Pres. Pugliese – Est. Caminiti
Fallimento Lido delle Salzare Srl (Avv. P. Stella Richter) c/ Comune di Ardea (Avv. R. Lavitola, G. Massafra)

provvedimenti a seguito di attività edilizia in forza della CE annullata

1. Atto di autotutela – Permesso di costruire – Annullamento –Demolizione – Presupposto – Impossibilità rimozione vizi procedure – Impossibilità restituzione in pristino.

2. Atto di autotutela – Permesso di costruire – Pluralità corpi di fabbrica -Annullamento parziale – Inammissibilità – Ragioni – Modifica progetto.

3. Atto di autotutela – Annullamento – Ordine di demolizione – Inottemperanza – Acquisizione – Procedimento vincolato.

1. In materia urbanistico edilizia, l’art.38 del DPR n. 380 del 2001 prevede l’applicazione di sanzione pecuniaria rispetto a quella più grave della demolizione di cui all’art.31 in caso di annullamento del permesso di costruire ove però sia accertata con motivata valutazione l’impossibilità di rimuovere i vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino dell’opera edilizia.

2. In sede di autotutela, l’Amministrazione non ha la possibilità di disporre l’annullamento parziale di un permesso di costruire volto alla realizzazione di un complesso immobiliare comprendente più corpi di fabbrica diversi e funzionalmente collegati, non avendo alcun potere di rielaborare il progetto, trattandosi di valutazioni e di scelte rimesse in via esclusiva all’autonomia privata (1). L’annullamento d’ufficio esclude qualsiasi valutazione di carattere discrezionale sulle possibilità tecniche di modificazione del progetto di costruzione.

3. L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive e della relativa area di sedime costituisce effetto automatico della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione ed è un atto dovuto, avente natura vincolata, che opera automaticamente a fronte del consolidarsi dell’effetto dell’ordinanza di demolizione e dell’inottemperanza (2).

— *** —

(1) cfr.Cons.Stato, sez. IV, 5 febbraio 1998, n. 198; idem, 31 luglio 2007, n. 4256.

(2) cfr. Tar Campania, Napoli, sez. VII, 14 gennaio 2011, n. 164; Tar Lazio, Roma, sez. I, 7 marzo 2011, n. 2031.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso RG n.7863 del 2005, proposto dal FALLIMENTO Lido delle Salzare Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Stella Richter, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso in Roma, v.le G. Mazzini, 11;

il COMUNE di ARDEA, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Riccardo Lavitola, Gianfranco Massafra, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, v.le Giulio Cesare, 71;

dell’ordinanza n.305 in data 8 luglio 2005, notificata in data 19 luglio 2005, con cui il Comune di Ardea ha disposto l’acquisizione al patrimonio comunale dell’area di sedime su cui insiste il fabbricato- di cui alla concessione edilizia n. 382/89, annullata con sentenza del Tar Lazio n. 10236/02 – censita in Catasto al Foglio 51, p.lle31 (ora 31,1031 e 146) e per accessione il fabbricato e le opere pertinenziali sulla stessa area realizzate, con trascrizione del provvedimento nei pubblici registri e immissione in possesso degli immobili da parte dell’Amministrazione comunale nonché ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ardea;

Viste l’ordinanza n. 5819/2005 con cui è stata accolta la suindicata domanda di sospensione del provvedimento impugnato e la sentenza non definitiva n. 4365/2011, con la quale, tra l’altro, sono stati disposti incombenti istruttori;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2011 il Cons. Mariangela Caminiti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Il Fallimento Lido delle Salzare srl rappresenta che, con provvedimento prot. n. 24702 del 1°agosto 1997, il Comune di Ardea ha annullato la concessione edilizia n. 382 del 1989 e la successiva variante del 27 luglio 1990, rilasciate alla società Lido delle Salzare Srl per la realizzazione di un complesso turistico-alberghiero, rilevando la sussistenza di vincolo ex artt.1,3 e 21 della legge n. 1089 del 1939, imposto con DM 29 marzo 1980, notificato ai precedenti proprietari e trascritto in Conservatoria, con effetti anche nei confronti della società subentrata e di vincolo di uso civico nonché l’illegittimità della concessione edilizia a suo tempo rilasciata, essendo interesse pubblico il ripristino della legalità violata e il rispetto delle disposizioni vincolistiche.

Con ricorso RG 13083/97 la società Lido delle Salzare srl ha impugnato dinanzi a questo Tribunale detto provvedimento di autotutela (prot. n. 24702/1997) chiedendone anche la sospensione degli effetti, che è stata accolta con ordinanza n.2497/97 limitatamente alla determinazione demolitoria del complesso edilizio nel frattempo realizzato.

Nelle more del giudizio è intervenuto il fallimento della società ricorrente e il ricorso è stato riassunto dalla Curatela del fallimento. Con sentenza n. 10236/2002 pronunciata da questa sezione il ricorso è stato in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile e la sentenza è stata confermata in appello.

In seguito con ordinanza n. 305 dell’8 luglio 2005 il Comune di Ardea ha disposto l’acquisizione al patrimonio comunale dell’area di sedime su cui insiste il fabbricato di cui alla concessione edilizia n. 382/89, annullata con sentenza del Tar Lazio n. 10236/02, e l’accessione del fabbricato e delle opere pertinenziali realizzate sulla stessa area, con trascrizione del fabbricato nei pubblici registri ed immissione nel possesso da parte dell’Amministrazione comunale.

Avverso detta ordinanza n.305/2005 è stato proposto ricorso denunciando i seguenti motivi :

1) Violazione di legge con riferimento agli artt. 31 e 38 del DPR 6 giugno 2001, n. 380: omessa e/o carente motivazione, eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, in quanto la disciplina applicabile al caso de quo non sarebbe quella di cui all’art.31 del Dpr n. 380 del 2001, come richiamato dall’Amministrazione, bensì quella del successivo art.38, disciplinante l’ipotesi degli interventi eseguiti in base a permesso annullato, come nella specie, per la quale sarebbe applicabile una sanzione pecuniaria pari al valore delle opere eseguite. In ogni caso l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale non sarebbe praticabile perché l’istituto presupporrebbe che l’intero organismo edilizio fosse abusivo, mentre l’opera insisterebbe solo in parte sull’area per la quale si controverte dell’esistenza e opponibilità del vincolo.

2) Violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili di illegittimità derivata, posto che il provvedimento sarebbe viziato per gli stessi motivi già posti a base del ricorso RG 13083/97 e per le ragioni sollevate in appello, che sono espressamente richiamate nel ricorso in esame.

Si è costituito in giudizio il Comune di Ardea per resistere al ricorso ed ha controdedotto alle censure attoree sulla base di argomentati profili di infondatezza delle stesse.

Con ordinanza n. 5819/2005, pronunciata nella Camera di consiglio del 13 ottobre 2005, è stata accolta la suindicata domanda di sospensione del provvedimento impugnato.

In seguito, parte ricorrente ha depositato memoria difensiva insistendo per l’accoglimento del gravame, atteso che nella specie non troverebbe applicazione la sanzione della demolizione e dell’acquisizione gratuita, ma solo l’irrogazione di una sanzione pecuniaria, trovando applicazione il predetto art. 38 del DPR n. 380 del 2001, con l’acquisizione gratuita solo delle parti abusive e non dell’intero organismo edilizio.

Con sentenza non definitiva n. 4365/2011 sono stati disposti, tra l’altro, adempimenti istruttori.

Successivamente, il Comune ha ottemperato all’adempimento disposto con la predetta decisione, documentando ulteriormente la propria posizione difensiva.

Infine, in prossimità dell’udienza pubblica, le parti hanno rispettivamente replicato alle memorie avversarie.

All’odierna pubblica udienza la causa è stata introitata per la decisione.

2. In via preliminare, al fine di perimetrare l’oggetto del giudizio e prima della disamina delle censure di merito, appare opportuno evidenziare alcune questioni legate al contenzioso in atto con riferimento anche ad analoghi ricorsi all’esame dell’odierna udienza, vertenti sui medesimi atti impugnati, e ai pregiudiziali rilievi già decisi da questo Tribunale e dal Giudice di appello.

Il Collegio osserva innanzitutto che con sentenza del Cons. Stato, sez. V, n. 6732/2007, passata in giudicato, è stato respinto il ricorso del Fallimento Lido delle Salzare (i cui motivi di censura sono stati anche fatti propri da parte ricorrente e trascritti nel ricorso in esame) per la riforma della sentenza Tar Lazio, sez. II bis, n. 10236/2002: le argomentazioni in relazione alla regolarità del vincolo e della relativa notificazione alla proprietaria originaria (in data 4.5.1980, effettuata a persona idonea diversa dalla destinataria, la quale, tra l’altro, non ha contestato l’asserita irritualità) sono state ritenute sufficienti a superare le censure della parte appellante ( il vincolo era comunque individuabile sia pur trascritto nel catasto in cui l’immobile al quale si riferiva risultava iscritto, ossia negli atti censuari del Comune di Pomezia non esistendo all’epoca della pronuncia del Tar atti censuari autonomi del Comune di Ardea, come confermato anche dal Trib.Civ. Roma sent. II, n. 1705 del 22.1.2007, adito dal Fallimento Lido delle Salzare per la dichiarazione di inopponibilità al medesimo del vincolo archeologico).

Dall’esito dei predetti giudizi ne è derivata la definitiva pronuncia della legittimità del provvedimento di annullamento in autotutela della CE n. 382/89 (D.D. n. 24702 del 1.8.1997) e della successiva variante nonché dell’ordinanza di demolizione delle opere realizzate in forza della CE annullata (D.D. n. 330/97) nonché del conseguente provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale (provvedimento quest’ultimo impugnato con il ricorso in esame).

La tesi dell’inopponibilità del vincolo archeologico alla parte ricorrente appare, pertanto, superata dal dictum delle sentenze soprarichiamate. Tali decisioni, infatti, sono idonee ad acquistare autorità di giudicato opponibile a tutti gli aventi causa ossia alla società acquirente del terreno su cui è apposto il vincolo e ad eventuali soggetti terzi acquirenti degli appartamenti realizzati sullo stesso, in quanto il limite edificatorio non può esistere per taluni e non esistere per altri.

A seguito del giudicato del giudice amministrativo si determina pertanto l’obbligo della P.A. di adottare le determinazioni consequenziali.

2.1. Tanto premesso, il Collegio passa all’esame dei dedotti profili di illegittimità del provvedimento impugnato con il ricorso in questione ossia dell’ordinanza n. 305/2005 di acquisizione dell’area di sedime, sulla quale insiste il fabbricato realizzato sulla base della C.E n. 382/89, poi annullata.

L’ordinanza di acquisizione, secondo parte ricorrente, sarebbe illegittima perché avrebbe quale presupposto l’art.31 del DPR n. 380 del 2001, con la previsione conseguente dell’ordine di demolizione delle opere, anziché il successivo art.38 che disciplina gli interventi eseguiti in base a permessi edilizi poi annullati, con la previsione invece dell’applicazione di una sanzione pecuniaria.

Inoltre, la gratuita acquisizione al patrimonio comunale dell’intero compendio non sarebbe praticabile, sulla base del presupposto dell’abusività dell’intero organismo edilizio, mentre secondo il ricorrente l’opera realizzata insisterebbe solo in parte sull’area vincolata.

La censura non è fondata in quanto – in disparte i profili di inammissibilità della stessa attesa la mancata contestazione dei rilievi sulla acquisizione dell’area e del complesso edificato in sede di impugnazione dell’ordinanza di demolizione n. 330/97 (in quanto il disposto dell’acquisizione è ivi contenuto) in occasione del ricorso poi respinto con la sentenza n. 10326/2002 , e non già nella successiva fase esecutiva della determinazione – comunque rilevano anche gli evidenti profili di infondatezza già evidenziati con riferimento ai presupposti provvedimenti adottati dal Comune.

Va rilevato, altresì, che l’art.38 del DPR n. 380 del 2001, che secondo parte ricorrente sarebbe applicabile, prevede l’applicazione di sanzione pecuniaria rispetto a quella più grave della demolizione di cui all’art.31 in caso di annullamento del permesso di costruire ove però sia accertata con motivata valutazione l’impossibilità di rimuovere i vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino dell’opera edilizia. Nella specie, i vizi della concessione edilizia poi annullata non riguardano la procedura amministrativa, ma attengono a profili rilevanti che incidono sulla possibilità stessa di edificare (tra l’altro, sussistenza di vincolo archeologico e di uso civico) a fronte dei quali l’Amministrazione ha l’obbligo di intervenire sulle edificazioni con attività di repressione. Peraltro, la questione della regolarità del vincolo costituisce ormai cosa giudicata, a seguito delle intervenute decisioni soprarichiamate ed è opponibile anche alla parte ricorrente.

Inoltre, con riferimento all’atto impugnato occorre evidenziare che l’acquisizione al patrimonio investe l’intero complesso edilizio e l’area interessata ed è prevista unitamente alla demolizione adottata a seguito di atto di autotutela che ha annullato il precedente provvedimento autorizzatorio. Tale provvedimento di annullamento della C.E. – come già evidenziato nelle richiamate decisioni passate in giudicato – non può che essere totale, posto che non è configurabile, in sede di autotutela, un annullamento parziale delle concessioni edilizie, trattandosi di provvedimenti non frazionabili, tenuto conto che l’ annullamento d’ufficio esclude qualsiasi valutazione di carattere discrezionale sulle possibilità tecniche di modificazione del progetto di costruzione. Al riguardo, non appaiono convincenti le argomentazioni di parte ricorrente atteso che, in sede di autotutela, l’Amministrazione non ha la possibilità di disporre l’annullamento parziale di un permesso di costruire volto alla realizzazione di un complesso immobiliare comprendente più corpi di fabbrica diversi e funzionalmente collegati, non avendo alcun potere di rielaborare il progetto, trattandosi di valutazioni e di scelte rimesse in via esclusiva all’autonomia privata (cfr.Cons.Stato, sez. IV, 5 febbraio 1998, n. 198; idem, 31 luglio 2007, n. 4256). Inoltre non risulta dimostrata l’asserita scindibilità del progetto e della costruzione e la possibilità tecnica della separazione delle porzioni di fabbricato, come anche rilevato da questo Giudice con la sentenza n. 10236/2002, confermata dal Cons. di Stato, sez. V, n. 6732/2007. Conseguentemente, anche l’ordine di demolizione e gli obblighi connessi di acquisizione al patrimonio non possono avere per oggetto limitazioni e riguardano, quindi, legittimamente l’intero complesso edificio.

D’altra parte l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive e della relativa area di sedime costituisce effetto automatico della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione ed è un atto dovuto, avente natura vincolata, che opera automaticamente a fronte del consolidarsi dell’effetto dell’ordinanza di demolizione e dell’inottemperanza (cfr. Tar Campania, Napoli, sez. VII, 14 gennaio 2011, n. 164; Tar Lazio, Roma, sez. I, 7 marzo 2011, n. 2031).

Sulla base delle precedenti considerazioni il ricorso in quanto infondato va respinto.

Il complessivo contenzioso tra le parti e le ragioni delle questioni suggeriscono di disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente

Antonio Vinciguerra, Consigliere

Mariangela Caminiti, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 30/03/2012

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II bis – Sentenza – 30/3/2012 n.3062 proviene da Giustamm.

Bruno Amoroso, Presidente – Italo Franco, Relatore

in seguito all’entrata in vigore dell’art. 3, comma 6-bis, D.L. 14 marzo 2005, n. 35, convertito in legge 14 maggio 2005, n. 80, la sentenza del g.a. sul c.d. silenzio-rifiuto può contenere statuizioni relative alla sostanza del contendere, che comprendano la fondatezza della pretesa fatta valere con il ricorso

Pubblica amministrazione – Silenzio della pubblica amministrazione – Silenzio-rifiuto – Potere del g.a. di pronunciarsi solo sull’obbligo di provvedere della p.a. – Novella legislativa – Sindacato giurisdizionale esteso sulla fondatezza della pretesa

La procedura del silenzio – rifiuto di cui all’art. 21-bis L. n. 1034/1971 avrebbe potuto prospettarsi, nel regime legale fin qui vigente, come qualcosa di defatigante e spesso frustrante per l’interessato, a causa della prevalente interpretazione giurisprudenziale (Ad. plen. 9 gennaio 2002, n. 1) che riteneva il giudice amministrativo legittimato soltanto a pronunciarsi sull’obbligo di provvedere dell’amministrazione. Oggi, con la recentissima novella legislativa costituita dal comma 6-bis del D. L. 14 marzo 2005 n. 35, aggiunto dall’art. 3 della legge di conversione 14.5.2005 n. 80, secondo la quale “Il giudice amministrativo può conoscere della fondatezza dell’istanza”, è possibile affermare che la sentenza giudiziale sul silenzio – rifiuto ben potrebbe contenere statuizioni relative alla sostanza del contendere, non riferite, quindi, alla sola delibazione circa l’illegittimità del silenzio (in caso di accoglimento), ma estese alla fondatezza della pretesa fatta valere con il ricorso.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
prima Sezione

con l’intervento dei magistrati:
Bruno Amoroso Presidente
#NOME? Consigliere
#NOME? Consigliere, relatore
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1153/2004, proposto dalla

Provincia di Verona in persona del presidente della G.P. in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Raffaella Rampazzo, per decisione della G.P. del 18.12.2003 e determinazione dirigenziale n. 7455 del 19.12.2003, con domicilio presso la segreteria del Tribunale Amministrativo ai sensi dell’art. 35 del R.D. 26.6.24 n. 1054, come da procura a.l. a margine del ricorso

contro

il Comune di Verona, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni R. Caineri, Fulvia Squadroni, Giovanni Michelon e Antonio Sartori, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia- Mestre, Calle del Sale, n. 33, come da determinazione di autorizzazione a resistere n. 74/29 del 30.4.2004 e procura a.l. a margine della memoria di costituzione

per l’esecuzione
previa ordinanza provvisionale, dell’accordo di programma sottoscritto il 10.3.2003 tra il Presidente della Provincia di Verona e il Sindaco di Verona, previo ordine al Comune di approvare il P.d.L. e sottoscrivere la relativa convenzione, nonché

per il risarcimento
del danno derivante dal ritardo nell’esecuzione dell’accordo.

Visto il ricorso, notificato il 13.4.2004, e depositato presso la Segreteria il 23.4.2004, con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Verona, depositato presso la segreteria il 5.5.2004;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti della causa;
uditi, alla pubblica udienza del 26 maggio 2005, relatore il Consigliere Italo Franco, l’avv. Rampazzo per la parte ricorrente e l’avv. Caineri per il Comune resistente.
Ritenuto in fatto e considerato e in diritto quanto segue:

FATTO

Espone la P.A. ricorrente di essere proprietaria di un’area, in Comune di Verona, quartiere di Borgo Roma, di mq. 81.628, attualmente inutilizzata, la cui edificazione è soggetta a piano attuativo, e che, dopo un lunga istruttoria, nel 1994 poté presentare al Comune la richiesta di approvazione di un piano di lottizzazione. Ad un primo ricorso, nel contesto del quale venne ordinato al comune di pronunciarsi sulla relativa istanza, ne seguì un altro -proposto contro la variante al P.R.G. approvata ad hoc (con la quale l’area veniva destinata a verde pubblico) e contestuale diniego di approvazione del P.d.L.- che veniva accolto da questo G.A. con sentenza n. 668 del 2.5.98, con la quale si annullava la variante. La sentenza veniva appellata presso il Consiglio di Stato. Seguiva, inoltre, l’approvazione di altra variante concernente una diversa area di proprietà della Provincia, impugnata con ulteriore ricorso.
Senonché, con dichiarazione di intenti del 21.6.2003, gli esponenti di vertice delle due P.A. decidevano di addivenire ad una soluzione transattiva della controversia, nel quadro di una sistemazione di Borgo Roma, in sostanza principalmente impegnandosi la Provincia a proporre un P.d.L. diretto all’edificazione solo parziale del compendio, e il Comune ad approvarlo, con la previsione di cessioni reciproche di determinati immobili ed aree (in particolare, la Provincia si impegnava a cedere a titolo oneroso al Comune l’area campita a verde, da destinare a verde pubblico). Con delibera del Consiglio comunale n. 4 del 7.3.2003 veniva, poi, approvato detto accordo di programma, ove si precisava, fra l’altro, che il P.d.L. andava redatto secondo lo studio di fattibilità- soluzione n. 2, e il Comune si impegnava ad approvare il P.d.L. entro il 15 agosto 2003 (art. 4), all’art. 5 precisandosi che i termini previsti nei precedenti articoli si ritenevano essenziali, con la conseguenza che “la loro inutile scadenza comporterà la risoluzione di diritto del contratto”. All’art. 7 era previsto l’abbandono delle controversie concernenti l’area oggetto dell’accordo, compreso il menzionato appello pendente. Il successivo 10 marzo il presidente della Provincia e il sindaco hanno, infine, sottoscritto l’accordo.
Con atto allegato al medesimo -prosegue la ricorrente- veniva indicato il prezzo dell’area da destinare a verde pubblico, previa determinazione in sede “arbitrale” di € 192,86 al mq., per un totale di € 7.787.686,80, di cui € 3.800.000,00 da pagare entro il 15 ottobre 203 e il saldo mediante cessione di immobili dal Comune alla Provincia per il corrispondente valore, entro il 31.12.2003, previa individuazione e stima da effettuarsi di comune accordo entro il 30 giugno. Gli immobili venivano, poi, individuati con dichiarazione di intenti sottoscritta il 13.6.203, nell’edificio già sede della scuola media ”Manzoni”, in porzione dell’edificio già sede dell’ex scuola media “Ghandi” e nell’immobile denominato “Loggia del consiglio” o “Loggia di Fra’ Giocondo”.
Quindi il Sindaco, con nota datata 1 agosto 2003 diretta al Presidente della Provincia, invocando difficoltà indipendenti dalla volontà della maggioranza, chiedeva –con riferimento all’art. 5 retro citato- un differimento del termine per l’approvazione del P.d.L. (presentato dalla Provincia entro il termine previsto e in conformità allo studio di fattibilità concordato), nel reciproco interesse, asserendo che lo stesso sarebbe stato sottoposto al consiglio comunale nella prima decade di settembre. La risposta, pervenuta con nota del 28 agosto, era sostanzialmente nel senso di acconsentire alla proroga, purché il comune desse “indicazioni precise sui nuovi e non differibili termini per l’approvazione del suddetto piano”. Ma il P.d.L. non veniva approvato, tanto che l’amministrazione provinciale si induceva a notificare, con atto del 20.11.2003, diffida “a dare puntuale e completa esecuzione dell’accordo di programma del 10 marzo 2003, in particolare provvedendo: a) all’approvazione del piano di lottizzazione…; b) al pagamento del prezzo della porzione di area ceduta per essere destinata a verde pubblico attrezzato…, entro trenta giorni”.
Indi, stante l’inerzia del Comune, la Provincia ha adito questo G. A. con il ricorso in epigrafe allegando l’inadempienza della controparte, che rifiuta per facta concludentia di dare esecuzione all’accordo, dicendosi pronta ad adempiere agli obblighi da essa assunti nei confronti del Comune, e chiedendo che si ordini ad esso Comune l’esecuzione degli obblighi assunti con il menzionato accordo, segnatamente: 1) effettuare il pagamento di € 3.800.000, il cui termine è scaduto il 15 ottobre 2003; 2) cedere alla Provincia gli immobili retro indicati, al valore concordato; 3) approvare il P.d.L. e stipulare la relativa convenzione di lottizzazione, affermando che l’obbligo sub 2) è suscettibile di esecuzione in forma specifica ai sensi dell’art. 2932 c.c., e che l’obbligo sub 3), oltretutto è stato assunto in esecuzione del giudicato di cui alla sentenza del TAR Veneto n. 668/98, soggiungendo che si tratta di atto del tutto, ormai, privo di discrezionalità (consumata in sede di approvazione dell’accordo di programma), ragion per cui il giudice può ordinare l’approvazione del P.d.L. e la sottoscrizione della convenzione di lottizzazione, se del caso nominando un commissario ad acta.
Conclude la ricorrente con la domanda: 1) di condanna al pagamento della somma retro indicata; 2) di pronunciare sentenza che tenga luogo e produca gli effetti del contratto quanto all’obbligo di cessione degli immobili retro indicati dal parte del Comune, dando atto che la ricorrente Provincia è disposta ad eseguire gli obblighi ad essa facenti carico, con ordine di registrazione al competente conservatore dei registri immobiliari; 3) in subordine, condanna del Comune a pagare l’ulteriore somma di € 3.987.686 oltre al risarcimento del maggior danno ai sensi dell’art. 1224 c.c.; 4) ordinare al Comune l’approvazione del piano di lottizzazione; 5) condannare al risarcimento di tutti i danni derivanti dall’inadempimento dell’accordo.
Con il ricorso introduttivo parte ricorrente richiedeva anche l’emissione di ordinanza provvisionale, per il pagamento dei € 3.800.000, trattandosi di credito liquido ed esigibile. La domanda veniva accolta. La relativa ordinanza (n. 454 del 5.5.2004) veniva confermata in sede di appello dal Consiglio di Stato, con ordinanza della Sezione IV n. 4628 del 7.10.2004, di tal che il Comune provvedeva al pagamento, comprensivo degli interessi legali maturati fino al giorno del pagamento.
Si è costituito il Comune, eccependo preliminarmente difetto di giurisdizione in relazione ai capi 1), 2) e 3), anche in ordine alla domanda di provvisionale, e inammissibilità quanto al punto 4). Si tratterebbe, infatti, di un contratto preliminare di vendita misto a permuta, e di un accordo procedimentale non sostitutivo del provvedimento, con la conseguenza che, in presenza dell’inerzia della P.A., è dato agire contro il silenzio. Nel merito eccepisce che l’accordo è risolto per essere inutilmente decorsi i termini previsti nell’accordo medesimo, assunti dalle parti come essenziali, ai sensi dell’art. 1457 c.c., non avendo la Provincia dato notizia alla controparte che intendeva esigerne l’esecuzione, irrilevanti apparendo la richiesta di dilazione del Sindaco e la risposta del Presidente della Provincia, tardiva rispetto ai termini ex art. 1457 cit. Infine, gli immobili da cedere alla Provincia non sarebbero stati validamente individuati, essendo intervenuta una mera “dichiarazione di intenti”, laddove infondata è la domanda subordinata di condanna al pagamento dell’ulteriore somma pretesa in luogo della cessione degli immobili, poiché si chiede pecunia pro re.
Dette eccezioni vengo ribadite nella memoria conclusiva del Comune, il quale soggiunge che l’accordo de quo esula dalla materia urbanistico- edilizia.
Replica alle eccezioni avversarie parte ricorrente con memoria conclusionale, sostenendo che le parti non hanno inteso stipulare un contratto privatistico, e richiamando gli art. 11 e 15 della legge n. 241/90, soggiungendo che non si tratta di inerzia, avendo il comune assunto l’obbligo di approvare il P.d.L., e che i termini contrattuali (il cui carattere di essenzialità spetta, comunque, accertare al giudice) sono stati modificati a seguito di accettazione della richiesta di dilazione del sindaco.
All’udienza pubblica del 26 maggio 2005, i difensori comparsi svolgevano la discussione, insistendo sulle rispettive conclusioni, dopo di che la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1.1- Preliminarmente, occorre esaminare le eccezioni sollevate in rito dal resistente Comune, la cui difesa ha in primo luogo eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, in relazione all’azione di adempimento del contratto, per la parte eccedente la materia edilizia e urbanistica. Ed invero, l’accordo di cui è causa, a prescindere dal nomen juris, si qualificherebbe come un contratto preliminare di vendita misto a permuta, in cui la Provincia si presenta come Ente proprietario di un’area edificabile. Inoltre, si tratterebbe di un accordo endoprocedimentale atipico, non sostitutivo del provvedimento.
L’eccezione appare priva di pregio, per varie ragioni. In primo luogo si osserva, invero, che –se è vero che il petitum formulato con il ricorso all’esame è articolato in varie domande, una delle quali è diretta ad ottenere l’esecuzione in forma specifica di un contratto ai sensi dell’art. 2932 c.c.- è, peraltro, vero che il medesimo petitum investe, primieramente, l’esecuzione di un più ampio accordo (definito dalle parti “accordo di programma”), sottoscritto il 10.3.2003, dal contenuto articolato, che contiene in sé l’impegno assunto dal Comune di approvare il piano di lottizzazione -che la Provincia a sua volta si impegnava a presentare, in conformità alle linee concordate- entro il 15 agosto 2003. Detto impegno dà origine a un’obbligazione a carico del Comune medesimo dal contenuto pregnante e fondamentale, dal momento che, logicamente e giuridicamente, esso precede gli altri impegni assunti dalle parti con l’accordo in questione: solo a condizione dell’approvazione del P.d.L. concernente l’intera area e in funzione di esso, infatti, si concepiscono e si giustificano le altre obbligazioni, vale a dire l’impegno della Provincia a cedere a titolo oneroso parte dell’area al Comune perché sia adibita a verde pubblico, e la connessa obbligazione del comune –in funzione di corrispettivo- a corrispondere il tantundem parte mediante pagamento in due tranche (la prima delle quali per l’importo di € 3.800.000, da versare entro il 15 ottobre 2003) parte mediante cessione di immobili (da individuare metro il successivo 30 giugno), entro il 31 dicembre 2003 (si veda l’art. 3 dell’accordo).
Orbene, se l’impegno ad approvare il P.d.L. assume detta rilevanza preminente, non si vede come possa negarsi che l’accordo in questione riguarda la materia dell’urbanistica ed edilizia, le controversie relative alla quale rientrano, pacificamente, nella giurisdizione esclusiva del G.A., in forza della previsione di cui all’art. 7 della legge n. 205 del 2005 (rectius: art 34 del D.Lgs. n. 80/98 come modificato dall’art. 7 citato). Il fatto che, accanto al contenuto di natura pianificatoria urbanistica se ne rinvengano altri, ravvisabili nei tipi contrattuali della vendita e/o della permuta (in verità, tuttavia, configurati come obbligazioni subordinate all’approvazione del piano) non vale a smentire detta conclusione, se non altro in ossequio al principio accessorium sequitur principale.
Né, del resto, potrebbe sostenersi –sul piano della razionalità pura, come su quello del principi di economia dei mezzi (in questo caso processuali)-, come sembra adombrare la P.A. resistente, che la giurisdizione dovrebbe frammentarsi, per venire attribuita parte al G.A. (in ordine al contenuto attinente alla pianificazione del territorio, ovvero alla sua considerazione a fini urbanistici e/o edilizi), parte al G.O. in ordine ai contenuti più specificamente contrattuali (vendita mista a permuta). Ed invero, a parte l’innaturalità e la gravosità degli effetti di una siffatta frammentazione della giurisdizione, si ricorda che la ricordata previsione normativa attiene a un’ipotesi di giurisdizione esclusiva, dove il G.A., naturaliter, conosce anche dei diritti soggettivi (dunque, anche delle obbligazioni scaturenti da un accordo o da un contratto).
Se, poi, si volesse negare che si tratti di un accordo tipico riguardante la materia dell’edilizia e urbanistica, osserva il Collegio che si ricadrebbe nella –più generale- ipotesi di accordi tra pubbliche amministrazioni, contemplata nell’art. 15 della legge n. 241 del 1990, ricadenti nella ben più pregnante fattispecie di giurisdizione esclusiva del G.A. contemplata nell’art. 11 della medesima legge, che, come è noto, si estende anche a questioni concernenti la formazione e l’esecuzione di detti accordi (per quanto possibile conformi alle norme sulle obbligazioni previste del codice civile: cfr. art. 11). Ad ogni modo –fermo restando che l’accordo in discussione può considerarsi atipico nella misura in cui presenta aspetti propri sia dei menzionati accordi tra P.A., sia contenuti tipici dei contratti obbligatori di scambio ad efficacia reale- si ritiene che le richiamate ipotesi di giurisdizione esclusiva del G.A. non possano ritenersi condizionate da un preteso carattere di piena tipicità degli atti bilaterali di cui si controverte, dovendosi ritenere, invece, pressoché scontato che questo o quell’accordo presenti contenuti atipici sotto uno o più profili.

1.2- D’altra parte, nemmeno si può utilmente far leva sull’assunto che non di accordo sostitutivo di un provvedimento si tratta, bensì di accordo endoprocedimentale, per trarne la conclusione che, al cospetto dell’inerzia della P.A. competente successiva all’accordo, doveva utilizzarsi lo strumento del ricorso contro il silenzio per ottenere l’adozione del provvedimento, preliminare ad un’eventuale azione di ottemperanza (donde la pretesa inammissibilità del gravame).
Nel caso di specie, in verità, l’adozione di un provvedimento (l’approvazione del P.d.L. entro il 15 agosto 2003) era prevista, ma come contenuto dell’obbligo assunto dall’amministrazione comunale nel contesto di un più ampio accordo stipulato con l’amministrazione provinciale. Fatta questa semplice premessa- constatazione, ne scaturisce de plano che la controversia concerne proprio l’adempimento di detto obbligo, che nel caso di specie è mancato. Dunque, esisteva certamente un accordo, per la parte prevalente concernente l’obbligo di approvare il P.d.L., la quale approvazione non si presentava quale tipica fase conclusiva di un procedimento tipizzato in toto (provvedimento conclusivo), bensì quale esecuzione- adempimento di un’obbligazione (contrattuale o para-contrattuale) assunta proprio con la sottoscrizione dell’accordo, scaturito dalle trattative intavolate dai due enti pubblici a seguito della contrastata pregressa istruttoria e del contenzioso giudiziale intervenuto in ordine, tra l’altro, all’obbligo di approvare detto P.d.L. L’accordo de quo (deliberato dagli organi collegiali e sottoscritto dai rappresentanti legali dei medesimi), insomma, era un quid di conclusivo, e non postulava altri adempimenti, se non quale esecuzione- adempimento dell’accordo medesimo, che non era affatto endoprocedimentale.
Tanto premesso, non pare davvero sostenibile che la P.A. ricorrente dovesse attivarsi con il rito del silenzio (per poi proseguire, eventualmente, con quello dell’azione di ottemperanza), dal momento che non ne sussistevano i presupposti, essendosi già la P.A. competente ad approvare il P.d.L. consapevolmente pronunciata al riguardo, concordemente con la P.A. ricorrente, e dovendo per questo porre in essere attività da ritenere mera esecuzione, o adempimento, dell’accordo di cui è causa. D’altra parte, a conferma della considerazione che la procedura del silenzio- rifiuto poteva prospettarsi, nel regime legale fin qui vigente, come qualcosa di defatigante e spesso frustrante, per l’interessato, è intervenuta, ora, la recentissima novella legislativa costituita dall’art. 6-bis (comma 5, penultimo periodo) del D. L. 14 marzo 2005 n. 35, aggiunto dall’art. 3 della legge di conversione 14.5.2005 n. 80. Recita, testualmente, la norma: “Il giudice amministrativo può conoscere della fondatezza dell’istanza”.
Tale innovazione, dal grande significato –siccome si innesta, per sancirla con il crisma della legge- su una tendenza giurisprudenziale evolutiva diretta ad affermare il potere del G. A. di pronunciarsi, in sede di ricorso contro il silenzio, anche sulla fondatezza della pretesa -bloccata, poi, dalla nota adunanza plenaria n. 1 del 9.1.2002- consente di affermare che, quand’anche si volesse sostenere che andava seguita la procedura del silenzio (diverso dal silenzio- assenso), la relativa sentenza ben potrebbe contenere statuizioni relative alla sostanza del contendere, che non si fermerebbero, cioè, alla delibazione dell’illegittimità del silenzio (in caso di accoglimento), ma che si spingerebbero a pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa fatta valere con il ricorso. Tanto accadrebbe, verosimilmente, ove la contesa che ne occupa venisse portata al G.A. con il rito del silenzio, stante la fondatezza delle pretese fatte valere, come si dirà qui appresso (donde l’inanità dell’esperimento di un rito che prima poteva prestarsi a finalità dilatorie, ma che ora può ben riguardare il merito delle questioni sottostanti all’istanza insoddisfatta che la parte ricorrente aveva rivolto alla P.A. poi rimasta silente.
In conclusione, anche detta eccezione deve essere respinta, siccome infondata, con la conseguenza che la presente sentenza ben potrà contenere condanne e ordini rivolte alla P.A. soccombente.

2- Si può, ora, passare a trattare nel merito la controversia, originata dalle doglianze di parte ricorrente in ordine al mancato rispetto dell’obbligo assunto dal Comune di approvare il piano di lottizzazione ,che la Provincia aveva presentato entro il termine fissato e in conformità all’accordo sottoscritto. Preliminarmente, occorre comunque ribadire che l’atto di cui si controverte deve considerarsi un accordo nel senso compiuto della parola (come retro anticipato), da cui scaturivano obbligazioni reciproche per le parti contraenti che impegnavano a svolgere anche attività (ad es. di tipo deliberativo) collegate.
Orbene, con riferimento all’obbligazione da ritenere principale, mentre la P.A. ricorrente aveva assolto all’impegno di presentare il P.d.L. nel termine previsto dall’art. 4 dell’accordo (5 aprile 2003) in conformità a quanto concordato e comunque all’elaborato grafico allegato, il Comune non ha, dal canto suo, adempiuto all’obbligo di approvare detto P.d.L. entro il termine originario del 15 agosto 2003, e nemmeno successivamente, come si è visto.
Riguardo al rispetto di detto termine la P.A. resistente ha introdotto la questione della natura essenziale di detto termine (come degli altri contemplati nell’accordo), eccependo che il contratto sarebbe risolto per effetto del mancato rispetto di quanto statuito nell’art. 1457 del codice civile, per il quale: “Se il termine fissato per la prestazione di una delle parti deve considerarsi essenziale nell’interesse dell’altra, questa, salvo patto o uso contrario, se vuole esigerne l’esecuzione, nonostante la scadenza del termine, deve darne notizia all’altra parte entro tre giorni”.
Ebbene, se tale è il dato testuale della norma codicistica invocata, palese ne risulta l’inapplicabilità alla fattispecie, alla stregua degli elementi acquisiti al giudizio. Ed invero, prima che scadesse il termine per l’approvazione del P.d.L. da parte del Comune (15.8.2003), termine comunque indubbiamente posto nell’interesse della controparte qui ricorrente, la parte tenuta a detto adempimento (il Comune) chiedeva il differimento del termine medesimo (come già detto nella narrativa in fatto che precede), con nota del 1° agosto 2003. A tale nota la Provincia rispondeva in buona sostanza affermativamente, in concreto chiedendo al Sindaco soltanto di indicare nuovi e indifferibili termini per l’adempimento in questione, anche agli effetti dell’art. 1457 citato.
Ora, è vero che la risposta è datata 28 agosto 2003; ma sta di fatto, in primo luogo, che, anteriormente alla data della scadenza del termine essenziale, la Provincia era in possesso della richiesta della controparte di far slittare il medesimo termine (cui stava valutando di dare risposta, come deve ritenersi ex post da quanto successivamente accaduto). Ciò non può significare altro che, in mancanza della richiesta di adempimento entro tre giorni dal 15 agosto, essa assentiva, tacitamente e in linea di fatto, alla richiesta di differimento, conclusione avallata, poi, dalla risposta positiva del 28 agosto. Ed invero, far partire una richiesta di esecuzione della prestazione dovuta dal Comune entro il 18 agosto, avrebbe significato ignorare la richiesta di dilazione ed agire, insomma, in dispregio della lealtà contrattuale nei confronti della controparte (la quale, dicendosi disposta ad approvare il P.d.L. entro la prima decade di settembre, dimostrava di non volere sottrarsi all’adempimento cui era tenuta, certamente ingenerando un affidamento al riguardo nell’altra parte, che per tale ragione –deve logicamente argomentarsi in base alla valutazione congiunta degli elementi in esame- non aveva formulato la diffida ad adempiere pena la risoluzione dell’accordo).
In un simile contesto non può, insomma valorizzarsi la mancata richiesta di adempimento entro tre giorni dalla scadenza, per via della richiesta di dilazione (di due settimane precedente alla scadenza), né la tardività della risposta favorevole. In realtà l’andamento in fatto della vicenda mostra che entrambe le parti, con il loro comportamento, si sono mosse al di fuori della previsione dell’art. 1457 c.c., dalla quale hanno inteso prescindere, più o meno intenzionalmente rinunciando alla perentorietà dei termini previsti nell’accordo.
Dunque, il contratto non poteva intendersi risolto, come erroneamente sostiene la P.A. resistente.

3- Per quanto concerne gli altri obblighi assunti dalle parti in forza dell’accordo sottoscritto, vale la pena di osservare che la prestazione, gravante sulla Provincia, concernente la cessione dell’area a titolo oneroso alla controparte (di cui si è detto), e la rispettiva controprestazione facente carico al Comune di pagamento del corrispettivo –parte in denaro, parte mediante cessione di immobili- sono obbligazioni in piena regola, che andavano eseguita dalle parti su cui esse facevano carico entro il termine originariamente previsto (a meno che le parti stesse, a seguito dello slittamento del primo termine, non avessero previsto il differimento anche di questo).
In particolare, per quanto riguarda detta cessione dell’area, da destinare a verde pubblico, non si pone nessuna questione, dal momento che la ricorrente si dice disposta senz’altro alla cessione, al fine di ottenere l’adempimento della controprestazione da parte del Comune. Dunque, stante la dichiarata disponibilità della Provincia, va dichiarato l’obbligo del Comune di effettuare il pagamento del corrispettivo, parte in denaro e parte mediante cessione di immobili. Per quanto concerne questi ultimi, si osserva che le parti, nel rispetto dell’impegno assunto con l’art. 3, comma 2 dell’accordo, hanno individuato gli immobili da alienare alla ricorrente (nei tre retro indicati), con dichiarazione di intenti sottoscritta da parte del Presidente in carica della Provincia e dal Sindaco in carica del Comune, il 13 giugno 2003, confermando anche i termini del 15 ottobre per i pagamento della tranche in denaro (€ 3.800.000,00) e del 31 dicembre 2003 per il trasferimento dei tre edifici menzionati. Nell’art. 4 di detta dichiarazione di intenti si dichiara, d’altra parte, che l’efficacia dell’intesa è condizionata risolutivamente all’assunzione di deliberazioni, da parte dei consigli comunale e provinciale, di trasferimento e, rispettivamente, di acquisizione degli immobili, al valore di stima di cui all’art. 1 dell’intesa medesima.
Tutto ciò premesso e considerato, le pretese avanzate dalla P.A. ricorrente si manifestano fondate negli assunti principali, nei termini meglio qui di seguito specificati, con riguardo ai singoli punti del petitum, formulato dalla P.A. ricorrente (come riportato nella narrativa in fatto che precede).
In particolare, va accolta la domanda, di cui al capo 4) di tale petitum, con la conseguenza che il Comune è tenuto ad approvare il piano di lottizzazione in questione con i contenuti già concordati dalle parti, e a sottoscrivere la relativa convenzione di lottizzazione, entro il termine infra specificato.
Per quanto concerne i capi 1) e 2), va dichiarato –ferma restando la dichiarata disponibilità di cessione da parte della ricorrente- l’obbligo dell’amministrazione comunale di procedere al pagamento del corrispettivo concordato in relazione alla cessione dell’area a titolo oneroso da parte della Provincia, della somma pattuita di € 3.800.000, avuto riguardo al fatto che il Comune ha già effettuato il versamento, in ottemperanza dell’ordinanza provvisionale emessa da questa Sezione. Il Comune è, altresì, tenuto a procedere al trasferimento dei tre edifici individuati nella precitata dichiarazione di intenti del 13 giugno 2003, previa emissione della deliberazione contemplata nell’art. 4 di detta dichiarazione di intenti, con registrazione presso la conservatoria dei registri immobiliari. Non vi è luogo a pronuncia sulla domanda avanzata in via subordinata al punto 3) del petitum, stante la declaratoria (con il relativo ordine) appena enunciata.
Non si può, invece, accedere alla domanda formulata nei termini di cui al medesimo capo 2 del petitum, vale dire di esecuzione in forma specifica del contratto ai sensi dell’art. 2932 c.c. in ordine alla cessione degli immobili menzionati, mediante emissione di sentenza che tenga luogo del contratto.. Ed invero, come anticipato più addietro, l’oggetto della complessiva domanda proposta con il ricorso all’esame non concerne, specificamente, il contratto di alienazione di detti immobili, bensì l’esecuzione di un accordo più ampio che, se comprende detta obbligazione contrattuale, ha un contenuto più esteso, all’interno del quale si pone come prioritaria l’approvazione del P.d.L. D’altro canto, come si è testé chiarito, detta cessione presuppone l’adempimento di altri obblighi, nei termini concordati con l’intesa del 13 giugno, segnatamente l’emissione di un atto deliberativo da parte del consiglio comunale in ordine alla cessione medesima.
Analogamente, non può accogliersi la domanda di risarcimento dei danni derivanti dall’inadempimento dell’accordo, non avendo la ricorrente assolto all’onere di dimostrare l’esistenza di tale danno, nemmeno sotto il profilo del quantum.
Conclusivamente, il ricorso si manifesta fondato e va accolto, nei termini appena specificati. Per l’effetto –fermo restando l’esperimento dell’azione di ottemperanza, in caso di inosservanza dell’ordine- si ordina al Comune di Verona di porre in essere gli adempimenti sopra specificati, entro il termine di giorni 60 dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla comunicazione a cura di parte, se più tempestiva.
Le spese e onorari di giudizio possono seguono la soccombenza, e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione prima, definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, respinta ogni altra contraria domanda od eccezione, lo accoglie, nei sensi di cui in motivazione. Per l’effetto, ordina al Comune di porre in essere gli adempimenti indicati in motivazione, entro il termine di giorni sessanta dalla comunicazione in via amministrativa, ovvero dalla notifica a cura di parte, se più tempestiva, della presente sentenza.
Condanna la P.A. soccombente al pagamento delle spese e onorari di giudizio, che liquida forfetariamente in € 7.500,00 (settemilacinquecentoeuro/00) oltre agli oneri di legge (IVA e cpa).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, in camera di consiglio, addì 26 maggio 2005.

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