La tutela dei diritti fondamentali e la doppia pregiudiziale: il caso delle banche popolari e l’ordinanza di rinvio pregiudiziale 26 ottobre 2018, n. 6129 del Consiglio di Stato a cura di Valentina Carucci .

La tutela dei diritti fondamentali e la doppia pregiudiziale: il caso delle banche popolari e l’ordinanza di rinvio pregiudiziale 26 ottobre 2018, n. 6129 del Consiglio di Stato.

 a cura di Valentina Carucci 

1. Premessa. 2. Doppia pregiudiziale e CDFUE. Il difficile cammino della sentenza n. 269 del 2017 della Corte costituzionale di fronte ai giudici comuni. Un tentativo di interpretazione. 3. La strada aperta dal Consiglio di Stato. Riflessioni conclusive e questioni in attesa di risposta.

1. Premessa.

Con l’ordinanza di rinvio pregiudiziale n. 6129 del 26 ottobre 2018, adottata nel travagliato contenzioso sulla riforma governativa delle banche popolari1, il Consiglio di Stato si è trovato a interfacciarsi direttamente con la problematica evidenziata dalla Corte di Cassazione2 a seguito della pronuncia della Corte costituzionale n. 269 del 2017, quella, cioè, di misurarsi con il “dovere sulla stessa gravante ai sensi del terzo comma dell’articolo 267 TFUE, di attivare il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE (ove giù  non attivato dalla stessa Corte costituzionale nel giudizio incidentale) e di dare al diritto dell’Unione un’applicazione conforme alla decisione conseguentemente adottata dalla Corte di Giustizia“.

Quanto al dovere di attivare il rinvio pregiudiziale, il Consiglio di Stato – seppur cautamente e appellandosi a profili di “novità ” della questione rispetto a quella esaminata dalla Corte costituzionale3 – ha concluso per l’obbligo del giudice di ultima istanza di formulare rinvio pregiudiziale, a valle di un giudizio incidentale di costituzionalità , sugli stessi profili scrutinati dalla Corte e sulla base dei quali la questione era stata ritenuta infondata, ivi compresi i parametri contenuti nella Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.

Con l’ulteriore “aggravante” che, in questo caso, nel giudizio incidentale il Giudice delle leggi aveva espressamente ritenuto insussistenti i presupposti per promuovere il rinvio pregiudiziale, tanto ai fini interpretativi che per possibili profili di invalidità  del diritto dell’Unione, presupposti che invece il Consiglio di Stato ha reputato meritevoli di rilievo per giustificare il proprio dovere di investire la Corte di Giustizia.

Sulle conseguenze che la pronuncia pregiudiziale avrà  sulle successive decisioni del Consiglio di Stato – qualora la Corte di Lussemburgo dovesse interpretare il diritto UE e i parametri della Carta di Nizza in misura difforme rispetto a quella offerta dalla Corte Costituzionale, tale da indurre a riconoscere un contrasto con i medesimi parametri della disciplina interna giù  positivamente passata al vaglio di costituzionalità  – la partita è ancora aperta e plurimi sono gli scenari possibili.

La decisione offre quindi un’utile occasione per tentare di approfondire i contenuti e la ratio della sentenza n. 269 del 2017, anche in rapporto al suo effetto sulle prerogative dei giudici comuni e, in generale, alla tematica del dialogo fra le Corti nel sistema di tutela multilivello dei diritti.

Ci si chiederà , in particolare, come impatti sul giudice del caso concreto l’inversione di tendenza operata dalla Corte costituzionale quando la doppia pregiudizialità  involga diritti tutelati dalla Costituzione e dalla CDFUE; quali siano le strade percorribili dal giudice comune che, a valle del giudizio incidentale di costituzionalità , ritenga ancora sussistenti profili di contrarietà  della norma interna rispetto ai medesimi parametri della Carta di Nizza; e infine quale sia l’atteggiamento che quel giudice comune dovrebbe tenere laddove, esaurito il giudizio di costituzionalità , un successivo rinvio pregiudiziale sull’interpretazione della Carta dovesse confermare i sospetti del giudice a quo quanto all’illegittimità  della norma interna.

2. Doppia pregiudiziale e CDFUE. Il difficile cammino della sentenza della Corte costituzionale n. 269 del 2017 di fronte ai giudici comuni. Un tentativo di interpretazione.

La dottrina, prima ancora che la giurisprudenza, ha riconosciuto l’effetto dirompente della pronuncia costituzionale n. 269 del 20174, che servendosi di un esteso obiter dictum ha rivoluzionato i presupposti in base ai quali il giudice comune è chiamato alla “non applicazione” della norma interna contrastante con il diritto euro-unitario, fino a quel momento cristallizzati nella efficacia diretta della norma di diritto dell’Unione rilevante nel caso di specie. Questa regola procedurale – dalla quale si fa conseguire l’inammissibilità  di questioni incidentali di legittimità  costituzionale nell’ipotesi in cui il giudice a quo non abbia preventivamente vagliato e risolto (in senso positivo) la questione della compatibilità  della norma interna con le norme del diritto dell’Unione self-executing – pur richiamata e ribadita dalla Corte nella sentenza 2695, non è perಠritenuta invocabile quando a venire in rilievo siano le disposizioni contenute nella Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.

In queste ipotesi, infatti, il discrimen tra sindacato “diffuso” del giudice comune e sindacato accentrato del giudice costituzionale si sposta dal criterio strutturale della norma europea a un criterio assiologico-materiale.

E’, infatti, “il contenuto di impronta tipicamente costituzionale” dei principi e dei diritti enunciati dalla CDFUE6, che in quanto tali “intersecano in larga misura i principi e i diritti garantiti dalla Costituzione italiana (e dalle altre Costituzioni nazionali degli Stati membri)“7, a imporre che la c.d. doppia pregiudiziale sia risolta nel senso di preferire, cronologicamente – e, come sembra lasciar intendere il giudice costituzionale, anche assiologicamente8 – il sindacato accentrato del giudice costituzionale, posto a fondamento dell’architettura costituzionale ex art. 134 Cost., e come tale in grado di garantire, in caso di violazioni dei diritti della persona (tutelati dalla Costituzione e dalla CDFUE) una pronuncia erga omnes e, con essa, la certezza del diritto.

Questo “monopolio” – o, quanto meno, diritto di prelazione – nella tutela dei diritti fondamentali, che per tal via la Corte costituzionale si è ritagliata, lascia trapelare certamente l’intento, subito messo in luce da autorevole dottrina, di riappropriarsi di sfere di sindacato progressivamente erose da un uso “spregiudicato” del rinvio pregiudiziale e del rimedio della “non applicazione” da parte dei giudici comuni, anche al di fuori dei limiti in cui detta non applicazione è ammessa9.

Si obiettato, al riguardo, che una simile soluzione si infrangerebbe con l’altrettanto “classica” e, si può dire, “naturale” pretesa che della tutela dei diritti fondamentali si facciano carico anche i giudici comuni, i quali sono considerati gli interlocutori principali della Corte di Giustizia, e i primi ingranaggi del sistema volto all’uniforme applicazione del diritto dell’Unione negli Stati membri, che si attua attraverso le pronunce della Corte di Giustizia stessa. Prerogativa che risulterebbe, in tesi, ingiustificatamente menomata nell’ipotesi in cui al giudice non fosse consentito di non applicare norme interne in contrasto con disposizioni aventi efficacia diretta, quali sarebbero quelle della CDFUE che tutelano i diritti della persona10.

Ancora, da più¹ parti sono state sollevate perplessità  sotto il profilo di un possibile contrasto con il principio del primato del diritto dell’Unione e con la stessa effettività  dello strumento processuale del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE11.

Entrambe le obiezioni, tuttavia, non vanno drammatizzate.

Con riferimento alla prima, va considerato che il promovimento dell’incidente di costituzionalità  anche in relazione ai parametri della CDFUE non priva certo i giudici comuni del dovere di tutelare i diritti fondamentali. Considerato che quei diritti sono cristallizzati in disposizioni di contenuto in larga misura coincidente con quello delle corrispondenti disposizioni della Costituzione italiana, rispetto alle quali i giudici comuni sono comunque tenuti a investire la Corte costituzionale, la soluzione che, di fronte a diritti di contenuto e portata analoga cristallizzati in Costituzione e in CDFUE, accordi preferenza al sindacato accentrato di costituzionalità  e agli effetti erga omnes della pronuncia che ne consegue, garantisce al contempo la tutela di quelle posizioni giuridiche e la certezza del diritto12.

Più¹ problematica appare la seconda obiezione, inerente il rischio di affievolire il principio del primato del diritto UE e la stessa efficacia dello strumento del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE.

La Corte costituzionale, in verità , fa salvo il potere-dovere del giudice comune di ricorrere al rinvio pregiudiziale sia per questioni interpretative che di validità  degli atti dell’Unione, e ciù² anche a valle del giudizio di costituzionalità .

Questa risposta è stata ritenuta tuttavia inappagante, in ragione dell’inciso “per altri profili”, contenuto nell’affermazione con cui la Corte riconosce il potere del giudice comune «di disapplicare, al termine del giudizio incidentale di legittimità  costituzionale, la disposizione legislativa nazionale in questione che abbia superato il vaglio di costituzionalità , ove, per altri profili, la ritengano contraria al diritto dell’Unione»13.

Il riferimento alla pregiudizialità  potrebbe aver generato un equivoco. Non è infatti in discussione il principio per cui, a valle del giudizio incidentale di costituzionalità , esitato con pronuncia di infondatezza della questione con riferimento a una disposizione della CDFUE, il giudice comune resta libero di promuovere la questione pregiudiziale di interpretazione di quei parametri, e di verificare, a seguito di essa, se sussistano profili di contrasto tra disciplina interna e diritti e principi contenuti in quella Carta. Il dubbio che si pone è piuttosto se, nel caso tale contrasto fosse ritenuto sussistente dal giudice a quo a valle della pronuncia pregiudiziale, quest’ultimo sia libero di disapplicare la norma interna che pure aveva previamente superato il vaglio di costituzionalità  anche con riferimento al parametro interposto delle disposizioni della Carta di Nizza14.

Il punto è estremamente delicato, e nel rispondere al quesito sottopostole dalla Cassazione la Corte costituzionale dovrà  operare un’accurata opera di bilanciamento, anche alla luce del monito di investire del medesimo quesito la Corte di Giustizia, che non troppo velatamente la Cassazione ha mosso al Giudice delle leggi15.

Effettivamente, la sentenza n. 269/2017 sembra escludere, anche in questa ipotesi, la possibilità  di disapplicazione delle norme interne per violazione della CDFUE, risultando chiara la statuizione per cui “laddove una legge sia oggetto di dubbi di illegittimità  tanto in riferimento ai diritti protetti dalla Costituzione italiana, quanto in relazione a quelli garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea in ambito di rilevanza comunitaria, debba essere sollevata la questione di legittimità  costituzionale, fatto salvo il ricorso, al rinvio pregiudiziale per le questioni di interpretazione o di invalidità  del diritto dell’Unione, ai sensi dell’art. 267 del TFUE“.

Pur facendo salvo lo strumento pregiudiziale anche a valle della sentenza di incostituzionalità , la Corte non trae l’ulteriore conclusione per cui, in seguito alla pronuncia pregiudiziale, il giudice comune può disapplicare la norma interna ritenuta lesiva della Carta di Nizza16.

Anche il richiamato inciso “per altri profili” sembra lasciar intendere che la disapplicazione da parte del giudice a quo è limitata alla ritenuta violazione di parametri diversi da quelli della Carta, parametri rispetto ai quali la possibilità  di disapplicazione è consentita, e quindi solo ai casi di violazione di norme self-executing17.

Ma non per questo ritengo che il primato del diritto dell’Unione risulti menomato, come adombra la Corte di Cassazione.

Nelle ipotesi come quelle qui ipoteticamente prospettate, il giudice comune ben potrebbe, in applicazione del principio contenuto nella sentenza n. 269/2017, rimettere nuovamente la questione di legittimità  costituzionale, ponendo a parametro la norma della Carta così come interpretata dalla Corte di Giustizia in sede pregiudiziale18.

In questo modo la Corte potrà  trarne, con sentenza erga omnes, le dovute conclusioni in punto di incostituzionalità  della norma interna per violazione dell’art. 117, comma 1 Cost. e della disposizione della CDFUE invocata a parametro (riempita dei contenuti interpretativi offerti dalla Corte di Giustizia), o alternativamente attivare i contro-limiti, secondo un meccanismo interlocutorio analogo a quello utilizzato per il noto caso “Taricco”.

Mi sembra una soluzione che, da una parte, garantisce una costruttiva e leale cooperazione fra i diversi sistemi di garanzia, senza sminuire nè svilire la portata e l’effettività  dello strumento del rinvio pregiudiziale e nemmeno il principio del primato del diritto dell’Unione e del monopolio interpretativo di ultima istanza che su di esso spetta alla Corte di Giustizia; ma al contempo riconosce alla Corte costituzionale quel ruolo di garante ultimo dei diritti inalienabili e dei principi supremi dell’ordinamento costituzionale che trova enunciazione nella teoria dei contro-limiti19.

Si potrebbe obiettare che un congegno così macchinoso, scandagliato in plurimi incidenti processuali, possa andare a detrimento del principio di ragionevole durata del processo e dello stesso sotteso diritto a una tutela effettiva, dal momento che l’effettività  non può che parametrarsi anche sulla tempestività  con cui la lesione viene rimossa e ristorata.

In proposito dovrebbe venire in soccorso, oltre all’utilizzo di strumenti di tutela cautelare e interinale da parte dei giudici comuni20, anche un atteggiamento di ragionevolezza e fattiva cooperazione fra giudici interni, e fra gli stessi e la Corte di Giustizia.

Sotto il primo profilo, il giudice comune ben potrebbe anticipare la questione pregiudiziale a quella di costituzionalità . La Corte costituzionale non ha infatti messo in discussione il potere del giudice comune di utilizzare il rinvio pregiudiziale in qualsiasi momento ritenuto opportuno, come esplicitato anche dalle raccomandazioni della Corte di Giustizia. Un uso più¹ proficuo dello strumento imporrebbe allora, in caso di sospetto di contrarietà  della norma interna con una disposizione della Carta di Nizza, formulare rinvio pregiudiziale e, a valle di esso, nel caso il sospetto risultasse confermato, investire la Corte costituzionale fornendole giù  l’interpretazione offerta dalla Corte di Giustizia, evitando così un “doppio passaggio” innanzi al Giudice costituzionale21.

Sotto il secondo versante, ben potrebbe la stessa Corte costituzionale avvalersi dello strumento del rinvio pregiudiziale, nel caso detto strumento non sia stato previamente utilizzato dal giudice a quo, e a valle di esso pronunciarsi sulla prospettata questione di legittimità  costituzionale della norma interna.

3. La strada aperta dal Consiglio di Stato. Riflessioni conclusive e questioni in attesa di risposta.

I dubbi e le soluzioni interpretative che si sono finora ipotizzate troveranno forse un primo riscontro una volta che la Corte di Giustizia si sarà  pronunciata sulla questione pregiudiziale sollevata dal Consiglio di Stato nel contenzioso sulla riforma delle banche popolari, inerente la corretta interpretazione della disciplina europea in materia di enti creditizi e limiti al rimborso in caso di recesso e sui limiti sulla stessa gravanti in forza degli artt. 16 e 17 della CDFUE (che rispettivamente tutelano libertà  di impresa e proprietà  privata)22.

Parametri, questi, che la Corte costituzionale, preventivamente investita dal giudice amministrativo, aveva non solo ritenuto di chiarezza tale da non necessitare la proposizione del pur richiesto rinvio pregiudiziale, ma sulla base dei quali la questione di legittimità  costituzionale era stata ritenuta infondata.

La vicenda acquisisce ulteriore rilevanza dal momento che, oltre alla questione interpretativa, il Consiglio di Stato ha prospettato una questione di validità  degli atti dell’Unione, specificamente dei regolamenti in materia di enti creditizi e limiti al rimborso in caso di recesso, per violazione degli artt. 16 e 17 della CDFUE, per la specifica ipotesi in cui “fosse corretta la lettura interpretativa offerta dalla Corte costituzionale“23.

Si pone, insomma, un’altra delicatissima questione, che inerisce la legittimazione stessa della Corte costituzionale e la sua capacità  di farsi, concretamente, Corte dei diritti anche nel sistema di tutela multi-livello.

Sotteso all’iter argomentativo della sentenza n. 269 in materia di doppia pregiudiziale e Carta di Nizza sembra, infatti, potersi cogliere la convinzione del giudice costituzionale per cui il sistema di riconoscimento e garanzia dei diritti fondamentali approntato dalla Costituzione italiana sia sempre e comunque più¹ completo, e, quindi, più¹ giustiziabile, di quello della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, anche per come implementato attraverso la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sulle corrispondenti disposizioni della CEDU, in forza di quanto previsto dall’art. 52, comma 3, della medesima Carta di Nizza24.

In questo senso si può leggere l’osservazione in ordine alla “sopravvenienza delle garanzie approntate dalla CDFUE a quelle previste dalla Costituzione italiana“, come pure quella secondo cui il “preventivo” sindacato costituzionale si imporrebbe anche al fine di assicurare che i diritti garantiti dalla CDFUE siano interpretati in armonia con le tradizioni costituzionali, pure richiamate dall’art. 6 del Trattato sull’Unione europea e dall’art. 52, comma 4, della CDFUE come fonti rilevanti in tale ambito25.

Se, perà², a mettere in discussione la prerogativa della Corte fossero gli stessi giudici nazionali26e se intervenisse una pronuncia pregiudiziale di segno diverso da quello fatto proprio dalla Corte costituzionale, allora rischierebbe di aprirsi una crisi sistemica nel circuito di giustizia costituzionale, che porterà  i giudici comuni a “investire” sempre di più¹ sulla sede sovranazionale per tutelare le posizioni giuridiche dedotte in giudizio, sfruttando a questo fine anche un atteggiamento della Corte di Giustizia onnivoro quanto alla delimitazione delle proprie prerogative.

Starà  quindi all’abilità  e alla sensibilità  di cui il giudice costituzionale, si auspica, saprà  farsi portatore negli anni a venire, a scongiurare eventualità  di questo tipo.

1 La riforma delle banche popolari si consenta in particolare nell’art. 1 del d.l. n. 3 del 2015, che ha novellato gli articoli 28, 29, 31 e 150bis del d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 ("Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia"). In particolare si è previsto che l’esercizio dell’attività  bancaria in forma cooperativa è consentito fino alla soglia di otto miliardi di euro di attivo, raggiunta la quale l’ente deve procedere, in alternativa alla riduzione dell’attivo entro la soglia o alla liquidazione, alla trasformazione in società  per azioni. Si è previsto altresì che il rimborso delle azioni del socio in caso di recesso, anche a seguito della predetta trasformazione, “è limitato”, secondo quanto previsto dalla Banca d’Italia e anche in deroga a norme di legge, laddove ciù² sia necessario ad assicurare la computabilità  delle azioni nel patrimonio di vigilanza di qualità  primaria della banca. In attuazione di tali disposizioni, la Banca d’Italia ha adottato un aggiornamento della Circolare n. 285 del 2013, declinando la limitazione del diritto al rimborso in caso di recesso, anche a seguito di trasformazione, come facoltà  di “limitare o rinviare, in tutto o in parte e senza limiti di tempo il rimborso”.

Il contenzioso amministrativo è stato instaurato da alcuni soci di banche popolari sopra soglia, al fine di conseguire l’annullamento della Circolare applicativa della Banca d’Italia, ritenuta viziata sia autonomamente, sia in via derivata, a fronte della ritenuta incostituzionalità  della normativa a monte, di cui costituirebbe attuazione.

Sotto quest’ultimo profilo, i dubbi di costituzionalità , poi condivisi dal Consiglio di Stato in sede di rimessione degli atti alla Corte costituzionale, inerivano – per quanto di interesse – una presunta violazione degli artt. 41 e 42 della Costituzione, nonchè dell’art. 117, comma 1, in relazione all’art. 1 del 1° protocollo addizionale alla CEDU in materia di proprietà , e degli artt. 16 e 17 della CDFUE in materia di libertà  di impresa e proprietà .

Con sentenza n. 99 del 2018, la Corte costituzionale, partendo da una lettura dei Regolamenti europei rilevanti in materia di enti creditizi e limiti al rimborso, alla cui attuazione il legislatore nazionale sarebbe vincolato, ha ritenuto infondate tutte le questioni prospettate, e insussistenti i presupposti per adire la Corte di Giustizia in via pregiudiziale, essendo “chiari” gli atti dell’Unione interpretati.

Dopo aver chiarito che, secondo la normativa europea rilevante, la “limitazione” del rimborso in caso di recesso deve contemplare tanto la facoltà  di “differimento”, quanto quella di “limitazione” quantitativa, la Consulta ha ritenuto che l’art. 1 del d-l. n. 3 del 2015 debba ritenersi pienamente rispettoso di tale normativa, nella parte in cui prevede che il rimborso delle quote del socio recedente – anche a seguito di trasformazione – “è limitato” secondo le esigenze prudenziali, aggiungendo altresì che il legislatore statale non godeva di alcuna discrezionalità  “quanto alla definizione dei limiti da apporre al rimborso delle azioni nel caso di recesso”, essendo di converso “vincolato a prevedere che alla banca che intenda computare le proprie azioni nel capitale primario di classe 1 devono essere attribuite entrambe le facoltà , di rinviare il rimborso per un periodo illimitato e di limitarne in tutto o in parte l’importo“.

Una volta riassunto il processo davanti al Consiglio di Stato, il Collegio ha invece ritenuto necessario investire la Corte di Giustizia, non solo per la questione interpretativa dei Regolamenti europei, anche in rapporto alla Carta di Nizza, parametri giù  interpretati dalla Corte costituzionale, ma anche per una questione di possibile invalidità  dei Regolamenti stessi, laddove “fosse corretta la lettura interpretativa offerta dalla Corte costituzionale“.

Su alcuni aspetti critici della riforma delle banche popolari cfr. D. De Lungo, Il nuovo assetto delle banche popolari: appunti sui presupposti costituzionali del decreto-legge, sui poterinormativi della Banca d’Italia e sull’idoneità  delle fonti europee ad assolvere riserve di legge nazionali, in Federalismi.it, ottobre 2016.

2 Mi riferisco all’ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione – Sezione II civile, n. 3831 del 16.2.2018, su cui vedi, fra gli altri A. Ruggeri, Una prima, cauta ed interlocutoria risposta della Cassazione a Corte cost. n. 269/2017 (a prima lettura di Cass., II sez. civ., 16 febbraio 2018, n. 3831, Bolognesi c. Consob“, in Consulta on line, Studi, 2018/I; R.G. Conti, La Cassazione dopo Corte cost. n. 269/2017. Qualche riflessione, a seconda lettura, in Rivista diritti comparati, 2018; D. Tega, Il seguito in Cassazione della pronuncia della Corte costituzionale n. 269 del 2017: prove pratiche di applicazione, in Questione Giustizia; V. Piccone, A prima lettura della sentenza della Corte di cassazione n. 4223 del 21 febbraio 2018. L’interpretazione conforme come strumento di “sutura” post Corte costituzionale n. 269/2017, in Rivista diritti comparati, 2018.

3 Con la sentenza n. 99 del 2018, la Corte costituzionale aveva ritenuto non fondata la questione di legittimità  costituzionale della disciplina di riforma delle banche popolari e di limitazione al rimborso della quota del socio in caso di recesso, sollevata dal Consiglio di Stato nel corso del processo di appello. La pronuncia ha utilizzato a parametro anche gli artt. 16 e 17 della Carta di Nizza, nonchè l’art. 1 del 1° protocollo addizionale alla CEDU, e la delibazione di infondatezza si è basata sull’interpretazione della normativa europea rilevante, ritenuta “chiara” e quindi non necessitante di chiarimenti della Corte di Giustizia con rinvio pregiudiziale. Per giustificare la propria diversa determinazione di promovimento del rinvio una volta chiuso l’incidente di costituzionalità , il Consiglio di Stato utilizza alcune argomentazioni che, tuttavia, più¹ che dare consistenza alla motivazione, mi sembrano volte ad ammorbidire e a “sfumare” un giudizio di non condivisione di fondo della statuizione del giudice costituzionale. Tanto sembra emergere, in primo luogo, dal passaggio in cui il Consiglio di Stato afferma che la sentenza n. 99 del 2018 non avrebbe affrontato direttamente il rapporto tra normativa interna e parametri di livello sovranazionale, “anche perchè in tal modo eminentemente richiesta dal giudice a quo“. Pare quindi che il giudice amministrativo imputi alla propria ordinanza di rimessione il fatto che la questione di interpretazione e di validità  dei Regolamenti europei non sia stata ritenuta “rilevante” dalla Corte costituzionale.

Mi sembra invece che la Corte – indipendentemente dai contenuti dell’ordinanza di rimessione – abbia dato rilievo preminente alla disciplina europea, e del resto è sulla base della relativa interpretazione, ritenuta inequivoca, che si è statuita la costituzionalità  delle disposizioni di legge nazionali censurate dal giudice remittente, e al contempo sono stati ritenuti insussistenti i presupposti per un rinvio pregiudiziale di interpretazione e di invalidità  dei regolamenti europei.

Ancora, il Consiglio di Stato afferma che il giudice costituzionale, nel ritenere che la disciplina relativa al recesso del socio fosse ampiamente conforme al pertinente regolamento comunitario, non avrebbe “tenuto tuttavia conto del fatto che il ‘recitato’ della circolare (sul punto) è oggettivamente e tangibilmente difforme da quello recato dalla fonte comunitaria (che ne dovrebbe costituire la sua base giuridica ‘forte’)“. Di conseguenza, la Corte non avrebbe avuto neppure “modo di interrogarsi e di esprimersi su un’eventuale invalidità  della predetta fonte (e base giuridica) sovranazionale“.

Questo passaggio argomentativo mi sembra ancora più¹ debole del primo. La sentenza n. 99 del 2018 esamina dapprima approfonditamente i regolamenti europei; sulla base di questi, offre poi una ricostruzione della nozione di “limite” che conia quasi testualmente il testo della Circolare della Banca d’Italia; al contempo, esclude che simile interpretazione, discendente direttamente dalla fonte europea, possa porre in dubbio l’eventuale invalidità  della stessa per contrasto con l’art. 17 della CDFUE.

Il pur comprensibile tentativo del Consiglio di Stato di preservare l’impianto argomentativo della sentenza costituzionale cade dunque con le sue premesse, e del resto “si tradisce” nel momento in cui la questione pregiudiziale di validità  viene sollevata per l’eventualità  in cui “fosse corretta la lettura interpretativa offerta dalla Corte costituzionale“, segno che il dubbio del giudice amministrativo nasce non solo e non tanto dall’analisi della fonte europea, quanto soprattutto dalla lettura che ne ha dato la Consulta.

4 Sulla sentenza n. 269 del 2017 si vedano in particolare i contributi di F.S. Marini, I diritti europei e il rapporto tra le Corti: le novità  della sentenza n. 269 del 2017, in Federalismi.it, febbraio 2018; G. Scaccia, L’inversione della “doppia pregiudiziale” nella sentenza della Corte costituzionale n. 269 del 2017: presupposti teorici e problemi applicativi, in Forum di Quaderni costituzionali; A. Ruggeri, Svolta della Consulta sulle questioni di diritto eurounitario assiologicamente pregnanti, attratte nell’orbita del sindacato accentato di costituzionalità , pur se riguardanti norme dell’Unione self-executing (a margine di Corte cost. n. 269 del 2017), in Riv. diritti comparati, 3/2017; C. Caruso, La Corte costituzionale riprende il “cammino comunitario”: invito alla discussione sulla sentenza n. 269/2017, in Forum di Quaderni Costituzionali; L. Salvato, Quattro interrogativi preliminari al dibattito aperto dalla sentenza n. 269/2017, in Forum di Quaderni Costituzionali; A. Guazzarotti, Un “atto interruttivo dell’usucapione” delle attribuzioni della Corte costituzionale? In margine alla sent. n. 269/2017, in Forum di Quaderni Costituzionali; R. Conti, La Cassazione dopo Corte cost. n. 269/2017. Qualche riflessione, a seconda lettura, in Forum di Quaderni Costituzionali; A.O. Cozzi, Diretta applicabilità  e sindacato accentrato di costituzionalità  relativo alla violazione della Carta europea dei diritti fondamentali, in Forum di Quaderni Costituzionali; A.A. Demming, La Corte riprende il proprio ruolo nella garanzia dei diritti costituzionali e fa un altro passo avanti a tutela dei “controlimiti”, in Forum di Quaderni Costituzionali.

5 L’obiter inerente le disposizioni della CDFUE è infatti preceduto dalla precisazione: “Fermi restando i principi del primato e dell’effetto diretto del diritto dell’Unione europea come sin qui consolidatisi nella giurisprudenza europea e costituzionale“, par. 5.2 del Considerato in diritto.

6 Osserva A. Cozzi, Diretta applicabilità , cit., come il criterio indicato dalla Corte ai giudici comuni per decidere quando sollevare questione di legittimità  costituzionale sia di tipo formale, dovendo ritenersi che l’obbligo di previa pregiudiziale costituzionale è esteso con riferimento a tutte le disposizioni della CDFUE, e non solo a quelle che tutelano direttamente i “diritti della persona”. Una diversa soluzione, del resto, imporrebbe al giudice remittente di farsi carico di una distinzione difficilmente risolvibile sulla base del solo testo della Carta, nonchè del rischio di un diverso regime di sindacato (accentrato o diffuso) a seconda del tipo di disposizione in rilievo.

7 Par. 5.2. del Considerato in diritto.

8 Sul punto si tornerà  nelle riflessioni finali.

9 G. Scaccia, L’inversione della “doppia pregiudiziale”, cit., dopo aver rilevato un “declino dell’incidentalità “, con “conseguente, progressiva estraneazione della Corte costituzionale dai processi di più¹ attiva tutela dei diritti fondamentali“, ne ha ricondotto le cause, più¹ che a una “più¹ ridotta domanda di tutela costituzionale“, a “una generale tendenza dei giudici comuni a dilatare al massimo le tutele soggettive attraverso l’interpretazione e l’applicazione diretta di norme che ampliano la sfera di protezione dei diritti. Questa tendenza ha propiziato, da un lato, il ricorso talvolta forzato all’interpretazione conforme (&); dall’altro, l’applicazione diretta di norme convenzionali ed europee pur sprovviste di tale diretta efficacia. In entrambi i casi sottraendo la risoluzione di questioni di tono costituzionale al loro “giudice naturale“. In senso analogo A.A. Anzon, La Corte riprende il proprio ruolo nella garanzia dei diritti fondamentali, cit.. Sulla progressiva ed “eccessiva” erosione del sindacato di costituzionalità  cfr. anche A. Barbera, La Carta dei diritti: per un dialogo fra la Corte italiana e la Corte di Giustizia, in www.rivistaaic.it, 4/2017. F.S. Marini, I giudici europei e il rapporto fra le Corti, cit., aggiunge come il recupero della centralità  del controllo di costituzionalità  di cui è espressione la sentenza n. 269/2017 “può considerarsi il riflesso di un’indiscutibile debolezza istituzionale degli organi dell’Unione e degli stessi fondamenti pattizi dell’ordinamento europeo. E’ evidente, infatti, che la Brexit ha acuito una crisi ordinamentale giù  molto pronunciata e ha favorito l’affermarsi di forze centrifughe, che hanno trovato emersione sia a livello politico-istituzionale, sia, come è nel caso di specie, a livello giurisprudenziale“.

10 Di “sfiducia espressa dalla Corte costituzionale nei confronti dei giudici comuni” e di “ruolo antagonista del giudice costituzionale rispetto a quello del giudice comune che il primo intend(rebbe) giocare, gettando sul tavolo da gioco le ‘carte’ della (maggiore) autorevolezza e della più¹ diffusiva incisività  realizzata attraverso l’eventuale caducazione della disposizione interna contrastante (per ora soltanto) con la Carta di Nizza” discorre R.G. Conti, La Cassazione dopo Corte cost. n. 269/2017, cit..

11 Cfr. V.L.S. Rossi, La sentenza 269/2017 della Corte costituzionale italiana: obiter “creativi” (o distruttivi?) sul ruolo dei giudici italiani di fronte al diritto dell’Unione europea, in Federalismi.it, gennaio 2018. Contra, ma con argomentazioni non pienamente appaganti (v. infra) B. Lageder, Il giudice nazionale tra rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea e rimessione alla Corte costituzionale, alla luce di due recenti sentenze della Corte costituzionale (sentenza 14 dicembre 2017, n. 269) e della Corte di Giustizia dell’Unione europea (sentenza 20 dicembre 2017, causa C-322/16, Global Starned Ltd), Relazione tenuta nell’ambito del Convegno di studi “2° Rassegna di diritto pubblico dell’economia”, svoltosi il 24-25-26 maggio 2018 a Varese.

12 L’architettura costituzionale, costruita sul sindacato accentrato, del resto, può ritenersi volta – come è stato autorevolmente sostenuto – a far convergere in un punto di equilibrio l’esigenza di tutela dei diritti fondamentali riconosciuti e garantiti a livello costituzionale (che naturaliter accede a un sindacato diffuso) con quella di assicurare il primato della legge – impedendo al giudice di disapplicarla anche se ritenuta incostituzionale – e con esso il principio della rappresentanza parlamentare come diretta espressione della volontà  popolare. Celeberrimi gli studi di C. Mezzanotte, Corte costituzionale e legittimazione politica, Roma, Tipografia Veneziana, 1984, 126 ss..

13 Cfr. § 5.2, penultimo capoverso, del Considerato in diritto. La Corte di Cassazione con la richiamata ordinanza n. 3831/2018 ha evidenziato come “Tale limitazione, tuttavia, non sembra compatibile con la giurisprudenza della CGUE, che, ancora nella recentissima sentenza 20/12/17 Global Starnet Ltd C  322/16, ha affermato che «l’efficacia del diritto dell’Unione rischierebbe di essere compromessa e l’effetto utile dell’articolo 267 TFUE risulterebbe sminuito se, a motivo dell’esistenza di un procedimento di controllo di costituzionalità , al giudice nazionale fosse impedito di sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte e di dare immediatamente al diritto dell’Unione un’applicazione conforme alla decisione o alla giurisprudenza della Corte» (§ 23); cosicchè «l’articolo 267, paragrafo 3, TFUE deve essere interpretato nel senso che il giudice nazionale le cui decisioni non sono impugnabili con un ricorso giurisdizionale è tenuto, in linea di principio, a procedere al rinvio pregiudiziale di una questione di interpretazione del diritto dell’Unione anche nel caso in cui, nell’ambito del medesimo procedimento nazionale, la Corte costituzionale dello Stato membro di cui trattasi abbia valutato la costituzionalità  delle norme nazionali alla luce delle norme di riferimento aventi un contenuto analogo a quello delle norme del diritto dell’Unione».

In realtà , la questione pregiudiziale sollevata nel caso Global Starnet Ltd era aveva oggetto parzialmente diverso. In quel caso, infatti, il quesito concerneva la possibilità  per il giudice comune di investire la Corte in via pregiudiziale, e di disapplicare all’esito del rinvio la norma interna ritenuta incompatibile con la fonte sovranazionale, ma a valle di un giudizio di costituzionalità  che avesse avuto come parametro le sole disposizioni della Costituzione “aventi un contenuto analogo a quello delle norme del diritto dell’Unione”; in quel caso non si trattava peraltro soltanto di disposizioni della Carta di Nizza.

Il dubbio che oggi si pone la Corte di Cassazione a seguito della sentenza n. 269/2017 è ancora più¹ incisivo, perchè nella specie la Corte costituzionale non valuta solo la compatibilità  della norma interna con le disposizioni costituzionali di contenuto analogo a quelle della CDFUE, ma con le stesse norme di quella Carta.

Se ben si comprende il ragionamento della Cassazione, l’inciso “per altri profili” porrebbe due ordini di criticità . Sotto un primo profilo, il rimedio pregiudiziale perderebbe di effettività , vuoi perchè i giudici comuni sarebbero disincentivati dal sollevare questioni pregiudiziali prive di utilità  per il processo a quo, vuoi perchè, anche in caso di pronuncia in sede pregiudiziale, il giudice comune non potrebbe valorizzare l’illegittimità  della norma per profili attinenti a un contrasto con la CDFUE, in quanto profili giù  scrutinati dalla Corte (e quindi non “diversi”, secondo quanto riportato dalla sentenza n. 269/2017). Parallelamente, subirebbe un vulnus il principio del primato del diritto dell’Unione e del monopolio interpretativo di ultima istanza che su di esso spetta alla Corte di Giustizia

14 In effetti la Cassazione, più¹ che mettere in dubbio la propria libertà  di utilizzare in qualsiasi momento lo strumento del rinvio pregiudiziale, sembra piuttosto rivendicare la facoltà  di poter autonomamente non applicare, a valle di esso, la norma interna reputata in contrasto con un parametro della CDFUE, anche a seguito di una pronuncia costituzionale di infondatezza sul medesimo parametro.

15 Sulla possibile reazione dei giudici comuni alla pronuncia n. 269/2017 si era giù  interrogato A. Ruggeri, Svolta della Consulta, cit., ritenendo improbabile una “convinta e generale adesione degli altri operatori di giustizia all’indicazione venuta dalla Consulta“. L’Autore evidenzia altresì come l’incoraggiamento della Corte costituzionale all’utilizzo del rinvio pregiudiziale, sia prima che dopo il giudizio di costituzionalità , potrebbe in un certo sento “torcersi contro” la stessa Consulta: “E così potrebbe anche darsi il caso che la Corte di Giustizia dimostri di non apprezzare la messa da canto del meccanismo dell’applicazione diretta laddove siano messe a rischio norme dell’Unione assiologicamente pregnanti. Non scarterei, insomma, l’ipotesi che, dopo la sofferta chiusura del caso Taricco, esploda un nuovo conflitto tra le due Corti, un conflitto persino più¹ aspro del precedente, essendo qui in gioco la delimitazione dei confini dei campi sui quali si impiantano e svolgono i criteri di risoluzione delle antinomie“.

Del resto, mi sembra che la Corte di Giustizia abbia giù  dato un’interpretazione diversa da quella offerta dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 269/2017. Quando la Corte afferma che i giudici comuni restano liberi, anche a valle del giudizio incidentale di costituzionalità , di disapplicare la disposizione legislativa nazionale che abbia superato il vaglio di costituzionalità  “ove, per altri profili, la ritengano contraria al diritto dell’Unione»” (§ 5.2, penultimo capoverso), invoca pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione Europea che quell’inciso non contengono affatto.

Anzi, la sentenza CGUE Corte di Giustizia dell’Unione Europea, quinta sezione, sentenza 11 settembre 2014, nella causa C-112/13 A contro B e altri, prima fra quelle invocate dalla Corte, si è espressa proprio con riferimento al rapporto tra sindacato costituzionale e pregiudiziale europea con riferimento alle disposizioni della CDFUE (nello specifico l’art. 47 della Carta), giungendo alla conclusione per cui:

“il diritto dell’Unione, in particolare l’articolo 267 TFUE, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, in forza della quale i giudici ordinari di appello o di ultima istanza, qualora ritengano che una legge nazionale sia contraria all’articolo 47 della Carta, sono obbligati a presentare, nel corso del procedimento, alla Corte costituzionale una domanda di annullamento con efficacia erga omnes della legge, anzichè limitarsi a disapplicarla nel caso di specie, quando il carattere prioritario di siffatto procedimento abbia per effetto di impedire a tali giudici ordinari – tanto prima della proposizione di una siffatta domanda al giudice nazionale competente per l’esercizio del controllo di costituzionalità  delle leggi, quanto, eventualmente, dopo la decisione di tale giudice sulla suddetta domanda – di esercitare la loro facoltà  o di adempiere il loro obbligo di sottoporre alla Corte questioni pregiudiziali. Per contro, il diritto dell’Unione, in particolare l’articolo 267 TFUE, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una siffatta normativa nazionale se i suddetti giudici ordinari restano liberi di:

– sottoporre alla Corte, in qualunque fase del procedimento ritengano appropriata, e finanche al termine del procedimento incidentale di controllo generale delle leggi, qualsiasi questione pregiudiziale a loro giudizio necessaria;

– adottare qualsiasi misura necessaria per garantire la tutela giurisdizionale provvisoria dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione, e

– disapplicare, al termine di un siffatto procedimento incidentale, la disposizione legislativa nazionale in questione ove la ritengano contraria al diritto dell’Unione“.

Mi sembra dunque che la Corte di Giustizia abbia giù  riconosciuto il potere-dovere dei giudici comuni di non applicare la normativa interna contrastante con un parametro della CDFUE.

Questo contrasto interpretativo rende imprescindibile il chiarimento che la Cassazione ha richiesto alla Corte costituzionale.

16 Osserva criticamente A. Ruggeri, Svolta della Consulta, cit., come la soluzione prospettata nella sentenza n. 269/2017, secondo cui “Il conflitto tra criteri di risoluzione delle antinomie (quello strutturale evocando in campo talora la competenza del giudice comune, quello assiologico-sostanziale la competenza del giudice costituzionale) si risolve – dice la Corte – sempre a beneficio del criterio di valore“, non chiarisce “in nome di quale “meta criterio” le cose debbano andare necessariamente così e, soprattutto, perchè mai non possa lo stesso giudice comune – ricorrendone le condizioni – farsi interprete e garante diretto del primato delle norme in grado eminente espressive di valore“.

17 Volendo invece fornire una diversa interpretazione, che riconoscesse la possibilità  del giudice comune di disapplicare la norma interna per contrasto con la CDFUE, a seguito della pronuncia pregiudiziale, si potrebbe ipotizzare che la “diversità  dei profili” cui si riferisce la Corte non starebbe a significare diversità  di parametri (che, in ipotesi, restano sempre le disposizioni della CDFUE), ma andrebbe ricercata nella diversità  strutturale tra giudizio incidentale di costituzionalità  e giudizio pregiudiziale ex art. 267 TFUE.

Nel giudizio costituzionale il sindacato è basato sull’interpretazione della disposizione di diritto sospettata di incostituzionalità  e, una volta desunta la norma dalla disposizione, sulla compatibilità  o meno della stessa rispetto al parametro costituzionale di riferimento.

In sede pregiudiziale, oggetto del processo interpretativo è sempre e solo la normativa UE. La Corte di Giustizia non si pronuncia direttamente sulla compatibilità  della norma di diritto nazionale rispetto ai parametri di diritto dell’Unione, ma si limita a rendere la corretta interpretazione di questi ultimi, rimettendo poi al giudice a quo il compito di valutare se la norma interna contrasti o meno con il parametro sopranazionale così come interpretato in sede pregiudiziale.

Letta in questi termini, la contrarietà  al diritto dell’Unione che può prospettarsi a valle di un rinvio pregiudiziale è sempre e strutturalmente diversa da quella che discende da un giudizio incidentale di costituzionalità , dal che potrebbe farsi conseguire la facoltà  del giudice comune di procedere autonomamente alla non applicazione della norma interna dopo la pronuncia pregiudiziale.

Sempre provando a ipotizzare un’interpretazione che legittimi una soluzione di questo tipo, si potrebbe ritenere che, una volta chiuso l’incidente di costituzionalità  in caso di doppia pregiudiziale, con pronuncia di infondatezza della questione, allora nessuna questione di doppia pregiudizialità  si porrebbe più¹ al giudice comune, che rimarrebbe libero di confrontarsi soltanto con il parametro unionale.

18 Osserva specularmente A.A. Anzon, La Corte riprende il proprio ruolo nella garanzia dei diritti costituzionali, cit. come il ragionamento valga anche all’inverso: “Una volta ritenuta la necessità , specie in un settore così problematico, di una “costruttiva e leale cooperazione fra i diversi sistemi di garanzia, nel quale le Corti costituzionali sono chiamate a valorizzare il dialogo con la Corte di giustizia” il previo intervento della Corte italiana avrebbe anche il merito di offrire a quella europea i necessari elementi di conoscenza del diritto nazionale utile, da un lato, alla valutazione della reale portata dell’incompatibilità  comunitaria della legge nazionale; dall’altro, alla individuazione delle tradizioni costituzionali comuni che costituiscono principi generali del diritto dell’Unione“. In questo senso anche M. Cartabia, Convergenze e divergenze nell’interpretazione delle clausole finali della Carte dei diritti dell’Unione Europea“, relazione tenuta in occasione del Seminario “60 anni dopo i Trattati di Roma. I diritti e i valori fondamentali nel dialogo tra la Corte di Giustizia e le Corti supreme italiane”, Roma 25-26 maggio 2017, in cortecostituzionale.it/relazioni internazionali.

19 Cfr. per tutte la celeberrima sentenza della Corte costituzionale n. 183 del 1973.

20 In questo senso anche L. Salvato, Quattro interrogativi preliminari al dibattito aperto dalla sentenza n. 269 del 2017 cit., che osserva come il dubbio che l’introdotta limitazione del potere di non applicazione da parte del giudice comune possa pregiudicare l’effettività  della tutela dei diritti fondamentali è questione che “avrebbe potuto essere posta in passato, quando si dubitava del potere del giudice comune di accordare la tutela cautelare identificando il fumus boni iuris nel sospetto di illegittimità  costituzionale della norma, non ora che detta questione è stata ormai pacificamente risolta“.

21 Interpreta invece diversamente il problema della doppia pregiudiziale G. Scaccia, L’inversione della “doppia pregiudiziale” , cit.. Secondo l’Autore la sentenza n. 269/2017 andrebbe letta nel senso che “quando si prospetta il conflitto di una norma interna sia con un parametro costituzionale sia con una norma della CDFUE, dovrà  pronunciarsi per prima la Corte costituzionale e solo eventualmente in seconda battuta la Corte di giustizia dell’Unione europea“. La soluzione non mi sembra condivisibile. La doppia pregiudizialità  non è infatti intesa come concorrenza di rimedi, e del resto il rinvio pregiudiziale è strutturalmente diverso dal giudizio di legittimità  costituzionale e ha per oggetto esclusivamente l’interpretazione della fonte sovranazionale, mai potendone conseguire direttamente l’annullamento delle disposizioni di diritto interno. I casi di doppia pregiudizialità  cui si riferisce la Corte si hanno nelle controversie che possono dare luogo a questioni di illegittimità  costituzionale e, simultaneamente, a questioni di compatibilità  con il diritto dell’Unione, e specificamente con la CDFUE. Non si tratta, quindi, di concorrenza di rimedi, ma di concorrenza di parametri, che laddove si verifichi con riferimento alla Costituzione e alla CDFUE impone sì al giudice comune di sollevare la questione di legittimità  costituzionale, ma non gli impedisce certo di promuovere, prima (come dopo) di essa, lo strumento del rinvio pregiudiziale. Anche A. Ruggeri, Svolta della Consulta, cit., dà  per pacifica “la circostanza che lo stesso giudice costituzionale ha nella decisione di oggi incoraggiato i giudici a battere la via della pregiudizialità  euro unitaria, sia prima che dopo l’attivazione del giudizio di costituzionalità “.

22 Le questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte di Giustizia possono essere suddivise in due gruppi.

Un primo gruppo concerne la compatibilità  dell’intero impianto della riforma delle banche popolari rispetto ai contenuti del Regolamento UE 575/2013-CRR e del Regolamento delegato 241/2014, alla libertà  di circolazione di capitali e di concorrenza nel mercato interno, al divieto di aiuti di Stato, ai principi della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea in materia di libertà  di impresa (art. 16) e proprietà  (art. 17).

Oggetto del rinvio pregiudiziale concerne appunto la compatibilità  dei riferiti parametri rispetto a una disciplina nazionale che subordina l’esercizio dell’attività  bancaria in forma cooperativa al mancato superamento di una determinata soglia di attivo, fissata sempre a livello nazionale in 8 miliardi di euro, e impone la trasformazione della popolare in s.p.a. a fronte del superamento di quella soglia di attivo (in alternativa alla risoluzione o alla riduzione dell’attivo), prevedendo la possibilità  di limitare il rimborso delle azioni in caso di recesso del socio in conseguenza della trasformazione stessa.

Un secondo gruppo di quesiti concerne invece l’esatta interpretazione dell’art. 29 del Regolamento (UE) n. 575/2013 e dell’art. 10 del Regolamento delegato (UE) n. 241/2014, in materia di disciplina prudenziale e limiti al rimborso in caso di recesso, e la sua compatibilità  con la normativa nazionale di cui all’art. 1 del d-l. n. 3 del 2015, come interpretato dalla Corte costituzionale, nel senso di ritenere doverosa l’attribuzione alla banca popolare di “entrambe le facoltà , di rinviare il rimborso per un periodo illimitato e di limitarne in tutto o in parte l’importo“.

Questa questione interpretativa concerne dunque l’istituto della limitazione al rimborso in caso di recesso anche indipendentemente dalla connessa questione della trasformazione, e quindi come istituto applicabile in generale alle banche cooperative, mutue bancarie, enti di risparmio ed entità  analoghe.

La seconda, subordinata, questione pregiudiziale, è stata posta per l’ipotesi in cui la Corte di Giustizia dovesse interpretare i propri regolamenti nel senso fatto proprio dalla Corte costituzionale, e concerne appunto la validità  dei regolamenti stessi, per possibile contrasto con l’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea in materia di proprietà .

23 Nel citato passaggio dell’ordinanza di rinvio pregiudiziale sembra annidarsi, a mio parere, una non condivisione di fondo della lettura offerta dalla Corte costituzionale in materia, sebbene tale giudizio negativo risulti ammorbidito da una serie di passaggi argomentativi che, esaminati nel loro insieme, sembrano quasi volti a “giustificare” un’interpretazione ritenuta non convincente, e allo stesso tempo a offrire alle parti del giudizio la chance di una lettura più¹ favorevole per la tutela delle rispettive posizioni giuridiche.

24 R.G. Conti, La Cassazione dopo Corte cost. n. 269/2017, cit., scorge dietro al ragionamento della Corte costituzionale l’idea di una più¹ o meno dichiarata “supremazia dell’interpretazione costituzionale su quella eventualmente distonica che potrebbe nascere dall’uso della Carta di Nizza-Strasburgo se ci si dovesse orientare con uno sguardo unicamente rivolto al diritto UE.“. L’Autore aggiunge che, al di là  dell’affermazione esplicita della massimizzazione delle tutele, “occorrerà  verificare – quando esso verrà  applicato sul piano delle relazioni fra le Carte – l’uso che se ne intende fare nelle sue concrete applicazioni, per comprendere se esso sarà  orientato a realizzare un innalzamento delle garanzie ovvero a consentire il rafforzamento della tutela costituzionale in danno di quella garantita dalla Carta UE auto applicativa“.

25 E allora il più¹ volte citato inciso “per diversi profili” potrebbe trovare anche una lettura, per così dire, di “orgoglio costituzionale”, nel senso che, se di contrasto con il diritto dell’UE può parlarsi ancora a valle della pronuncia di costituzionalità , tale contrasto sarà  certamente per vizi diversi da quelli portati all’attenzione della Corte costituzionale e inerenti la tutela dei diritti fondamentali, che certamente troverebbe nel sindacato della Corte la propria massima “copertura”.

26 Vista dalla prospettiva della tutela dei diritti fondamentali del singolo, l’ordinanza di rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato appare sicuramente meritoria. Ciù², in primo luogo, nell’ottica di dinamica relazionale fra giudici interni, che in questo caso sembra davvero volta a garantire tutela piena a tali diritti, dal momento che il Collegio tenta di superare le criticità  della pronuncia costituzionale senza mai addebitare alla Corte alcun “rimprovero” e senza mai formalmente metterne in discussione il decisum. In secondo luogo, in prospettiva di “monito” nei confronti delle Istituzioni europee, nella parte in cui il Giudice amministrativo ha cura di attenzionare la Corte di Giustizia che un differimento sine die o una limitazione totale del rimborso, laddove ritenute conformi alla fonte di riferimento, potrebbero porsi in contrasto con i diritti fondamentali stabiliti dalla Carta di Nizza e dalla Carta CEDU, così obbligando il giudice di Lussemburgo a pronunciarsi espressamente al riguardo.

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A. Segreto Pres., S.M. Russo Est. PARTI: Nuova Scala s.r.l. rappr. e difeso dall’avv. C. Comandè c. Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente, l’Assessorato regionale per le infrastrutture e la mobilità  e l’Assessorato regionale dei beni culturali e dell’identità  siciliana della Regione siciliana nonchè c. l’Ufficio del Genio civile di Caltanissetta, l’Ispettorato dipartimentale delle foreste di Caltanissetta e la Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Caltanissetta rappr. e difesi dall’Avv.tura Generale dello Stato.

Il diniego di nulla osta paesaggistico, per l’intervento in area vincolata, comporta che l’opera non possa più¹ essere realizzata nella sua consistenza originaria

1. Acque pubbliche e private – parere paesaggistico – valutazione negativa – legittimità  motivazione

2. Acque pubbliche e private – intervento in alveo – impatto ambientale – evidenti ed indifferibili ragioni di sicurezza – legittimità  opera

3. Acque pubbliche e private – vincolo paesaggistico – parere paesaggistico – legittimità  valutazione negativa

4. Acque pubbliche e private – parere paesaggistico – valutazione negativa – legittimità  motivazione

5. Acque pubbliche e private – parere paesaggistico – valutazione negativa – legittimità  motivazione

6. Acque pubbliche e private – nulla osta paesaggistico – intervento in area vincolata – diniego – preclusioni realizzazione opera

7. Procedimento amministrativo – carenze procedimenti – effetto dirimente e demolitorio – assenza principio di prova – infondatezza

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Pres. Arturo Martucci di Scarfizzi, est. Andrea Lupi
Sul ricorso proposto dai Gruppi Assembleari del Consiglio Regionale dell’Emilia Romagna – PD, Forza Italia/Popolo delle Libertà, Italia dei Valori/Lista di Pietro, Lega Nord Emilia Romagna, Federazione della Sinistra, Movimento 5 Stelle/Beppegrillo.it, SEL/Verdi, UDC e Gruppo Misto – (Avv. Antonio Carullo)

1. Regioni – Controllo della Corte dei Conti sul rendiconto dei gruppi consiliari – Delibera avente ad oggetto la regolarità/irregolarità dei rendiconti ex d.L. 174/2012– Ricorso in appello alle sezioni riunite – Ammissibilità – Sussiste – Ragioni – Materia di contabilità pubblica.

2. Regioni – Controllo della Corte dei Conti sul rendiconto dei gruppi consiliari – Delibera avente ad oggetto la regolarità/irregolarità dei rendiconti – Ricorso in appello alle sezioni riunite – Ammissibilità – Sussiste – Ragioni – Tutela della posizione giuridica soggettiva dell’ente.

3. Regioni – D.L. 174/2012 – Controllo della Corte dei Conti sul rendiconto dei gruppi consiliari – Oggetto – Inerenza delle spese contenute nel rendiconto 2013 rispetto all’attività istituzionale – Estensione del controllo alle spese impegnate nel 2012 ma liquidate nel 2013 – Illegittimità – Ragioni.

4. Regioni – D.L. 174/2012 – Controllo della Corte dei Conti sul rendiconto dei gruppi consiliari – Limiti – Insindacabilità delle scelte di merito preordinate alle spese dei gruppi consiliari – Conseguenza.

1. Deve ritenersi sussistente la giurisdizione delle sezioni riunite della Corte dei Conti sui ricorsi avverso le delibere adottate dalle sezioni regionali di controllo aventi ad oggetto la regolarità o irregolarità dei rendiconti dei gruppi assembleari dei Consigli Regionali, atteso che la disciplina del controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari deve ritenersi logicamente connaturata alle “materie di contabilità pubblica” le cui controversie sono naturalmente devolute nell’alveo della giurisdizione. (1)

2. Deve ritenersi sussistente la giurisdizione delle sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei Conti sui ricorsi avverso le delibere adottate dalle sezioni regionali di controllo aventi ad oggetto la regolarità o irregolarità dei rendiconti dei gruppi assembleari dei Consigli regionali, atteso che le pronunce di accertamento delle Sezioni Regionali di controllo non hanno solo effetti collaborativi ma anche effetti imperativi e inibitori dell’azione amministrativa, suscettibili di ledere le situazioni giuridiche soggettive degli enti e, quindi, nei confronti di tali situazioni giuridiche soggettive deve essere garantita una tutela innanzi al giudice ai sensi dell’art. 24 Cost. (2)

3. Il controllo di inerenza delle spese all’attività istituzionale dei gruppi consiliari avente ad oggetto i fatti di gestione in cui si attua la scelta di spesa dei gruppi assembleari è stato introdotto dal D.L. 174/2012 e dal successivo DPCM di attuazione del 21 Dicembre 2012. Pertanto, nel caso in cui oggetto del controllo della sezione regionale della corte dei conti sia il rendiconto del 2013, tale potere di controllo non può estendersi alle spese liquidate nel 2013 ma assunte nel 2012, atteso che queste ultime si riferiscono a un esercizio per il quale ancora non era in vigore il sistema dei controlli introdotto con il D.L. 174/2012 e successivamente disciplinato dal DPCM 21 Dicembre 2012.

4. In sede di controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari, la sezione regionale non può sindacare lo stretto merito delle scelte di spesa, se non verificandone il limite esterno costituito dalla irragionevole non rispondenza ai fini istituzionali. Pertanto, devono ritenersi ragionevoli le spese rientranti nelle categorie indicate dalle linee guida e comunque riconducibili all’attività istituzionali del gruppo consiliare laddove esse non siano palesemente irrazionali, illogiche o incongrue quanto alla tipologia del bene, alla quantità acquistata o al prezzo corrisposto. (Nella specie le Sezioni riunite, sulla scorta dello stretto rapporto tra i gruppi consiliari regionali e il “territorio”, hanno ritenuto ragionevoli le spese sostenute per l’acquisto di un sistema di documentazione giuridica, dei quotidiani, e per i collaboratori esterni, in quanto idonee a migliorare l’attività di studio delle problematiche insistenti sul territorio nonché l’azione di collegamento con gli elettori).
________________________________________

(1) Cfr. Corte dei Conti Sezioni Riunite, Sentenze n. 2/2013, n. 5/2013, n. 6/2013 e n. 6/2014; Corte Costituzionale, Sentenze n. 179/2007, n. 198/2012, n. 60/2013.

(2) Cfr. Corte dei Conti, Sezioni riunite, Sent-Ord. n. 25/2014.

Sentenza n. 29/2014/EL

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE
in speciale composizione
(ex art. 243 – quater, comma 5, D.Lgs n.267/2000, introdotto dall’art. 3,
comma 1, lett. r) del d.l. n. 174/2012, convertito nella l. n. 213/2012)

composta dai signori magistrati:
Arturo Martucci di Scarfizzi Presidente

Stefano Imperiali Consigliere

Angela Silveri Consigliere

Andrea Lupi Consigliere relatore

Cinzia Barisano Consigliere

Natale Maria Alfonso D’Amico Consigliere

Donatella Scandurra Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio n. 393/SR/EL sul ricorso, depositato presso la segreteria di questa Sezione il 6 giugno 2014, proposto, ai sensi dell’art. 243- quater, comma 5, d.lgs n. 267/2000, introdotto dall’art.3, comma 1, lett. r) d.l. n. 174/2012, conv. in l.n.213/2012 e dell’art.58 R.D. n. 1038/1933 dai Gruppi assembleari del Partito Democratico, Forza Italia – Popolo della Libertà, Italia dei Valori – lista Di Pietro, Lega Nord Emilia Romagna, Federazione della Sinistra, Movimento 5 Stelle – Beppe Grillo.it, Sinistra, Ecologia, Libertà Idee Verdi (Sel – Verdi), UDC – Unione di Centro e Gruppo Misto, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Antonio Carullo, elettivamente domiciliati in Roma, via presso lo studio dell’avv. Adriano Giuffré

per l’annullamento

della deliberazione n. 120/2014/FRG adottata dalla Sezione regionale di controllo per la Regione Emilia Romagna in data 8 maggio 2014, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o collegato e, in particolare, la deliberazione n. 94/2014/FRG del 2 aprile 2014.
Visto il ricorso;
Vista l’ordinanza del Presidente della Corte dei conti 18 dicembre 2013 n.16 ORDP-UOPROT-P con la quale sono stati indicati i criteri per la formazione dei Collegi giudicanti delle Sezioni riunite, ivi compresi quelli in speciale composizione, di cui all’art.243-quater, comma 5, d.lgs n. 267/2000;
Vista l’ordinanza del Presidente della Corte dei Conti n. 2 del 17 gennaio 2014 ORDP-UOPROT-P con la quale il Presidente della Corte dei conti ha determinato, per l’anno 2014, la composizione delle Sezioni riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale, di controllo, deliberante e consultiva;
Visti il decreto presidenziale n.42 del 17 marzo 2014 con il quale sono stati costituiti i Collegi delle Sezioni riunite per le udienze dei mesi da aprile a giugno 2014, il decreto presidenziale di fissazione dell’odierna udienza, di composizione del Collegio e di nomina del relatore del presente giudizio;
Esaminati gli atti e i documenti di causa.
Uditi, nell’udienza pubblica del giorno 25 giugno 2014, il relatore, cons. Andrea Lupi, l’avv. Antonio Carullo per i ricorrenti ed il Pubblico Ministero nella persona del v.p.g. dott. Francesco Lombardo.
Ritenuto in

FATTO

I Gruppi assembleari del Consiglio regionale dell’Emilia Romagna del Partito Democratico, Forza Italia – Popolo della Libertà, Italia dei Valori – Lista Di Pietro, Lega nord Padania Emilia Romagna, Federazione della Sinistra, Movimento 5 Stelle Beppe Grillo.it, Sinistra, Ecologia e Libertà (Sel Verdi), UDC Unione di Centro e Gruppo Misto, rappresentati e difesi dall’avv. Antonio Carullo, hanno promosso ricorso per l’annullamento della deliberazione n. 120/2014/FRG adottata dalla Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna in data 08/05/2014, nonché di ogni atto presupposto, connesso e o collegato e, in particolare, la deliberazione n.94/2014FRG del 02.04.2014.
In data 29.02.2014 il presidente dell’Assemblea legislativa dell’Emilia-Romagna, in ottemperanza alle prescrizioni dettate dall’art. 1, comma 9 ss. del d.l. n. 174/2012, ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti per l’Emilia Romagna i rendiconti dei gruppi consiliari odierni ricorrenti, relativi all’esercizio finanziario 2013; con deliberazione n. 94/2014/FRG del 02.04.2014 la Sezione regionale ha evidenziato una serie di rilievi in merito alla presunta “mancanza e/o conformità della documentazione rispetto alla normativa prevista dall’art. 1, comma 9, dl. n. 174/2012, dalla 1.r. 26 luglio 2013, n. 11, nonché dal DPCM 21 dicembre 2012” e, per l’effetto, ha invitato i singoli gruppi a regolarizzare le registrazioni e a dimostrarne l’inerenza con l’attività dai medesimi espletata. In data 29.04.2014, l’Assemblea legislativa, ha trasmesso alla Sezione regionale la documentazione e le giustificazioni ricevute dai gruppi.
Tuttavia, la Sezione regionale ha, con deliberazione n. 120/2014/FRG adottata in data 08.05.2013, confermato i precedenti rilievi, dichiarando non regolari i rendiconti dei gruppi assembleari della Regione Emilia-Romagna per l’esercizio 2013, limitatamente alle voci di spese riepilogate per ciascun gruppo nei prospetti allegati alla deliberazione (per 4 degli 11 gruppi consiliari coinvolti – Forza Italia, SEL-Verdi, UDC, Federazione della sinistra – i rilievi della Sezione regionale si riferiscono esclusivamente a spese assunte nell’anno 2012).
Avverso tale deliberazione hanno proposto ricorso i gruppi assembleari in epigrafe.
Preliminarmente, in ordine all’impugnabilità della deliberazione della Sezione regionale Emilia Romagna i ricorrenti richiamano la giurisprudenza di queste Sezioni riunite che ha riconosciuto “che le delibere delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, come atto di effettivo esercizio del potere di controllo, sono del tutto sottratte al sindacato giurisdizionale di altri giudici diversi dalle Sezioni riunite della stessa Corte in speciale composizione”.
Il primo motivo di ricorso concerne l’illegittimità per violazione e falsa applicazione dell’art. 1, commi 9-12, del d.l. 174/2012, dell’art. 23 e ss della legge regionale 26 luglio 2013 n. 11 e dell’art. 1 D.P.C.M. 21 dicembre 2012.
L’illegittimità, a parere dei ricorrenti, deriva dall’aver indebitamente esteso il controllo a spese assunte dai singoli gruppi nell’anno 2012 e dunque a spese che esulano dall’attività di controllo sull’esercizio finanziario 2013.
Infatti, in tutti i rendiconti presentati dai gruppi dette spese sono state correttamente imputate all’esercizio 2012, in quanto relative ad impegni assunti nell’anno 2012, ancorché liquidate nell’anno successivo. Si tratta di spese che devono essere sottratte al controllo della Corte che, in quanto riferito all’esercizio 2013, deve necessariamente limitarsi alle sole spese assunte e liquidate in tale annualità.
In particolare, parte ricorrente rammenta che la l.r. n. 11/2013, all’articolo 23, prevede testualmente “I gruppi tengono documentazione delle spese effettuate con impiego dei contributi di cui al presente testo unico, secondo indicazioni e modalità disposte dell’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea legislativa improntate alla massima trasparenza e definite sulla base delle linee guida definite dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Provincie autonome di Trento e di Bolzano in applicazione delle norme vigenti. L’Ufficio di Presidenza della Regione Emilia-Romagna è intervenuto con delibera n. 5 del 17.01.2012 (confermata dalla successiva delibera n. 3 dell’8 gennaio 2013) la quale statuisce espressamente che “al rendiconto è allegato un elenco di impegni assunti nel corso dell’anno e non ancora liquidati o pagati“.
Del resto è comune principio contabile che è nel momento in cui la spesa viene deliberata da un dato organo amministrativo che si perfeziona l’obbligo di pagamento da parte di quest’ultimo, giacché è in tale momento che viene assunto l’impegno contabile
Con il secondo motivo i ricorrenti oppongono l’illegittimità per violazione e falsa applicazione oltre che del citato articolo 1, commi 9-12, d.l. 174/2012 anche dell’art. 11 delle preleggi al codice civile, nonché dell’art. 97 della Costituzione.
Sempre con riguardo ai rilievi mossi dalla sezione alle spese assunte dai gruppi nel 2012, ma liquidate nell’anno successivo, l’illegittimità della delibera impugnata deriva anche dalla circostanza che la Sezione regionale di controllo ha valutato le spese sostenute dai singoli gruppi nell’anno 2012 secondo i criteri dettati dalle linee guida ministeriali approvate con d.p.c.m. 21.12.2012 ed entrate in vigore il 17.02.2013, che vengono richiamate nella delibera impugnata, e, dunque, applicando retroattivamente detta disciplina con riferimento all’esercizio del 2012 e anticipandone gli effetti ad un’annualità (2012) antecedente l’entrata in vigore della normativa stessa.
Riguardo alle predette spese, la Sezione regionale avrebbe dovuto svolgere l’attività di controllo unicamente sulla base della disciplina vigente nella Regione nel 2012, in applicazione del principio cardine del tempus regit actum.
Peraltro, per le spese sostenute nel 2012 i Gruppi consiliari non erano affatto tenuti a dimostrare l’inerenza della spesa alle finalità istituzionali del gruppo, dal momento che per dette spese il sindacato della Sezione regionale è previsto unicamente come controllo di mera conformità e quindi di mera corrispondenza contabile fra gli importi indicati nel rendiconto e quello riportato nei giustificativi di spesa esibiti (fatture, scontrini, ricevute).
Parte ricorrente rileva che l’unica giustificazione che le disposizioni all’epoca vigenti richiedevano era quella volta ad attestare che la spesa fosse stata effettivamente sostenuta, che vi fosse corrispondenza tra gli importi indicati e che la spesa fosse intestata al gruppo consiliare, senza che si rendesse necessario l’ulteriore dimostrazione della riconducibilità delle spese stesse alle finalità istituzionali specifiche del gruppo consiliare.
Riguardo alle spese assunte nel 2013 i ricorrenti eccepiscono non soltanto la violazione del più volte citato art. 1, commi 9-12, ma anche dell’art. 3 della legge 241/1990 per difetto di motivazione della delibere impugnate.
In particolare, per ciò che concerne le spese di rappresentanza, contestano la deliberazione da cui emergerebbe in definitiva che nessuna spesa di rappresentanza potrebbe essere rimborsata con contributi consiliari. Essi rilevano che in termini esattamente opposti è il DPCM 21 dicembre 2012, che, all’art. 1, comma 4, prevede testualmente: “il contributo per le spese di funzionamento può essere utilizzato: … g) per le spese di rappresentanza sostenute in occasione di eventi e circostanze di carattere rappresentativo del gruppo consiliare che prevedono la partecipazione di personalità o autorità estranee all’Assemblea stessa quali ospitalità e accoglienza”. Negli stessi termini è la delibera n. 5/2012 dell’Ufficio di presidenza della regione Emilia Romagna che alla voce U9 contempla espressamente le “spese di rappresentanza” che definisce “biglietti augurali consiglieri e consigliere, doni di rappresentanza, pranzi con soggetti terzi e ospitalità a soggetti terzi”.
Riguardo alle spese per servizio di documentazione (acquisto quotidiani, servi rassegna stampa, etc.), parte ricorrente contesta la deliberazione secondo cui nessun acquisto di quotidiani sarebbe possibile con risorse consiliari se non previa dimostrazione della “comprovata indisponibilità di un corrispondente servizio/struttura messi a disposizione dei gruppi e dei consiglieri da parte dell’istituzione regionale”. Anche in questo caso parte ricorrente rileva che in termini esattamente opposti è però il DPCM che al già richiamato art. 1, comma 4 , lett. b) prevede testualmente la voce “spese per l’acquisto di libri, riviste, quotidiani, libri e altri strumenti di informazione su supporti informatici”, senza ulteriori precisazioni o limitazione e senza che si renda necessaria la dimostrazione dell’indisponibilità di un servizio corrispondente, disponibilità a ben vedere difficile da prevedere. Anche la delibera n. 5/2012 dove alla voce U6 “servizio documentazione” prevede testualmente “giornali di gruppo, libri per consiglieri, riviste, periodici, rassegne”, ancora una volta senza la precisazione imposta dalla Sezione regionale.
Di qui, nel ricorso si oppone l’illegittimità dei rilievi in punto di spese per i servizi di rassegna stampa, fondati sulle motivazioni “il servizio è già fornito dalla istituzione regionale” o “mancato invio della documentazione necessaria per dimostrare il collegamento con l’attività del gruppo”, ovvero “mancata risposta alla richiesta istruttoria mediante la quale si richiedeva di specificare quali giornali sono stati acquistati ove si fa genericamente riferimento alla Gazzetta”. I ricorrenti contestano inoltre i rilievi della Sezione regionale che entra nel merito delle scelte di testata giornalistica fatte dai singoli gruppi (con riferimento specifico alla Gazzetta di Parma).
Parte ricorrente rileva altresì che il servizio non è già fornito dalla istituzione regionale poiché la fornitura di quotidiani non è garantita a tutti i consiglieri, bensì è limitata ai soggetti che ricoprono determinate cariche (Presidente Assemblea, Capo di Gabinetto, membri dell’U.P, Presidenti di Commissioni assembleari).
Anche per le spese di viaggio, trasporto, ristorazione e soggiorno i ricorrenti ritengono i criteri dati dalla Sezione di controllo irragionevoli e comunque contrastanti con le previsioni del DPCM e della delibera 5/2012 dell’Ufficio di presidenza che sul punto consente il rimborso delle spese per missioni e trasferte personali del gruppo, nonché delle spese sostenute personalmente dal consigliere per ristorazione (“buvette regione, catering per buffet di lavoro, acqua e bevande per le riunioni”).
In alcuni casi (gruppo consiliare UDC) la Sezione regionale ha richiesto di documentare il collegamento con l’attività istituzionale del gruppo in relazione alle spese fatte dai consiglieri presso la Buvette dell’Assemblea legislativa, laddove l’esistenza di tale collegamento non può che essere “in re ipsa”, posto che l’accesso a tale servizio di ristorazione è di norma riservato ai soli consiglieri regionali e a coloro che hanno accesso nei locali sede dell’assemblea legislativa. Secondo i ricorrenti la sezione regionale ha preteso di sostituire ai criteri legali i propri personalissimi parametri di valutazione, in assenza di qualsivoglia previsione legislativa.
Il ricorso passa quindi ad esaminare il merito dei singoli rilievi mossi dalla Sezione regionale ai rendiconti presentati dai diversi gruppi consiliari ad eccezione dei 4 Gruppi consiliari (UDC, SEL, Federazione della Sinistra, PDL) per i quali i rilievi della Sezione regionale si incentrano unicamente sulla mancata esibizione della documentazione giustificativa inerente a spese sostenute nel 2012 ma liquidate nell’anno successivo. Per questi il ricorso rinvia alle le considerazioni già svolte nei primi due motivi in merito all’assenza di qualsivoglia obbligo di produzione in capo ai gruppi consiliari.
Per il Gruppo consiliare Lega nord, la Sezione regionale contesta unicamente la spesa di euro 1.573,00 per l’acquisto del sistema di documentazione giuridica “juris data”, con la motivazione che non sussiste collegamento all’attività istituzionale del gruppo.
I ricorrenti rilevano che la disponibilità di un sistema informatico che raccolga l’intera normativa vigente in un dato momento non può che soddisfare un’esigenza basilare di informazione e documentazione per il corretto svolgimento dell’attività di ogni componente di un organo legislativo. Si tratta perciò di una risorsa il cui utilizzo è essenziale all’attività del Gruppo.
Per l’anno 2013 la Sezione regionale contesta al Gruppo consiliare IDV la spesa complessiva di euro 11.197,00 per il canone quadrimestrale alla rassegna stampa, perché “il servizio è già fornito dalla istituzione regionale”.
Parte ricorrente contesta il rilievo perché il servizio di “rassegna stampa” fornito dalla istituzione regionale è circoscritto alle sole notizie che riguardano i consiglieri e l’attività della Regione. È evidente perciò che per tutte le altre notizie che riguardano questioni nazionali o di altri enti o amministrazioni (Province e Comuni), ovvero tematiche non trattate dalla predetta “rassegna stampa” i gruppi consiliari debbano necessariamente provvedere in via autonoma con le risorse stanziate per l’attività istituzionale, proprio come nel caso del Gruppo Italia dei Valori. Per quanto concerne in particolare il servizio fornito da Kikloi (poi diventata Pressline), si tratta di una rassegna stampa più specifica rispetto a quella regionale e più utile alle esigenze del Gruppo assembleare. Ai consiglieri la stessa fornisce quotidianamente una cernita di articoli dei principali, e non, giornali e testate on-line comprensiva di tutti quegli articoli che sulla rassegna regionale non si trovano in quanto riferita solo ed esclusivamente ai consiglieri regionali.
Del resto il servizio di rassegna stampa rientra pacificamente tra le voci di spesa che possono essere sostenute con i fondi consiliari (cfr. delibera UP n. 5/2012), ragione per cui i dubbi della Sezione regionale non hanno ragione di essere e sono comunque infondati.
Relativamente all’anno 2013 la Sezione regionale contesta al Gruppo Movimento 5 Stelle anzitutto la spesa di euro 9.180,00 per il rimborso della fattura emessa dall’addetto stampa esterno Alessandro Marchi, perché, trattandosi di pagamento anticipato per prestazione da effettuare nei mesi successivi” manca documentazione del servizio reso”, Parte ricorrente, al riguardo, rileva che il Gruppo ha allegato al proprio rendiconto la lettera di assunzione del predetto Alessandro Marchi nella quale si prevedeva il pagamento anticipato e si legge testualmente: “In relazione ai precorsi colloqui, siamo con la presente a formalizzarle il conferimento dell’incarico come addetto stampa esterno comunicazioni per il Gruppo Assembleare Movimento 5 Stelle Beppe Grillo.It Regione Emilia Romagna”. Peraltro, rileva parte ricorrente, in sede di chiarimenti alla prima richiesta della Sezione Regionale il Gruppo aveva ulteriormente allegato contratto e “curriculum vitae” del soggetto predetto e aveva precisato: “Come da contratto svolge la normale attività di ufficio stampa, tra cui la redazione dei comunicati stampa, i contatti coi giornalisti, la redazione e pubblicazione dei post sul sito internet e sulle pagine facebook Si allega screenshot della pagina pubblica del Consigliere da cui ne emerge il ruolo di amministratore della stessa. Essendo poi dotata di account di posta elettronica regionale, è a disposizione, se richiesto, l’intero archivio di email. A titolo d’esempio dell’attività prestata si allegano le stampe di alcune email”.
Sempre con riguardo al 2013, la Sezione regionale contesta con la stessa motivazione anche la spesa di euro 11.138,40 per il rimborso della parcella del collaboratore esterno Marco Afronte. Anche in questo caso il Gruppo ricorrente rileva di aver fornito contratto e curriculum dell’affidatario dell’incarico e di aver spiegato che il sig. Afronte si occupa della gestione delle problematiche e delle tematiche ambientali riguardanti l’Emilia Romagna. Ha tra l’altro redatto le interrogazioni al Consiglio Regionale che sono state allegate.
Relativamente al Gruppo del PD, la Sezione regionale giudica non rimborsabili le fatture emesse per l’importo di complessivi euro 21.750,00 (10.850,00 + 10.900,00) dalla Coop Libera Stampa, perché “non risulta dimostrato lo svolgimento di attività nell’interesse del Gruppo”. Parte ricorrente ritiene infondato il rilievo, in quanto la spesa è stata correttamente rendicontata sotto la voce U5 (spese per la redazione, stampa e spedizione di pubblicazioni o periodici), trattandosi di corrispettivi fatturati per pubblicazioni commissionate dal gruppo consiliare alla cooperativa Libera stampa, come risulta comprovato dalle fatture esibite.
Il ricorrente rileva che è sufficiente scorrere velocemente gli estratti di tutte le riviste su cui sono apparsi i contributi dei consiglieri regionali appartenenti al gruppo per rendersi conto di come le tematiche trattate (pari opportunità, tutela delle donne dalla violenza; ricostruzione post terremoto, riforma dei servizi socio-sanitari, semplificazione amministrativa) abbiano ad oggetto direttamente questioni riferibili alle attività svolte dal gruppo nell’assemblea regionale.
Sempre per il 2013, vengono contestate le spese per acquisto di giornali per il gruppo di complessivi euro 349,30 (128,40 + 106,90 + 114,00), con la motivazione “mancata risposta alla richiesta istruttoria mediante la quale si richiedeva di specificare quali giornali sono stati acquistati”. Il gruppo rileva di aver precisato i titoli dei quotidiani acquistati (Repubblica, Corriere della sera, Stampa, Gazzetta di Parma) per cui i dubbi della sezione non hanno ragione di essere. In ogni caso ove anche si fosse ritenuto generico il riferimento alla “Gazzetta” per la spesa di euro 24,00 si sarebbe dovuto circoscrivere il rilievo a tale voce senza estenderlo agli altri acquisti di quotidiani per i quali è stato sempre indicato il titolo.
Infine, al Gruppo PD sono state contestate le fatture della Fondazione Gramsci per l’importo di euro 20.000,00, ciascuna, perché “non risulta dimostrato lo svolgimento di attività nell’interesse del gruppo”.
Parte ricorrente al riguardo oppone di aver trasmesso una dettagliata relazione con l’indicazione precisa di tutte le attività ricerca e consulenza svolte dalla Fondazione Gramsci su incarico del Gruppo consiliare. Si tratta di attività assolutamente in linea con la voce di spesa (attività promozionali, di rappresentanza, convegni e attività di aggiornamento) prevista dalle linee guida ministeriale e, dunque, suscettibile di rimborso con i fondi stanziati per l’attività istituzionale del gruppo consiliare.
In relazione alle spese per un totale di euro 4114,66, per missioni, acquisto di buoni pasto, cancelleria e attività promozionali, rappresentanza, convegni e aggiornamento riferibili al Gruppo Misto la Sezione regionale di controllo lamenta il “mancato invio della documentazione necessaria per dimostrare il collegamento con l’attività del gruppo”.
Parte ricorrente contesta l’assunto perché ognuna delle spese messe in discussione è stata sostenuta con fondi personali del Consigliere Riva Matteo che ha a tal fine provveduto ad integrare i fondi per le spese di funzionamento stanziati dalla Regione a favore del gruppo presieduto attingendo dalle sue personali risorse ed attivando un fondo personale. Dette entrate corrispondenti al fondo attivato sono state correttamente rendicontate sotto la voce E3 (altre entrate – contributo diretto del Pres. Riva Matteo) e documentate alla Sezione regionale.
Ha prodotto una memoria la Procura generale con la quale chiede che le Sezioni riunite in composizione speciale:- dichiarino l’inammissibilità del ricorso in epigrafe e- in via gradata lo rigettino.
Preliminarmente la Procura generale ritiene che le delibere delle Sezioni regionali di controllo sui rendiconti dei gruppi assembleari dei Consigli regionali non siano impugnabili innanzi alla Corte dei conti e, nello specifico, innanzi alle Sezioni riunite nella speciale composizione cui si riferisce l’art. 3, comma 1, lett. r), del d.l. 174/2012, il cui contesto – esplicitato e raccolto con l’introduzione dell’art. 243 quater, comma 5, del d.lgs. 267/2000 – è quello dell’esame dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale degli enti locali e del controllo sulla loro attuazione. E ciò sulla base delle considerazioni effettuate nella sentenza Corte dei conti, SS.RR. n. 2/2013/EL del 12 giugno 2013, secondo cui “… al di là delle ipotesi tipizzate all’art. 243-quater del TUEL, le delibere adottate dalle Sezioni regionali della Corte sono del tutto sottratte al sindacato giurisdizionale di altri giudici diversi dalle Sezioni riunite della stessa Corte in speciale composizione” e tanto anche se “… si tratti, indifferentemente, delle deliberazioni adottate nell’esercizio del potere di controllo in senso lato, o, ancor più, nell’ambito del controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali …”.Ad avviso della Procura generale, quindi, il Legislatore, con l’art. 3, comma 1, lett. r), del di. 174/2012, non ha voluto introdurre un modello di impugnazione giurisdizionale avente carattere generale ed attivabile per la semplice circostanza di trovarsi di fronte ad una delibera delle Sezioni regionali del controllo della Corte dei conti. Una estensione generalizzata della giurisdizione stessa in materia di contabilità pubblica — rendendo non necessaria una interpositio legislatoris — urterebbe peraltro con l’ordinamento costituzionale. E’ solo l’opzione legislativa, infatti, e non quella interpretativa estensiva, che può determinare il Giudice competente nell’ipotesi in cui interessi di rilievo costituzionale si contrappongano all’esercizio da parte della Corte dei conti della funzione anch’essa costituzionale — di controllo.
Per ciò che concerne il merito, nel caso in cui l’eccezione di inammissibilità non fosse accolta, la Procura generale ritiene che la disciplina regionale applicabile alla fattispecie comporta che l’attività di controllo che la Sezione regionale di controllo è chiamata ex lege a effettuare con cadenza annuale non può che essere svolta nell’anno nel quale il procedimento di spesa si conclude, non essendo, tra l’altro, per alcune tipologie di spese, disponibile prima di tale momento la documentazione giustificativa idonea a verificare il collegamento con l’attività istituzionale del gruppo. Pertanto, le obbligazioni assunte dai gruppi assembleari della Regione Emilia-Romagna nel 2012, ma pagate nel 2013, come analiticamente riportate per ciascun gruppo nei rispettivi elenchi, non possono essere considerate regolarmente rendicontate non essendo stata fornita, in ragione di quanto sostenuto dai Presidenti dei gruppi nelle note pervenute in data 29 aprile 2014, la ulteriore documentazione giustificativa richiesta da questa Sezione al fine di verificare, per ciascuna di esse, il collegamento con l’attività istituzionale del gruppo.
Ulteriormente nel merito, il Requirente rileva che la disciplina evocata da parte ricorrente – il D.P.C.M. 21 dicembre 2012 – di recepimento delle linee guida sul rendiconto di esercizio annuale approvato dai gruppi consiliari dei consigli regionali non può non coniugarsi con i criteri utilizzati nell’attività di controllo in esame, quale parametro di riferimento integrativo che la Sezione del controllo ha inteso opportunamente declinare nell’impugnata delibera, visto che le norme primarie attribuiscono al gruppo consiliare e al suo Presidente un potere di gestione delle risorse vincolato nel fine (c.d. “inerenza”), poiché essi, nella loro qualità, non sono estranei all’amministrazione pubblica (essendo pubblici amministratori per carica elettiva) ed esercitano una pubblica funzione ed essi stessi sono partecipi diretti di una “posizione di garanzia” del vincolo di destinazione dei contributi erogati ai gruppo consiliare dell’ente regionale.
Sulla base di questa premessa in merito alle contestazioni riservate ai singoli rilievi mossi dalla Sezione ai rendiconti presentati dai diversi gruppi consiliari — in disparte quelli dei quattro gruppi consiliari sopra menzionati, per i quali si è contro dedotto in merito all’asserita indebita richiesta di esibizione della documentazione giustificativa inerente a spese sostenute nel 2012 ma liquidate nell’anno successivo — evidenzia che là dove non sia possibile ricavare in termini univoci dalle singole spese un vincolo di destinazione, sufficientemente determinato e inerente all’ufficio esercitato, corre obbligo misurare ogni eventuale discostamento dalle pubbliche finalità, sub specie di “abuso del finanziamento pubblico”, con la conseguenza che assumerà rilevanza negativa l’impiego del denaro a profitto personale dell’agente o di altri. E ciò, secondo il P.M., è proprio quello che si rinviene dall’esame di ogni singola fattispecie di spesa dei gruppi consiliari esaminata, dove il confine tra pubblica utilità e comodo personale è estremamente labile, al punto che tra l’una e l’altro è ravvisabile una sorta di ibrida osmosi.
All’udienza pubblica odierna, sia l’avvocato Antonio Carullo che il vice Procuratore generale Francesco Lombardo si sono riportati agli scritti confermandone le conclusioni.
Considerato in

DIRITTO

In via pregiudiziale, va esaminata l’eccezione sollevata dalla Procura generale che oppone l’insussistenza della giurisdizione di queste Sezioni riunite nell’odierno giudizio, rilevando, tra l’altro, che un’estensione generalizzata della giurisdizione in materia di contabilità pubblica — rendendo non necessaria una interpositio legislatoris — contrasterebbe con l’ordinamento costituzionale, perché, prosegue la Procura, “è solo l’opzione legislativa, che può determinare il Giudice competente nell’ipotesi in cui interessi di rilievo costituzionale si contrappongano all’esercizio da parte della Corte dei conti della funzione anch’essa costituzionale — di controllo”.
Ciò premesso, innanzitutto si constata che, in data 25 giugno 2014, è entrato in vigore il decreto legge 24 giugno 2014, n. 91 che, all’art. 33, comma 2, lettera a), n. 3, aggiunge al comma 12 dell’art. 1 del decreto-legge 174/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge 213/2012, un periodo in cui si dispone che avverso le delibere della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti di non regolarità del rendiconto di un gruppo assembleare dei Consigli regionali è ammessa l’impugnazione alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione, con le forme e i termini di cui all’articolo 243-quater, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Il Collegio, dunque, non può che prendere atto della vigenza di una norma che attribuisce la giurisdizione delle Sezioni riunite in speciale composizione in questa materia.
Infatti, in disparte un’interpretazione condivisa dell’art. 5 c.p.c., nel senso di ritenere applicabile la sopravvenuta norma attributiva (e non denegativa) della giurisdizione, è stato già rilevato nella recentissima sentenza – ordinanza n. 25/2014 – depositata il 10 luglio 2014 – di queste Sezioni riunite, che si tratta di norma sostanzialmente ricognitiva dell’ampia portata e pienezza alla giurisdizione di questa Corte dei conti affermata in via interpretativa già in numerose sentenze di queste Sezioni riunite in speciale composizione (sentenze n. 2/2013; n. 5/2013; n. 6/2013 e 6/2014), nonché in alcune decisioni della Corte Costituzionale (sentenze n. 179/2007; n. 198/2012; n. 60/2013) che tendono a ricondurre nell’alveo della giurisdizione tutte le questioni rientranti nella materia “contabilità pubblica” secondo il parametro dell’art. 103, 2° comma, Cost., atteso che non vi è dubbio che la disciplina del controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari deve ritenersi logicamente connaturata alle “materie di contabilità pubblica”.
Del resto, la Corte Costituzionale con la sentenza n. 39/2014, ha sottolineato come il legislatore, con il decreto legge 10/10/2012, n. 174, allo scopo di assicurare l’effettività dei controlli finanziari della Corte dei conti, abbia attribuito alle pronunce di accertamento delle Sezioni regionali di controllo effetti non meramente collaborativi – come quelli che rimettono agli stessi enti controllati l’adozione delle misure necessarie a rimuovere le irregolarità o le disfunzioni segnalate – ma anche imperativi e, nel caso di inosservanza degli obblighi imposti, inibitori dell’azione amministrativa degli stessi enti. Tali pronunce delle sezioni regionali della Corte dei conti potrebbero, perciò, ledere le situazioni giuridiche soggettive degli enti. Ne discende che nei confronti delle stesse situazioni giuridiche soggettive non può essere esclusa la garanzia della tutela innanzi al giudice assicurata dal fondamentale principio dell’art. 24 Cost.
Orbene, se, alla Corte dei conti può riconoscersi il ruolo di giudice naturale delle controversie nella materie di contabilità pubblica, da un lato, e, dall’altro “ quello di organo di controllo previsto dalla Costituzione in posizione di indipendenza e neutralità al fine di svolgere imparzialmente il controllo sul rispetto della legittimità da parte degli atti amministrativi e sulla corretta gestione finanziaria, ne consegue che gli atti del controllo – per i quali sia ravvisabile l’esigenza di giustiziabilità ex art. 24 Cost. – non possono che conoscere un unico e solo Giudice naturale costituzionalmente precostituito: la medesima Corte dei conti in sede giurisdizionale e in speciale composizione” (Sezioni riunite – in speciale composizione – sent. – ord. 25/2014).
Per le considerazioni che precedono va dichiarata la giurisdizione della Corte dei conti nel presente giudizio.
Passando al merito del ricorso, vanno innanzitutto esaminati i primi due motivi del ricorso relativi alle spese assunte nel 2012, ma liquidate nel 2013.
Parte ricorrente contesta l’estensione dal controllo sulle spese assunte nel 2012 e l’applicazione retroattiva delle linee guida di cui al DPCM 21 dicembre 2012 entrato in vigore soltanto nel febbraio 2013.
I motivi sono fondati.
Il controllo sull’inerenza delle spese all’attività istituzionale dei gruppi consiliari, delineato dal d.l. 174 e dal DPCM 21 dicembre 2012, entrato in vigore nel febbraio 2013, ha come obiettivo quello di “assicurare la corretta rilevazione dei fatti di gestione e la regolare tenuta della contabilità, nonché per definire la documentazione necessaria a corredo del rendiconto”.
Per ciò che riguarda gli enti locali la rilevazione e la dimostrazione dei risultati di gestione, ai sensi dell’art. 227 del d. lgs 267/2000, avviene mediante il rendiconto, il quale comprende il conto del bilancio, il conto economico ed il conto del patrimonio.
In particolare, il conto del bilancio, ai sensi dell’art. 228, comma 2, comprende per ciascun intervento della spesa, distintamente per residui e competenza, le somme impegnate, con distinzione della parte pagata e di quella ancora da pagare. E, ai sensi dell’art. 229, comma 1, il conto economico evidenzia i componenti positivi e negativi dell’attività dell’ente secondo criteri di competenza economica e comprende gli accertamenti e gli impegni del conto del bilancio, rettificati al fine di costituire la dimensione finanziaria dei valori economici riferiti alla gestione di competenza, le insussistenze e sopravvenienze derivanti dalla gestione dei residui e gli elementi economici non rilevati nel conto del bilancio
Dunque, secondo la disciplina dettata per gli enti locali, sia il conto del bilancio che il conto economico sono redatti in termini di competenza, proprio perché debbono rilevare e dimostrare i risultati della gestione.
A parere del Collegio anche l’espressione “fatti di gestione” utilizzata dal d.l. 174/2012, non può essere interpretata che in termini di competenza, perché non può che riferirsi a spese impegnate e a obbligazioni già perfezionate.
Il fatto di gestione coincide con l’attuazione della scelta. Il gruppo assembleare ha deciso come impegnare le somme di denaro a disposizione e ha assunto la relativa obbligazione. Ora, non vi è dubbio che, ai fini dell’esercizio del controllo, questi siano i profili rilevanti e poco importa se vi sia stata la liquidazione della somma impegnata o se, in genere, l’obbligazione sia stata adempiuta.
D’altra parte, la Sezione regionale di controllo per verificare l’inerenza di una spesa all’attività istituzionale del gruppo consiliare, ha necessità della documentazione concernente l’assunzione dell’obbligazione perché è da quella documentazione che può rilevare il bene o il servizio acquistato, la quantità, il prezzo, la durata, ecc.
Ciò premesso, il Collegio ritiene che la Sezione regionale di controllo rispetto a spese liquidate nel 2013, ma assunte nel 2012, non può esercitare il controllo sull’inerenza delle spese stesse alle finalità istituzionali dei gruppi consiliari, perché si riferiscono a un esercizio (2012) per il quale ancora non era in vigore il sistema dei controlli introdotto con il decreto legge 174 e successivamente disciplinato dal DPCM 21 dicembre 2012 (negli stessi sensi è la delibera n. 15/2013 della Sezione Autonomie, citata dai ricorrenti, che, tra l’altro, ha stabilito che le disposizioni precettive recate dal decreto 174 “e, conseguentemente il suo impianto sanzionatorio, producono effetti soltanto dall’ esercizio 2013. Ciò in quanto le fattispecie oggetto di verifica sono state completate soltanto nell’esercizio 2013, sicché le nuove regole non possono essere applicate a spese effettuate secondo moduli vigenti nell’esercizio precedente”).
Peraltro, la Corte Costituzionale (sent. n. 130/2014) ha affermato che “I commi 9, 10, 11 e 12 dell’art. 1 del d.l. n. 174 del 2012 detterebbero, infatti, una disciplina del controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari completa, non frazionabile e comunque esercitabile solo secondo i criteri previsti nelle linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e recepite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato solo il 21 dicembre 2012 ed entrato in vigore il 17 febbraio dell’anno seguente…Ebbene, ai sensi dell’art. 1, comma 9, del d.l. n. 174 del 2012, il rendiconto in esame è «strutturato secondo linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e recepite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri […]. Il comma 11, poi, attribuisce alla sezione regionale di controllo un giudizio di conformità dei rendiconti medesimi alle prescrizioni dettate dall’art. 1, e quindi ai già detti criteri contenuti nelle linee guida. Il dettato normativo configura dunque il potere di controllo in esame come condizionato alla previa individuazione dei criteri per il suo esercizio e ciò sull’evidente presupposto della loro indispensabilità” (sul punto si veda anche la citata sent. – ord. n. 25/2014).
Il Collegio ritiene fondati anche i motivi del ricorso relativi alle spese assunte dai gruppi assembleari del Consiglio regionale dell’Emilia Romagna nell’esercizio finanziario 2013. Parte ricorrente contesta, in particolare, l’illegittimità dell’operato della Sezione regionale di controllo che anziché attenersi alle linee guida di cui al DPCM 21 dicembre 2012 ha adottato propri criteri contrastanti con le leggi statali e regionali.
Tuttavia, prima di affrontare il merito esaminando le singole spese che la Sezione regionale di controllo ha ritenuto non regolari, il Collegio deve premettere alcune considerazioni in ordine ai parametri del controllo esercitato dalle Sezioni regionali sui rendiconti dei gruppi consiliari.
L’art. 1 dell’allegato A al DPCM 21 dicembre 2012 recante linee guida per l’approvazione del rendiconto di esercizio annuale stabilisce, all’art. 1, che ciascuna spesa indicata nel rendiconto dei gruppi consiliari dei consigli regionali deve corrispondere a criteri di veridicità e correttezza. La prima attiene alla corrispondenza tra le poste indicate nel rendiconto e le spese effettivamente sostenute. La seconda si riferisce alla coerenza delle spese sostenute con le finalità previste dalla legge, secondo i seguenti principi:
“ a) ogni spesa deve essere espressamente riconducibile all’attività istituzionale del gruppo;
b) non possono essere utilizzati, neanche parzialmente, i contributi erogati dal consiglio regionale finanziare, direttamente o indirettamente le spese di funzionamento degli organi centrali e periferici dei partiti o d movimenti politici e delle loro articolazioni politiche o amministrative o di altri rappresentanti interni ai partiti o ai movimenti medesimi;
c) i gruppi non possono intrattenere rapporti di collaborazione a titolo oneroso ed erogare contributi, in qualsiasi forma, con i membri del Parlamento nazionale, del Parlamento europeo e con i consiglieri regionali di altre regioni, ed ai candidati a qualunque tipo di elezione amministrativa o politica, limitatamente, per questi ultimi, al periodo elettorale – come previsto dalla normativa vigente – e fino alla proclamazione degli eletti;
d) non sono consentite le spese inerenti all’attività di comunicazione istituzionale nel periodo antecedente alla data delle elezioni nel quale vige il relativo divieto ai sensi della normativa statale in materia di par condicio”.
Dunque, il controllo deve verificare, prima di tutto, la veridicità del rendiconto. Se, ad esempio, non siano indicate spese che invece risultino dalla documentazione contabile. Accertata la conformità e la regolarità formale del rendiconto, la Sezione regionale deve verificarne la correttezza. Il parametro comprende, da una parte, la necessità che la spesa sia espressamente riconducibile all’attività istituzionale del gruppo e, dall’altra, che non sia, anche indirettamente, un modo per finanziare gli organi centrali e periferici dei partiti o di movimenti politici e delle loro articolazioni o di altri rappresentanti interni ai partiti o ai movimenti medesimi, ovvero i membri del Parlamento nazionale, del Parlamento europeo e consiglieri regionali di altre regioni, nonché candidati a qualunque tipo di elezione amministrativa o politica.
L’attività di controllo deve consistere perciò nell’esame della singola spesa per accertare se essa sia coerente con l’attività istituzionale del gruppo e, nel contempo, che non costituisca un modo subdolo per finanziare il partito.
Il Collegio ritiene che si tratta di una verifica da condurre secondo parametri di compatibilità circa l’inerenza delle spese con i fini istituzionali dei gruppi consiliari; fini che non possono andare disgiunti da un sano criterio di sobrietà finanziaria cui è improntata tutta la recente legislazione recata dalle leggi di stabilità anche in relazione agli impegni derivanti dall’adesione dell’Italia al “Fiscal Compact” al “Six pack” di cui alla novella costituzionale n. 1/2012 ed alla relativa “legge rinforzata” n. 243/2012.
Le linee guida (art. 1, comma 4) delimitano l’ambito delle spese di funzionamento alle spese di cancelleria e d’ufficio, stampa e duplicazione; a quelle per l’acquisto di libri, riviste quotidiani, libri e altri strumenti di informazione su supporti informatici; alle spese telefoniche e postali; alla promozione istituzionale dell’attività del gruppo consiliare e dei singoli consiglieri appartenenti al gruppo medesimo; all’acquisto di spazi pubblicitari su organi di informazione esclusivamente per la promozione dell’attività istituzionale del gruppo consiliare o del singolo consigliere appartenente al gruppo medesimo; al rimborso al personale del gruppo consiliare delle spese sostenute per missioni autorizzate dal Presidente del gruppo medesimo, ove non siano o carico del bilancio del Consiglio; alle spese di rappresentanza sostenute in occasione di eventi e circostanze di carattere rappresentativo del gruppo consiliare che prevedono la partecipazione di personalità o autorità estranee all’Assemblea stessa quali: ospitalità e accoglienza; all’acquisto di beni strumentali destinati all’attività di ufficio o all’organizzazione delle iniziative del gruppi, (dei beni durevoli acquistati con i fondi del gruppo devono essere tenute opportune registrazioni); alle altre spese relative all’attività istituzionale del gruppo.
Inoltre, al comma 5 si dispone che il contributo per le spese di personale può essere utilizzato sulla base delle rispettive normative regionali e, al comma 6, che il contributo per le spese di funzionamento non può essere utilizzato per spese sostenute dal consigliere nell’espletamento del mandato e per altre spese personali del consigliere, per l’acquisto di strumenti di investimento finanziario, nonché per spese relative all’acquisto di automezzi.
Ovviamente, il controllo della sezione regionale non può limitarsi al formale rispetto delle linee guida e, cioè, alla verifica che le spese rientrino in quelle previste nei predetti elenchi. La verifica invece deve coinvolgere, come innanzi accennato, il profilo dell’inerenza della spesa stessa all’attività istituzionale del gruppo.
Ora, la prima questione che si pone è come si configuri in concreto l’attività di un gruppo assembleare.
La Corte di Cassazione (SS.UU, n. 3335/2004) a proposito dei gruppi parlamentari ha affermato che “si devono distinguere, nella loro attività, due piani: uno squisitamente “parlamentare” in relazione al quale i gruppi costituiscono gli strumenti necessari per lo svolgimento delle funzioni proprie del Parlamento; l’altro, più strettamente politico, che concerne il rapporto, “molto stretto e in ultima istanza, di subordinazione”, del singolo gruppo con il partito di riferimento.
La definizione è calzante, in linea di massima, anche per i gruppi costituiti in seno all’Assemblea regionale.
È necessario, tuttavia, rilevare che la distinzione in due piani di attività accade in modo più evidente quando il gruppo sia collegato ad un partito o ad un movimento politico. Può darsi però anche il caso in cui al gruppo (è il caso del Gruppo Misto) non corrisponda un partito e che perciò sia soltanto un’emanazione assembleare; non per questo, però, si può dire che esso non svolga anche un’attività politica.
Il punto cruciale sta proprio nel collegamento tra le due attività e nel concreto atteggiarsi delle modalità di svolgimento di ciascuna in funzione dell’altra.
Valga un’ulteriore precisazione. Un gruppo assembleare di un Consiglio Regionale, contrariamente a quanto avviene per i gruppi parlamentari, ha un rapporto più stretto con il territorio e l’attività politica è contraddistinta da una dialettica costante con gli elettori.
I consiglieri regionali hanno il compito istituzionale di individuare le esigenze, i bisogni, le aspettative della popolazione regionale, o di specifiche zone geografiche della regione, al fine di tradurle in iniziative legislative secondo il riparto di competenze stabilito dalla Costituzione.
L’attività di studio e ricerca, nonché quella convegnistica e, per così dire, di promozione ha, tra le altre, anche la funzione di intercettare e segnalare le emergenze locali collegate a situazioni di criticità socio – economiche, per poi porre allo studio le azioni idonee a ripararle, nonché la funzione di individuare le priorità da affrontare e, conseguentemente, di reperire le risorse per il conseguimento degli obiettivi definiti.
Ciò spiega anche la previsione di spese di rappresentanza per dare ospitalità a personalità o autorità chiamate a discutere temi d’interesse per gli abitanti della Regione, quali, ad esempio, lo sviluppo del turismo, ovvero la ripresa dell’economia nelle zone colpite dal terremoto.
Per le considerazioni che precedono è indiscutibile che tutto il coacervo delle attività di approfondimento delle problematiche locali sia inerente, anzi, per meglio dire, connaturata alla vita operativa di un gruppo consiliare.
Perciò, a prescindere dall’esplicita indicazione recata dalle linee guida, risultano del tutto compatibili con l’attività di un gruppo le spese per l’acquisto di quotidiani, rassegne stampa e libri, nonché per attività di consulenza e di ricerca.
Allo stesso modo, non può non riconoscersi che tutte le spese funzionali all’attività di un gruppo, quali le spese di ristorazione, di soggiorno e i contratti di collaborazione con esperti di problematiche regionali, ovvero per ricoprire l’incarico di addetto stampa siano inerenti ai fini istituzionali di un gruppo assembleare.
Vanno poi considerati altri due profili relativi al controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari.
Ai sensi dell’art. 2 delle linee guida è il Presidente che autorizza le spese del gruppo assembleare e ne è responsabile. E’ sempre il Presidente che attesta la veridicità e la correttezza delle spese sulla base delle linee guida di cui al DPCM 21 dicembre 2012, nonché sulla base di un disciplinare in cui sono indicate le modalità per la gestione delle risorse messe a disposizione dal Consiglio Regionale che ciascun gruppo deve adottare ai sensi del comma 3 del citato articolo 2 delle linee guida.
Stante, dunque, l’autorizzazione preventiva della spesa da parte del Presidente che ne attesta, assumendone la propria responsabilità, la veridicità, la correttezza e l’inerenza all’attività istituzionale del Gruppo, il controllo, attraverso il riscontro documentale, ripercorrerà l’iter del procedimento di spesa, valutandone la legittimità e la regolarità contabile.
In definitiva, si possono cogliere analogie con quanto la legge (art. 1 legge 20/1994) impone alla giurisdizione di responsabilità amministrativo – contabile di questa Corte: l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. Come il giudice non può valutare il merito delle scelte dell’amministratore, altrimenti finendo con il sostituirsi ad esso, così, in sede di controllo sui rendiconti dei gruppi, la sezione regionale non può sindacare lo stretto merito delle scelte se non verificandone il limite esterno costituito dalla irragionevole non rispondenza ai fini istituzionali. Valutare, ad esempio, quale giornale o libro sia più opportuno acquistare. Tuttavia, allo stesso modo di quanto avviene nella giurisdizione di responsabilità, anche in sede di controllo la Sezione regionale può sindacare la scelta discrezionale laddove essa risulti incongrua, illogica e irrazionale in ragioni dei mezzi predisposti rispetto ai fini che s’intende perseguire. In altri termini, allorché la scelta, raffrontata con parametri obiettivi, valutati ex ante e rilevabili anche dalla comune esperienza, sia una scelta abnorme.
Conseguenza ineludibile di un tale travalicamento dei predetti limiti è la sussistenza della giurisdizione di questa Corte in materia di responsabilità amministrativa e contabile, sempre che ne ricorrano i presupposti oggettivi e soggettivi.
A titolo esemplificativo, sarebbero certamente scelte irrazionali l’acquisto di un numero di copie dello stesso quotidiano superiore al numero di potenziali lettori, ovvero potrebbero essere valutate come irrazionali spese palesemente esagerate per l’acquisto di doni o per pranzi di rappresentanza al di fuori delle esigenze istituzionali.
Premesse queste considerazioni, passando all’esame delle spese ritenute non regolari, il Collegio rileva che ciascuna di esse rientra nelle categorie indicate dalle linee guida ed è comunque riconducibile (inerente) all’attività istituzionale del gruppo consiliare. Né, si può dire, che vi siano spese palesemente irrazionali, illogiche o incongrue quanto alla tipologia del bene, alla quantità acquistata o al prezzo corrisposto.
Non lo è l’acquisto del sistema di documentazione giuridica juris data da parte del Gruppo Lega Nord, né l’acquisto della rassegna stampa da parte del Gruppo IDV e nemmeno le spese per acquisto di quotidiani e per il servizio di consulenza e di ricerca svolto dalla Fondazione Gramsci da parte del Gruppo PD.
Si tratta, queste, di spese inerenti all’attività di studio, ricerca, informazione circa le problematiche socio economiche insistenti sul territorio che un gruppo assembleare regionale non soltanto può, ma che deve svolgere. Peraltro, come dimostrato dai ricorrenti, si tratta di servizi che non sono già forniti dall’istituzione regionale e, comunque, se forniti, non sono a disposizione dei gruppi.
Parimenti legittime, congrue e razionali sono le spese per collaboratori esterni contestate al Gruppo M5S e quelle per la stampa e la spedizione di pubblicazioni e periodici del Gruppo PD.
Si tratta di spese riferibili sia all’attività assembleare che politica dei gruppi, ausili necessari per seguire i lavori del Consiglio regionale e per svolgere in modo più efficace l’azione di collegamento con gli elettori, al fine di adottare le iniziative legislative idonee per affrontare le criticità presenti nella Regione.
Anche in questo caso, il Collegio ritiene la documentazione allegata e le giustificazioni fornite dai gruppi sufficienti a superare i rilievi della Sezione regionale.
Per ciò che concerne, infine, le spese contestate al Gruppo Misto, la circostanza che si tratti di spese rimborsate con fondi personali del consigliere Matteo Riva, Presidente del Gruppo Misto, esclude una loro valutazione in punto di legittimità oppure di ragionevolezza secondo i canoni innanzi illustrati.
Sulla base delle argomentazioni che precedono, queste Sezioni Riunite accolgono il ricorso e per, l’effetto, annullano le deliberazioni impugnate.
La natura del presente giudizio e l’assenza di una controparte sostanziale e la presenza del P.M. in funzione processualmente formale concludente nell’interesse della legge, escludono la necessità di ogni pronuncia sulle spese.

P.Q.M.
La Corte dei Conti

a Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, così decide:
afferma la propria giurisdizione nel presente giudizio;
accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla le deliberazioni impugnate.
Nulla per le spese.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.
Si dà atto che il presente dispositivo è stato letto in pubblica udienza dal Segretario ai sensi dell’art. 23 R.D. n. 1038/1933.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 25 giugno 2014.

Depositato in Segreteria il 30 luglio 2014

L'articolo Corte dei Conti – Sezioni riunite – Sentenza – 30/7/2014 n.29 proviene da Giustamm.

Pres. Pozzi – Est. Chiettini
G.P. (Avv. C. Pinamonti) c/ Comune di Riva del Garda (Avv. P. Pasolli) e Provincia autonoma di Trento (Avv.ti N. Pedrazzoli, G. Fozzer e S. Azzolini)

1. Edilizia ed urbanistica – Illegittimità – Ragioni – Partecipazione – Diritto – Violazione.

2. Edilizia ed urbanistica – Variante urbanistica – Mancata ripubblicazione – Fondo confinante – Proprietario – Legittimazione processuale – Sussiste – Ragioni – Vicinitas – Lesione indiretta del diritto reale.

1. È illegittima, ove non sia nuovamente pubblicata, la disposizione di una variante urbanistica, introdotta accogliendo osservazioni che incidono sulla proprietà di terzi. La ripubblicazione del piano, infatti, consente la presentazione di memorie ed osservazioni di merito. Il diritto di partecipare al procedimento amministrativo e di esercitare la facoltà di presentare le proprie osservazioni non è riconosciuto solo ai titolari dei diritti reali direttamente interessati ed incisi dalla modifica, poiché, nel periodo di deposito “chiunque” può presentare osservazioni nel pubblico interesse, fermo restando che il termine “chiunque” vada letto in senso funzionale.

2. Il proprietario di un fondo confinante con l’area interessata dall’ultima modifica non ripubblicata possiede – oltre che la legittimazione procedimentale – anche la legittimazione processuale, in ragione della vicinitas, per denunciare quell’omissione procedimentale dalla quale sia colpito, anche indirettamente, nel suo diritto dominicale per effetto della conformazione urbanistica data agli immobili del vicino con un procedimento illegittimo. È dunque in virtù di tale doppio e concorrente presupposto, vicinitas e lesione indiretta del diritto reale, che il titolare di quel diritto acquisisce una posizione giuridica qualificata e differenziata da quella del quisque de populo.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 88 del 2013, proposto da:
Paolo Grossi, rappresentato e difeso dall’avv. Cristiana Pinamonti e con domicilio eletto presso il suo studio in Trento, piazza Mosna, n. 25

– Comune di Riva del Garda, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Pasolli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alessandro Urciuoli in Trento, via Serafini, n. 9;
– Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Nicolò Pedrazzoli, Giuliana Fozzer e Sabrina Azzolini, ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura della Provincia in Trento, Piazza Dante, n.

Patrimonio del Trentino S.p.a, non costituita in giudizio

– della deliberazione della Giunta provinciale di Trento 7 settembre 2012, n. 1902, avente ad oggetto: “L.P. 4 marzo 2008, n. 1 – L.P. 5 settembre 1991, n. 22 e s.m.i. – Comune di Riva del Garda – Variante n. 10 al piano regolatore generale – Approvazione – prot. n. 306/12D”, pubblicata nel B.U. della Regione autonoma Trentino – Alto Adige di data 18 settembre 2012, n. 38/I-II, limitatamente all’art. 37 ter delle norme tecniche di attuazione dedicato alle aree classificate “zona F1 per attrezzature fieristiche”;
– di ogni altro atto, anche infraprocedimentale, al precedente connesso, presupposto e consequenziale, ivi comprese le deliberazioni del Commissario ad acta di prima e seconda adozione e le note di risposta alle osservazioni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Riva del Garda;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Trento;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2014 il cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il sig. Grossi ha impugnato la deliberazione della Giunta provinciale di Trento che ha approvato la variante n. 10 al piano regolatore generale del Comune di Riva del Garda con ricorso straordinario al Capo dello Stato.
2. L’Amministrazione comunale intimata, con atto di opposizione notificato il 6 marzo 2013, ha però chiesto la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale.
3. Il sig. Grossi si è quindi costituito in giudizio, ai sensi dell’articolo 10 del D.P.R. 24.11.1971, n. 1199, con atto notificato in data 15, 17, e 19 aprile 20132 e depositato presso la Segreteria del Tribunale il successivo giorno 24 dello stesso mese.
4. Il ricorrente ha premesso di essere proprietario delle pp.ff. 2377/2, 2368, 2369, 2370, 2374/1, 4306, 4307, 4311 e della p.ed. 688 in C.C. Riva del Garda, che identificano un’ampia area adibita ad attività agricola e un complesso edilizio denominato Villa Mercedes. A sud, la proprietà confina con una parte dell’area fieristica Baltera, urbanisticamente classificata “F1 zona fieristica” e disciplinata dall’art. 37 ter delle n.t.a.
5. Egli riferisce di aver impugnato, con ricorso n.r.g. n. 59 del 2010, la precedente variante al p.r.g., la n. 9, e che con sentenza n. 129 del 2011 questo T.R.G.A. ha accolto in parte le censure sollevate. Il Comune di Riva del Garda ha tuttavia impugnato la sentenza con ricorso n.r.g. 118 del 2012, assegnato alla Quarta sezione del Consiglio di Stato.
6. Nel frattempo, il Comune ha anche attivato il procedimento per l’adozione della nuova variante al p.r.g., che si è concluso nel settembre 2012 con la sua approvazione a cura della Giunta provinciale a mezzo della deliberazione precisamente indicata in epigrafe.
7. Il sig. Grossi, come detto, ha impugnato anche la nuova variante n. 10 per i seguenti motivi di diritto:
I – violazione dell’art. 31, comma 5 bis, della l.p. 4.3.2008, n. 1,
perché in sede di seconda e definitiva adozione è stata accolta un’osservazione del Sindaco, che ha proposto di realizzare in zona fieristica anche magazzini comunali, senza però procedere alla ripubblicazione del provvedimento;
II – violazione dell’art. 6 della l.p. n. 1 del 2008 e del d.P.P. 14.9.2006, n. 15-68/Leg,
sul rilievo che lo strumento urbanistico de quo non è stato sottoposto né a valutazione strategica ambientale né a rendicontazione urbanistica;
III – violazione degli artt. 20, comma 3, e 28, comma 2, della l.p. n. 1 del 2008, e dell’art. 31 della n.t.a. del piano urbanistico provinciale approvato con l.p. 27.5.2008, n. 5,
poiché spetterebbe ai piani territoriali delle comunità definire il dimensionamento e la localizzazione delle attrezzature e dei centri di attrazione di livello sovra-comunale, fra cui rientrano anche i centri destinati a fiere;
IV – ancora violazione dell’art. 31 della n.t.a. del piano urbanistico provinciale ed eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza;
il ricorrente lamenta che la variante n. 10 non avrebbe perseguito il fine dell’ordinato assetto del territorio poiché non sarebbe stata operata alcuna valutazione dell’adeguata presenza di infrastrutture di collegamento viario;
V – eccesso di potere per erroneità, illogicità e irragionevolezza manifeste,
atteso che le disposizioni dell’art. 37 ter delle n.t.a. escludono dal rapporto massimo di copertura (pari al 70%) gli elementi di copertura e i collegamenti pedonali coperti;
VI – ancora eccesso di potere per erroneità, illogicità e irragionevolezza manifeste, poiché sarebbe previsto uno spazio per attività commerciali, destinazione non compatibile con quella fieristica;
VII – irragionevolezza a causa del previsto insediamento di un magazzino comunale, che non avrebbe alcuna attinenza con l’area fieristica.
8. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale intimata per chiedere la reiezione del ricorso.
9. Anche la Provincia di Trento si è costituita, chiedendo il rigetto nel merito del ricorso in quanto infondato.
10. Alla pubblica udienza di data 16 gennaio 2014 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1a. Come anticipato in fatto, il sig. Grossi, che è proprietario del compendio immobiliare e agricolo denominato Villa Mercedes, che a sud confina con una parte dell’area fieristica in località Baltera di Riva del Garda, aveva impugnato la variante urbanistica n. 9, di cui alla deliberazione della Giunta provinciale di Trento del 22.12.2009, n. 3148, deducendo l’illegittimità, sotto plurimi profili, dell’art. 37 ter delle n.t.a. perché non erano stati stabiliti i limiti alla superficie lorda di pavimento e i vincoli di altezza per la prevista edificazione del nuovo polo fieristico secondo un progetto denominato “Tetto di Nuvole”.
Con sentenza n. 129, pubblicata l’11 maggio 2011, questo T.R.G.A. ha accolto la censura rilevando che “anche per l’area fieristica in questione la variante al PRG doveva contenere tutti gli elementi essenziali indicati nell’ordinamento urbanistico, non essendo quanto stabilito dall’art. 37 ter delle norme tecniche di attuazione in tema di rapporto di copertura e di superficie filtrante sufficiente ad assicurare l’ordinato assetto edilizio di una previsione pianificatoria di zona”.
1b. Successivamente il Comune ha attivato e concluso il procedimento per l’adozione della variante n. 10, la cui deliberazione provinciale di approvazione n. 1902 del 2012 è oggetto del presente ricorso.
Deve essere preliminarmente precisato che, a differenza della variante n. 9 (di assestamento generale della pianificazione, con integrazioni cartografiche e normative e di adeguamento al piano urbanistico provinciale), la n. 10 è una variante di aggiornamento normativo, in quanto presenta esclusivamente parziali modifiche alle norme di attuazione al fine di recepire la disciplina attuativa della l.p. urbanistica 4.3.2008, n. 1. Trattasi, sostanzialmente, dei criteri di calcolo della s.u.l. e dell’altezza degli edifici, della disciplina delle legnaie, dei campeggi, dei parcheggi, della localizzazione delle sale giochi, delle attività di deposito, magazzino e vendita nelle aree produttive.
Inoltre, in dichiarata “esecuzione della sentenza TRGA n. 129/2011” è stato modificato l’art. 37 ter introducendo gli indici di superficie e di altezza per le attrezzature poste in zona fieristica (cfr., relazione illustrativa e nota apposta in calce all’art. 37 ter delle n.t.a. – doc. n. 8 e n. 9 in atti del ricorrente).
2a. Ora, il sig. Grossi – che non rivolge alcuna censura diretta ai due indici introdotti ex novo: di densità fondiaria e di altezza – denuncia principalmente, con il secondo motivo, la violazione dell’art. 6 della l.p. n. 1 del 2008 e del d.P.P. 14.9.2006, n. 15-68/Leg sul rilievo che il novello strumento urbanistico doveva essere sottoposto al processo di autovalutazione nella forma della valutazione strategica ambientale o, in ogni caso, al procedimento di rendicontazione urbanistica.
2b. Il mezzo è infondato.
L’art. 6 della l.p. 1/2008 stabilisce innanzitutto che il processi di valutazione strategica e di rendicontazione dei piani si debbano svolgere con le modalità e secondo i criteri stabiliti dalle disposizioni regolamentari della l.p. 15.12.2004, n. 10, approvate con d.P.P. 14.9.2006, n. 15-68/Leg.
Quanto alla “valutazione strategica”, l’art. 3, comma 1, del citato regolamento la prevede per i piani che contengono “la definizione del quadro di riferimento per la localizzazione” di opere i cui progetti debbano essere sottoposti a procedura di v.i.a.
Il comma 2 dello stesso articolo prevede che siano sottoposti a valutazione strategica, o a rendicontazione urbanistica, anche i piani degli enti locali contenenti la definizione del quadro di riferimento per la localizzazione di opere i cui progetti, pur non essendo sottoposti alle procedure di v.i.a., possono avere effetti significativi sull’ambiente, “salvo quanto diversamente previsto dall’articolo 3 bis”. Il successivo comma 3 precisa che anche le modifiche e le varianti dei piani già adottati, “fatto salvo quanto diversamente previsto dall’articolo 3 bis”, sono parimenti sottoposte a valutazione strategica o a rendicontazione urbanistica.
Quanto alla “rendicontazione urbanistica” per gli ordinari strumenti di pianificazione territoriale, la relativa disciplina è stata introdotta dall’art. 3 bis, comma 2, dello stesso regolamento, aggiunto dal d.P.P. 24.11.2009, n. 29-31/Leg., in vigore dal 6 gennaio 2010.
2c. Dall’applicazione della citata normativa alla vicenda di causa, consegue che la variante n. 10 – che, come visto, e per la parte di dichiarato interesse del ricorrente, si è limitata ad introdurre quei limiti costruttivi che la variante n. 9 non aveva individuato e ad ampliare con due fattispecie i possibili usi – non doveva essere sottoposta né a rendicontazione urbanistica (ex art. 3 bis) né a valutazione strategica (ex art. 3) per le seguenti ragioni:
i – innanzitutto perché essa non ha né individuato né direttamente confermato la “localizzazione” dell’area fieristica la quale, per il vero, è stata per la prima volta individuata dal piano intercomunale del 2002 (cfr., doc. n. 16 in atti del Comune); è stata poi assunta nel sistema insediativo e reti infrastrutturali (all. F) del piano urbanistico provinciale, approvato con l.p. 27.5.2008, n. 5 (cfr., doc. n. 6 in atti della Provincia); ha trovato da ultimo espressa conferma nella variante n. 9, approvata però nel dicembre 2009 e quindi prima che entrasse in vigore l’art. 3 bis del regolamento in esame che, come si è visto, ha introdotto l’obbligo di rendicontazione urbanistica anche per gli strumenti di pianificazione territoriale comunale;
ii – perché neppure ricorreva il presupposto dell’articolo 3, comma 1, lett. a), del regolamento (posto che il progetto di polo fieristico è soggetto alla procedura di verifica finalizzata ad accertare l’applicazione della procedura di v.i.a.), poiché il comma 3 dello stesso articolo che, come detto, introduce la valutazione strategica anche per le varianti ai piani già adottati, fa espressamente “salvo quanto diversamente previsto dall’articolo 3 bis“, il quale, al comma 8, lett. c), e) e f), stabilisce che “non sono soggetti a valutazione strategica o a rendicontazione urbanistica”:
— “le modifiche delle disposizioni concernenti le caratteristiche edilizie degli interventi”, quali sono, per l’appunto, le nuove disposizioni introdotte nell’art. 37 ter sull’altezza e sulla superficie delle attrezzature fieristiche; non modific
— “le modifiche necessarie per l’adeguamento del piano alle previsioni localizzative immediatamente cogenti contenute negli strumenti di pianificazione sovraordinata”, nonché “le varianti a carattere conformativo per opere già contemplate dai
2d. Ne consegue che la valutazione del commissario ad acta che, come ha spiegato nella relazione illustrativa alla variante, ha ritenuto di non sottoporre la variante n. 10 a rendicontazione urbanistica, in quanto la fattispecie doveva ritenersi sottratta a tale obbligo ai sensi dell’art. 3 bis, comma 8, lett. c), e) e f) del regolamento provinciale n. 15-68 del 2006, è legittima e che, di conseguenza, il motivo in esame deve essere respinto.
3a. Con il terzo motivo il ricorrente denuncia la violazione degli artt. 20, comma 3, e 28, comma 2, della l.p. n. 1 del 2008, oltre che dell’art. 31 della n.t.a. del P.U.P. Quest’ultimo recita: “i piani territoriali delle comunità definiscono il dimensionamento e provvedono alla localizzazione definitiva delle attrezzature e dei centri di attrazione di livello sovra comunale”, quale è il polo fieristico di cui si discute, per cui il pianificatore comunale non avrebbe potuto procedere con l’adozione di una nuova variante prima dell’adeguamento del piano territoriale della comunità al piano urbanistico provinciale.
3b. Il mezzo è infondato perché la normativa invocata non è pertinente.
Infatti, la variante n. 10 oggetto del presente ricorso non è stata adottata ai sensi degli artt. 20 e 28 della l.p. 1/2008 bensì – in mancanza del piano territoriale della comunità Alto Garda e Ledro – ai sensi della normativa transitoria contenuta nel comma 4 dell’art. 148 della stessa legge provinciale, il quale espressamente prevede che, fino alla data di approvazione del primo piano territoriale della comunità di valle, i comuni possono adottare varianti ai piani regolatori generali con le procedure previste dalla previgente legge provinciale n. 22 del 1991, e con l’applicazione delle procedure in deroga stabilite nel successivo comma 5.
3c. L’ulteriore censura avanzata su questo punto in sede di replica dal ricorrente, per rilevare che quella impugnata non rientrerebbe né nelle varianti con carattere di urgenza, né nelle tipologie di varianti non sostanziali individuate con il regolamento di attuazione, ammesse dalla disciplina transitoria di cui al sopra citato art. 148, comma 4, è inammissibile perché nuova (denuncia non più la violazione della disciplina a regime ma di quella transitoria di cui al già citato art. 148) e dunque tardiva: essa è stata infatti introdotta solo con la memoria, oltretutto non notificata, depositata il 16 dicembre 2013.
3d. Nel merito, comunque, anche tale ulteriore doglianza è infondata poiché la variante n. 10 rientra nelle tipologie ammesse dalla citata disciplina transitoria: essa, complessivamente considerata, è un provvedimento per l’adeguamento obbligatorio di disposizioni di legge e di regolamento (cfr., art. 6, comma 4, del d.P.P. 13.7.2010, n. 18-50/Leg), e, nella parte in cui ha dichiaratamente dato attuazione alla menzionata sentenza di questo Tribunale, si traduce in un provvedimento “urgente conseguente a sentenza di annullamento di specifiche previsioni urbanistiche” (cfr., art. 6, comma 2, dello stesso regolamento).
4a. Il quarto motivo è dedicato alla coltivazione del vizio di eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza, sul rilievo che la variante n. 10 si sarebbe limitata ad introdurre astrattamente indici di fabbricabilità e di altezza ma non avrebbe perseguito il fine dell’ordinato assetto del territorio per quanto concerne il collegamento viario che, a detta del ricorrente, presenterebbe una serie di problematiche, peraltro rilevate dalla stessa Amministrazione provinciale in sede di valutazione tecnica preliminare dell’impatto ambientale del progetto di ampliamento del polo fieristico, di cui alla determinazione del dirigente del Servizio provinciale per la valutazione ambientale n. 19, del 21.3.2011 (cfr., doc. n. 10 in atti di parte).
4b. Anche tale mezzo non merita di essere condiviso poiché, come è già stato precisato, la variante in esame non ha individuato la localizzazione del polo fieristico di Riva del Garda ma si è limitata ad introdurre nella disciplina tecnica quei limiti all’edificazione delle attrezzature fieristiche mancanti e che questo Tribunale, accogliendo una specifica censura dell’attuale ricorrente, ha ritenuto necessario prevedere ancora in sede di pianificazione.
4c. Peraltro, si deve osservare che le previsioni complessive sui collegamenti viabilistici interessanti l’area di causa sono riportate nell’elaborato tecnico del p.r.g. denominato “tavola PR12” (dal quale emerge anche l’esistenza di un’arteria di progetto in zona fiera – cfr. doc. n. 19 in atti del Comune) che, tuttavia, non è oggetto di censura da parte del ricorrente. Non sono invece idonee a supportare le deduzione sulla viabilità le osservazioni formulate dagli uffici provinciali, ed anche dallo stesso Comune di Riva del Garda, in sede di procedura di verifica del progetto del polo fieristico, al fine di valutare se il medesimo dovesse essere sottoposto a valutazione d’impatto ambientale, trattandosi di considerazioni concernenti la valutazione della conformità del progetto in itinere alle disposizioni della pianificazione urbanistica.
5a. Con il quinto motivo si lamenta l’irragionevolezza dell’art. 37 ter della n.t.a. nella parte in cui ha escluso dal rapporto massimo di copertura (pari al 70%) gli elementi di copertura e i collegamenti pedonali coperti, in asserito “plateale contrasto” con le norme generali di cui agli artt. 5 e 6 della stessa normativa tecnica comunale.
5b. Il mezzo è inammissibile perché la variante n. 10 qui in esame nulla ha innovato sul punto contestato.
Difatti, la definizione del rapporto di copertura, di cui alla lett. b) dell’art. 37 ter, risale alla variante n. 9 (cfr., doc. n. 15 del Comune e n. 1 in atti della Provincia) la quale, come si è visto, è stata oggetto di impugnazione da parte dell’attuale ricorrente.
Ne discende che, per quanto riguarda questo indice, la disposizione della variante n. 10 costituisce una mera reiterazione di quella precedente: sul punto non vi è stata infatti alcuna nuova valutazione o scelta discrezionale, nemmeno indiretta, da parte dell’Amministrazione, la quale si è invece limitata a tenere ferme le statuizioni in precedenza adottate.
Del resto, lo stesso ricorrente ha confermato che i motivi del ricorso debbono considerarsi “del tutto nuovi” in quanto riferiti “unicamente alle nuove disposizioni contenute nell’art. 37 ter, introdotte dalla variante n. 10, e al vizio procedurale di approvazione delle medesime” (cfr., pag. 3 della memoria depositata il 16.12.2013).
6a. Con il sesto motivo si deduce l’illogicità della disposizione volta a prevedere uno spazio commerciale nell’ambito di una zona destinata a sede fieristica e congressuale.
6b. Anche questo mezzo è inammissibile per la stessa ragione illustrata al precedente motivo, posto che anche tale previsione, di cui alla lett. c) dell’art. 37 ter, è meramente reiterativa di quanto già determinato nella variante n. 9.
In ogni caso, soggiunge il Collegio, non pare manifestamente illogica o irrazionale la previsione di uno spazio destinato al commercio, di dimensioni contenute (max 15%), presso un polo fieristico.
7. Con l’ultimo motivo si deduce invece l’illogicità della previsione di un magazzino comunale nell’ambito di una zona destinata a sede fieristica e congressuale.
L’esame del motivo deve essere preceduto, sia sul piano logico-temporale sia per ragioni di eventuale assorbenza, dall’esame del primo motivo introdotto, con il quale è stata denunciata la mancata ripubblicazione della variante a seguito dell’accoglimento, in sede di seconda e definitiva adozione, dell’osservazione proposta dal Sindaco e volta proprio all’introduzione della localizzazione del magazzino comunale nell’area fieristica.
8a. Sul punto la difesa dell’Amministrazione provinciale ha opposto il difetto di legitimatio ad causam in capo al ricorrente. L’eccezione è basata sull’assunto che la disciplina che, per l’appunto, prescrive che sia oggetto di nuova pubblicazione la modifica introdotta in accoglimento di osservazioni di soggetti diversi dai titolari di diritti reali sull’area interessata, sarebbe posta a sola tutela del proprietario, o del titolare di altro diritto reale, che vede le proprie realtà immobiliari direttamente colpite da nuove disposizioni di piano a seguito della presentazione di osservazioni da parte di soggetti terzi. Pertanto, nel caso di specie, la norma sarebbe volta a tutelare unicamente Patrimonio del Trentino S.p.a., che è proprietaria dei fondi interessati dalla localizzazione dei magazzini comunali.
A sua volta, la difesa dell’Amministrazione comunale ha eccepito il difetto di interesse del deducente a contestare la presenza di magazzini all’interno di un’area fieristica assai ampia.
8b. Le eccezioni delle Amministrazioni non hanno pregio.
In primo luogo, vale puntualizzare che, come già appurato, la variante di causa è stata assoggettata alla disciplina transitoria di cui ai commi 4 e 5 dell’art. 148 della l.p. 1 del 2008, la quale, nel testo vigente ratione temporis, testualmente prevedeva che, se in sede di definitiva adozione venivano accolte osservazioni che comportavano l’introduzione di modifiche rispetto alle previsioni del piano adottato, il Comune doveva disporre una nuova pubblicazione, reiterando la procedura, per la presentazione di osservazioni limitatamente alle parti oggetto di modifica; in tal caso i termini procedurali erano ridotti a metà e le variazioni apportate in accoglimento delle nuove osservazioni non erano soggette né a pubblicazione né a osservazioni ulteriori.
La speciale disciplina transitoria allora vigente non richiamava il disposto del comma 5 bis dell’art. 31 (introdottovi solo con la novella della l.p. 27.12.2012, n. 25) che, per l’adozione dei piani regolatori a regime, tempera la portata dell’obbligo di ripubblicazione: precisamente, quando le modifiche apportate sono obbligatorie perché richieste da disposizioni normative o da altri strumenti di pianificazione sovraordinati, oppure se non comportano una rielaborazione complessivamente innovativa del piano, o comunque un mutamento delle sue caratteristiche essenziali o della sua impostazione programmatica.
Al riguardo si soggiunge che la normativa sull’obbligo di ripubblicazione ha recepito il consolidato indirizzo giurisprudenziale in base al quale quando l’Amministrazione provvede a modificare il piano adottato, accogliendo osservazioni che incidono sulla proprietà di terzi, è tenuta a fornire idonea comunicazione ai soggetti interessati, mediante ripubblicazione del piano, per consentire la presentazione di memorie e osservazioni di merito.
8c. Tornando all’esame della prima eccezione, il Collegio respinge la lettura riduttiva della norma sulla ripubblicazione (nel testo dunque vigente ratione temporis) operata dall’Amministrazione provinciale per individuare i titolari della legittimazione a denunciare la violazione di una disposizione sull’iter di approvazione dello strumento urbanistico.
Osserva il Collegio che il diritto di partecipare al procedimento amministrativo e di esercitare la facoltà di presentare, sia pure in forma collaborativa, le proprie osservazioni al riguardo, e/o di controdedurre alle diverse esigenze pianificatorie sorte in sede di adozione definitiva, non è riconosciuto solo ai titolari dei diritti reali direttamente interessati ed incisi dalla modifica, poiché, nel periodo di deposito, “chiunque” può presentare osservazioni nel pubblico interesse. Ora, è noto che il termine “chiunque” vada letto in senso funzionale, e anche che la partecipazione procedimentale non è, di per sé, attributiva di legittimazione processuale all’impugnazione degli atti conclusivi del procedimento medesimo (cfr., T.R.G.A. Trento, 7.11.2013, n. 360; C.d.S., sez. V, 15.7.2013, n. 3824; sez. IV, 3.8.2011, n. 4644; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 5.5.2003, n. 3861).
Tuttavia, il proprietario di un fondo confinante con l’area interessata dall’ultima modifica non ripubblicata possiede anche la legittimazione processuale – in ragione della “vicinitas” – per denunciare quell’omissione procedimentale le quante volte sia colpito, anche indirettamente, nel suo diritto dominicale per effetto della conformazione urbanistica data agli immobili del vicino con un procedimento illegittimo.
È dunque in virtù di tale doppio e concorrente presupposto – “vicinitas” e lesione indiretta del diritto reale – che il titolare di quel diritto acquisisce una posizione giuridica qualificata e differenziata da quella del quisque de populo.
8d. Quanto detto vale altresì ad evidenziare l’infondatezza dell’asserita carenza di interesse eccepita dall’Amministrazione comunale.
L’interesse del confinante all’osservanza della regola generale di formazione degli strumenti di pianificazione territoriale che, come visto, impone il rispetto del principio di partecipazione, scaturisce dall’evidenza che il diverso assetto urbanistico-funzionale, conferito dall’impugnata variante all’immobile confinante, è idoneo ad ostacolarlo nell’esercizio delle facoltà di godimento del bene di sua proprietà.
8e. Nella fattispecie è dunque accaduto che, in occasione della seconda e definitiva rilettura, il Commissario ad acta ha accolto un’osservazione presentata, entro i termini di rito, dal Sindaco per proporre che nelle destinazioni ammesse dall’art. 37 ter per la zona F1 fosse prevista anche per magazzini comunali. Tuttavia, all’accoglimento di tale osservazione non ha fatto seguito la ripubblicazione della relativa parte del piano, con la conseguenza che ai potenziali interessati non è stata data la possibilità di presentare osservazioni.
Il primo motivo deve essere pertanto accolto e, in applicazione del noto principio utile per inutile non vitiatur, deve essere annullata la sola previsione insediativa adottata e approvata in recepimento dell’osservazione del Sindaco non ripubblicata.
9. In definitiva:
– respinti per le considerazioni sopra esposte i motivi II, III, IV, V, VI e VI,
– il ricorso va accolto solo in parte, per le ragioni da ultimo illustrate quanto al I motivo, con conseguente annullamento in parte qua (e, precisamente, della sopra individuata previsione non ripubblicata) delle impugnate deliberazioni comunale di secon
10. Le spese di lite, vista la parziale reciproca soccombenza, possono rimanere compensate.

P.Q.M.