1. cfr. ex multis, Cons. Stato, VI, 23.4.2007, n.1823; 20.4.2006, n.2197; V, 10.1.2005, n.32; IV, 4.10.2005, n.5282; 20.10.2005, n.5900; 15.2.2005, n. 478; 6.3.2004, n.1386; 7.9.2004, n.5782; 6.7.2004, n.5012; 26.11.2001, n.5938; 28.10.1999, n.1643; 23.10.1991, n. 849; T.A.R. Sardegna, 19.7.2006, n.1511; 6.8.2003, n.1005; 22.5.2002, n.597; 18.3.2002, n.284; Cons. Giust. Ammin., 23.12.1988, n.24; T.A.R. Puglia, Bari, I, 8.2.2005, n.394; TAR Lazio, I-ter, 13.10.2004, n.10905; 9.6.2003, n.5197; 16.3.2001, n. 2036; T.A.R. Campania, Napoli, IV, 1.12.2004, n.17813; 28.2.2005, n.1317; TAR Lombardia, Brescia, 13.4.2002, n. 694; TAR Toscana, I, 16.12.2002, n.3359; 24.11.1998, n.662; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 22.3.2001, n. 489; T.A.R. Umbria, 5.8.1998, n. 829; TAR Valle d’Aosta, 16.12.1994, n. 205; T.A.R. Friuli, 18.5.1991, n.189; T.A.R. Puglia, Lecce, 11.12.1990, n.1079

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 21 e 26 della legge 1034/71 e successive modifiche e integrazioni,
sul ricorso numero di registro generale 1209 del 2010, proposto dal

Sig. Chiarolanza Carmine, rappresentato e difeso dall’Avv. Antonio Ammendola ed elettivamente domiciliato presso la Segreteria del T.A.R. di Napoli;

Ministero dell’Interno in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato e domiciliato ope legis presso gli Uffici di Napoli, Via A. Diaz n.11;

del Decreto del Prefetto di Napoli del 5/11/2009 di diniego di rilascio della licenza ex art.134 TULPS per lo svolgimento dell’attività di vigilanza privata.

Visto il ricorso con i relativi allegati, in cui il ricorrente espone di aver presentato in data 5/11/2009 istanza per il rilascio di licenza ex art.134 TULPS in qualità di legale rappresentante della “Sorveglianza San Gennaro S.r.l.”, negata con il provvedimento impugnato per difetto di requisiti oggettivi e soggettivi anche sulla scorta di frequentazione con pregiudicati e di un procedimento penale che, tuttavia, si era concluso con il proscioglimento del ricorrente, in quanto responsabile dell’illecito di gestione di servizio di vigilanza senza autorizzazione era unicamente la moglie del sig. Chiarolanza;

Vista la costituzione dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato;

Visti gli atti tutti della causa;

Udito il relatore Consigliere Gabriele Nunziata alla Camera di Consiglio dell’8 aprile 2010, ed ivi uditi gli Avvocati come da verbale;

Viste le circostanze di fatto e le ragioni di diritto come spiegate dalle parti negli atti processuali;

Atteso che il Collegio ritiene il ricorso manifestamente fondato, con la conseguenza che esso può essere deciso con sentenza in forma semplificata, come rappresentato ai difensori delle parti costituite, ai sensi dell’art.21, comma 10, della Legge n. 1034/1971 nel testo introdotto dall’art. 3 della Legge n.205/2000, in luogo dell’ordinanza sull’istanza cautelare, così come previsto dall’art. 26, commi 4 e 5 della Legge n.1034/1971 nel testo introdotto dall’art.9, comma 1, della Legge n.205/2000, essendo ciò consentito dall’oggetto della causa, dall’integrità del contraddittorio e dalla completezza dell’istruttoria;

Premesso che nella materia di che trattasi l’Amministrazione può esercitare il suo potere nel rispetto dei canoni tipici della discrezionalità amministrativa, sia sotto il profilo motivazionale che sotto quello della coerenza logica e della ragionevolezza, dandosi conto in motivazione dell’adeguata istruttoria espletata al fine di evidenziare le circostanze di fatto in ragione delle quali il soggetto richiedente sia ritenuto pericoloso o comunque capace di abusi (Cons. Stato, IV, 5.7.2000, n. 3709). Se, poi, gli elementi che vengono a tal fine in rilievo attengono a denunce penali, l’Autorità di polizia non può limitarsi a richiamarle acriticamente o a trarre dalle stesse un automatico giudizio negativo (TAR Calabria, Catanzaro, I, 1.3.2001, n.352), ma deve operare un’autonoma valutazione dei fatti che ne sono alla base (TAR Lombardia, Milano, I, 21.8.2002, n. 3286), vagliare l’esito dei relativi procedimenti penali specialmente se si tratta di denunce assai risalenti nel tempo (TAR Campania, Napoli, IV, 10.1.1996, n.30), verificarne con maggior rigore la rilevanza se intervenute in tempi remoti (TAR Campania, Napoli, III, 4.4.2002, n.1859; TAR Lombardia, Milano, I, 25.6.2001, n.4473) e in ogni caso adeguatamente esternare le ragioni per le quali se ne possono far scaturire indici significativi della inaffidabilità del soggetto;

Considerato che la Sezione (28.2.2007, n.1292) ha già avuto modo di evidenziare che lo svolgimento dell’attività propria degli istituti di vigilanza, pur concretando un esercizio di attività imprenditoriale privata, si colloca nella materia della polizia di sicurezza per gli evidenti riflessi che esercita sulla sicurezza e l’ordine pubblico, sia in quanto la predetta attività si pone come indiretto ausilio nel perseguimento delle finalità di interesse generale della sicurezza e della prevenzione dei reati, sia in quanto incide sulle generali condizioni di controllabilità del territorio da parte delle Forze dell’Ordine, siccome costituita da corpi organizzati autorizzati al porto delle armi, facenti capo ad apposite organizzazioni aziendali, anche complesse;

Rilevato che il necessario contemperamento, nel quadro dell’art. 41 Cost., tra l’iniziativa economica privata, che è libera, e l’utilità sociale, viene operato dall’Autorità di pubblica sicurezza competente lungo le linee guida del TULPS, mediante atti connotati da significativi margini di discrezionalità che sono riconosciuti dalla legge al fine precipuo di consentire il raggiungimento del giusto punto di equilibrio tra le opposte esigenze di garantire la libera iniziativa economica privata e di assicurare nel contempo che essa non vada a detrimento di altri interessi di pari o superiore rilievo e protezione costituzionale. In quest’opera di bilanciamento va comunque riconosciuta una naturale preminenza all’interesse generale alla prevenzione e alla garanzia di efficacia della tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, spettando al giudice amministrativo un sindacato sulla verità dei presupposti di fatto presi a base della decisione e sulla razionalità complessiva, sulla coerenza logica e sulla proporzionalità e ragionevolezza della misura adottata, ma non sul merito della convenienza ed opportunità della scelta;

Rilevato altresì che, nella materia de qua, si sono registrati numerosi interventi dell’Autorità Antitrust e della giurisprudenza amministrativa, rivolti ad un maggiore apertura al mercato di questo delicato settore; in particolare i giudici amministrativi (ex multis, Cons. Stato, VI, 23.4.2007, n.1823; 20.4.2006, n.2197; V, 10.1.2005, n.32; IV, 4.10.2005, n.5282; 20.10.2005, n.5900; 15.2.2005, n. 478; 6.3.2004, n.1386; 7.9.2004, n.5782; 6.7.2004, n.5012; 26.11.2001, n.5938; 28.10.1999, n.1643; 23.10.1991, n. 849; T.A.R. Sardegna, 19.7.2006, n.1511; 6.8.2003, n.1005; 22.5.2002, n.597; 18.3.2002, n.284; Cons. Giust. Ammin., 23.12.1988, n.24; T.A.R. Puglia, Bari, I, 8.2.2005, n.394; TAR Lazio, I-ter, 13.10.2004, n.10905; 9.6.2003, n.5197; 16.3.2001, n. 2036; T.A.R. Campania, Napoli, IV, 1.12.2004, n.17813; 28.2.2005, n.1317; TAR Lombardia, Brescia, 13.4.2002, n. 694; TAR Toscana, I, 16.12.2002, n.3359; 24.11.1998, n.662; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 22.3.2001, n. 489; T.A.R. Umbria, 5.8.1998, n. 829; TAR Valle d’Aosta, 16.12.1994, n. 205; T.A.R. Friuli, 18.5.1991, n.189; T.A.R. Puglia, Lecce, 11.12.1990, n.1079) hanno rimarcato che i provvedimenti di diniego dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di vigilanza privata di cui all’art.134 TULPS non possono essere motivati solo in base al numero degli Istituti, delle guardie e dei sistemi di vigilanza esistenti, ma devono dare ragione di come l’interesse pubblico sarebbe danneggiato dal rilascio di una nuova autorizzazione, a giustificazione del restringimento della sfera di libertà costituzionalmente garantita, in termini dunque di giudizio di eccessività e di negatività di una nuova autorizzazione sotto il profilo del turbamento che potrebbe derivare all’ordine pubblico da un eccesso di concorrenza. Tale giudizio deve perciò fondarsi su concreti ed oggettivi elementi di valutazione, riscontrati con riferimento alla situazione esistente nell’ambito territoriale interessato, atti a dimostrare come l’ingresso di un nuovo soggetto nel settore eroderebbe quote di mercato essenziali a garantire il giusto profitto alle imprese operanti, così da costringere queste ultime a ridurre la qualità del servizio offerto con negativi riflessi sull’interesse all’ordine pubblico tutelato;

Atteso che appare matura un’interpretazione adeguatrice della disciplina dettata in materia di autorizzazioni di polizia dal TULPS ai principi costituzionali espressi nell’art. 41 Cost., anche in considerazione della qualificazione degli istituti di vigilanza privata come “imprese commerciali esercitanti un servizio (la vigilanza, appunto) nell’interesse dei privati che lo richiedono verso un determinato corrispettivo (la “tariffa”), e cioè imprenditorialmente ed a fine di lucro” (Cass. Civ., I, 17.12.1994, n. 10863; nn. 1174 del 1972, 1959 del 1971 e 1740 del 1970). Peraltro “la disciplina pubblicistica di siffatta attività – imposta dalla sua contiguità con quella, istituzionalmente e normalmente riservata allo Stato, relativa alla salvaguardia degli equilibri dell’ordine e della sicurezza pubblica e della tutela, sul piano preventivo e repressivo, delle persone e dei beni – ha un rilievo meramente esterno ed è volta soltanto al controllo dell’esercizio dell’attività medesima nella misura e nei limiti in cui esso può incidere su interessi pubblici anche costituzionalmente garantiti. Ed è esclusivamente in tale dimensione che operano sia il provvedimento autorizzatorio cui l’esercizio dell’attività stessa è subordinata (art. 134 comma 1 R.D. n. 773 del 1931), sia i provvedimenti mediante i quali si realizzano i controlli, di legittimità e di funzionalità, demandati dalla legge alle autorità di pubblica sicurezza” (Cass. Civ., I, 17.12.1994, n. 10863);

Ritenuto pertanto che il provvedimento prefettizio di autorizzazione allo svolgimento delle imprese di servizi di vigilanza e di investigazione, in quanto espressione del predetto potere-dovere di controllo su tale attività, non può, senza una valida ragione giustificatrice, incidere su principio del libero svolgimento delle attività economiche riconosciuto dall’art. 41 della nostra Costituzione e dai principi di concorrenza e di apertura del mercato di origine comunitaria. L’interpretazione degli artt. 134 e 136 del TULPS, in quanto disposizioni volte alla regolazione delle attività in parola in un sistema pre-costituzionale ispirato a valori e principi diversi rispetto a quelli consacrati nella Costituzione e caratterizzato dal dirigismo statale delle attività economiche e dalla conseguente “funzionalizzazione” dell’autonomia privata, nonché da forme di intervento pubblico di regolazione del mercato mediante la pianificazione delle attività private e la correlata fissazione di contingenti, deve essere condotta in modo da salvaguardare la compatibilità di tali regole con i sopravvenuti principi costituzionali e comunitari; la concorrenza deve, cioè, essere tutelata come bene in sé in quanto assicurante in modo automatico il miglior equilibrio del mercato e la massima soddisfazione dell’interesse dei consumatori, mentre le limitazioni allo svolgimento dei servizi in questione possono essere giustificate, secondo lo spirito ed i principi ricavabili dalla disciplina comunitaria e nazionale in materia, solo in quanto trattasi “di attività che … partecipino, sia pure occasionalmente, all’esercizio dei pubblici poteri” ovvero che “siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica” di cui agli artt. 45 e 46 del Trattato CEE (T.A.R. Lazio, Roma, I-ter, 10.3.2006, n.1890);

Considerato che il provvedimento prefettizio che interviene in materia, pertanto, non può essere finalizzato a disciplinare o restringere la concorrenza fra imprese esercenti attività di vigilanza privata e tantomeno ad introdurre contingenti volti a creare un’ingiustificata barriera all’entrata di nuove società o ad assicurare alle imprese operanti nel settore un’ingiustificata posizione di oligopolio, considerato il favor dell’attuale “costituzione economica” per il regime di concorrenza in quanto, per definizione, meglio rispondente alle esigenze della generalità. Inoltre tale atto, se negativo, deve evidenziare, mediante circostanziate motivazioni fondate su un’approfondita istruttoria, le esigenze di ordine pubblico e di sicurezza che rendono inopportuno l’accesso al mercato dei servizi in parola ad un nuovo operatore del settore, alla stregua di una lettura costituzionalmente compatibile della disposizione in esame con i principi e le norme risultati dalla Carta Costituzionale, come modificata a seguito della riforma del Titolo V, ed in particolare con l’art. 118, ultimo comma, secondo il quale “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietà”;

Atteso che, pur con tali considerazioni, il Collegio reputa non irrilevante il profilo della tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, quale oggetto dell’apprezzamento, condotto dal Prefetto, circa il limite di saturazione dell’area territoriale di riferimento in cui chiede di andare ad agire il nuovo operatore che fa istanza per la licenza; il mantenimento di un giusto e accorto equilibrio di questo mercato è infatti garanzia di concorrenza fisiologica e non esasperata e di razionale controllabilità di questi corpi armati da parte dell’Autorità amministrativa. Sul punto la Sezione (7.5.2007, n.4760) ha, ad esempio, ritenuto che siano integrati gli estremi dell’abuso della licenza ex art. 134 TULPS allorché venga svolta un’attività di prevenzione dei crimini contro le persone, ossia un servizio di ronda anticrimine a tutela non di beni immobili, ma delle persone, con possibilità di intervenire direttamente nel caso di “eventuali situazioni critiche”: tale attività, in quanto strettamente inerente alle funzioni di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, è infatti prerogativa esclusiva delle Forze di Polizia e non può ricomprendersi nell’ambito della licenza di investigatore privato ex art. 134 TULPS che resta circoscritta “alle investigazioni e alla raccolta di informazioni per conto di privati, nonché alla ricerca ed alla individuazione di elementi di prova ai fini della difesa penale”;

Ritenuto, nella fattispecie, per le suesposte considerazioni di dover censurare l’illogicità dell’impugnato provvedimento prefettizio per quanto, in maniera del tutto generica, ha riguardo al difetto di requisiti oggettivi, senza tuttavia specificare in che misura, e soggettivi, sebbene il procedimento penale evocato si fosse concluso con il proscioglimento del ricorrente;

Ritenuto, pertanto, di accogliere il ricorso in epigrafe, con conseguente annullamento del provvedimento oggetto di impugnazione, mentre sussistono giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio,

P.Q.M.

Il TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA – Sede di Napoli – V^ Sezione – accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento oggetto di impugnazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

La sentenza è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Napoli nella Camera di Consiglio del giorno 8/4/2010 con l’intervento dei Signori:

Antonio Onorato, Presidente

Andrea Pannone, Consigliere

Gabriele Nunziata, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/05/2010

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