Pres. Mastrocola, est. Dell’Olio
Marino Andrea Massimo Galbiati (Avv. Bruno Ricciardelli) c. Comune di Torre Annunziata (n.c.) e c. Ministero dell’Interno e Prefettura – U.T.G. di Napoli (Avvocatura distrettuale dello Stato)

sull’annullamento della nota del Comune di Torre Annunziata recante la decadenza dall’incarico di difensore civico e sull’annullamento della successiva nota di conferma

1. Enti Locali – Comune – Difensore civico – L. 191/2009 – Soppressione del difensore civico – Termini – D.L. n. 2/2010 convertito in L. 42/2010 – Dispone la soppressione a partire dalla scadenza naturale dell’incarico – Conseguenze – Illegittimità del provvedimento di immediata decadenza.

2. Giustizia amministrativa – Illegittimità del provvedimento di immediata decadenza del difensore civico – Risarcimento danni – Quantum risarcibile.

1. Il decreto legge n. 2/2010, come convertito dalla L. 42 del 2010, dispone che la soppressione della figura del difensore civico, come prevista dall’art. 2, comma 186, lett. a), della legge n. 191/2009, diventa operativa a partire dalla data di scadenza dei singoli incarichi dei difensori civici. (Sulla scorta di tale principio il TAR ha dichiarato illegittimo il provvedimento con cui il Comune di Torre Annunziata ha disposto l’immediata decadenza dall’incarico di difensore civico senza attendere la naturale scadenza del mandato al termine dei cinque anni previsti dallo Statuto.)

2. L’Amministrazione Comunale che abbia disposto illegittimamente la decadenza dall’incarico del difensore civico, in caso di richiesta di risarcimento danni è obbligata a risarcire una somma pari al mancato introito dei relativi compensi provocato dall’impedito esercizio della funzione fino alla naturale data di scadenza.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4182 del 2012, proposto da:
MARINO ANDREA MASSIMO GALBIATI, rappresentato e difeso dall’Avv. Bruno Ricciardelli, presso il quale è elettivamente domiciliato in Napoli alla Piazza G. Bovio n. 8;

– COMUNE DI TORRE ANNUNZIATA, non costituito in giudizio;
– MINISTERO DELL’INTERNO e PREFETTURA – U.T.G. DI NAPOLI, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la quale sono domiciliati per legge in Napoli alla Via A. Diaz n. 11;

a) della nota del Comune di Torre Annunziata prot. n. 402 S.G. del 5 giugno 2012, recante la decadenza del ricorrente dall’incarico di difensore civico;

b) della nota del Comune di Torre Annunziata prot. n. 409/S.G. del 6 giugno 2012, recante la conferma della decadenza del ricorrente dall’incarico di difensore civico;

c) di ogni altro atto interno o non noto, comunque presupposto, connesso o consequenziale che sia pregiudizievole dei diritti e degli interessi del ricorrente;

e per la condanna

dell’intimata amministrazione comunale al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale scaturente dai provvedimenti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni statali resistenti;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2013 il dott. Carlo Dell’Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il gravame in trattazione il ricorrente, esercente la professione di avvocato e difensore civico del Comune di Torre Annunziata, impugna i provvedimenti indicati in epigrafe prospettando vizi attinenti alla violazione del decreto legge n. 2/2010, convertito nella legge n. 42/2010, e dello statuto comunale. All’impugnativa è acclusa domanda di risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale consequenziale, sotto forma di ristoro dei compensi mensili non percepiti e del pregiudizio morale subito.

Si sono costituiti in resistenza il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Napoli.

Il ricorrente ha depositato memoria difensiva nella quale ribadisce le proprie ragioni, insistendo per la soddisfazione della pretesa risarcitoria.

L’intimata amministrazione comunale non si è costituita.

La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 22 maggio 2013.

DIRITTO

1. L’odierna controversia si incentra sulla contestazione di due provvedimenti del Comune di Torre Annunziata, con cui è stata prima disposta e poi confermata la decadenza del ricorrente dall’incarico di difensore civico.

1.1 Occorre premettere una breve ricostruzione dei contorni fattuali e giuridici della vicenda contenziosa.

Il ricorrente è stato nominato difensore civico con delibera di Consiglio Comunale n. 5 del 14 febbraio 2008, immediatamente esecutiva.

La durata del suo incarico si sarebbe dovuta protrarre per cinque anni dalla data di esecutività della delibera di nomina, come prescritto dall’art. 15, comma 4, del vigente statuto comunale, con la conseguenza che il termine ultimo di svolgimento della funzione sarebbe dovuto coincidere con il 14 febbraio 2013.

Sennonché, con i gravati provvedimenti l’amministrazione comunale ha inteso far decadere anticipatamente il ricorrente, essenzialmente per le seguenti tre ragioni: a) la figura del difensore civico comunale sarebbe stata soppressa ai sensi dell’art. 2, comma 186, “lett. b” (rectius lett. a), della legge n. 191/2009; b) la disposizione dello statuto comunale (art. 15), che prevede la nomina e la durata dell’incarico di difensore civico, sarebbe stata “annullata” (rectius abrogata) dalla citata disposizione legislativa, fonte di primo grado rispetto allo statuto che è fonte di secondo grado; c) in ogni caso, l’incarico di difensore civico non avrebbe potuto eccedere la durata del mandato sindacale, che nel caso specifico si è esaurita prima del 5 giugno 2012.

L’art. 2, comma 186, lett. a, della legge n. 191/2009 così recita: “Al fine del coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della spesa pubblica, i comuni devono adottare le seguenti misure: a) soppressione della figura del difensore civico comunale di cui all’articolo 11 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267. Le funzioni del difensore civico comunale possono essere attribuite, mediante apposita convenzione, al difensore civico della provincia nel cui territorio rientra il relativo comune. In tale caso il difensore civico provinciale assume la denominazione di “difensore civico territoriale” ed è competente a garantire l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione, segnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze e i ritardi dell’amministrazione nei confronti dei cittadini;”.

A sua volta, l’articolo 1, comma 2, ultimo periodo, del decreto legge n. 2/2010 (convertito nella legge n. 42/2010), nel precisare la portata di tale ultima disposizione, così statuisce: “Le disposizioni di cui all’articolo 2, comma 186, lettere a) e d), della medesima legge n. 191 del 2009, come modificato dal presente articolo, si applicano, in ogni comune interessato, dalla data di scadenza dei singoli incarichi dei difensori civici e dei direttori generali in essere alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.”.

2. Ciò chiarito, si può dare corso allo scrutinio delle censure prospettate in gravame, non senza sottolineare che, nonostante la scadenza naturale dell’incarico in questione sia già intervenuta il 14 febbraio 2013, permane comunque l’interesse del ricorrente alla coltivazione dell’odierna impugnativa, evincendosi dal tenore dei suoi scritti difensivi la sussistenza dell’interesse morale ad ottenere la rimozione di determinazioni ritenute lesive della propria reputazione presso i cittadini.

2.1 Con un unico motivo, si tende ad infirmare le motivazioni poste dall’amministrazione comunale alla base dei provvedimenti di decadenza, adducendo essenzialmente le seguenti censure: i) la soppressione della figura del difensore civico non sarebbe immediatamente collegata alla data di entrata in vigore della legge n. 191/2009 (1° gennaio 2010), ma diventerebbe operativa, ai sensi, dell’art. 1, comma 2, del decreto legge n. 2/2010 (convertito nella legge n. 42/2010) dalla data di scadenza dei singoli incarichi dei difensori civici, con la conseguenza che nel caso specifico si sarebbe dovuta attendere, per pronunciare la decadenza, la scadenza naturale del mandato conferito al ricorrente, ossia la data del 14 febbraio 2013; ii) la stessa disposizione di legge posta a giustificazione della pronuncia di decadenza, se letta in combinazione con l’art. 1, comma 2, del decreto legge n. 2/2010, presupporrebbe la vigenza dell’art. 15 dello statuto comunale, connettendo la soppressione della figura del difensore civico all’espletamento del relativo incarico fino alla sua naturale scadenza; iii) il termine finale dell’incarico di difensore civico coinciderebbe con la scadenza dei cinque anni previsti dall’art. 15 dello statuto comunale e non con l’insediamento del nuovo Sindaco.

2.2 Il motivo, come complessivamente articolato, è fondato e merita accoglimento con riguardo ad ognuno dei tre profili di doglianza.

Innanzitutto la lettura, fatta propria dall’amministrazione comunale, dell’art. 2, comma 186, lett. a, della legge n. 191/2009 è parziale e fuorviante in quanto priva dell’addentellato normativo costituito dall’art. 1, comma 2, del decreto legge n. 2/2010: questo subordina espressamente l’applicabilità della soppressione della figura del difensore civico comunale alla data di scadenza del singolo incarico in essere alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto stesso, con implicito rimando alle disposizioni dello statuto comunale che disciplinano la durata di tale organo. In altri termini, ai sensi del predetto combinato disposto, ogni comune, per poter procedere alla soppressione della figura del difensore civico, deve attendere la scadenza naturale del relativo incarico come fissata nello statuto comunale, purché tale incarico sia in corso di svolgimento alla data di entrata in vigore della legge n. 42/2010, di conversione del decreto legge n. 2/2010.

Ebbene, il caso di specie si attaglia perfettamente al descritto quadro normativo, essendo stato il ricorrente nominato in data 14 febbraio 2008 ed essendo il suo incarico in via di espletamento alla data di entrata in vigore della legge n. 42/2010, ossia al 28 marzo 2010, con scadenza mandato fissata per statuto alla decorrenza dei cinque anni, ossia al 14 febbraio 2013. Ne discende che prima del 14 febbraio 2013, data di scadenza naturale dell’incarico di difensore civico, non poteva essere pronunciata alcuna decadenza nei confronti del ricorrente; essendo la determinazione di decadenza stata emanata il 5 giugno 2012 e poi confermata il giorno successivo, palese è la violazione legislativa commessa dall’amministrazione comunale.

2.3 Né può convenirsi con la tesi, posta da quest’ultima a fondamento dei provvedimenti impugnati, dell’abrogazione implicita dell’art. 15 dello statuto comunale ad opera dell’art. 2, comma 186, lett. a, della legge n. 191/2009, giacchè tale ultima norma, nel prevedere la soppressione della figura del difensore civico comunale mantenendone però intatte le funzioni – attribuibili in forza di apposita convenzione al difensore civico provinciale – non abroga ma anzi presuppone la vigenza dell’art. 11 del d.lgs. n. 267/2000 e delle conferenti disposizioni degli statuti comunali, le quali, beninteso, si troveranno solo ad avere margini più ridotti di applicabilità con riguardo alle (future) procedure di nomina.

D’altronde, si è già precisato che è lo stesso art. 1, comma 2, del decreto legge n. 2/2010, integrativo della normativa di settore, a rinviare implicitamente alle previsioni dello statuto comunale che fissano la durata dell’incarico di difensore civico, con la conseguenza di legittimare la perdurante vigenza di tali previsioni.

Pertanto, l’assunto che l’art. 15 dello statuto del Comune di Torre Annunziata sarebbe stato travolto dalla successiva legislazione del 2009 e del 2010 in materia di nomina ed attribuzioni del difensore civico comunale, trova la sua smentita nelle stesse pieghe della legislazione in parola le quali, al contrario, confermano la vigenza della disposizione statutaria, seppure con un più limitato ambito operativo.

2.4 Infine, non trova alcun appiglio normativo, né nel d.lgs. n. 267/2000 né nello statuto comunale (cfr. artt. 15 e 17), l’ulteriore tesi, pure propugnata dal Comune di Torre Annunziata a sostegno della pronuncia di decadenza, che la durata dell’incarico di difensore civico fosse condizionata alla durata del mandato sindacale.

In definitiva, deve essere ravvisata l’illegittimità dei gravati provvedimenti di decadenza per contrasto con l’art. 1, comma 2, del decreto legge n. 2/2010, convertito nella legge n. 42/2010, e deve essere conseguentemente disposto il loro annullamento.

3. L’intervenuto annullamento giurisdizionale rende doveroso lo scrutinio della connessa pretesa risarcitoria azionata dal ricorrente, la quale è ancorata al ristoro del danno morale per un importo non minore di € 15.000,00 (oltre interessi legali decorrenti dalla domanda giudiziale), nonché al risarcimento del danno patrimoniale per mancata percezione dei compensi mensili spettanti a decorrere dal mese di giugno 2012 e fino al 14 febbraio 2013, maggiorati degli interessi legali.

3.1 Quanto al danno morale, si rileva che questo viene sostanzialmente ricondotto dall’interessato alla lesione della reputazione scaturente dalla comune opinione, ragionevolmente formatasi presso la cittadinanza, che la decadenza dall’incarico di difensore civico avesse connotazioni di tipo punitivo.

Ebbene, il Collegio osserva che tale danno è reintegrabile in re ipsa con la pubblicazione della presente sentenza, che restituisce al ricorrente l’onorabilità professionale di cui lamenta la compromissione, ponendo nella dovuta evidenza gli errori di diritto commessi dall’amministrazione comunale a fronte di un servizio ai cittadini che doveva continuare ad essere svolto fino al suo naturale epilogo.

Ne deriva la reiezione dell’istanza risarcitoria inerente al danno morale.

3.2 Viceversa, deve essere delibata favorevolmente l’istanza risarcitoria relativa al danno patrimoniale.

Sicuramente sussiste l’an del danno, in termini di pregiudizio subito e di collegamento causale con l’evento dannoso. Difatti, è evidente che l’impedito esercizio della funzione fino alla data di naturale scadenza ha determinato per il ricorrente il mancato introito dei relativi compensi, e che tale diminuzione patrimoniale è eziologicamente riconducibile all’emissione dei provvedimenti impugnati.

Del pari, è stato dimostrato il quantum del danno, ragguagliato dal ricorrente alla somma dei compensi mensili non percepiti fino al 14 febbraio 2013.

Infine, con riferimento all’elemento soggettivo dell’illecito, osserva il Collegio che, ai fini dell’ammissibilità della domanda di risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi ad invocare l’illegittimità dell’atto quale indice presuntivo della colpa, poiché resta a carico dell’amministrazione l’onere di dimostrare l’assenza di colpa per essere incorsa in un errore scusabile, configurabile in caso di contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione di una fonte normativa di formulazione incerta o di recente introduzione, ovvero di notevole complessità del fatto o di influenza determinante di comportamenti di altri soggetti (orientamento consolidato: cfr. per tutte Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 novembre 2012 n. 5761; Consiglio di Stato, Sez. V, 14 settembre 2012 n. 4894).

Nel caso di specie, a fronte dell’acclarata illegittimità dei provvedimenti di decadenza, le emergenze processuali depongono nel senso della mancanza di errore scusabile in capo all’amministrazione comunale, non essendo rinvenibile nessuno dei menzionati indici di scusabilità; anzi, la vicenda di cui è causa non si presentava granché complicata se soltanto fosse stata riguardata alla luce del quadro normativo complessivo, e non, come avvenuto, di una sola sua parte.

Pertanto, il Comune di Torre Annunziata deve essere condannato a risarcire il danno patrimoniale subito dal ricorrente, corrispondendo a quest’ultimo la sommatoria degli importi dei compensi mensili non percepiti relativi all’incarico di difensore civico, maturati nel periodo intercorrente tra il 5 giugno 2012 ed il 14 febbraio 2013. Oltre a tale cifra, la predetta amministrazione dovrà pagare al ricorrente l’importo degli interessi legali, calcolati con decorrenza dalla data di maturazione dei singoli ratei mensili fino alla data dell’effettivo soddisfo.

4. In conclusione, il ricorso deve essere accolto nei limiti dell’annullamento dei provvedimenti impugnati e del risarcimento del danno patrimoniale, come meglio sopra indicato.

Le spese processuali devono essere addebitate alla soccombente amministrazione comunale nella misura liquidata in dispositivo, mentre si compensano con riguardo alle amministrazioni statali resistenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti precisati in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati e condanna il Comune di Torre Annunziata al risarcimento del danno patrimoniale in favore del ricorrente, nei termini parimenti indicati in motivazione.

Condanna il Comune di Torre Annunziata a rifondere al ricorrente le spese del presente giudizio, che si liquidano in complessivi € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre IVA, CPA e contributo unificato come per legge. Compensa le spese per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Mastrocola, Presidente

Pierluigi Russo, Consigliere

Carlo Dell’Olio, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/06/2013

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 5/6/2013 n.2926 proviene da Giustamm.

Pres. Gomez de Ayala – Est. Goso
Ascom Novara ed altri (avv.ti Andreis, Monteverdi) c. Comune di Arona (avv.ti Marchioni, Savatteri)

limitazioni all’apertura dei pubblici esercizi e alla vendita di particolari beni nell’interesse della pubblica incolumità

1. Commercio – Attività di somministrazione al pubblico – Orario apertura al pubblico – Limitazioni – Condizioni.

2. Commercio – Vendita al pubblico bevande alcoliche – Limitazioni – Ordinanza con tingibile ed urgente.

1. Sono legittime le limitazioni poste all’orario di apertura dei pubblici esercizi ove siano finalizzate alla tutela di preminenti interessi pubblici quali la tutela della quiete pubblica e la riduzione del pericolo di incidenti stradali.

2. Il sindaco, quale ufficiale del governo, può adottare provvedimenti contingibili ed urgenti per limitare la vendita di particolari beni in alcuni orari quando questo valga a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini.

limitazioni all’apertura dei pubblici esercizi e alla vendita di particolari beni nell’interesse della pubblica incolumità

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L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione I – Sentenza – 13/9/2007 n.2926 proviene da Giustamm.