L’amministrazione straordinaria è una misura straordinaria diretta ad assicurare il completamento dell’esecuzione del contratto ovvero dell’accordo contrattuale, ovvero la sua prosecuzione al fine di garantire la tutela dell’interesse pubblico correlato ai servizi o alle funzioni indifferibili sottese all’affidamento, ovvero alla salvaguardia dei livelli occupazionali e dell’integrità  dei bilanci pubblici. In tale prospettiva, l’istituto si manifesta come uno strumento di autotutela contrattuale previsto direttamente dalla legge, e cioè come un commissariamento del contratto, che ha luogo attraverso la nomina prefettizia di uno o pìù amministratori straordinari.
La misura dell’amministrazione straordinaria può essere disposta nel caso in cui l’autorità  giudiziaria proceda per determinati reati e comunque in presenza di rilevate situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali attribuibili ad un’impresa aggiudicataria di un appalto e qualora si tratti di fatti gravi e accertati.
 

Pubblicato il 10/07/2020
N. 03004/2020 REG.PROV.COLL.
N. 05174/2018 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5174 del 2018, proposto da
-OMISSIS-S.r.l., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, nonchè, in qualità  di soci, Maria Concetta Costanzo, Assunta Capasso, Giuseppe Capasso, Pasquale Capasso, Filomena Romano, rappresentati e difesi dagli avvocati Corrado Barbagallo, Valerio Barone, con domicilio in Napoli, alla Piazza Sannazaro, 71;
contro
Ufficio Territoriale del Governo Napoli, Ministero dell’Interno, Anac – Autorità  Nazionale Anticorruzione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Armando Diaz, 11;
per l’annullamento
del decreto del Prefetto di Napoli n. -OMISSIS-con cui è stata disposta l’amministrazione straordinaria, ai sensi dell’art. 32 d.l. n. 90/2014, nei confronti della società  ricorrente;
b) di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale a quello impugnato in via principale, tra cui, per quanto possa occorrere:
1) della nota ANAC prot.n.-OMISSIS-, con la quale la suddetta Autorità  ha proposto all’UTG l’assunzione nei confronti della ricorrente delle misure poi adottate con il provvedimento gravato in via principale;
2) della nota informativa ANAC Nucleo di collegamento Guardia di Finanza (NGDF) prot. interno n. 61539 del 12/7/2018;
3) della comunicazione ANAC prot.n.-OMISSIS-di avvio del procedimento concluso con la proposta del 28/9/2018;
4) della nota prot.n. -OMISSIS-di comunicazione di avvio del procedimento concluso con il provvedimento prefettizio impugnato in via principale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo Napoli e del Ministero dell’Interno e dell’Anac – Autorità  Nazionale Anticorruzione;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Maurizio Santise nella udienza pubblica del giorno 27 maggio 2020, svoltasi da remoto, ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del D.L. n.18/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 27/2020 e dell’art. 5 del D.P. n.14/2020/Sede, mediante l’utilizzo del software Microsoft Teams, individuato nelle indicazioni impartite dal Segretario Generale della G.A. e dal Servizio per l’Informatica della G.A.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso tempestivamente notificato all’amministrazione resistente e regolarmente depositato nella Segreteria del T.a.r., la società  ricorrente ha esposto quanto segue:
a) Con contratto rep. n. -OMISSIS– stipulato a seguito di procedura di gara bandita ai sensi dell’art. 3, commi 37 e 55 del d. lgs. n.163/2006 sulla base del criterio dell’offerta economicamente pìù vantaggiosa – il Comune di Grumo Nevano ha affidato alla -OMISSIS-S.r.l. il servizio di gestione urbana e gestione integrata dei rifiuti solidi urbani sul territorio comunale, per la durata di cinque anni dalla data del verbale di consegna;
b) Con nota n. -OMISSIS-, il Presidente dell’Autorità  Nazionale Anticorruzione ha proposto alla Prefettura di Napoli l’applicazione della misura di straordinaria e temporanea gestione prevista dall’art. 32, comma 1, lett. b), del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito dalla l. n. 114/2014, nei confronti della società  ricorrente con riferimento all’appalto menzionato al punto precedente;
c) La Prefettura di Napoli, con nota prot. n. -OMISSIS-, ha comunicato alla predetta società  l’avvio del procedimento in merito alla verifica della sussistenza dei presupposti per l’applicazione della predetta misura straordinaria, con contestuale richiesta di eventuale presentazione di memoria difensiva;
d) con decreto n. -OMISSIS-il Prefetto di Napoli ha disposto nei confronti della società  ricorrente la misura della straordinaria e temporanea gestione fino al 28 febbraio 2019, ai sensi dell’art.32, comma 1, lett. b), del decreto legge 24 giugno 2014, n.90, in virt๠della gravità  dei fatti rilevati e delle particolari esigenze di tutela della legalità .
Con ricorso tempestivamente notificato all’amministrazione resistente e regolarmente depositato nella Segreteria del T.a.r., la società  ricorrente e i soci della stessa hanno, quindi, impugnato il predetto decreto prefettizio, unitamente alla nota del Presidente dell’Anac, contestandone la legittimità  e chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:
Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 del d.l. n. 90/2014 conv. dalla l. n. 114/2014 e relative linee guida del Ministero interno/Anac approvate con d.m. del 15/7/2014 e d.m. del 27/1/2015. Violazione dell’art. 3 della l. 241/90. Difetto di istruttoria e di motivazione. Falso presupposto. Eccesso di potere.
L’Ufficio Territoriale del Governo Napoli, il Ministero dell’Interno e l’Anac – Autorità  Nazionale Anticorruzione si sono costituiti regolarmente in giudizio, contestando l’avverso ricorso e chiedendone il rigetto.
Alla pubblica udienza del 27 maggio 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.
Tanto premesso in punto di fatto il ricorso è infondato.
2. Con nota del -OMISSIS-il Presidente dell’Anac ha proposto al Prefetto di Napoli di disporre la misura della straordinaria e temporanea gestione, ai sensi dell’art. 32, comma 1, lett. b), del d.l. 90/2014, nei confronti della società  ricorrente, limitatamente all’affidamento dei servizi di igiene urbana e gestione integrata dei rifiuti solidi urbani sud territorio del Comune di Grumo Nevano. Nella nota si è dato atto dell’esistenza dei presupposti oggettivi e soggettivi per l’applicazione della citata misura, desunti dall’ordinanza di applicazione della misura cautelare n. 186/18, emessa, in data 31.05.2018, dal giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Napoli Nord, nell’ambito del procedimento penale R.G.N.R. n, 12854/16, che ha riconosciuto in capo agli amministratori dell’epoca della società  ricorrente l’esistenza di gravi indizi di colpevolezza in relazione ai reati quali la turbata libertà  degli incanti (353 cp) e la turbata libertà  dei procedimento di scelta del contraente (353-bis cp), nonchè in relazione ai reati quali la falsità  ideologica commessa dal pubblico ufficiale in atti pubblici (479 cp), l’abuso d’ufficio (323 cp), la frode nelle pubbliche forniture (356 cp) e ad altri reati che, a parer dell’Anac, sono funzionali, contigui e propedeutici ai reati prima riportati, e comunque sintomatici di condotte illecite attribuite alla impresa aggiudicataria e finalizzate all’acquisizione dell’appalto medesimo”. Si è, inoltre, precisato che “Le risultanze investigative di cui è evidenza nella citata ordinanza mettono in luce i rapporti tra gli autori dei reati e la società  aggiudicataria, nonchè l’incidenza delle condotte dei soggetti sull’operato della stazione appaltante, in modo particolare, sulla nomina della commissione di gara presso la SUA per l’aggiudicazione dell’appalto”.
L’Anac ha poi rilevato che “Sotto il profilo della gravità  dei fatti, l’ordinanza medesima esplicita elementi probatori dai quali si evince che i fatti si sono svolti in un contesto criminale diffuso e pervasivo nell’amministrazione comunale, tale per cui vi è una consolidata interferenza tra soggetti apicali, o comunque significativamente influenti, della stazione appaltante e amministratori dell’operatore economico”.
Inoltre, “La penetrazione delle relazioni collusive all’interno dell’amministrazione comunale medesima è tale da determinare significativi condizionamenti, anche in fase di esecuzione del contratto, come si riscontra nella circostanza della rinuncia del Comune all’acquisizione degli automezzi di servizio già ammortizzati nel precedente appalto e nella circostanza, evidenziata nella ordinanza cautelare, della mancata contestazione per l’utilizzo, nel nuovo appalto, di automezzi obsoleti, con lesione evidente e diretta degli interessi pubblici”.
Con riguardo alle argomentazioni difensive della società  ricorrente e del sopravvenuto radicale mutamento della compagine sociale, l’Anac ha evidenziato che il mero mutamento della compagine sociale e amministrativa appare del tutto insufficiente al ristabilimento delle condizioni di legalità  cui la misura è preposta.
La Prefettura di Napoli ha sostanzialmente condiviso le argomentazioni contenute nella citata nota Anac, specificando che l’adozione della misura dell’amministrazione straordinaria sarebbe giustificata già dalla sola commissione dei reati spia, espressamente contemplati dal d.l. 90/2014, e riconosciuto dalla predetta ordinanza di applicazione della misura cautelare ad opera del G.i.p. del Tribunale di Napoli Nord.
3. Ciò posto, va premesso che l’art. 32 del d.l. n. 90/2014, convertito dalla l. n. 114/2014, prevede che: “1. Nell’ipotesi in cui l’autorità  giudiziaria proceda per i delitti di cui agli articoli 317 c.p., 318 c.p., 319 c.p., 319-bis c.p., 319-ter c.p., 319-quater c.p., 320 c.p., 322, c.p., 322-bis, c.p.346-bis, c.p., 353 c.p. e 353-bis c.p., ovvero, in presenza di rilevate situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali attribuibili ad un’impresa aggiudicataria di un appalto per la realizzazione di opere pubbliche, servizi o forniture, nonchè ad una impresa che esercita attività  sanitaria per conto del Servizio sanitario nazionale in base agli accordi contrattuali di cui all’articolo 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 ovvero ad un concessionario di lavori pubblici o ad un contraente generale, il Presidente dell’ANAC ne informa il procuratore della Repubblica e , in presenza di fatti gravi e accertati anche ai sensi dell’articolo 19, comma 5, lett. a) del presente decreto, propone al Prefetto competente in relazione al luogo in cui ha sede la stazione appaltante, alternativamente:
a) di ordinare la rinnovazione degli organi sociali mediante la sostituzione del soggetto coinvolto e, ove l’impresa non si adegui nei termini stabiliti, di provvedere alla straordinaria e temporanea gestione dell’impresa [appaltatrice] limitatamente alla completa esecuzione del contratto d’appalto ovvero dell’accordo contrattuale o della concessione;
b) di provvedere direttamente alla straordinaria e temporanea gestione dell’impresa [appaltatrice] limitatamente alla completa esecuzione del contratto di appalto ovvero dell’accordo contrattuale o della concessione.”
Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, si tratta di una misura straordinaria diretta ad assicurare "il completamento dell’esecuzione del contratto ovvero dell’accordo contrattuale, ovvero la sua prosecuzione" al fine di garantire la tutela dell’interesse pubblico correlato ai servizi o alle funzioni indifferibili sottese all’affidamento, ovvero alla salvaguardia dei livelli occupazionali e dell’integrità  dei bilanci pubblici (cfr. Cons. Stato, III, 16 gennaio 2019, n. 392). In tale prospettiva, l’istituto si manifesta "come uno strumento di autotutela contrattuale previsto direttamente dalla legge", e cioè come un commissariamento del contratto, che ha luogo attraverso la nomina prefettizia di uno o pìù amministratori straordinari (cfr. Cons. Stato, III, 10 gennaio 2018, n. 93).
In tutte le ipotesi in cui il commissariamento ha luogo, ai sensi dell’art. 32, comma 3, d.l. n. 90 del 2014 "per la durata della straordinaria e temporanea gestione dell’impresa, sono attribuiti agli amministratori tutti i poteri e le funzioni degli organi di amministrazione dell’impresa ed è sospeso l’esercizio dei poteri di disposizione e gestione dei titolari dell’impresa. Nel caso di impresa costituita in forma societaria, i poteri dell’assemblea sono sospesi per l’intera durata della misura” (Consiglio di Stato sez. V, 15/01/2020, n.385).
Nè rileva, ai fini dell’applicabilità  della citata misura, la circostanza che il servizio sia efficacemente gestito dalla società  da commissariare, in quanto l’obiettivo della citata misura è impedire che l’attività  continui ad essere gestita da soggetti resisi responsabili di gravi reati senza, tuttavia, che venga interrotto il servizio.
La misura dell’amministrazione straordinaria può essere, quindi, disposta nel caso in cui l’autorità  giudiziaria proceda per determinati reati e comunque in presenza di rilevate situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali attribuibili ad un’impresa aggiudicataria di un appalto e qualora si tratti di fatti gravi e accertati anche ai sensi dell’articolo 19, comma 5, lett. a); quest’ultima norma prevede la possibilità  di inviare notizie e segnalazioni di illeciti all’Anac.
La ricorrente contesta, da un lato, il provvedimento della Prefettura, che si sarebbe appiattito su quello dell’Anac e sarebbe quindi privo di un’autonoma motivazione oltre che di un’adeguata istruttoria, e dall’altro, comunque, la ricorrenza dei presupposti per l’applicazione della predetta misura straordinaria.
4. Ritiene il Collegio che il complesso quadro indiziario accertato dall’Autorità  giudiziaria con la predetta ordinanza di applicazione della misura cautelare, a quanto consta, non superata da successivi provvedimenti giurisdizionali, da cui si desume l’esistenza di relazioni collusive tra funzionari del Comune di Grumo Nevano e gli amministratori della società  ricorrente, giustificano e legittimano i provvedimenti impugnati in questa sede.
I reati riconosciuti in capo agli amministratori dell’epoca della società  ricorrente (in particolare, la turbata libertà  degli incanti (353 cp) e la turbata libertà  dei procedimenti di scelta del contraente (353-bis cp) rientrano, come ha evidenziato l’Anac, in quelli espressamente contemplati dall’art. 32, co. 3 del d.l. n. 90/2014 e che legittimano la Prefettura all’adozione del provvedimento di amministrazione straordinaria. La commissione di tali reati già integra quei fatti gravi che consentono l’adozione della citata misura e sotto questo profilo vanno, quindi, condivise le conclusioni della Prefettura; inoltre, i fatti contestati sono stati oggetto di un accertamento giurisdizionale, sia pure di natura cautelare, che può legittimare l’adozione della misura di amministrazione straordinaria, come, peraltro, si desume dalla circostanza che la legge consente l’adozione della citata misura anche in base ad un accertamento autonomo dell’Anac basato su “notizie” o su “segnalazioni di illeciti”.
Nel caso di specie, l’accertamento del G.i.p., pur avendo natura cautelare, si basa su una profonda attività  di indagine, condotta anche attraverso attività  di intercettazioni telefoniche, che legittima l’adozione della citata misura e non si pone, peraltro, in contrasto con le linee guida del Ministero dell’interno/Anac richiamate dalla ricorrente.
Tali argomentazioni già condurrebbero alla reiezione del ricorso.
5. Il Collegio, tuttavia, rileva che il G.i.p. ha, peraltro, evidenziato l’esistenza di un inquietante quadro criminoso, che ha coinvolto gli amministratori dell’epoca della società  ricorrente e nel quale è stato valorizzato il ruolo di soci occulti di alcuni funzionari comunali.
In particolare, è emerso che -OMISSIS-, funzionario del Comune di Grumo Nevano e componente della commissione di gara, era il socio occulto al 90 % della società  ricorrente, insieme ad altro funzionario comunale, -OMISSIS-.
Inoltre, è emerso che -OMISSIS- poneva in essere una vera e propria frode nell’esecuzione del contratto anche in concorso con -OMISSIS-(amministratore della società  nel 2016) poi deceduto.
Questi elementi di eccezionale gravità  giustificano e legittimano, ancora una volta, i provvedimenti in questa sede impugnati.
Nè rileva la circostanza, contestata dalla ricorrente, che ci sarebbe stato un cambio nella compagine sociale.
Sul punto vanno condivise le argomentazioni delle amministrazioni, e dell’Anac in particolare, secondo cui l’inquietante contesto criminale, l’atteggiamento passivo degli amministratori di diritto e la mancanza di condotte di costoro, determinanti delle ipotesi di reato, confermano che la società  -OMISSIS-è in realtà  amministrata in via di fatto da parte degli altri soggetti coinvolti nelle indagini e che i suddetti amministratori assumono una veste meramente formale. In ogni caso, il semplice cambio di compagine sociale non può di per sè far ritenere reciso il legame criminoso tra i vecchi e nuovi amministratori, specie nelle ipotesi sussistano gravi indizi di colpevolezza sulla circostanza che la compagine sociale rappresenti uno schermo per la commissione di determinati reati.
E’ del pari priva di pregio la censura con cui si contesta il provvedimento prefettizio perchè la Prefettura si sarebbe appiattita sulla nota Anac senza fornire una adeguata e autonoma valutazione.
La Prefettura, pur riprendendo le complete ed esaustive argomentazioni dell’Anac, ha richiamato l’ordinanza di applicazione della misura cautelare del G.i.p., che rappresenta il vero presupposto di applicazione della misura di gestione straordinaria, e ha evidenziato che la commissione dei reati spia già di per sè giustificherebbe l’adozione della predetta misura.
Tanto basta per ritenere il provvedimento prefettizio adeguatamente motivato, specie se si valorizza il complesso procedimento posto a monte dello stesso.
Nessun rilievo ha poi la circostanza che la società  ricorrente è stata l’unica partecipante nella gara contestata e che quindi avrebbe vinto comunque la competizione, in quanto tale aspetto non solo non sconfessa la circostanza che l’appalto è stato oggetto di gravi anomalie, come acclarato dal G.i.p., ma rischia addirittura di confermarla.
Solo per mera completezza va poi evidenziato che il contesto criminale sopra descritto ha certamente comportato condizionamenti sia durante la procedura di gara che in fase di esecuzione del contratto, come si riscontra dalla circostanza della rinuncia del Comune all’acquisizione degli automezzi di servizio già ammortizzati nel precedente appalto e dalla circostanza, evidenziata nella ordinanza cautelare, della mancata contestazione per l’utilizzo, nel nuovo appalto, di automezzi obsoleti, con lesione evidente e diretta degli interessi pubblici.
Nè vale replicare che nessuna clausola del capitolato prevedeva l’obbligo per il Comune di acquisire automezzi nuovi e che si tratta comunque di una scelta discrezionale, in quanto tali elementi, inseriti nel descritto quadro indiziario, consentono di condividere le conclusioni a cui è giunto il G.i.p. e, di conseguenza, il provvedimento prefettizio che, quindi, risulta immune alle censure mosse dalla ricorrente.
Infine nessun rilievo ha la circostanza che il servizio fosse “ottimamente” gestito dalla società  ricorrente, in quanto, come già evidenziato, ai fini dell’applicazione della misura della gestione straordinaria non rileva l’andamento della gestione economica della società , ma solo che si interrompa la gestione del servizio da parte di soggetti resisi responsabili di gravi reati affidandone la gestione ad amministratore esterni.
Ne consegue che il ricorso va respinto.
Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  dei ricorrenti, delle persone giuridiche e delle altre persone fisiche citate.
Così¬ deciso nella camera di consiglio del 27 maggio 2020 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 84, comma 6, del D.L. n.18/2020, convertito con l. n. 27/2020, mediante l’utilizzo del software Microsoft Teams, individuato nelle indicazioni impartite dal Segretario Generale della G.A. e dal Servizio per l’Informatica della G.A con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente
Gianmario Palliggiano, Consigliere
Maurizio Santise, Consigliere, Estensore