Pres. Mozzarelli, est. Russo

Sull’accertamento del diritto ad ottenere l’adeguamento del prezzo di un appalto di servizi

Pubblicato il 10/04/2017

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1017 del 2010, proposto da: 
Manutencoop Facility Management S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Baccolini C.F. BCCSFN60B01L781Y, Francesco Rizzo C.F. RZZFNC61C14E471E, con domicilio eletto presso Stefano Baccolini in Bologna, via San Gervasio 10; 

Azienda Ospedaliera di Bologna Policlinico S.Orsola-Malpighi, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Dani C.F. DNAFBA52R14D548U, con domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, piazza Aldrovandi 3; 

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione II – Sentenza – 10/4/2017 n.292 proviene da Giustamm.

Presidente Silvestri, Redattore Frigo

in tema di Gruppi acquisto solidale (GAS) e promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità

Agricoltura – Rapporti Stato/Regioni – Artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità» – Inclusione tra i prodotti la cui utilizzazione garantisce priorità nell’affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici anche i prodotti trasportati all’interno del territorio regionale, a prescindere dal livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse a tale trasporto – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, primo comma, e 120, primo comma, della Costituzione – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittima la disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità», nella parte in cui include tra i prodotti la cui utilizzazione garantisce priorità nell’affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici anche i prodotti trasportati all’interno del territorio regionale, a prescindere dal livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse a tale trasporto.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Gaetano SILVESTRI Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Sabino CASSESE “

– Giuseppe TESAURO “

– Paolo Maria NAPOLITANO “

– Giuseppe FRIGO “

– Alessandro CRISCUOLO “

– Paolo GROSSI “

– Giorgio LATTANZI “

– Aldo CAROSI “

– Marta CARTABIA “

– Sergio MATTARELLA “

– Mario Rosario MORELLI “

– Giancarlo CORAGGIO “

– Giuliano AMATO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13-20 febbraio 2013, depositato in cancelleria il 18 febbraio 2013 ed iscritto al n. 21 del registro ricorsi 2013.

Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia;

udito nell’udienza pubblica dell’8 ottobre 2013 il Giudice relatore Giuseppe Frigo;

uditi l’avvocato dello Stato Daniela Giacobbe per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Puglia.

1.– Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 13 febbraio 2013 e depositato il successivo 18 febbraio, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 117, primo comma, e 120, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale in via principale della disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità».

Il ricorrente premette che la legge reg. n. 43 del 2012 detta norme per il sostegno dei gruppi di acquisto solidale e per la promozione di prodotti agricoli a filiera corta, a chilometri zero e di qualità. In particolare, per quanto riguarda le disposizioni impugnate, l’art. 3, comma 1, lettera c), definisce «prodotti agroalimentari a chilometro zero» quelli «per il cui trasporto dal luogo di produzione al luogo previsto per il consumo si produce meno di 25 chilogrammi di CO2 equivalente per tonnellata, e comunque i prodotti trasportati all’interno del territorio regionale».

Il successivo art. 4, comma 5, dispone che, al fine di sostenere la filiera corta e i prodotti a chilometro zero e di qualità, la Regione Puglia favorisce il loro impiego da parte dei gestori dei servizi di ristorazione collettiva pubblica stabilendo che nei bandi per l’affidamento di detti servizi «gli enti pubblici devono garantire priorità ai soggetti che prevedono l’utilizzo di prodotti da filiera corta, prodotti a chilometro zero, prodotti di qualità in misura non inferiore al 35 per cento in valore rispetto ai prodotti agricoli complessivamente utilizzati su base annua».

Dalla combinazione delle due norme emerge come la Regione Puglia accordi la preferenza nell’aggiudicazione degli appalti pubblici di ristorazione collettiva non soltanto ai prodotti il cui trasporto, in ragione della distanza tra il luogo di produzione e quello di consumo, ha un minore impatto ambientale, ma anche ai prodotti che, a prescindere da tale circostanza, risultino comunque trasportati all’interno del territorio regionale (essi pure inclusi nell’ambito della definizione dei prodotti «a chilometro zero»).

Tale scelta legislativa si porrebbe in contrasto con gli artt. 117, primo comma, e 120, primo comma, Cost.

Al riguardo, il ricorrente rileva come nel «Libro verde sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici – Per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti» (COM-2011 15 definitivo) del 27 gennaio 2011, si affermi, a proposito di «come acquistare» per realizzare gli obiettivi della strategia Europa 2020, che la previsione, da parte delle amministrazioni appaltanti, del necessario acquisto di prodotti in loco può essere giustificato solo in casi del tutto eccezionali «in cui esigenze legittime e obiettive che non sono associate a considerazioni di natura puramente economica possono essere soddisfatte soltanto dai prodotti di una certa regione.» (punto 4.1. del citato «Libro verde»).

In questa prospettiva, la preferenza per un prodotto «a base territoriale limitata» potrebbe essere giustificata da esigenze ambientali, quali quelle espresse dal riferimento, contenuto nella legge regionale impugnata, al livello delle emissioni di anidride carbonica durante il trasporto; non, invece, dalla mera origine regionale dei beni, la quale, da sola, non garantisce che le merci siano realmente «a chilometri zero» e che il loro trasporto abbia una minore incidenza negativa sull’ambiente.

Nel privilegiare i prodotti pugliesi solo perché tali, le norme censurate risulterebbero dunque discriminatorie, avvantaggiando le aziende agricole locali, dalle quali i gestori dei servizi di ristorazione collettiva sarebbero indotti a rifornirsi per conseguire l’aggiudicazione degli appalti. Sarebbe pertanto evidente il loro contrasto con l’ordinamento dell’Unione europea sotto il profilo della restrizione della libera circolazione delle merci e dell’ostacolo agli scambi intracomunitari, in violazione delle norme del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (articoli da 34 a 36), nonché sotto il profilo della restrizione della concorrenza.

2.– Si è costituita la Regione Puglia, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque infondato.

La difesa della Regione rileva come il riferimento ai «prodotti trasportati all’interno del territorio regionale», contenuto nella definizione di cui all’art. 3, comma 1, lettera c), della legge impugnata, si sia reso necessario al fine di garantire l’immediata operatività della disposizione, stante il fatto che i libretti di circolazione dei veicoli non debbono, allo stato, ancora riportare i dati necessari ai fini del calcolo del livello delle emissioni di anidride carbonica durante il trasporto (in particolare, quelli relativi alla qualità e quantità del combustibile utilizzato in rapporto ai cavalli vapore del motore).

La Regione sottolinea, altresì, come i prodotti a filiera corta, a chilometro zero e di qualità siano oggetto di produzione limitata, che difficilmente potrebbe esaurire il fabbisogno dei servizi di ristorazione collettiva. La circostanza, poi, che ai fini della preferenza gli anzidetti prodotti debbano costituire non meno del trentacinque per cento, in termini di valore, rispetto ai prodotti complessivamente utilizzati dal singolo operatore, incentiverebbe l’aggregazione tra i produttori, rispondendo, con ciò, ad una sollecitazione dell’Unione europea.

La preferenza non verrebbe inoltre accordata ai prodotti regionali solo in ragione della loro origine pugliese, ma perché essi sono realizzati in luoghi prossimi a quelli di consumo. I servizi di ristorazione non si limiterebbero comunque ad utilizzare i soli prodotti locali, ma impiegherebbero anche prodotti provenienti da altre Regioni, stante la varietà degli ingredienti occorrenti per la preparazione dei pasti: sicché, in definitiva, le norme censurate favorirebbero gli scambi di merci tra Regioni.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale in via principale della disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità», nella parte in cui include tra i prodotti la cui utilizzazione garantisce priorità nell’affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici anche i prodotti trasportati all’interno del territorio regionale, a prescindere dal livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse a tale trasporto.

Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata violerebbe l’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli articoli da 34 a 36 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), e l’art. 120, primo comma, Cost., perché ostacolerebbe gli scambi intracomunitari e falserebbe la concorrenza: i gestori dei servizi di ristorazione collettiva sarebbero, infatti, indotti a rifornirsi dalle aziende agricole locali per assicurarsi l’anzidetto titolo preferenziale nell’aggiudicazione degli appalti pubblici.

2.– In via preliminare, va rilevato che la violazione dell’art. 120, primo comma, Cost. – che vieta alle Regioni di adottare provvedimenti che ostacolino la libera circolazione delle cose tra le Regioni – benché formalmente dedotta nel preambolo e nelle conclusioni del ricorso, non è stata in alcun modo motivata dal ricorrente.

In riferimento a detto parametro, la questione deve essere dichiarata, pertanto, inammissibile (ex plurimis, sentenze n. 20 e n. 8 del 2013).

3.– Con riguardo all’art. 117, primo comma, Cost., la questione è, per converso, fondata.

L’art. 4, comma 5, della legge regionale censurata prevede che, nei bandi per l’affidamento dei servizi di ristorazione collettiva gli enti pubblici debbano «garantire priorità» ai soggetti che utilizzino, in una determinata misura percentuale (non meno del trentacinque per cento in valore rispetto ai prodotti agricoli complessivamente utilizzati su base annua), prodotti agroalimentari «da filiera corta», «di qualità» e «a chilometro zero». Nell’ambito di tale ultima categoria sono ricompresi – in forza della definizione offerta dall’art. 3, comma 1, lettera c), della medesima legge – sia i beni per il cui trasporto dal luogo di produzione a quello di consumo si producono meno di venticinque chilogrammi di anidride carbonica equivalente per tonnellata, sia, «e comunque», «i beni trasportati all’interno del territorio regionale».

Dalla combinazione delle due norme emerge, dunque, che gli utilizzatori di prodotti di origine pugliese fruiscono di un trattamento preferenziale nell’aggiudicazione degli appalti in questione, indipendentemente dal livello di emissione di gas nocivi che il loro trasporto comporta.

4.– Questa Corte, con la sentenza n. 209 del 2013, ha già avuto occasione di dichiarare costituzionalmente illegittima, per violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.), una norma regionale di contenuto sostanzialmente analogo a quello della disposizione combinata oggi denunciata. Si trattava, in particolare, dell’art. 2, comma 1, della legge della Regione Basilicata 13 luglio 2012, n. 12 (Norme per orientare e sostenere il consumo dei prodotti agricoli di origine regionale a chilometri zero), ove si stabiliva che l’utilizzazione dei prodotti agricoli di origine regionale costituisse titolo preferenziale per l’aggiudicazione di appalti pubblici di servizi o di forniture di prodotti alimentari ed agroalimentari destinati alla ristorazione collettiva.

Nell’occasione, la Corte ha rilevato come la legge regionale dianzi citata fosse volta – stando al relativo titolo – «ad orientare e sostenere il consumo dei prodotti agricoli di origine regionale a chilometri zero». A fronte della genericità della definizione contenuta nell’art. 1, comma 1, della medesima legge – definizione che aveva riguardo alla sola natura del prodotto, e non già alla distanza tra luogo di produzione e luogo di consumo – il riferimento ai prodotti «a chilometri zero» rimaneva, peraltro, privo di una concreta valenza selettiva, distinta e ulteriore rispetto a quella insita nel predicato «di origine regionale».

In questa prospettiva, la norma censurata veniva, dunque, ad imporre all’amministrazione appaltante un criterio di scelta del contraente chiaramente idoneo ad alterare la concorrenza, incentivando gli imprenditori ad impiegare prodotti provenienti da una certa area territoriale (quella lucana) a discapito di prodotti con caratteristiche similari, ancorché provenienti da aree poste a distanza uguale o minore dal luogo di consumo (come poteva avvenire, in specie, ove il consumo avvenisse in zone limitrofe ad altre Regioni).

5.– Nel caso oggi in esame, l’alterazione della concorrenza viene in rilievo non come fonte della lesione del riparto interno delle competenze legislative definito dal citato art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. – trattandosi di parametro non evocato nel ricorso – ma come ragione di contrasto della normativa regionale impugnata con il diritto dell’Unione europea e, dunque, di violazione del precetto di cui al primo comma dell’art. 117 Cost.

A differenza della «priorità» accordata ai soggetti che utilizzano beni il cui trasporto determina una ridotta quantità di emissioni nocive – «priorità» giustificata dai benefici che la limitazione di tali emissioni reca in termini di tutela dell’ambiente – la «priorità» riconosciuta a coloro che si avvalgono di prodotti trasportati esclusivamente all’interno del territorio regionale, indipendentemente dal livello delle emissioni, costituisce una misura ad effetto equivalente vietata dall’art. 34 del TFUE – che ricomprende ogni normativa commerciale che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari – e non giustificata ai sensi dell’art. 36 del medesimo Trattato.

L’art. 36 del TFUE, infatti, lascia impregiudicate le restrizioni alle importazioni giustificate da motivi di «tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali», cui la salvaguardia dell’ambiente è strettamente connessa. Nel caso in esame, tuttavia, il mero riferimento al trasporto all’interno della Regione e, dunque, alla provenienza locale dei prodotti agricoli, a prescindere dalla quantità di emissioni prodotte, non soddisfa nessuna delle esigenze oggetto del regime derogatorio, ma si risolve in un incentivo per gli imprenditori ad impiegare determinati beni solo perché provenienti da una certa area territoriale, così da poter vantare l’anzidetto titolo preferenziale. A differenza dell’impiego dei prodotti pugliesi, infatti, l’utilizzo di quelli trasportati da altre località, ancorché con un pari o minore livello di emissioni nocive – e, dunque, con un equivalente o inferiore impatto ambientale – non conferisce analogo titolo preferenziale nell’aggiudicazione degli appalti dei servizi di ristorazione collettiva e subisce, di conseguenza, degli effetti discriminatori.

La conclusione non è inficiata dagli argomenti addotti dalla difesa della Regione, i quali fanno leva precipuamente sul fatto che le merci di provenienza locale non esaurirebbero il fabbisogno della ristorazione collettiva, la quale dovrebbe comunque attingere anche ad altri prodotti agroalimentari con diversa provenienza. A prescindere da ogni altra possibile considerazione, è dirimente infatti il rilievo che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, un provvedimento nazionale non si sottrae al divieto di cui agli artt. 34 e 35 del TFUE per il solo fatto che l’ostacolo è di scarsa importanza e che esistono altre possibilità di scambio del prodotto importato (sentenza 14 marzo 1985, C-269/83, Commissione contro Francia; sentenza 5 giugno 1986, C-103/84, Commissione contro Italia). Inoltre, un provvedimento nazionale può costituire una misura ad effetto equivalente anche se è applicabile ad un’area limitata del territorio nazionale (sentenza 3 dicembre 1998, C-67/97, Bluhme).

6.– La disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia n. 43 del 2012 deve essere dichiarata, pertanto, costituzionalmente illegittima, nella parte in cui include tra i prodotti la cui utilizzazione garantisce priorità, nell’affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici, anche i prodotti trasportati all’interno del territorio regionale, a prescindere dal livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse a tale trasporto.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale della disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità», nella parte in cui include tra i prodotti la cui utilizzazione garantisce priorità nell’affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici anche i prodotti trasportati all’interno del territorio regionale, a prescindere dal livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse a tale trasporto;

2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale della medesima disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia n. 43 del 2012, promossa, in riferimento all’art. 120, primo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2013.

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 6/12/2013 n.292 proviene da Giustamm.

Vanno ammessi con riserva al Corso di laurea specialistica in “Psicologia dello sviluppo” i ricorrenti che ne sono esclusi. (G.S.)

N. 00292/2007 REG.ORD.
N. 00390/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

Sul ricorso numero di registro generale 390 del 2007, proposto da:
Simone Zaltieri, Sonia Pellesi, Pamela Garofani, Mila Rossi, Salvatore Briffi, Attilio Rossi, Michela Perduca, Francesco Guareschi, Valentina Fabbri, Piera Meleleo, Sabrina Mainenti, Laura Verzola, Silvia Baraldi, Lucrezia Lui, Francesca Scuntaro, Fabio Salati, Valentina Pasqualetto, Ilaria Aliboni, Giulio Tarabusi, Chiara Marchi, Silvia Panella, rappresentati e difesi dall’avv. Michele Bonetti, con domicilio eletto presso Daniela Barigazzi Avv. in Parma, via Carducci, 24;

contro

Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distr.le Bologna, domiciliata per legge in Bologna, via Guido Reni 4;

Università degli Studi di Parma;

nei confronti di
Veronica Pasetti, Arianna Mori, Silvia Fabbi;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,

del bando per l’ammissione al Corso di laurea specialistica in “Psicologia dello sviluppo: processi e contesti educativi, sociali e clinici” per A.A. 2007-2008 della Facoltà di Psicologia dell’Università di Parma;

del decreto rettorale e del provvedimento di non ammissione dei ricorrenti;

di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca;

Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18/12/2007 il dott. Italo Caso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che dalla non ammissione dei ricorrenti al corso di laurea deriverebbe agli stessi un pregiudizio grave e irreparabile

P.Q.M.

accoglie la suindicata domanda cautelare, ai soli fini dell’ammissione con riserva, escluse Perduca Michela (che ha depositato una dichiarazione di rinuncia al ricorso) e Aliboni Ilaria (che non aveva proposto domanda di ammissione).

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 18/12/2007 con l’intervento dei signori:
Luigi Papiano, Presidente
Umberto Giovannini, Consigliere
Italo Caso, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/12/2007

IL SEGRETARIO

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Ordinanza sospensiva – 19/12/2007 n.292 proviene da Giustamm.

Pres. CAPOTOSTI, Red. GALLO

manifestamente inammissibile una questione di legittimità costituzionale in tema di istanza di rimborso della ritenuta d’acconto

Imposte dirette – istanza di rimborso di ritenute versate a titolo di tassazione separata su indennità percepite a seguito di sentenza o transazione relativa a risoluzione di rapporto di lavoro.

È manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 23 febbraio 1995, n. 41 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica e per l’occupazione nelle aree depresse), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 marzo 1995, n. 85, sollevata, in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 36, 37, 38 e 53 della Costituzione, dalla Commissione tributaria provinciale di Grosseto.
L’accoglimento della questione non avrebbe alcuna incidenza nel giudizio a quo ed in particolare, contrariamente a quanto ritenuto dal giudice rimettente, non comporterebbe il rimborso della ritenuta d’acconto chiesta in restituzione all’erario.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 23 febbraio 1995, n. 41 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica e per l’occupazione nelle aree depresse), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 marzo 1995, n. 85, promosso con ordinanza del 10 marzo 2004 dalla Commissione tributaria provinciale di Grosseto nella controversia vertente tra Teodoro Giarnieri e la Agenzia delle entrate – Ufficio di Grosseto, iscritta al n. 1029 del registro ordinanze 2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale, dell’anno 2005.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio dell’8 giugno 2005 il Giudice relatore Franco Gallo.

Ritenuto che, nel corso di un giudizio promosso da un contribuente nei confronti dell’Agenzia delle entrate avverso il silenzio-rifiuto formatosi sulla richiesta di rimborso della ritenuta d’acconto effettuata ai fini dell’IRPEF dal suo datore di lavoro, la Commissione tributaria provinciale di Grosseto ha sollevato, in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 36, 37, 38 e 53 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 23 febbraio 1995, n. 41 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica e per l’occupazione nelle aree depresse), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 marzo 1995, n. 85, con il quale il regime della tassazione separata previsto dall’articolo 16, comma 1, lettera a), del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi), nel testo in vigore fino al 31 dicembre 2003, viene esteso ai redditi riguardanti «le somme e i valori comunque percepiti, al netto delle spese legali sostenute, anche se a titolo risarcitorio o nel contesto di procedure esecutive, a seguito di provvedimenti dell’autorità giudiziaria o di transazioni relative alla risoluzione del rapporto di lavoro»;
che il giudice rimettente premette che il contribuente aveva stipulato con il suo datore di lavoro una transazione concernente la risoluzione del rapporto di lavoro, in forza della quale erano state attribuite al lavoratore, a titolo di risarcimento, somme sulle quali il datore di lavoro, quale sostituto d’imposta, aveva operato la ritenuta d’acconto ai fini dell’IRPEF;
che la Commissione tributaria ha ritenuto rilevante la sollevata questione, «poiché ove la norma di cui sopra venisse dichiarata costituzionalmente illegittima, non vi sarebbe alcun titolo per l’Ufficio a ritenere le somme detratte a suo tempo dal sostituto di imposta per il semplice motivo che l’indennità attribuita […] a titolo risarcitorio non sarebbe comunque imponibile e per l’effetto non è quindi possibile decidere la causa indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale, essendo proprio questa la questione prospettata dal ricorrente e l’unico motivo di ricorso»;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il giudice rimettente assume che la norma denunciata, nell’assoggettare ad imposta le somme percepite quale ristoro per un licenziamento illegittimo, si porrebbe in contrasto: a) con le norme della Costituzione che tutelano il lavoro (artt. 1, 2, 3, 4, 35, 36, 37, 38); b) con le norme di legge che esentano il processo del lavoro da imposte e tasse; c) con il principio di capacità contributiva, di cui all’art. 53 Cost., data la natura risarcitoria di tali somme, «versate quale ristoro di una perdita (del posto di lavoro, della relativa retribuzione, ecc….)»;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l’inammissibilità o comunque per la manifesta infondatezza della sollevata questione;
che la difesa erariale, quanto alla manifesta inammissibilità della questione, osserva: a) che l’imponibilità delle somme transattivamente percepite dal lavoratore dipendente quale risarcimento di un danno da lucro cessante ed a definizione di una controversia concernente la cessazione del rapporto di lavoro non è stata introdotta dalla norma denunciata, ma è prevista dal combinato disposto degli artt. 6, comma 2, e 48 del d.P.R. n. 917 del 1986, che non forma oggetto di censura; b) che l’accoglimento della questione non inciderebbe sul disposto del parimenti non censurato art. 16, comma 1, lettera i), del d.P.R. n. 917 del 1986, che assoggetta a tassazione separata, in via generale, anche i proventi specificamente elencati nella norma denunciata;
che, quanto alla manifesta infondatezza, l’Avvocatura generale dello Stato deduce: a) che le somme oggetto della transazione in esame, attenendo al ristoro del lucro cessante e non del danno emergente, conservano, sul piano dell’idoneità ad esprimere una capacità contributiva, la medesima natura delle retribuzioni percepite per effetto della regolare prestazione del lavoro, senza che, pertanto, il loro assoggettamento ad imposta comporti alcuna violazione dell’art. 53 della Costituzione; b) che le norme che esentano il processo del lavoro da imposte e tasse non costituiscono un idoneo tertium comparationis, perché tali esenzioni riguardano imposte d’atto concernenti l’esercizio del diritto di agire in giudizio, mentre il giudizio a quo ha ad oggetto l’imposizione diretta di un reddito di lavoro od a questo assimilabile.
Considerato che la Commissione tributaria provinciale di Grosseto dubita, in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 36, 37, 38 e 53 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 23 febbraio 1995, n. 41 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica e per l’occupazione nelle aree depresse), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 marzo 1995, n. 85, con il quale il regime della tassazione separata previsto dall’articolo 16, comma 1, lettera a) del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi), nel testo in vigore fino al 31 dicembre 2003, viene esteso ai redditi riguardanti «le somme e i valori comunque percepiti, al netto delle spese legali sostenute, anche se a titolo risarcitorio o nel contesto di procedure esecutive, a seguito di provvedimenti dell’autorità giudiziaria o di transazioni relative alla risoluzione del rapporto di lavoro»;
che il giudice a quo è chiamato a decidere sull’impugnazione del silenzio-rifiuto formatosi sulla richiesta di rimborso, formulata da un lavoratore nei confronti dell’erario, della ritenuta d’acconto ai fini dell’IRPEF effettuata dal datore di lavoro, quale sostituto d’imposta, sulla somma dallo stesso corrisposta in via transattiva a titolo di risarcimento del danno per la chiusura di una lite concernente il rapporto di lavoro;
che il rimettente ha motivato la rilevanza della sollevata questione affermando che, ove la norma denunciata venisse dichiarata costituzionalmente illegittima, «non vi sarebbe alcun titolo per l’Ufficio a ritenere le somme detratte a suo tempo dal sostituto di imposta», in quanto «l’indennità attribuita […] a titolo risarcitorio non sarebbe comunque imponibile»;
che tale affermazione è errata, in quanto l’assoggettamento all’IRPEF delle somme percepite a titolo di risarcimento del danno consegue non dalla norma censurata, bensì dall’articolo 6, comma 2, primo periodo, del d.P.R. n. 917 del 1986 – il quale, nel classificare i redditi imponibili, stabilisce che «i proventi conseguiti in sostituzione di redditi […] e le indennità conseguite, anche in forma assicurativa, a titolo di risarcimento di danni consistenti nella perdita di redditi, esclusi quelli dipendenti da invalidità permanente o da morte, costituiscono redditi della stessa categoria di quelli sostituiti o perduti» – integrato, secondo la prevalente giurisprudenza di legittimità, dall’art. 48, comma 1, primo periodo, dello stesso d.P.R., nel testo in vigore fino al 31 dicembre 2003, il quale a sua volta prevede che «il reddito di lavoro dipendente è costituito da tutte le somme e i valori in genere, a qualunque titolo percepiti nel periodo d’imposta, anche sotto forma di erogazioni liberali, in relazione al rapporto di lavoro»;
che la disposizione denunciata, come sopra osservato, si limita ad estendere il più favorevole regime della tassazione separata alle somme corrisposte a titolo risarcitorio, considerate imponibili dal combinato disposto dei citati articoli 6, comma 2, primo periodo, e 48, comma 1, primo periodo, del d.P.R. n. 917 del 1986;
che, pertanto, l’accoglimento della sollevata questione non avrebbe alcuna incidenza nel giudizio a quo ed in particolare, contrariamente a quanto ritenuto dal giudice rimettente, non comporterebbe il rimborso della ritenuta d’acconto chiesta in restituzione all’erario;
che, di conseguenza, la questione è manifestamente inammissibile per difetto di rilevanza (v., ex plurimis, sentenza n. 372 del 2003 e ordinanza n. 297 del 2000).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 23 febbraio 1995, n. 41 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica e per l’occupazione nelle aree depresse), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 marzo 1995, n. 85, sollevata, in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 36, 37, 38 e 53 della Costituzione, dalla Commissione tributaria provinciale di Grosseto con l’ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2005.

Depositata in Cancelleria il 19 luglio 2005.

L'articolo Corte Costituzionale – Ordinanza – 19/7/2005 n.292 proviene da Giustamm.

Pres. G. Petruzzelli Est. S. Toschei
L. Mugelli (Avv. G. Morbidelli) contro l’Azienda U.S.L. N. 10 di Firenze (Avv. R. Poggianti) ed il Centro di Riferimento U.O. di Neurochirurgia presso l’Azienda Ospedaliera Pisana (non costituito)

giurisdizione del Giudice Amministrativo sul ricorso avverso il diniego all’autorizzazione a conseguire cure specialistiche all’estero in regime di assistenza; necessità di una effettiva previa verifica dell’esistenza o meno di centri italiani di altissima specializzazione

1. Giurisdizione e competenza – Autorizzazione a conseguire cure specialistiche all’estero in regime di assistenza – Diniego – Potere dell’Autorità espressione di discrezionalità amministrativa – Posizione di interesse legittimo – Giurisdizione del Giudice Amministrativo – Sussiste

2. Igiene e sanità – Autorizzazione a conseguire cure specialistiche all’estero in regime di assistenza – Diniego – Concreta verifica dell’esistenza o meno di centri italiani di altissima specializzazione – Costituisce un preciso obbligo procedimentale, normativamente stabilito – Assenza – Illegittimità

1. Il diniego di autorizzazione a conseguire cure specialistiche all’estero, in regime di assistenza, presso strutture ospedaliere altamente specialistiche opposto all’assistito dal Servizio sanitario nazionale attiene ad una posizione di interesse legittimo, attesa la sussistenza in proposito di un potere dell’Autorità, che è espressione di discrezionalità amministrativa, il quale ha ad oggetto la valutazione della propria capacità di soddisfare l’esigenza dell’assistito tempestivamente ed in forma adeguata, anche sotto il profilo della disponibilità finanziaria. Ne consegue che, in disparte ogni valutazione in merito all’applicabilità dell’art. 33 del D.L.vo n. 80/98, così come contenuto nell’art. 7 della legge n. 205/00 e dei nuovi indirizzi in merito espressi nella sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, i ricorsi possono essere scrutinati dal Tribunale amministrativo regionale adito, in quanto le questioni sollevate impongono il loro esame in sede di giurisdizione di legittimità da parte del giudice amministrativo

2. Per l’Amministrazione sanitaria competente al rilascio dell’autorizzazione a conseguire cure specialistiche all’estero in regime di assistenza costituisce un preciso obbligo procedimentale, normativamente stabilito, verificare concretamente l’esistenza o meno di centri italiani di altissima specializzazione, pubblici o convenzionati, idonei ad intervenire sulla particolare patologia del richiedente, provvedendo ad indagare anche sui tempi e le modalità di ricovero. Ne consegue che è illegittimo per difetto di istruttoria ed insufficiente motivazione il diniego opposto con la motivazione che “è apparso inutile interpellare i vari centri, in quanto la prestazione era già stata ottenuta dal paziente”

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
Sezione Seconda

composto dai Signori:
Giuseppe PETRUZZELLI Presidente
Vincenzo FIORENTINO Componente;
Stefano TOSCHEI Estensore;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi:
– n. R.g 3114 del 1999 proposto da
MUGELLI Leonello, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Morbidelli, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Firenze, Via La Marmora n. 14;

contro

– l’AZIENDA U.S.L. n. 10 di FIRENZE, in persona del Direttore generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Raffaella Poggianti, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Firenze, Via degli Artisti n. 8/B;
– il CENTRO DI RIFERIMENTO U.O. DI NEUROCHIRURGIA presso l’AZIENDA OSPEDALIERA PISANA, in persona del Presidente pro tempore, non costituito in giudizio;

per l’annullamento
– del provvedimento del Direttore generale dell’Azienda U.S.L. n. 10 di Firenze, prot. n. 5533 del 2 settembre 1999, con il quale è stato respinto il ricorso amministrativo presentato dal ricorrente avverso il diniego di rilascio del modulo E112 per l’effettuazione di cure specialistiche presso la Clinica neurologica dell’Ospedale universitario di Innsbruck;

– di tutti gli atti presupposti, conseguenti o comunque connessi, se lesivi, fra cui la determinazione del Centro di riferimento regionale U.O. Neurochirurgia dell’Azienda ospedaliera Pisana e la nota dell’Azienda sanitaria di Firenze U.S.L. n. 10, Distretto di Impruneta, prot. n. 2910918;

nonché per l’accertamento
del diritto del Signor Mugelli ad ottenere l’autorizzazione per le cure all’estero in regime di assistenza e la corresponsione da parte dell’Azienda sanitaria delle spese sostenute presso la Clinica Neurologica dell’Ospedale universitario di Innsbruck.

– n. R.g 946 del 2000 proposto da
MUGELLI Leonello, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Morbidelli, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Firenze, Via La Marmora n. 14;

contro

– l’AZIENDA U.S.L. n. 10 di FIRENZE, in persona del Direttore generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Raffaella Poggianti, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Firenze, Via degli Artisti n. 8/B;
– il CENTRO DI RIFERIMENTO U.O. DI NEUROCHIRURGIA presso l’AZIENDA OSPEDALIERA PISANA, in persona del Presidente pro tempore, non costituito in giudizio;

per l’annullamento
– della nota del 30 dicembre 1999 emessa dalla Sezione di Neurochirurgia dell’Università degli Studi di Pisa;

– della nota del 14 febbraio 2000 emessa dalla Sezione di Neurochirurgia dell’Università degli Studi di Pisa;

– di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, se lesivo;

nonché per l’accertamento
del diritto del Signor Mugelli ad ottenere l’autorizzazione per le cure all’estero in regime di assistenza e la conseguente condanna dell’Azienda sanitaria a corrispondere al Signor Leonello Mugelli le spese dallo stesso sostenute presso il centro di riabilitazione Clinica Valens in Svizzera, oltre interessi e rivalutazione sino al dì del saldo.

– n. R.g 2568 del 2000 proposto da
MUGELLI Leonello, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Morbidelli ed Elisa Burlamacchi ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Firenze, Via La Marmora n. 14;

contro

– l’AZIENDA U.S.L. n. 10 di FIRENZE, in persona del Direttore generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Raffaella Poggianti, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Firenze, Via degli Artisti n. 8/B;

– il CENTRO DI RIFERIMENTO U.O. DI NEUROCHIRURGIA presso l’AZIENDA OSPEDALIERA PISANA, in persona del Presidente pro tempore, non costituito in giudizio;

per l’annullamento
– della nota del 10 agosto 2000, prot. n. 5880 AM/am, del Direttore generale dell’Azienda sanitaria di Firenze;
– di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, se lesivo, fra cui la nota del 26 luglio 2000, prot. n. 841 del Direttore sanitario dell’Azienda sanitaria di Firenze, la nota del 15 giugno 2000, prot. n. 1461 AM/am del Direttore della U.O. Convenzioni per prestazioni sanitarie dell’Azienda sanitaria di Firenze e la nota del 7 giugno 2000, della Sezione di Neurochirurgia dell’Università degli Studi di Pisa;

nonché per l’accertamento
del diritto del Signor Mugelli ad ottenere l’autorizzazione per le cure all’estero in regime di assistenza e la conseguente condanna dell’Azienda sanitaria a corrispondere al Signor Leonello Mugelli le spese dallo stesso sostenute presso il centro di riabilitazione Clinica Valens in Svizzera, oltre interessi e rivalutazione sino al dì del saldo.

Visti i ricorsi con i documenti allegati;
Viste le costituzioni in giudizio dell’Amministrazione sanitaria intimata nonché i documenti prodotti;
Esaminate le memorie integrative depositate dall’Amministrazione resistente in data 9 ottobre 2004;
Visti gli atti tutti delle cause;
Relatore alla pubblica udienza del 20 ottobre 2004 il dott. Stefano Toschei;
presente per la parte ricorrente l’avv. Elisa Burlamacchi anche per delega dell’avv. Giuseppe Morbidelli e per la parte resistente l’avv. Raffaella Poggianti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I – Con il ricorso n. R.g. 3114 del 1999, il Signor Leonello Mugelli premetteva di essere stato ricoverato, in data 19 febbraio 1999, presso la Clinica Neurologica dell’Azienda ospedaliera di Careggi a causa di un grave malore che lo aveva colpito.
Riferiva che durante il ricovero, in data 21 febbraio 1999, le sue condizioni di salute erano peggiorate fino al sopraggiungere di uno “stato di coma profondo con insufficienza respiratoria”, di talché se ne disponeva il trasferimento d’urgenza nel reparto di Rianimazione e terapia intensiva della Prima U.O. universitaria assistenza e rianimazione dell’Azienda ospedaliera di Careggi.
Soggiungeva che le gravi condizioni di salute nelle quali versava impedivano ai sanitari di formulare una esatta diagnosi della patologia che lo aveva colpito, anche in ragione dell’inefficacia paventata dalle cure che gli venivano praticate.
Riferiva ancora il ricorrente che, in data 19 aprile 1999, lo stesso medico che lo aveva in cura, il prof. Inzitari della Clinica universitaria Neurologica di Firenze, riteneva necessario il suo trasferimento d’urgenza presso la Clinica Neurologica dell’Ospedale universitario di Innsbruck.
Esponeva il Signor Mugelli che, in data 3 aprile 1999, veniva presentata per suo conto la domanda a conseguire cure all’estero in regime di assistenza, precisando che l’intervento ed il trattamento previsti per il suo caso rientravano nell’elenco delle classi di patologie e delle prestazioni fruibili presso centri esteri di altissima specialità, secondo le prescrizioni dei DD.MM. Sanità 24 maggio 1990 e 30 agosto 1991.
Nelle more egli veniva trasferito presso la Clinica universitaria di Innsbruck ove gli era diagnosticata una “mielinosi pontina con consecutiva tetraparesi spastica”.
Sulla domanda presentata, nel frattempo, si esprimeva il centro regionale di riferimento U.O. di Neurochirurgia presso l’Azienda ospedaliera di Pisa, con parere negativo, di talché nei confronti di tale atto sfavorevole veniva proposto ricorso amministrativo ai sensi dell’art. 4, comma 2, della legge n. 595 del 1985.
Respinto tale ricorso, con atto del 2 settembre 1999, prot. n. 5533, con conseguente negazione dell’ammissione ad ottenere le cure all’estero in regime di assistenza, il ricorrente chiedeva il giudiziale annullamento di tale ultimo provvedimento, asserendone la evidente illegittimità sotto diversi profili. Nello stesso tempo presentava domanda di accertamento circa il diritto ad ottenere l’autorizzazione alle cure all’estero in regime di assistenza con conseguente condanna dell’Amministrazione sanitaria.
Si costituiva in giudizio l’Amministrazione sanitaria intimata che, con memoria integrativa, eccepiva anzitutto il difetto di giurisdizione del giudice adito e nel merito contestava analiticamente la fondatezza delle avverse asserzioni.
II – Con il ricorso n. R.g. 946 del 2000, il Signor Leonello Mugelli esponeva, oltre a quanto già narrato nel ricorso di cui sopra, che essendo stato per lui necessario sottoporsi ad ulteriori cure riabilitative per la deambulazione nel periodo compreso tra il 31 gennaio 2000 ed il 24 marzo 2000 presso il Centro riabilitativo di Valens in Svizzera, si era provveduto ad inoltrare, per suo conto, una nuova domanda al fine di conseguire l’autorizzazione alle cure all’estero in regime di assistenza.
Lamentava il ricorrente che la Sezione di Neurochirurgia dell’Università di Pisa, con nota del 30 dicembre 1999, rispondeva in modo interlocutorio alla sua richiesta, invitandolo a mettersi in contatto con centri italiani di alta specializzazione, elencati nella stessa nota, onde scandagliare la possibilità di un ricovero.
A tale nota replicava l’Azienda sanitaria di Firenze non condividendone il contenuto, ma la Sezione di Neurochirurgia dell’Università di Pisa, con nota del 14 febbraio 2000, disattendeva definitivamente la richiesta “in quanto la prestazione era già stata ottenuta dal paziente.
Di qui l’impugnazione da parte del Signor Mugelli di entrambe le note in quanto illegittime, con richiesta di condanna dell’Amministrazione sanitaria al pagamento delle somme occorse per le cure riabilitative.
Si costituiva anche in tale secondo giudizio l’Amministrazione sanitaria intimata che, con memoria integrativa, eccepiva anzitutto il difetto di giurisdizione del giudice adito e nel merito contestava analiticamente la fondatezza delle avverse asserzioni.
III – Con il ricorso n. R.g. 2568/2000 il Signor Mugelli impugnava la nota del 10 agosto 2000, prot. n. 5880 AM/am, del Direttore generale dell’Azienda sanitaria di Firenze (nonché il precedente parere sfavorevole espresso con la nota del 26 luglio 2000, prot. n. 841 del Direttore sanitario dell’Azienda sanitaria di Firenze), con la quale era stato respinto il ricorso amministrativo dallo stesso Mugelli presentato avverso il provvedimento assunto dalla predetta Azienda sanitaria in data 15 giugno 2000, prot. n. 1461 AM/am del Direttore della U.O. Convenzioni per prestazioni sanitarie dell’Azienda sanitaria di Firenze (nonché contro il relativo parere sfavorevole di cui alla nota del 7 giugno 2000, della Sezione di Neurochirurgia dell’Università degli Studi di Pisa), sulla ulteriore domanda presentata al fine di ottenere l’autorizzazione a svolgere terapia riabilitativa all’estero in regime di assistenza.
Anche con riferimento a tale terzo giudizio si costituiva l’Amministrazione sanitaria intimata che, con memoria integrativa, eccepiva anzitutto il difetto di giurisdizione del Tribunale amministrativo adito e nel merito contestava analiticamente la fondatezza delle avverse asserzioni chiedendo la reiezione del ricorso.
IV – Alla pubblica udienza del 20 ottobre 2004 i tre ricorsi indicati in epigrafe sono stati trattenuti per la decisione.

DIRITTO

1. – Il Tribunale, anzitutto, rileva come tra i tre ricorsi in esame intercorra un rapporto di connessione soggettivo ed oggettivo tale da renderne opportuna la riunione, nonostante l’opposizione dell’Amministrazione sanitaria resistente.
Infatti, in disparte l’evidente identità dei soggetti della controversia, l’oggetto dei tre gravami è costituito dall’impugnazione di atti sfavorevoli al ricorrente, emessi dall’Azienda sanitaria intimata e tutti collegati ad una unica vicenda caratterizzata dalle richieste da parte del ricorrente medesimo al fine di essere autorizzato a sottoporsi aalle cure ed alle terapie riabilitative all’estero, in regime di assistenza, con riferimento alla grave patologia che lo ha colpito ed alle altrettanto gravi conseguenze di questa.
Necessariamente ed opportunamente, quindi, non si ravvisano valide ragioni che siano di ostacolo alla decisione dei tre gravami in un unico contesto, di talché deve disporsi la riunione al ricorso n. R.g. 31143/1999 dei ricorsi nn. R.g. 946/2000 e 2568/2000.
2. – Dalla documentazione depositata in atti e dagli atti defensionali prodotti dalle parti costituite si evince che:
a) in data 19 febbraio 1999 il Signor Leonello Mugelli veniva ricoverato presso la Clinica Neurologica dell’Azienda ospedaliera Careggi in stato di confusione mentale e soporoso. Le condizioni del paziente peggiorarono nei giorni successivi, sicché in data 21 febbraio 1999 veniva trasferito presso il reparto di rianimazione del C.T.O.. La situazione precipitò in data 23 febbraio 1999 a causa di un sopraggiunto stato di coma profondo con insufficienza respiratoria che necessitò il ricovero d’urgenza del Signor Mugelli presso il reparto di rianimazione e terapia intensiva della Prima U.O. universitaria assistenza e rianimazione dell’Azienda ospedaliera Careggi;

b) nel corso dei giorni successivi fu impossibile riuscire a diagnosticare la natura ed il tipo di patologia che aveva colpito il Signor Mugelli, con conseguente inefficacia delle cure somministrate. Da qui il ricovero, in data 12 marzo 1999, presso la Clinica universitaria neurologica diretta dal prof. Inzitari;

c) permanendo le suddette difficoltà diagnostiche, il prof. Inzitari ritenne necessario trasferire d’urgenza il Signor Mugelli alla Clinica neurologica dell’Ospedale universitario di Innsbruck. In particolare il prof. Inzitari, in una nota del 3 aprile 1999 (cfr. all. 3 del fascicolo di parte ricorrente nel ricorso n. R.g. 3114/99) affermava che il Signor Mugelli, a seguito di “(…) iponatremia grave, ha bisogno di una riabilitazione intensiva e specifica che a nostro avviso deve essere attuata in centro altamente specializzato che può essere indicato nella Clinica Neurologica dell’Ospedale Universitario di Innsbruck (…);

d) lo stesso 3 aprile 1999 veniva presentata istanza al fine di poter espletare le cure all’estero in regime di assistenza, posto che l’intervento curativo rientrava “nell’elenco delle classi di patologie e delle prestazioni fruibili presso centri esteri di altissima specialità di cui ai DD.MM.S. 24.1.90-30.8.91” (cfr. all. 2 del fascicolo di parte ricorrente nel ricorso n. R.g. 3114/99);

e) il Centro regionale di riferimento U.O. di Neurochirurgia presso l’Azienda ospedaliera di Pisa esprimeva, in data 26 aprile 1999, parere sfavorevole alla richiesta in quanto “le caratteristiche del quadro clinico così come descritte nella relazione allegata, non giustificano il trasferimento all’estero, vista la concreta fruibilità delle prestazioni sanitarie richieste anche in centri specialistici italiani di neuroriabilitazione” (cfr. all. 4 del fascicolo di parte ricorrente nel ricorso n. R.g. 3114/99);

f) l’Azienda sanitaria di Firenze faceva proprio il parere espresso dal centro regionale di riferimento e, con la nota prot. 98 del 29 aprile 1999 respingeva l’istanza di autorizzazione all’espletamento di cure all’estero in regime di assistenza avanzata dal Signor Mugelli;

g) quest’ultimo, nel frattempo, era stato trasferito presso la Clinica universitaria di Innsbruck, ove gli veniva diagnosticata una “mielinosi pontina con consecutiva tetraparesi spastica” (cfr. all. 4 del fascicolo di parte ricorrente nel ricorso n. R.g. 946/00). Sottoposto alle cure del caso, nel luglio del 1999 il paziente veniva trasferito presso il Centro di riabilitazione di Valens, in Svizzera, per continuare la riabilitazione neurologica ed in detto centro rimaneva fino al novembre 1999;

h) dal punto di vista amministrativo, per conto del Signor Mugelli veniva presentato, in data 13 maggio 1999, un ricorso all’Amministrazione sanitaria, ai sensi dell’art. 4, comma 1, della legge n. 595 del 1985, avverso il diniego all’istanza di ammissione alle cure all’estero in regime di assistenza (cfr. all. 6 del fascicolo di parte ricorrente nel ricorso n. R.g. 3114/99). Detto ricorso era respinto con nota della Direzione generale dell’Azienda U.S.L. n. 10 di Firenze prot. n. 5533 del 2 settembre 1999, nella quale si legge, tra l’altro, che il ricorso “(…) non è stato accolto, in quanto l’intervento di riabilitazione intensiva è effettuabile presso i centri italiani di neuroriabilitazione di Ferrara, Milano, Torino, Como, Vicenza e Roma (…)” e che “(…) nella certificazione rilasciata dal Prof. Inzitari il centro altamente specializzato di cui il paziente aveva bisogno “può essere indicato nella Clinica Neurologica dell’Ospedale Universitario di Innsbruck” ove con l’espressione “può” si è ben lungi dall’escludere l’alternativa (…)” (cfr. all. 7 del fascicolo di parte ricorrente nel ricorso n. R.g. 3114/99). Detto atto definitivo di diniego di ammissione alle cure all’estero in regime di assistenza era oggetto del primo dei tre ricorsi qui esaminati;

i) successivamente, essendo necessarie ulteriori cure di riabilitazione, il Signor Mugelli si sottoponeva ad un nuovo ciclo terapeutico, nel periodo 31 gennaio 2000-24 marzo 2000, presso il centro di riabilitazione di Valens, in Svizzera;

j) in seguito al ricorso giurisdizionale proposto dal Signor Mugelli avverso il diniego di ammissione alle cure all’estero in regime di assistenza, l’Amministrazione sanitaria svolgeva una ulteriore istruttoria per il tramite del centro regionale di riferimento istituito presso la Sezione di neurochirurgia dell’Università degli Studi di Pisa. Il suddetto centro regionale decideva di avvalersi nuovamente del parere del prof. Bruno Rossi, direttore della Sezione di neuroriabilitazione dell’Ospedale S. Chiara, che già aveva manifestato il suo avviso sfavorevole all’accoglimento dell’istanza avanzata per il Signor Mugelli nel corso della procedura che si era conclusa con il provvedimento di diniego, poi impugnato in via giurisdizionale.

L’esperto interpellato dal centro regionale di riferimento forniva un elenco di centri italiani, da considerarsi di alta specializzazione, presso cui era possibile ottenere il trattamento di riabilitazione nella specie necessario, specificando che “(…) se invero la disponibilità al ricovero in questi Centri non risultasse fruibile in tempi brevi, potrà essere preso in considerazione il ricovero, come richiesto dai tutori del soggetto interessato, in altri Ospedali anche all’estero” (cfr. nota del centro regionale di riferimento del 30 dicembre 1999, prodotta come all. 6 del fascicolo di parte ricorrente nel ricorso n. R.g. 946/00);
k) l’Amministrazione competente a decidere sulla richiesta avanzata dal Signor Mugelli, cioè l’Azienda sanitaria di Firenze, nel corso dell’istruttoria riaperta in occasione della proposizione del ricorso giurisdizionale n. R.g. 3114/99, replicava al nuovo parere espresso dal centro regionale di riferimento con la nota prot. n. 466 del 20 gennaio 2000, facendo presente “(…) che non è compito dell’utente mettersi in contatto coi centri italiani indicati alla ricerca della disponibilità al ricovero (…) ed invitando, nel contempo, il centro regionale di riferimento a “(…) mettersi in contatto direttamente con le strutture elencate e, verificata la compatibilità dei tempi di attesa con lo stato di salute del paziente, fornire una risposta precisa” (cfr. all. 7 del fascicolo di parte ricorrente nel ricorso n. R.g. 946/00);

l) a tale replica il centro regionale di riferimento obiettava che “(…) Nell’esaminare lo svolgimento della pratica è apparso inutile interpellare i vari Centri, in quanto la prestazione era già stata ottenuta dal paziente (…)”, concludendo che “(…) a seguito delle considerazioni sopra espresse, si ritiene superata la richiesta del nostro parere in merito alla pratica in oggetto” (cfr. nota prot. n. 7 del 14 febbraio 2000, emessa dal centro regionale di riferimento e prodotta come all. 8 del fascicolo di parte ricorrente nel ricorso n. R.g. 946/00);

m) anche tali atti della nuova istruttoria, spontaneamente espletata dall’Amministrazione sanitaria resistente a seguito della presentazione del ricorso giurisdizionale n. R.g. 3114/99, sono stati sottoposti a gravame dal Signor Mugelli con il ricorso n. R.g. 946/00;

n) dovendosi il Signor Mugelli sottoporsi ad ulteriori terapie riabilitative presso la Clinica di Valens, in Svizzera, per suo conto veniva inoltrata, in data 14 aprile 2000, una nuova istanza di autorizzazione alle cure all’estero in regime di assistenza, accompagnata da una relazione sanitaria del dr. S. Beer (cfr. all.ti 3 e 4 del fascicolo di parte ricorrente nel ricorso n. R.g. 2568/00);

o) anche tale nuova istanza veniva respinta dall’Azienda sanitaria di Firenze, con la nota prot. 4161 del 15 giugno 2000, su parere conforme del centro regionale di riferimento, nel quale si faceva presente che non era stato possibile visitare il paziente (cfr. all.ti 5 e 6 del fascicolo di parte ricorrente nel ricorso n. R.g. 2568/00);

p) proposto ricorso amministrativo, ai sensi dell’art. 4, comma 1, della legge n. 595 del 1985, esso era respinto e con nota prot. n. 5880 del 10 agosto 2000, l’Azienda sanitaria di Firenze confermava il diniego “(…) in quanto trattasi di intervento riabilitativo effettuabile presso centri di riabilitazione della Toscana e di altre regioni d’Italia (..)” (cfr. all.ti 7 e 8 del fascicolo di parte ricorrente nel ricorso n. R.g. 2568/00);

q) anche nei confronti di tale secondo provvedimento di diniego all’ammissione alle cure all’estero in regime di assistenza il Signor Mugelli presentava ricorso giurisdizionale, identificato con n. R.g. 2568/00.

3. – Sinteticamente riassunti, come sopra, i fatti rilevanti della complessa vicenda portata all’esame del Tribunale con i tre ricorsi siccome riuniti, anche al fine di una migliore intelligenza questione, è necessario ora verificare quali siano le doglianze sollevate dalla parte ricorrente avverso gli atti impugnati.
In particolare il Signor Mugelli ha affidato i gravami ai seguenti motivi di ricorso:
1) Violazione dell’art. 32 della Costituzione – Violazione dei principi vigenti in materia di fruizione delle prescrizioni sanitarie all’estero (legge n. 595 del 23 ottobre 1985, D.M. 3 novembre 1989 nonché legge regionale Toscana n. 29 del 1993) – Eccesso di potere per illogicità e sviamento – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione, in quanto l’art. comma 5, della legge n. 595 del 1985 prevede “la fruizione delle prestazioni assistenziali presso centri di altissima specializzazione all’estero per cure che non sono ottenibili nel nostro Paese tempestivamente o in forma adeguata alla particolarità del caso clinico” (così, testualmente, a pag. 5 del ricorso n. R.g. 3114 del 1989). Pertanto, dal momento che l’art. 2, comma 4, del D.M. Sanità 3 novembre 1989 considera “prestazione non ottenibile in forma adeguata alla particolarità del caso clinico” la prestazione che richiede specifiche professionalità ovvero procedure tecniche o curative o attrezzature non presenti in centri italiani e che l’art. 5 del suddetto D.M. chiarisce ancora che si considera centro di altissima specializzazione la struttura estera , notoriamente conosciuta in Italia, in grado di assicurare prestazioni sanitarie di altissima specializzazione, il centro regionale di riferimento, prima e l’Azienda sanitaria di Firenze, in via definitiva, non hanno affatto tenuto nel debito conto la circostanza che le caratteristiche indicate dalle norme sopra citate erano tutte pienamente riferibili alla Clinica neurologica dell’Ospedale universitario di Innsbruck, come risulta anche dalle indicazioni offerte dal prof. Inzitari nella nota che ha accompagnato la prima richiesta di autorizzazione, poi disattesa dall’Amministrazione sanitaria. Del resto, in tutta la procedura che si è svolta e che è stata oggetto di vaglio da parte degli enti sanitari coinvolti, nessuna adeguata motivazione è stata espressa per confutare la fondatezza delle ragioni sottese all’accoglimento delle richieste formulate per conto del Signor Mugelli;

2) Violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241 – Ulteriore eccesso di potere per carenza e difetto di motivazione e carenza istruttoria – Violazione della deliberazione del Consiglio regionale della Toscana n. 329 del 26 marzo 1985 nonché del D.M. 24 gennaio 1990, visto che né l’Amministrazione sanitaria nell’adozione delle decisioni sfavorevoli per il ricorrente, né il centro regionale di riferimento nell’esprimere i suoi pareri, hanno adeguatamente evidenziato se la possibilità di ricovero del Signor Mugelli presso una struttura italiana si fosse potuto potesse concretizzare in tempi ragionevoli e compatibili con la necessità di intervenire urgentemente al fine di scongiurare complicanze irreversibili. Una siffatta valutazione, peraltro, avrebbe costituito un obbligo a carico delle strutture sanitarie coinvolte, atteso che in materia di esame delle domande di autorizzazione a svolgere cure all’estero il Consiglio regionale della Toscana ha chiarito come la possibilità di erogare il “beneficio deve essere valutata non solo in ordine alla circostanza della possibilità che il trattamento sia o meno assicurato da parte della struttura pubblica o convenzionata, ma anche rispetto all’adeguatezza dei tempi disponibili presso le strutture medesime” (così, testualmente, alle pagg. 9 e 10 dell’atto introduttivo del ricorso n. R,g,3114/99; cfr. altresì la delibera del Consiglio regionale della Toscana 26 marzo 1985 n. 329 in atti).

I due suindicati motivi di doglianza costituiscono l’asse centrale delle censure sviluppate dalla parte ricorrente nei tre giudizi qui in esame, seppure accompagnati, per ciascun gravame, da ulteriori prospettazioni e mezzi di impugnazione rivolti a contestare la legittimità dei singoli atti emanati dalle Amministrazioni coinvolte nella procedura, ma che tutti costituiscono sviluppi e conseguenze dei due motivi principali più sopra analiticamente riportati.
4. – L’Amministrazione sanitaria, costituitasi in giudizio, eccepisce in prima battuta il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in materia e ciò, in particolare, dopo la decisione assunta dalla Corte costituzionale con la sentenza 6 luglio 2004 n. 204.
Sempre in via preliminare eccepisce ulteriori profili di inammissibilità in rito, mentre nel merito contesta analiticamente la fondatezza dei profili di censura sviluppati dal ricorrente confermando la legittimità dei provvedimenti adottati dall’Amministrazione e concludendo per la reiezione dei ricorsi.
5. – Il Collegio ritiene di poter superare le eccezioni in rito sollevate preliminarmente dall’Amministrazione sanitaria resistente e, in particolare quella relativa all’asserito difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo a conoscere i ricorsi de quibus.
In argomento, infatti, preme solo sottolineare che l’oggetto principale dei tre giudizi – e che ne caratterizza il petitum sostanziale, unico elemento rilevante ai fini del riparto di giurisdizione con riferimento ad un giudizio – non è, come si vorrebbe sostenere da parte dell’Amministrazione resistente, l’accertamento del diritto soggettivo del Signor Mugelli ad ottenere il rimborso ovvero il pagamento per le spese sostenute all’estero in relazione alle cure ed alle terapie alle quali si è sottoposto, bensì il sindacato di legittimità sugli atti adottati dall’Amministrazione sanitaria in merito alle domande avanzate dal paziente, connotati da una valutazione decisoria sfavorevole a quest’ultimo.
In altri termini, l’oggetto principale dei tre giudizi qui in esame è costituito dalla valutazione circa la legittimità o meno di alcuni provvedimenti amministrativi che, comunque, costituiscono espressione di un potere autoritativo, che è quello attribuito all’Amministrazione sanitaria dal Legislatore nel momento in cui le affida il compito di scrutinare le domande degli “aventi diritto”, indipendentemente dalla latitudine della discrezionalità che l’Amministrazione stessa è chiamata ad esprimere nel corso ed all’esito del relativo procedimento.
In tale contesto, peraltro, la posizione soggettiva vantata dall’interessato al beneficio è e resta di interesse legittimo, in relazione ad un potere autoritativo discendente dalla Legge ed affidato all’Amministrazione sanitaria, cui è rimesso il compito di autorizzare o meno l’ammissione alle cure all’estero in regime di assistenza; da ciò consegue che, in difetto di ulteriore precisazione da parte del Legislatore ed al di fuori di ogni valutazione in merito all’applicabilità o meno delle disposizioni di cui all’art. 33 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80 ovvero della riproposizione di tale norma nell’art. 7 della legge 21 luglio 2000 n. 205, l’esercizio del sindacato giudiziale da parte del Giudice amministrativo, nella specie, va qualificato in termini di giurisdizione di legittimità.
Non a caso si è sostenuto in argomento che il diniego di autorizzazione al rimborso di spese ospedaliere sostenute all’estero dall’assistito dal Servizio sanitario nazionale attiene ad una posizione di interesse legittimo, attesa la sussistenza in proposito di un potere dell’Autorità, che è espressione di discrezionalità amministrativa, il quale ha ad oggetto la valutazione della propria capacità di soddisfare l’esigenza dell’assistito tempestivamente ed in forma adeguata, anche sotto il profilo della disponibilità finanziaria (cfr. Cass., 19 febbraio 1999 n. 85 nonché T.A.R. Marche 18 marzo 2004 n. 128, T.A.R. Lombardia, Milano, 22 febbraio 2002 n. 798; T.A.R. Marche 28 maggio 1998 n. 733 e T.A.R. Lazio, Sez. I, 14 maggio 1996 n. 727).
D’altronde, ai sensi dell’art. 7, comma 2, D.M. 3 novembre 1989, recante criteri per la fruizione di prestazioni assistenziali in forma indiretta presso centri di altissima specializzazione all’estero, il concorso del Servizio sanitario nazionale mediante parziale rimborso nelle spese di cura in assenza di preventiva autorizzazione delle “prestazioni di comprovata gravità ed urgenza ivi comprese quelle usufruite dai cittadini che si trovino già all’estero”, non costituisce un diritto soggettivo perfetto, essendo condizionato al positivo apprezzamento tecnico dei presupposti e delle condizioni di cui all’art. 7 cit. (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. III, 13 febbraio 2002 n. 969, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 23 febbraio 2000 n. 1269 e T.A.R. Friuli Venezia-Giulia 30 novembre 2001 n. 693).
In proposito le Sezioni Unite della Corte di cassazione, in materia di riparto di giurisdizione sulla richiesta di autorizzazione alle cure all’estero, hanno affermato che “la generica domanda dell’assistito volta ad ottenere il rimborso di spese ospedaliere sostenute all’estero senza preventiva autorizzazione della Regione ha, come presupposto, una situazione soggettiva di mero interesse legittimo (attesa la discrezionalità riconosciuta all’Autorità amministrativa – titolare del potere di autorizzazione – sul piano della valutazione della propria capacità di soddisfare, tempestivamente ed in forma adeguata, anche sotto il profilo della disponibilità finanziaria, le esigenze del richiedente ), mentre, nell’ipotesi in cui, a fondamento della domanda, vengano dedotte ragioni di urgenza – tali cioè da comportare, per l’assistito, pericolo di vita, di aggravamento della malattia o di non adeguata guarigione, il tutto evitabile soltanto per effetto di cure tempestive non ottenibili dalla struttura pubblica – l’interesse vantato dal privato riveste il carattere del diritto soggettivo perfetto (il diritto, cioè, alla salute, costituzionalmente garantito), tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attesa l’assenza di qualsivoglia potere autorizzatorio discrezionale della P.A. ed a prescindere dall’ eventuale discrezionalità tecnica riconosciuta alla stessa in punto di apprezzamento dei motivi di urgenza” (così, testualmente, Cass., SS.UU., 28 ottobre 1998 n. 10737 e 26 settembre 1997 n. 9477; in argomento cfr. anche Cass., SS.UU., 2 luglio 1997 n. 5297 e 29 dicembre 1990 n. 12166 nonché T.A.R. Calabria, Catanzaro, 11 ottobre 2001 n. 1540).
Discende da quanto sopra che, per l’oggetto dei giudizi in esame, in disparte ogni valutazione in merito all’applicabilità dell’art. 33 del decreto legislativo n. 80 del 1998, così come contenuto nell’art. 7 della legge n. 205 del 2000 e dei nuovi indirizzi in merito espressi nella sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, i ricorsi possono essere scrutinati dal Tribunale amministrativo regionale adito, in quanto le questioni sollevate impongono il loro esame in sede di giurisdizione di legittimità da parte del giudice amministrativo.
Al più, non vertendosi in sede di giurisdizione esclusiva, per quanto si è sopra osservato, le domande avanzate dal ricorrente e volte all’accertamento da parte del Giudice adito del diritto ad ottenere i benefici richiesti non potranno essere scrutinate, in quanto involgono l’esercizio di potestà autoritative al quale non può sostituirsi l’intervento del giudice amministrativo chiamato a conoscere di una controversia in sede di giurisdizione di legittimità.
6. – Passando al merito della contesa giudiziale, in punto di diritto va osservato che:
a) l’art. 3, comma 1, della legge 23 ottobre 1985 n. 595 afferma, in via generale, che le prestazioni di assistenza sanitaria vengono erogate in via diretta dalle strutture pubbliche o da quelle private convenzionate con il servizio sanitario nazionale;

b) il comma 5 del predetto articolo stabilisce, in deroga al principio suesposto, la possibilità per i cittadini residenti in Italia di fruire in forma indiretta di prestazioni sanitarie presso centri di altissima specializzazione ubicati all’estero, riservando ad un decreto del Ministro della sanità (oggi della Salute) la determinazione regolamentare dei criteri e delle modalità di accesso a tale forma di assistenza;

c) il D.M. 3 novembre 1989, emanato in attuazione dell’art. 3, comma 5, della legge n. 595 del 1985, ha chiarito che possono essere erogate in forma indiretta le prestazioni di diagnosi, cura e riabilitazione che non sono ottenibili tempestivamente o adeguatamente presso i presidi e i servizi pubblici o convenzionati con il Servizio sanitario nazionale (art. 2) ed ha definito le caratteristiche essenziali che devono possedere i centri di altissima specializzazione all’estero, assegnando al centro regionale di riferimento territorialmente competente il compito di valutare la sussistenza dei predetti requisiti (art. 5);

d) con la circolare 12 dicembre 1989 n. 33, in merito al trasferimento per cure in ambito comunitario, l’allora Ministero della sanità chiariva, tra l’altro, che:

 ai sensi dell’art. 22 del regolamento CEE n. 1408/71, così come modificato con i regolamenti CEE n. 2793 del 1981 e n. 2000 del 1983 le Unità sanitarie locali possono autorizzare un proprio assistito a recarsi in un altro Stato membro per ricevere le cure sanitarie di cui necessita (trasferimento per cure);

 a tali fini l’interessato deve munirsi dell’apposito modulario CEE (mod. E112) rilasciato dall’Unità sanitaria locale di appartenenza ed una volta autorizzato al trasferimento per cure, egli ha diritto alle prestazioni autorizzate con le stesse modalità e limiti previsti dalle istituzioni estere per i propri assistiti;

 il procedimento di autorizzazione vede, quale organo protagonista dello scrutinio sull’autorizzabilità della richiesta dell’interessato, il centro regionale di riferimento, che è l’unico organo legittimato a valutare la sussistenza dei presupposti necessari per ottenere l’autorizzazione al trasferimento per cure, anche se la competenza al rilascio della relativa modulistica CEE (mod. E112) resta di competenza dell’Unità sanitaria locale;
 nei casi in cui l’Unità sanitaria locale non ritenesse di adeguarsi al parere favorevole o negativo espresso dal centro regionale di riferimento, il relativo provvedimento dovrà essere adeguatamente motivato;

 ad ogni modo, il centro regionale di riferimento, oltre che esprimere il parere sulla sussistenza dei presupposti che legittimano il trasferimento all’estero, deve curare, direttamente o tramite i centri di riferimento all’estero che saranno istituiti dai consolati italiani, i collegamenti con la struttura estera prescelta per concordare, fra l’altro, prima del trasferimento, tempi e modalità del ricovero e, successivamente alla dimissione o al rientro in Italia dell’assistito, gli eventuali controlli o proseguimenti di cure;

 il centro regionale di riferimento – prima di esprimere il proprio avviso riguardo alla impossibilità di eseguire tempestivamente o adeguatamente la prestazione sul territorio nazionale – deve interpellare, se necessario, le strutture ospedaliere pubbliche o convenzionate con il Servizio sanitario nazionale, ubicate anche al di fuori della Regione di competenza, che possono essere in grado di eseguire la prestazione richiesta;

 in ogni casi il centro regionale di riferimento deve fornire a coloro che sono stati autorizzati al trasferimento tutte le informazioni necessarie, anche di carattere non sanitario, connesse al trasferimento stesso;

e) in ambito territoriale, la legge della Regione Toscana 2 gennaio 1995 n. 1 ha fissato la disciplina applicativa della materia e il Consiglio regionale della Toscana, con la deliberazione 6 maggio 1997 n. 148, ha espresso le direttive per l’assistenza sanitaria indiretta presso centri di altissima specializzazione in Italia e all’estero. Nel descrivere la procedura e nello stabilire i presupposti utili per l’ammissione all’assistenza sanitaria all’estero in forma indiretta e per il trasferimento per cure (al punto 4 dell’Allegato B) la deliberazione consiliare conferma, da un lato, la necessità che il richiedente fornisca la dimostrazione in ordine all’esperimento di utili tentativi di cura in strutture sanitarie pubbliche o private accreditate prima della presentazione della richiesta e, per altro verso, che l’interessato sia ammesso ad assolvere al dovere di dimostrazione circa la sussistenza del descritto presupposto anche con la sola precisazione delle strutture pubbliche o accreditate presso le quali siano stati eseguiti idonei tentativi di fruire dell’intervento sanitario richiesto. Infatti, si precisa ancora nella deliberazione consiliare regionale, che è “compito dell’Azienda USL disporre in via breve i necessari accertamenti d’ufficio”.

7. – Orbene, in ragione di quanto si è sopra descritto, si manifesta in capo agli atti della procedura seguita dall’Amministrazione sanitaria resistente un difetto di motivazione nell’espresso diniego di accoglimento delle richieste avanzate per conto del Signor Mugelli al fine di essere autorizzato a sostenere le cure mediche e riabilitative, per lui necessarie, a seguito della grave patologia che lo ha colpito nel 1999, in regime di assistenza.
Si è infatti visto, dall’esame della normativa vigente in materia, che l’ammissione al beneficio sopra descritto è rimessa ad un provvedimento di autorizzazione di competenza della struttura sanitaria territoriale. La valutazione da parte dell’Amministrazione di svolge attraverso un percorso, debitamente procedimentalizzato dal Legislatore e dalle normative di attuazione, che vede come protagonista il centro regionale di riferimento, che, nella specie, ha coinciso con il Dipartimento di neuroscienze – Sezione di neurochirurgia – dell’Università degli Studi di Pisa. Il centro regionale di riferimento deve:
a) ai fini della procedibilità della domanda, esprimere il parere in merito alla sussistenza dei presupposti che legittimano l’autorizzazione da parte dell’Unità sanitaria locale competente al trasferimento all’estero e ogni altra valutazione di natura tecnico-sanitaria connessa al trasferimento per cure all’estero, e cioè se le prestazioni di diagnosi, cura e riabilitazione, necessarie per il paziente non siano ottenibili tempestivamente o adeguatamente presso i presidi e servizi pubblici o convenzionati con il Servizio sanitario nazionale (artt. 2 e 5 del D.M. 3 novembre 1989);

b) interpellare, prima di esprimere il proprio avviso riguardo alla impossibilità di eseguire tempestivamente o adeguatamente la prestazione sul territorio nazionale e se necessario, le strutture ospedaliere pubbliche o convenzionate con il Servizio sanitario nazionale, ubicate anche al di fuori della Regione di competenza, che possono essere in grado di eseguire la prestazione richiesta (circolare Ministero Sanità n. 33 del 1989);

c) curare, oltre che esprimere il parere sulla sussistenza dei presupposti che legittimano il trasferimento all’estero, direttamente o tramite i centri di riferimento all’estero che saranno istituiti dai consolati italiani, i collegamenti con la struttura estera prescelta per concordare, fra l’altro, prima del trasferimento, tempi e modalità del ricovero e, successivamente alla dimissione o al rientro in Italia dell’assistito, gli eventuali controlli o proseguimenti di cure (circolare Ministero Sanità n. 33 del 1989).

Peraltro, se è vero che spetta all’Azienda sanitaria competente territorialmente di rilasciare l’autorizzazione (vale a dire il c.d. mod. E112), compete a quest’ultima, in sede di accoglimento o di non condivisione del parere espresso dal centro regionale di riferimento, di disporre in via breve i necessari accertamenti d’ufficio al fine di verificare la fondatezza o meno della richiesta da parte dell’interessato (cfr. la deliberazione del Consiglio regionale della Toscana 6 maggio 1997 n. 148).
8. – Nel caso in esame, dalla documentazione depositata non emerge alcun opportuno riscontro utile a dimostrare che il centro regionale di riferimento e l’Azienda sanitaria competente abbiano effettivamente svolto quell’accurata istruttoria ritenuta necessaria dalla disciplina normativa, nazionale e territoriale, regolante la materia. Né, peraltro, si può ritenere che gli atti impugnati siano assistiti da una adeguata motivazione.
Infatti, il centro regionale di riferimento, fin dall’esame della prima domanda di ammissione al beneficio presentata per conto del Signor Mugelli nell’aprile del 1999, non ha valutato effettivamente l’esistenza o meno di centri italiani di altissima specializzazione, pubblici o convenzionati, idonei ad intervenire sulla patologia che aveva colpito il Signor Mugelli, né si è fatto carico di indagare sui tempi e circa le modalità di ricovero.
Di tale indefettibile obbligo istruttorio non è stato riferito nei provvedimenti con i quali l’Azienda sanitaria di Firenze ha respinto le istanze, essendo questi dinieghi per lo più fondati sulla apodittica valutazione letterale delle espressioni utilizzate dal medico curante nella stesura della nota con la quale si individuava nella struttura sanitaria di Innsbruck il luogo più idoneo per il tipo di cure alle quali il Signor Mugelli avrebbe dovuto sottoporsi (cfr. il riferimento all’utilizzo dell’espressione “può” da parte del prof. Inzitari nella certificazione rilasciata al fine di individuare la Clinica neurologica dell’Ospedale universitario di Innsbruck quale centro altamente specializzato dove necessariamente trasferire il paziente, contenuto nel provvedimento di diniego del 2 settembre 1999).
Altro profilo di motivazione espressa in entrambi i dinieghi qui in esame è dato dall’asserita esistenza di centri in Toscana ed in altre Regioni d’Italia presso i quali il Signor Mugelli avrebbe potuto sottoporsi alle cure richieste dal caso, piuttosto che trasferirsi all’estero. Anche in questo caso né il centro regionale di riferimento né l’Amministrazione sanitaria competente al rilascio dell’autorizzazione hanno chiarito se e in che modo abbiano effettivamente e concretamente verificato la disponibilità dei centri nazionali cui essi fanno riferimento al ricovero del paziente ed i tempi di attesa.
Al contrario, pare doversi concludere che tale indagine non sia stata affatto posta in essere dagli organi sanitari competenti, dal momento che ad una precisa obiezione espressa dall’Azienda sanitaria di Firenze, secondo la quale – correttamente – “non è compito dell’utente mettersi in contatto coi centri italiani indicati alla ricerca della disponibilità al ricovero” (cfr. nota prot. 466 del 20 gennaio 2000, in atti), il centro regionale di riferimento replicava che “Nell’esaminare lo svolgimento della pratica è apparso inutile interpellare i vari centri, in quanto la prestazione era già stata ottenuta dal paziente” (cfr. nota prot. n. 7 del 14 febbraio 2000, in atti), ammettendo, in tal modo, di essere venuto così meno ad un preciso obbligo procedimentale normativamente stabilito.
9. – Deriva da tutto quanto sopra che appaiono fondati i motivi di censura, dedotti dal ricorrente avverso gli atti impugnati, sotto i profili dell’inadeguata istruttoria e del difetto di motivazione, di talché i ricorsi possono essere accolti con annullamento degli atti gravati, fatta salva l’adottabilità, da parte dell’Amministrazione sanitaria competente, di nuove ed adeguatamente motivate determinazioni, all’esito di una più corretta e completa istruttoria.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, come da dispositivo, nella misura complessiva di € 6.000,00 oltre IVA e CPA come per legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, pronunciando in via definitiva sui ricorsi indicati in epigrafe:
1) dispone la riunione dei ricorsi nn. R.g. 946/2000 e 2568/2000 al ricorso n. R.g. 31143/1999;

2) accoglie i ricorsi e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati nei limiti e nei termini di cui in motivazione.

Condanna l’Azienda sanitaria di Firenze, in persona del Direttore generale pro tempore, a rifondere le spese di lite in favore del Signor Leonello Mugelli, relativamente ai giudizi come sopra riuniti, che liquida in complessivi € 6.000,00 oltre IVA e CPA come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella Camera di consiglio del 20 ottobre 2004.

Il Presidente
F.to Giuseppe Petruzzelli

Il relatore ed estensore
F.to Stefano Toschei

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 25 GENNAIO 2005
Firenze, lì 25 gennaio 2005

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