carenza di motivazione.
Osserva la ricorrente come ANAS S.p.A., anziché valutare separatamente le singole posizioni, abbia emesso un unico provvedimento di revoca, riferito a tutti gli impianti insistenti lungo il tratto stradale in questione, così equiparando illegittimamente “posizioni e cartelli diversi per dimensioni, messaggi, posizionamento e struttura”, e precludendo ai destinatari di comprendere quale sia l’effettiva motivazione che li riguardasse.

1.4. Sempre all’art. 3 della l. 241/90, ma questa volta al III comma («se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa si richiama»), si riferisce il seguente motivo, nel quale si afferma come la genericità della motivazione rifletterebbe una carenza d’istruttoria e di contraddittorio.
Il sopralluogo, cui rinvia il provvedimento, sarebbe indicato “come fatto e non come atto”; come fatto, peraltro, sarebbe “inverificabile non essendo indicato il giorno né le generalità dei funzionari che lo avrebbero eseguito”.

1.5.1. Il quinto motivo è compendiato poi nell’eccesso di potere per travisamento dei fatti, insussistenza dei presupposti, violazione dell’art. 23 del d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e degli artt. da 47 a 54 del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495: le giustificazioni espresse nel provvedimento sarebbero in contrasto con la realtà dei luoghi e con la normativa che regola la pubblicità stradale.

1.5.2. Il primo aspetto del travisamento dei fatti deriverebbe dalla circostanza, riportata nel provvedimento impugnato, che l’incrocio in questione si trova al km. 8 + 300 lato sinistro, mentre i cartelli della Girardi sarebbero “posizionati per lo più ad oltre 300 m” da quel punto, sicché non vi sarebbe alcuna interferenza con la segnaletica stradale posta in corrispondenza dell’incrocio predetto.
D’altronde, prosegue la ricorrente, il codice della strada contiene disposizioni adeguate ad evitare disguidi, prescrivendo per le installazioni pubblicitarie dimensioni, distanze, colori, e così via, e l’Ente gestore potrà imporre determinati elementi distintivi, ma non la rimozione: comunque, l’autorizzazione per i cartelli realizzati dalla ricorrente ne stabiliva puntualmente forme e contenuti, all’evidente scopo di eliminare qualsiasi rischio di confusione.

1.5.3. Andrebbe altresì escluso che i cartelli in questione rappresentino un pericolo per l’incolumità pubblica.
Anzitutto, infatti, risulta rispettata la distanza dalla carreggiata, quale disciplinata dall’art. 51, II comma, del regolamento al codice della strada, di cui al citato d.P.R. 495/92, la cui puntuale prescrizione escluderebbe qualsiasi discrezionalità dell’autorità competente. Neppure potrebbe essere contestata, senza un accertamento tecnico qualificato, la staticità dei cartelli, realizzati nel rispetto della normativa tecnica esistente: la ricorrente, comunque, avrebbe assolto gli oneri posti a suo carico con autodichiarazione 17 luglio 1997, così come previsto dall’art. 53, III comma, del ripetuto regolamento.

1.5.4. La Girardi non ritiene peraltro neppure accettabile l’affermazione che i cartelli pubblicitari sarebbero di ostacolo alla manutenzione delle scarpate, né ciò potrebbe comunque giustificare una revoca.
Il legislatore, nel definire le caratteristiche dei cartelli, come il distacco dal terreno, avrebbe già considerato le esigenze di manutenzione delle strade; gli impianti della ricorrente sarebbero realizzati e posizionati nel pieno rispetto della normativa di settore, senza dire che la stessa Girardi corrisponde, per gli impianti de quibus canoni annuali all’ANAS per oltre € 2.500,00, adeguati a coprire l’eventuale aggravio nella manutenzione.
1.5.5. L’Ente gestore, a parere della ricorrente, revocando le proprie autorizzazioni, non solo traviserebbe la realtà, ma disapplicherebbe la disciplina vigente, esercitando poteri discrezionali che non possiederebbe, ed introducendo così surrettiziamente una disciplina più restrittiva di quella vigente.

1.6. Infine, nel VI motivo (eccesso di potere per carenza di motivazione, illogicità, e sproporzione dell’atto) si osserva come, se la condotta dell’ANAS è stata determinata dalla presenza in loco di “innumerevoli cartelli”, è tuttavia da rilevare come ciò sia l’effetto della sua precedente decisione di autorizzarli.
In ogni caso, l’esigenza di maggiore sicurezza avrebbe potuto essere conseguita con la revoca o lo spostamento di alcuni cartelli, e non certo con un provvedimento, illogico e sproporzionato, che li elimina integralmente.

2. È certamente fondato il primo motivo di ricorso.
Sussiste infatti l’obbligo di comunicare all’interessato l’atto di avvio del procedimento destinato a concludersi con un atto di revoca e, più in generale, con un atto di secondo grado di ritiro di un precedente provvedimento a lui favorevole (ex multis C.d.S., VI, 6 giugno 2003, n. 3173; C.d.S., V, 22 maggio 2001, n. 2823; id. 2 febbraio 1996, n. 132): obbligo che può essere derogato soltanto in presenza di particolari ragioni di urgenza, che, tuttavia, in specie non risultano esplicitate nella motivazione del provvedimento, né sono obiettivamente percepibili secondo esperienza e ragionevolezza.
Ancora, non può essere invocato l’orientamento interpretativo (C.d.S., V, 3 luglio 2003, n. 3969; id. 17 marzo 2003, n. 1357, e 23 aprile 1998, n. 474) per cui l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo non vizia l’atto conclusivo quando la partecipazione dell’interessato non avrebbe potuto, comunque, apportare elementi di valutazione eventualmente idonei ad incidere, in termini a lui favorevoli, sul provvedimento finale: la discrezionalità intrinseca agli atti di ritiro richiede la più ampia conoscenza della situazione, e la contestuale valutazione dei diversi interessi coinvolti, compresi quelli privati, e l’interessato può fornire un utile contributo per l’una e per gli altri.
Né, infine, si può affermare che la Girardi sia comunque venuta a conoscenza del procedimento attraverso i precedenti atti di revoca, essendo evidente l’autonomia, almeno formale, del nuovo procedimento, come ben si desume dalla diversa motivazione del nuovo provvedimento rispetto a quelli.

3.1. Il Collegio, peraltro, riconosciuta la sussistenza del vizio formale non può senz’altro considerare definita la controversia, con assorbimento dei restanti motivi, stante la domanda risarcitoria contestualmente presentata dalla ricorrente.
Girardi, infatti, agisce per ottenere il ristoro del pregiudizio asseritamente subito a causa dell’illegittima compressione delle facoltà che le erano state attribuite con le concessioni de quibus: il provvedimento impugnato ha dunque leso un interesse di tipo oppositivo, consistente nella pretesa a non essere disturbato nell’esercizio delle stesse facoltà e, cioè, in concreto, nella possibilità di esporre, come imprenditore, installazioni pubblicitarie lungo la strada pubblica, nei luoghi e nei modi prestabiliti e verso un canone (sul danno “da disturbo” cfr. C.d.S., VI, 12 marzo 2004, n. 1261).

3.2. Ora, nel caso di lesione d’interessi oppositivi, la preesistenza del bene della vita inciso dal provvedimento illegittimo potrebbe di per sé condurre al riconoscimento di un danno ingiusto, a prescindere dalla natura del vizio riscontrato nel provvedimento: “nel caso di lesione di interesse legittimo oppositivo, dove il bene della vita sia stato già acquisito alla sfera giuridica soggettiva, di fronte alla quale l’esercizio del potere non può che essere informato al rispetto delle norme che presiedono all’azione amministrativa, in applicazione dei principi di legalità e buona amministrazione, la lesione, che dà luogo alla responsabilità della p.a., è configurabile in rapporto a qualsiasi vizio dell’atto amministrativo, sia esso formale che sostanziale” (Cass., 10 gennaio 2003, n. 157).
Peraltro, deve darsi altresì conto di una diversa posizione –finalizzata a prevenire il rischio di un’iperprotezione degli interessi oppositivi – per la quale, “se il provvedimento compressivo è viziato per ragioni attinenti alla sola forma oppure al solo procedimento, ma risulta ineccepibile sul piano sostanziale, la pubblica Amministrazione potrebbe adottare un provvedimento di identico contenuto sfavorevole per il privato”, ed in tale situazione appare “difficile giustificare un diritto a risarcimento”, considerato che “ad onta della illegittimità del provvedimento di ritiro, l’Amministrazione, senza nuovamente incorrere nel rilevato vizio formale, potrà successivamente reiterare l’annullamento del titolo abilitativo”, e, in una prospettiva meno formalistica, “il privato non potrebbe sostenere la lesività sostanziale del primo provvedimento di annullamento, inficiato da illegittimità solo formale attesa la non spettanza ab initio del bene della vita sottrattogli” (così, in motivazione, C.d.S., VI, 1261/04, cit.).

3.3. Ora, non v’è qui necessità di assumere una definitiva posizione sulla questione: ma la sua obiettiva incertezza induce comunque a verificare la fondatezza delle ulteriori censure, riferite in parte a profili sostanziali d’illegittimità dell’attività amministrativa in questione.

4.1. Non può anzitutto trovare accoglimento il secondo motivo di ricorso, per cui il provvedimento gravato sarebbe viziato da sviamento: la tesi della ricorrente è che l’ANAS, con la seconda revoca, avrebbe così trovato una nuova giustificazione dei precedenti analoghi provvedimenti di revoca dell’aprile 2003, per evitare le rivalse dei concessionari.
Ora, in disparte che la ricorrente sembra non considerare che, se così fosse, la sua attuale richiesta risarcitoria sarebbe correlata a provvedimenti inoppugnabili ed andrebbe conseguentemente respinta, è tuttavia da osservare come nulla faccia supporre che le installazioni siano state effettivamente rimosse – volontariamente o coattivamente – per effetto di quei provvedimenti, o che, comunque, lo siano state quelle della ricorrente.
Si è invero già visto che il compartimento ANAS, nella nota 28 maggio 2003 (che non risulta essere stata in seguito ritirata), sospese i termini delle revoche, e le conseguenti rimozioni degli impianti; questi erano ancora presenti alla metà di luglio, quando fu svolto il sopralluogo richiamato nella seconda revoca; e la rimozione coattiva, “ai primi di settembre”, cui si riferisce la ricorrente, si presenta piuttosto come operazione attuativa del provvedimento gravato, il quale reca la data del 5 settembre 2003.

4.2. Anche il quarto motivo si presenta infondato.
L’esito del sopralluogo risulta formalizzato nella citata richiesta 22 luglio 2003 del caponucleo, i cui contenuti sono stati riprodotti nell’atto impugnato: è quest’ultimo, dunque, e non il primo, a fornire le ragioni della revoca, rendendo così irrilevante che la stessa richiesta non sia stata contemporaneamente fornita all’interessata.

5.1. Appaiono invece condivisibili le altre tre censure tuttora da esaminare, e che possono essere considerate unitariamente.
Invero, l’art. 23 cod. strada prescrive, al primo comma, in termine generali, il divieto di collocare impianti di pubblicità che possono ingenerare difficoltà nel percepire e comprendere la segnaletica stradale, ovvero distrarre l’attenzione degli utenti; la disposizione va tuttavia coordinata con il seguente VI comma, il quale dispone che il regolamento “stabilisce le norme per le dimensioni, le caratteristiche, l’ubicazione dei mezzi pubblicitari lungo le strade”.
Si deve allora ritenere che, per il combinato effetto delle due norme, gli impianti, se rispettosi delle puntuali disposizioni contenute agli artt. 47 segg. del d.P.R. 495/92, siano legittimi e non possa comunque esserne disposta la rimozione, se in precedenza autorizzati: ovvero, in altri termini, che all’Ente gestore non appartenga un generale potere discrezionale di assumere siffatta determinazione, in contrasto con le previsioni regolamentari.
Orbene, il provvedimento impugnato – e, peraltro, anche la presupposta relazione di sopralluogo – non rileva alcuna violazione di tali disposizioni, sicché si deve concludere che gli impianti della Girardi erano pienamente conformi alla disciplina vigente, e l’ANAS non aveva il potere di revocare le concessioni in essere.
Pare cioè di poter condividere il rilievo conclusivo della ricorrente sub 1.5., secondo la quale le motivazioni, addotte dall’Ente gestore con il provvedimento impugnato, conducano a disapplicare la normativa positiva vigente: e ciò vale, naturalmente, anche per le considerazioni, in quello contenute, sulla pericolosità degli impianti in caso di avverse condizioni meteorologiche, e sull’intralcio ai lavori di manutenzione.
Invero, muovendo dal presupposto – qui incontestato – che gli impianti de quibus siano realizzati secondo le norme tecniche e alle distanze prescritte, è infatti evidente come l’esito coerente dei suddetti rilievi sarebbe un generalizzato divieto di erigere cartelli pubblicitari ai lati delle strade (ovvero una sostanziale arbitrarietà nel permetterlo) giacché simili pericoli ed intralci, sia pure in misura variabile, sono quasi sempre individuabili: conclusione, peraltro, incompatibile con le disposizioni applicabili, e segnatamente con il citato art. 23 cod. strada, che stabilisce un siffatto divieto soltanto per determinate categorie di strade, cui non risulta appartenere il tratto in questione.

5.2. Il quinto motivo è dunque fondato: ma, quand’anche non se ne volesse tener conto, v’è da osservare come anche gli altri due (il III ed il VI) vanno accolti.
Invero, il provvedimento si riferisce a venti distinti impianti, posti in successione tra il km. 7+798 ed il km. 8+050, e dunque a distanze diverse, anche significative, dall’incrocio con la strada che conduce all’aeroporto di Venezia (km. 8+300): sicché un’unica motivazione, in presenza di situazioni evidentemente differenziate, appare senz’altro illegittima per eccesso di potere sotto il profilo della carenza e genericità della motivazione.
Ciascuna revoca avrebbe cioè dovuto essere separatamente giustificata, dopo aver adeguatamente verificato se l’interesse pubblico, asseritamente perseguito, non potesse essere realizzato, in un adeguato contemperamento con quelli privati – consolidati dai provvedimenti emessi dallo stesso Ente gestore – attraverso l’eliminazione o lo spostamento di una parte soltanto degli impianti in questione.

6. Resta così da esaminare la domanda di risarcimento del danno.
Accertato che il provvedimento impugnato ha procurato un’illegittima lesione della posizione d’interesse oppositivo vantata dal ricorrente, è altresì indiscutibile che, stante la violazione di norme positive, peraltro di lineare interpretazione, nonché del principio di buona amministrazione, sussistono in specie gli estremi della colpa nella condotta tenuta dall’ANAS, né questa ha comunque fornito elementi istruttori, ovvero anche meramente assertori, volti a dimostrare l’assenza dell’elemento soggettivo.

7.1. Più complesso appare invece determinare il danno causato alla ricorrente per effetto del rammentato provvedimento illegittimo, e le forme del suo risarcimento.
Invero, si può ritenere anzitutto accertato – in difetto di elementi di segno opposto – che i cartelli in questione siano stati effettivamente rimossi e ciò sia avvenuto in esecuzione del provvedimento impugnato.
Ancora, si può riconoscere che ciò abbia cagionato un danno economico alla ricorrente, che fornisce servizi pubblicitari in forma imprenditoriale, ed avendo essa in corso, per le otto installazioni in questione, altrettanti contratti pubblicitari, che sono stati depositati in giudizio, e per i quali percepiva un canone annuo.

7.2. La domanda risarcitoria, in principalità, viene proposta come di risarcimento in forma specifica, mediante la condanna dell’ANAS S.p.A. al riposizionamento dei cartelli, cui si aggiunge la richiesta di risarcimento del lucro cessante “dovuto dal mancato percepimento dei canoni pubblicitari da settembre a dicembre”, che sarebbe pari a € 6.414,69, come quarta parte del totale dei canoni annui, pari a € 19.244,00.
In subordine, viene poi richiesta la condanna al pagamento del danno per equivalente, pari ad € 39.032,00 determinata sulla base di un costo unitario per cartello di € 4879,00, cui assommare comunque il lucro cessante sopra indicato; nell’ultima memoria, peraltro, la ricorrente fa riferimento anche al modello risarcitorio stabilito dall’art. 35 del d. lgs. 31 marzo 1998, n. 80.

8.1. Orbene, fermo che il giudice è comunque vincolato al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c., anche quanto all’ordine delle domande proposte, il Collegio non ravvisa in specie alcun ostacolo al risarcimento in forma specifica ex art. 2058 c.c., essendo questo possibile e, per quanto risulta, non eccessivamente oneroso, ed avendo d’altronde le originarie autorizzazioni riacquistato piena efficacia, dopo l’annullamento del provvedimento di revoca.
ANAS S.p.A. va pertanto condannata al ripristino degli otto impianti pubblicitari in questione, nella posizione in cui gli stessi si trovavano al momento della loro rimozione, salve quelle limitate modificazioni – che non ne compromettano comunque la funzione e le caratteristiche, quali definite negli originari provvedimenti d’autorizzazione – che fossero richieste dal pieno rispetto delle norme regolamentari ex d.P.R. 495/92, nonché da eventuali modificazioni della situazione di fatto nel frattempo intervenute.
Per conseguenza, la durata delle originarie autorizzazioni andrà prorogata, a far data dal ripristino, di un periodo pari a quello ancora corrente dal giorno della rimozione, nel settembre 2003, sino all’originaria scadenza; al termine di tale intervallo potrà essere richiesto il rinnovo alle condizioni stabilite dalla legislazione vigente.
Il ripristino potrà essere effettuato direttamente dalla Girardi, o suo delegato, di concerto con l’ANAS, entro novanta giorni dalla comunicazione ovvero dalla notificazione in via amministrativa della sentenza; in difetto, per causa imputabile alla ricorrente, l’intervallo di residua efficacia delle autorizzazioni inizierà comunque a decorrere.

8.2. Le spese per il ripristino degli impianti vanno poste a carico di ANAS S.p.A., in ciò includendosi anche quanto necessario per la reintegrazione del medesimo messaggio pubblicitario recato dal cartello, nelle stesse condizioni in cui si trovava all’atto della rimozione.
Per quanto riguarda la quantificazione di tale importo, nonché del lucro cessante, può senza dubbio trovare qui applicazione l’art. 35, II comma, del d. lgs. 31 marzo 1998, n. 80, secondo cui il giudice amministrativo può stabilire i criteri in base ai quali l’amministrazione pubblica o il gestore del pubblico servizio devono proporre a favore dell’avente titolo il pagamento di una somma a titolo risarcitorio entro un congruo termine.
Perciò, salvi diversi accordi conciliativi, una volta completato il ripristino degli impianti, la ricorrente, entro trenta giorni, trasmetterà ad ANAS – Compartimento di Venezia, la documentazione attestante le spese sostenute: ed ANAS, entro i seguenti trenta giorni, le comunicherà l’importo che intende liquidare, specificando motivatamente quali richieste non intenda accogliere.

8.3. Per quanto poi riguarda il lucro cessante per i canoni, che la ricorrente limita al periodo settembre–dicembre 2003, la documentazione in atti da un canto dimostra che questi erano versati anticipatamente per l’intero anno, e, dall’altro, non contiene la prova che gli importi qui richiesti siano stati restituiti o anche soltanto richiesti; e se a ciò si aggiunge che, con la ricollocazione dei cartelli, verrà fornito il servizio relativo a quei canoni, ne consegue che, pur riconoscendosi la potenziale idoneità lesiva del fatto, la reale misura del danno sofferto si presenta assai incerta.
Così, sempre giusta art. 35, II comma, ANAS, nel termine di trenta giorni dal ricevimento della documentazione utile, che Girardi farà pervenire in un analogo termine, decorrente dal riposizionamento degli impianti, offrirà una somma a titolo risarcitorio, pari all’importo dei canoni per il periodo settembre-dicembre 2003, dei quali sia comprovata la restituzione alle imprese contraenti, ed i cui messaggi non siano stati ripristinati con gli impianti pubblicitari in questione.

9. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto:
a) annulla il provvedimento 5 settembre 2003 di ANAS S.p.A. – Compartimento della viabilità per il Veneto, trasmesso con nota 29 settembre 2003, n. 1245, di revoca delle concessioni per cartelloni pubblicitari 13 febbraio 2001, nn. 3595, 3597, 3599, 3601, 3603, 3605, e 31 luglio 2001, nn. 20377 e 20379;
b) accoglie la domanda di risarcimento del danno, nelle forme e nei limiti precisati in motivazione.
Condanna ANAS S.p.A. alla rifusione delle spese di causa a favore della ricorrente, liquidandole in €. 3.500,00, di cui €. 500,00 per spese e la parte residua per diritti ed onorari, oltre i.v.a. e c.p.a.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio addì 3 giugno 2004.

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione III – Sentenza – 30/8/2004 n.3086 proviene da Giustamm.

Pres ed Est. PIO GUERRIERI
Roberto Brachetti, Marco Locatelli e Pietro Risari (Avv. P.G. Torrani e A.L. Ferrario) c. Comune di Milano (Avv. Comunale) e omissis

sul silenzio della P.A. come accertamento di conformità in materia di DIA

1. Urbanistica – Sottoponibilità obbligatoria di interventi soggetti a DIA a concessione edilizia – Sussiste – Presupposti

2. Procedimento amministrativo – Comportamento della P.A. – Natura e contenuto

3. Urbanistica – Denuncia di inizio lavori – Accertamento dell’illegittimità del silenzio della P.A. – Imprescindibilità del controllo di corrispondenza tra il “denunciato” e il “realizzato”

4. Urbanistica – Silenzio della P.A. sulla DIA – Equivale a valutazione di conformità dell’opera – Motivi – Conseguenze

1. Sebbene la normativa nazionale, regionale o regolamentare locale ritenga soggetti a DIA certi interventi perché in astratto li considera concettualmente semplici e slegati dal contesto circostante, nel concreto della loro realizzazione essi devono essere sottoposti a concessione edilizia ogniqualvolta essi siano complessi per la stessa loro connessione funzionale e strutturale con altri da realizzare nello stesso stabile e nello stesso contesto.

2. Il concetto di “comportamento” della P.A., contrapposto agli atti e ai provvedimenti della stessa, è ben più ampio del mero silenzio (assenso o diniego che sia), in quanto comprende logicamente ogni attività anche ostativa.

3. L’interesse legittimo al mero accertamento dell’illegittimità del silenzio non può prescindere dall’esistenza e dal pieno riconoscimento di un interesse pubblico al corretto uso del territorio, al buon andamento del procedere amministrativo, e quindi a verificare in corso d’opera se “quanto” in concreto realizzato risponda o meno a “quanto denunciato con la DIA”

4. L’art. 4, co. 15 L. 493/1993 incrina il principio della discrezionalità nell’attività di controllo in materia edilizia, nel senso che se onere della P.A. è quello di sospendere i lavori, …denunciare all’autorità giudiziaria “false attestazioni” rese dai professionisti abilitati,…..segnalare l’equivalente al Consiglio dell’ordine di appartenenza, il fatto stesso che il responsabile del procedimento (o chi altri per lui) possa omettere, entro il 20° giorno successivo alla presentazione della DIA, perfino di “delibare prima facie” l’esistenza o meno dei presupposti di legge che imporrebbero di inibire l’attività segnalata con la DIA, costituisce già essa stessa una valutazione di conformità dell’opera, e quindi un “comportamento” di assenso, tanto più che quello stesso comportamento potrebbe assumere anche una qualificazione giuridica di illecito per omissione di “atti dovuti”, se non anche di illecita “sostituzione del giudice penale”, al quale solo spetterebbe di rinviare a giudizio e/o di giudicare gli abusi edilizi.

sul silenzio della P.A. come accertamento di conformità in materia di DIA

Per la visualizzazione del documento cliccaqui

Depositata in segreteria il 7 luglio 2004

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione I – Sentenza – 7/7/2004 n.3086 proviene da Giustamm.