Giancarlo Giambartolomei, Presidente – Giuseppe Rotondo, Estensore
Cialdella e altro (avv. F.E. Lorusso, G. Ordine) c. Comune di Cerignola (avv. A. Paradiso)

in tema di accordo ex art. 7 comma 2, l. n. 205 del 2000

1. Processo – Processo amministrativo – Art. 7 comma 2, l. n. 205 del 2000 – Accordo cui possono giungere le parti – Ordinaria ipotesi di formazione del contratto.

2. Processo – Processo amministrativo – Art. 7 comma 2, l. n. 205 del 2000 – Accordo cui possono giungere le parti – Proposta della p.a. – Mancata accettazione – Accordo – Non si è perfezionato.

3. Processo – Processo amministrativo – Ricorso per ottemperanza – Domanda che mira a far riconoscere la difformità della misura amministrativa sopravvenuta al diritto sostanziale – Inammissibilità.

1. Nel processo amministrativo, l’art. 7 comma 2, l. 21 luglio 2000 n. 205, nella parte in cui fa riferimento alla possibilità per le parti di giungere ad un accordo, contempla un’ordinaria ipotesi di formazione del contratto caratterizzata dal canonico incontro tra la proposta e l’accettazione, e non un’ipotesi di contratto con obbligazioni del solo proponente, ai sensi dell’art. 1333 c.c.

2. Nel caso in cui la p.a. abbia avanzato la proposta per la conclusione dell’accordo ex art. 7 comma 2, l. 21 luglio 2000 n. 205, senza aver fissato un termine di irrevocabilità, la proposta irrevocabile si trasforma in proposta semplice in ossequio all’istituto della conversione, trovando applicazione il termine ex art. 1326 c.c., con la conseguenza che, in mancanza di una formale accettazione della proposta da parte dei suoi destinatari, l’accordo di cui all’art. 7 comma 2, l. n. 205 del 2000, non si perfeziona.

3. E’ inammissibile il ricorso per ottemperanza nel caso in cui la domanda miri a far riconoscere la difformità della misura amministrativa sopravvenuta al diritto sostanziale, posto che in siffatta evenienza occorre proporre l’ordinario ricorso per l’annullamento della misura stessa.

in tema di accordo ex art.7 comma 2, l. n. 205 del 2000

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
Sede di Bari – Sezione Seconda

nelle persone di:
Giancarlo GIAMBARTOLOMEI, Presidente;
Antonio PASCA, Componente;
Giuseppe ROTONDO, Componente Relatore
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sul ricorso n. 986/04 proposto da

Cialdella Sergio e Cialdella Maria Francesca, rappresentati e difesi dagli avv.ti Felice Eugenio Lorusso e Gianfranco Ordine, anche in via disgiuntiva, ed elettivamente domiciliati in Bari, alla via Amendola n. 166/5;

contro

Comune di Cerignola, in persona del suo legale rappresentante p.t; rappresentato e difeso dall’avv. Angela Paradiso ed elettivamente domiciliato in Bari, alla via Davanzati, n. 33;

per l’esecuzione
della sentenza Tar Puglia, Bari, Sez. II, n. 4755/02 con cui è stato deciso il ricorso n. 1787/01;
nonché,

per l’annullamento
della deliberazione di G.C. n. 55, del 1 marzo 2004;
della successiva nota n. 6552 del 4 marzo 2004;
della nota dirigenziale n. 249, del 1 marzo 2004;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Viste le memorie depositate nel corso del giudizio;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cerignola;
Uditi i difensori delle parti presenti come da verbale d’udienza;
Relatore il magistrato Giuseppe Rotondo;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:

FATTO

Con atto notificato il 3 maggio 2004 e depositato il successivo giorno 14, i ricorrenti hanno proposto l’epigrafato ricorso col quale chiedono:
1)l’esecuzione, ai sensi dell’art. 35, secondo comma, D.Lvo n. 80/98, della sentenza Tar Puglia, Bari, Sez. II, n. 4755/02 con cui è stato deciso il ricorso n. 1787/01;
2)l’annullamento:
a)della deliberazione di G.C. n. 55, del 1 marzo 2004;
b)della successiva nota n. 6552, del 4 marzo 2004;
c)della nota dirigenziale n. 249, del 1 marzo 2004;
Questi, sostanzialmente, i motivi di gravame:
1)violazione e falsa applicazione, sotto un duplice profilo, dell’art. 35, D.Lvo n. 80 del 1998, come sostituito dall’art. 7, L. n. 205 del 2000; violazione dell’art. 1333 Cod. civ.; eccesso di potere sotto vari profili;
2)violazione dei principi generali in materia di autotutela;
3)violazione e falsa applicazione degli artt. 15 e 16 della L. n. 865 del 1971.
S’è costituito in giudizio il Comune di Cerignola chiedendo il rigetto del gravame nonché proponendo domanda riconvenzionale di annullamento dell’accordo transattivo qualora quest’ultimo dovesse ritenersi raggiunto e perfezionato in conseguenza della deliberazione di G.C. n. 77 del 27 marzo 2003.
All’udienza del 15 luglio 2004 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso in esame i ricorrenti propongono ricorso in ottemperanza per l’esecuzione della sentenza TAR Puglia, sede di Bari, Sez. II, n. 4755/02.
Essi chiedono:
1) volersi dichiarare valido l’accordo transattivo (asserttivamente) raggiunto tra le parti sulla deliberazione di G.C. n. 77, del 27 marzo 2003;
2) in ogni caso, e comunque, fissare la misura del risarcimento del danno, da liquidarsi in favore dei ricorrenti, in € 149.726,01 giusta deliberazione di G.C. n. 77, del 27 marzo 2003;
3) in via gradata, fissare la misura del risarcimento del danno in ragione della superficie effettivamente indicata nel decreto di occupazione (18.960 mq e non 18.519 mq);
4) annullare gli atti impugnati, in epigrafe indicati.
In fatto, giova premettere che:
1) con sentenza n. 4755/02, resa inter partes, il Tar per la Puglia di Bari, Sez. II, ha imposto al Comune di Cerignola di formulare ai ricorrenti una proposta vincolante relativamente all’ammontare del risarcimento del danno da quantificarsi secondo i criteri indicati nella motivazione della decisione medesima;
2) con deliberazione n. 77, del 27 marzo 2003, il Comune intimato ha formulato la proposta offrendo ai ricorrenti la somma di € 149.726,01;
3) alla proposta non ha fatto seguito alcuna formale accettazione;
3) con deliberazione n. 55, del 1 marzo 2004, l’Amministrazione comunale ha riquantificato le somme e formulato una nuova proposta offrendo la somma di € 36.678,00.
I ricorrenti sono insorti contro quest’ultima determinazione nella dichiarata prospettiva di conservare, nelle more del giudizio di appello promosso contro la sentenza posta in esecuzione, la validità ed efficacia della più favorevole, precedente deliberazione di G.C. n. 77/03.
Queste le specifiche censure:
1) la fattispecie deve inquadrarsi nell’ambito del “contratto con obbligazione del solo proponente” (art. 1333 Cod. civ.); pertanto, la proposta formulata con la deliberazione di G.C. n. 77/03 era irrevocabile;
2) in forza del secondo comma del citato art. 1333, in mancanza di rifiuto del destinatario il contratto deve intendersi concluso;
3) l’attività demandata alla Pubblica amministrazione dal comma secondo, dell’art. 35 del D.Lvo 31/3/98, n. 80, come sostituito dall’art. 7, della L. n. 205 del 2000, è di tipo e natura paritetica, non munita della potestas che connota le prerogative pubblicistiche dell’ente locale; di qui, l’impossibilità del Comune di “arrogarsi il diritto di modificare la volontà già trasfusa in un a proposta vincolante a distanza di un anno ed in maniera totalmente unilaterale”;
4) peraltro, la potestas che l’Amministrazione ha ritenuto di poter esercitare:
a) non è stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento;
b) non contiene alcuna menzione ed esplicitazione dell’interesse pubblico a fondamento del ritiro dell’atto annullato;
5) la deliberazione impugnata è affetta da contraddittorietà in quanto stima i terreni come “incolti produttivi” mentre la precedente deliberazione n. 77/03 li aveva considerati come “coltivati parte a vigneto e parte a seminativo”;
6) è errata l’indicazione del predio occupato in mq 18.519 giacchè nel decreto di occupazione la superficie interessata era stata individuata in complessivi 18.960 mq.
Come seguono le considerazioni del Collegio in punto di diritto.
I) Le censure rubricate sub 1, 2 e 3) sono infondate.
L’art. 7, comma secondo, L. n. 205 del 2000 (riproduttivo, in parte qua, dell’art. 35, D.Lvo n. 80 del 1998) recita che “… il giudice amministrativo può stabilire i criteri in base ai quali l’amministrazione pubblica o il gestore del pubblico servizio devono proporre a favore dell’avente titolo il pagamento di una somma entro un congruo termine. Se le parti non giungono ad un accordo, con il ricorso previsto dall’art. 27, primo comma, n. 4, del testo unico approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, può essere chiesta la determinazione della somma dovuta”.
Ritiene il Collegio che – giusto il criterio letterale d’interpretazione della legge (art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale) – la fattispecie descritta nel prefato articolo 7, della L. n. 205 del 2000, formalmente evocativa dello schema proposta – accordo, contempla una ordinaria ipotesi di formazione del contratto caratterizzata dal canonico incontro tra la proposta e l’accettazione; momento questo che segna, in uno con il perfezionamento dell’accordo, la rituale conclusione del negozio.
Non convince, dunque, la tesi attorea che riconduce la fattispecie in esame al paradigma del “contratto con obbligazioni del solo proponente”.
Ed invero, l’art. 1333 Cod. civ. è espressione di un principio più generale in forza del quale un negozio unilaterale (quale deve intendersi l’obbligazione assunta dal solo proponente) può incrementare l’altrui patrimonio, salvo rifiuto.
L’articolato, infatti, non prevede né un termine di efficacia né di irrevocabilità della proposta bensì pone soltanto un temine al potere di rifiuto trascorso il quale il contratto s’intende concluso. L’atto di accettazione, dunque, si identifica – eccezionalmente – con un mero comportamento di astensione da parte dell’oblato.
Ne consegue, che nel contratto con obbligazioni del solo proponente si è fuori dallo schema della proposta contrattuale (sia pure irrevocabile) in quanto mentre in quest’ultima alcun effetto si è ancora verificato nella sfera giuridica del destinatario (occorrendo un comportamento commissivo per il raggiungimento dell’accordo; id est, accettazione per dichiarazione o esecuzione) nel primo tali effetti si sono, invece, già prodotti occorrendo un esplicito rifiuto perché il diritto ritorni nel patrimonio del dichiarante.
Non v’è dubbio che se l’intenzione del legislatore fosse stata quella di ricondurre la fattispecie in esame al paradigma dell’art. 1333 Cod. civ. egli non avrebbe fatto uso di parole (proposta – accordo) dal significato oppostamente univoco, concordante e chiaro.
Ricondotta la fattispecie al paradigma dell’art. 1326 Cod. civ., l’ulteriore considerazione è che l’irrevocabilità della proposta (desunta dall’aggettivo “vincolata” che la sentenza n. 4755/02 fa seguire al sostantivo “proposta”) comunque non può comportare che il proponente resti vincolato alla medesima a tempo indeterminato.
Ed infatti, l’art. 1329 Cod. civ. stabilisce che il termine di irrevocabilità deve essere necessariamente fissato dal proponente.
Nel caso di specie, siffatto termine non è stato fissato dal Comune.
L’omissione, per vero, dovrebbe comportare la nullità dell’atto per difetto di uno dei suoi elementi essenziali. Senonché, il Collegio ritiene che sovvenga in proposito l’istituto della conversione (art. 1424 Cod. civ., applicabile anche agli atti unilaterali per effetto dell’art. 1324 Cod. civ.) in forza del quale la proposta irrevocabile si trasforma in proposta semplice (di questa avendone i requisiti), con fissazione del termine stesso ex art. 1326 Cod. civ..
Ne consegue, alla stregua delle rassegnate considerazioni, che in mancanza di una formale accettazione della proposta da parte dei suoi destinatari (odierni ricorrenti) l’accordo di cui all’art. 7, secondo comma, L. n. 205 del 2000 non si è mai perfezionato ed il contratto, dunque, neppure concluso.
Correttamente, quindi, il Comune di Cerignola ha revocato (peraltro dopo un anno, allorquando l’accettazione appariva comunque tardiva ex art. 1326, secondo comma, Cod. civ.) la proposta di cui alla deliberazione n. 77/03; ciò facendo in applicazione dell’art. 1328 Cod. civ..
Allo stesso tempo, la deliberazione n. 55/04 costituisce nuova proposta contrattuale formulata ai sensi del combinato disposto degli artt. 7, secondo comma, L. n. 205 del 2000 e 1326, Cod. civ..
In conclusione, le censure supra indicate sub 1, 2 e 3 vanno respinte.
Le censure nn. 4 e 5 sono, invece, inammissibili.
Ed invero, il ricorso per ottemperanza è ammissibile quando la domanda miri a censurare (come è stato ritualmente fatto con la proposizione delle prime tre censure) il contesto specifico dell’atto sopravvenuto (deliberazione n. 55/04) rispetto all’obbligo dell’Amministrazione di conformarsi all’accertamento che la sentenza reca.
Non altrettanto ammissibile è il medesimo ricorso nel caso in cui la domanda miri, invece, a far riconoscere (come in parte qua) la difformità della misura amministrativa sopravvenuta al diritto sostanziale, posto che in siffatta evenienza occorre proporre l’ordinario ricorso per l’annullamento della misura stessa (cfr. C.d.s. Sez. V, n. 837 del 17/2/03).
Sotto altro profilo, l’inammissibilità rileva anche per il vulnus arrecato al divieto di cumulo oggettivo delle domande.
Ed invero, a prescindere dai limiti che il ricorso cumulativo incontra nel giudizio amministrativo (a differenza di quanto previsto per il giudizio civile: art. 104 Cod.proc.civ.), è assorbente la considerazione che non è ammissibile il cumulo delle domande quando, come nella specie, esse soggiacciono a riti diversi, non presentano identità di oggetto e di contenuto e sono volte alla tutela di interessi distinti fra di loro (T.A.R. Bari, I Sez., n. 205 del 2000 e n. 5284 del 2002).
Nel caso in esame la declaratoria di inammissibilità del cumulo non è conseguente alla mera, contestuale proposizione di due distinte azioni (di accertamento – condanna e di annullamento), che in linea di principio è certamente consentita, bensì alla circostanza che risultano proposte uno actu azioni che muovono da presupposti diversi, hanno portata e conseguenze diverse e soggiacciono a distinte procedure giurisdizionali.
Infondata, infine, s’appalesa l’ultima delle prospettate censure (sub 6) con la quale i ricorrenti denunciano una situazione di difformità dell’atto sopravvenuto (deliberazione n. 55/04) rispetto all’obbligo dell’Amministrazione (desunto dal complesso motivazione – dispositivo) di conformarsi all’accertamento che la sentenza n. 4755/02 reca.
Ed invero, il calcolo per la determinazione del quantum debeatur deve pedissequamente seguire il criterio indicato nella sentenza n. 4755/02 in cui è stato acclarato, in parte qua, che sussiste perfetta coincidenza di misure tra la superficie indicata nel decreto di occupazione (18.519 mq) e quella effettivamente fatta oggetto di apprensione.
In definitiva, il ricorso non merita accoglimento.
Le conclusioni sopra rassegnate esimono il Collegio dalla trattazione di merito della domanda riconvenzionale siccome avanzata dal Comune di Cerignola dovendosi riscontrare, a questo punto, l’evidente difetto d’interesse dell’istante ad una qualsivoglia pronuncia giudiziaria.
Le spese di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sede di Bari – Sezione II, definitivamente pronunciando:
1)respinge il ricorso n. 986/04 proposto da Cialdella Sergio e Cialdella Maria Francescsa, meglio in epigrafe specificato;
2)dichiara inammissibile, per difetto d’interesse, la domanda riconvenzionale proposta dal Comune di Cerignola.
Condanna i ricorrenti alla refusione delle spese di giudizio che si liquidano in € 2000,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Bari nella Camera di Consiglio del 15 luglio 2004.

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