La controversia relativa ad una particolare disciplina in materia di canoni di polizia idraulica, cui si riconnettono da un lato forme di incentivo per l’emersione e la regolarizzazione delle occupazioni abusive del reticolo idrico, dall’altro ipotesi di convenzionamento con i grandi utenti e la conseguente previsione di riduzioni del canone appartiene alla giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche ai sensi degli artt. 140 e 143 del R.D. n. 1775/1933. La giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche è esclusa soltanto nei casi in cui i provvedimenti abbiano in realtà un’incidenza soltanto marginale sulle acque pubbliche, poiché strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime di sfruttamento dell’acqua pubblica e del demanio idrico ed in quanto adottati in preminente considerazione di interessi ambientali, urbanistici o di gestione del territorio. Di contro, nel caso di specie, rilevano fattispecie in cui l’Autorità pubblica incide direttamente sul regime del demanio idrico, attraverso una disciplina dei canoni di polizia idraulica particolare rispetto ai criteri generali per la determinazione e la riscossione previsti dall’art. 9 della l.r. 4/2016. Appare infatti significativo della diretta incisione del provvedimento sul regime del demanio idrico la previsione secondo cui la possibilità di riduzione dei canoni di polizia idraulica degli attraversamenti esistenti in fase di regolarizzazione sia espressamente condizionata alla verifica di compatibilità idraulica con il corso d’acqua interessato.

Pres. Giordano – Est. Mameli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 268 del 2021, proposto da
E-Distribuzione S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Greco, Luca Griselli e Manuela Muscardini, con domicilio digitale eletto presso la loro casella PEC come da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Piera Pujatti dell’Avvocatura regionale, con domicilio digitale eletto presso la sua casella PEC come da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura stessa in Milano, piazza Città di Lombardia, n.1;

nei confronti

Comune di San Giacomo Filippo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Dario Marchesi, con domicilio digitale eletto presso la sua casella PEC come da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Milano, corso di Porta Vittoria, n. 47;

e con l’intervento di

ad opponendum:

Comunità Montana di Valle Trompia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Elton Xhanari, con domicilio digitale eletto presso la loro casella PEC come da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della Delibera di Giunta Regionale 14 dicembre 2020 – n. XI/4037, avente ad oggetto “Riordino dei reticoli idrici di Regione Lombardia e revisione dei canoni di polizia idraulica. Aggiornamento della d.g.r. 18 dicembre 2017 n. X/7581, della d.g.r. 24 ottobre 2018 n. XI/698 e dei relativi allegati tecnici” pubblicata in B.U.R. Serie ord. n. 51 del 18 dicembre 2020, nonché, in parte qua, degli allegati F ed H alla stessa;

di tutti gli atti e provvedimenti da essa presupposti e ad essa conseguenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lombardia e del Comune di San Giacomo Filippo;

Visto l’intervento ad opponendum proposto dalla Comunità Montana di Valle Trompia;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2021 la dott.ssa Valentina Mameli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente, società derivante dalla scissione di ENEL s.p.a., è titolare in varie aree del Paese del servizio di distribuzione dell’energia elettrica tra la rete di trasmissione Terna ed i clienti finali.

Le linee elettriche di pertinenza di ENEL e oggi della ricorrente, sono state in larga misura realizzate in virtù di autorizzazioni, molte anche risalenti nel tempo, che hanno interessato tra l’altro larghe porzioni del demanio idrico.

Si tratta prevalentemente di brevi attraversamenti, per pochi metri lineari, dei piccoli corsi d’acqua inclusi nel suddetto demanio (canali, rogge, torrenti), a seconda delle circostanze effettuati con cavi interrati o con linee aeree.

Ciò premesso, con D.lgs. n. 112/1998, nell’ambito delle funzioni conferite alle Regioni in materia di gestione del demanio idrico, il legislatore ha attribuito le funzioni amministrative relative alla determinazione dei canoni di concessione e all’introito dei relativi proventi (cfr. art. 89, c. 1, lett. i).

A sua volta la Regione Lombardia, con l’art. 3 comma 114 della legge regionale n. 1/2000, ha delegato ai Comuni le funzioni di polizia idraulica e la riscossione e l’introito dei canoni per occupazione e uso del reticolo idrico minore.

In Lombardia la relativa disciplina è poi contenuta in due plessi normativi, la legge regionale 29 giugno 2009 n. 10 e la legge regionale 15 aprile 2016 n. 4.

In particolare l’art. 6, comma 5, l.r. n.10/2009 demanda la determinazione della misura dei canoni delle concessioni demaniali ad una deliberazione della Giunta da adottare entro il 31 ottobre dell’anno precedente.

A sua volta l’art. 9 della l.r. n. 4/2016 (Criteri per la determinazione e per la riscossione dei canoni di polizia idraulica), come da ultimo modificato dall’art. 13 della l.r. 21 maggio 2020 n. 11, prevede che “La Giunta regionale determina i canoni di polizia idraulica, da applicare, anche con facoltà di differenziare a seconda della tipologia di reticolo, per il reticolo principale e minore, sulla base dei seguenti criteri generali: a) incidenza delle opere in concessione sul regime idraulico; b) impatto ambientale e paesaggistico generato dalle opere concesse; c) utilizzo ai fini della valorizzazione e della fruizione pubblica di mobilità lenta, rete verde, corridoi ecologici e ambientali”.

Parallelamente, la legislazione regionale si occupa del tema dell’occupazione senza titolo di aree del demanio idrico, contemplando, da un lato, un sistema di tipo sanzionatorio (cfr. ad es. art. 5 l.r. 10/2009, artt. 11 e 12 l.r. 4/2016) e, d’altro lato, una disciplina volta ad incentivare la regolarizzazione delle interferenze già esistenti.

L’art. 13 della l.r. n. 4/2016 prevede in via generale che “al fine di promuovere la regolarizzazione delle opere e delle occupazioni delle aree del demanio idrico fluviale esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge” (comma 1) i soggetti occupanti possano presentare “richiesta di regolarizzazione … dell’intero intervento realizzato o della parte di esso da regolarizzare” (comma 1). La regolarizzazione è fortemente incentivata, dal momento che si prevede che non siano applicate sanzioni e debba essere versato a titolo di indennità solo un importo pari al valore del canone concessorio non corrisposto (raddoppiato in caso di occupazione fisica); se la richiesta di regolarizzazione è presentata entro il 31 dicembre 2023 l’importo sarà dovuto con un incremento del 5% e sino al massimo ad un quinquennio a ritroso; qualora sia presentata entro il 31 dicembre 2026 l’incremento sarà del 7% e si potrà andare a ritroso di sette anni (cfr. comma 1 bis).

L’art. 13 prevede poi una disciplina volta a rendere detta regolarizzazione ancor più favorevole per talune categorie di soggetti, ovvero i c.d. “grandi utenti”, gestori o proprietari di reti tecnologiche e infrastrutturali che interferiscono con il reticolo idrico.

Il comma 2 dispone infatti che “Per le finalità di cui al comma 1, la Giunta regionale e i comuni, in relazione al reticolo idrico di rispettiva competenza, possono stipulare convenzioni con soggetti gestori o proprietari di reti tecnologiche e infrastrutturali che interferiscono con il reticolo stesso”. Il successivo comma 3 prevede che “I soggetti di cui al comma 2 che richiedono la regolarizzazione, segnalando sul supporto informatico di cui all’articolo 8 le interferenze delle proprie reti con il reticolo idrico principale e minore e georeferenziandole, possono usufruire di una riduzione sull’importo dei canoni di polizia idraulica”, precisandosi al comma 4 che “La Giunta regionale stabilisce, con successivo provvedimento, i criteri per la determinazione, in sede di convenzione di cui al comma 2, della percentuale di riduzione sull’importo dei canoni di polizia idraulica e sulla relativa cauzione, ove dovuta, comunque non superiore al novanta per cento dell’importo totale del canone”.

La Giunta regionale, con la D.G.R. 14 dicembre 2020 n. XI/4037, è intervenuta sulla disciplina precedentemente dettata dalla DGR 18 dicembre 2017 – n. X/7581, ed in particolare, per quanto qui rileva, sull’allegato H.

In particolare tale allegato con le modifiche apportate, ha stabilito che: “La riduzione in percentuale dell’importo del canone, calcolata sulla base delle caratteristiche di compatibilità idraulica così come definite nei paragrafi 3 e 4 e nelle tabelle 1a e 1b, si applica alla quota del canone annuale riferita a ogni singola opera/occupazione interferente, fatto salvo l’applicazione dei canoni minimi di cui al punto 2 delle note generali di cui all’allegato F – “Canoni” alla presente deliberazione. Gli importi relativi a eventuali arretrati, da versare nell’ambito delle procedure di regolarizzazione, sono da corrispondere nella loro totalità, in quanto dovuti a titolo di indennità di occupazione”.

Avverso tale deliberazione la società ricorrente ha proposto ricorso, chiedendo l’annullamento del provvedimento, previa tutela cautelare.

Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, resistendo al ricorso di cui ha contestato la fondatezza con separata memoria.

Si è costituito altresì il Comune di San Giacomo Filippo che avrebbe accertato una posizione debitoria della società ricorrente in relazione agli attraversamenti del proprio reticolo idrico minore per gli anni 2014-2019. Il Comune, oltre a contestare nel merito la fondatezza del gravame, ne ha eccepito l’inammissibilità per difetto di giurisdizione.

Ha spiegato intervento ad opponendum la Comunità Montana della Val Trompia, delegata da una moltitudine di comuni alla gestione del servizio di manutenzione del reticolo idrico minore di rispettiva competenza. Anche la Comunità Montana ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nella controversia de qua.

Alla camera di consiglio del 10 marzo 2021, fissata per l’esame ella domanda cautelare, la parte ricorrente vi ha rinunciato. Il Presidente ha disposto la fissazione dell’udienza pubblica per il 21 ottobre 2021.

In vista della trattazione nel merito le parti hanno depositato scritti difensivi, insistendo nelle rispettive conclusioni.

Indi la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione all’udienza del 21 ottobre 2021.

Va preliminarmente esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione sollevata dal Comune di San Giacomo Filippo e dalla Comunità Montana della Val Trompia. In particolare la difesa degli Enti ha dedotto che la cognizione della controversia spetterebbe al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche ai sensi degli artt. 140 e 143 del R.D. n. 1775/1933, trattandosi di questione avente ad oggetto provvedimenti amministrativi di determinazione dei canoni per l’uso di beni del demanio idrico.

Ad avviso del Collegio l’eccezione è fondata.

Va premesso che con la deliberazione impugnata la Giunta è intervenuta in esecuzione di quanto disposto dall’art. 13 della L.R. 15/03/2016, n. 4 (Revisione della normativa regionale in materia di difesa del suolo, di prevenzione e mitigazione del rischio idrogeologico e di gestione dei corsi d’acqua).

Con la predetta disposizione il legislatore regionale, dopo aver dettato all’art. 9 i criteri per la determinazione e per la riscossione dei canoni di polizia idraulica, ha delineato una disciplina volta a promuovere la regolarizzazione di opere e di occupazioni senza titolo concessorio in aree del demanio idrico fluviale, attraverso la riduzione dell’importo dei canoni di polizia idraulica nonché ha previsto, per i soli “grandi utenti” che abbiano chiesto la regolarizzazione, la facoltà di stipulazione di convenzioni dirette a regolare il rapporto concessorio per il futuro, con possibilità di riduzione dell’importo dei canoni ordinariamente dovuti, nella misura che il comma 4 demanda di stabilire alla Giunta Regionale, la quale, appunto, vi ha provveduto dapprima con la D.G.R. n. X/7581 del 18 dicembre 2017 e poi con l’impugnata D.G.R. n. XI/4037 del 14 dicembre 2020.

Le riduzioni dei canoni sono in ogni caso condizionate alla presentazione, a supporto della relativa richiesta, di una verifica di compatibilità idraulica con il corso d’acqua interessato, redatta secondo i criteri di cui alla direttiva IV dell’Autorità di Bacino del Fiume Po, e che variano a seconda del giudizio di adeguatezza e compatibilità risultante da tale verifica.

Le modifiche contestate dalla ricorrente riguardano in particolare gli allegati della D.G.R. n. 4037/2020 “F” (“Canoni regionali di concessione di polizia idraulica”) e “H” (“Determinazione della percentuale di riduzione dei canoni di polizia idraulica in sede di stipula delle convenzioni con i soggetti gestori o proprietari di reti tecnologiche e infrastrutturali che interferiscono con il reticolo idrico principale (attuazione della L.R. 4/2016, art. 13 c.4)”). Il primo dei due allegati (F) si occupa della quantificazione del canone concessorio, variamente modulato a seconda del tipo di incidenza sul demanio idrico. Ai fini del presente giudizio, rileva la voce A.1 – “Attraversamenti, parallelismi o percorrenze di linee elettriche con tensione sino a 150.000 volts e linee tecnologiche con cavo e/o in tubazioni con diametro esterno fino a 300 mm (…); canone di concessione demaniale: € 1,56 per metro lineare con un importo minimo di € 77,88”.

Il secondo dei due allegati (H) si occupa della disciplina “speciale” prevista dai commi 2-4 dell’art. 13 della L.R. n. 4/2016 in favore dei “soggetti gestori o proprietari di reti tecnologiche e infrastrutturali” che interferiscono con il reticolo dei corsi d’acqua demaniali, i quali possono beneficiare di riduzioni percentuali del canone sino al 90% in meno della misura ordinaria.

Ciò posto l’art. 143 R.D. n. 1775 del 1933 dispone che “Appartengono alla cognizione diretta del Tribunale superiore delle acque pubbliche:

a) i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall’amministrazione in materia di acque pubbliche;

b) i ricorsi, anche per il merito, contro i provvedimenti definitivi dell’autorità amministrativa adottata ai sensi degli artt. 217 e 221 della presente legge; nonché contro i provvedimenti definitivi adottati dall’autorità amministrativa in materia di regime delle acque pubbliche ai sensi dell’art. 2 del testo unico delle leggi sulle opere idrauliche approvato con R.D. 25 luglio 1904, n. 523 , modificato con l’art. 22 della L. 13 luglio 1911, n. 774, del R.D. 19 novembre 1921, n. 1688, e degli artt. 378 e 379 della L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. F;

c) i ricorsi la cui cognizione è attribuita al Tribunale superiore delle acque dalla presente legge e dagli artt. 23, 24, 26 e 28 del testo unico delle leggi sulla pesca, approvato con R.D. 8 ottobre 1931, n. 1604“.

Secondo la costante giurisprudenza della Corte di Cassazione spetta alla giurisdizione del Tribunale superiore delle Acque pubbliche, ai sensi dell’ articolo 143, comma 1, lettera a), del regio decreto n. 1775 del 1933, ogni controversia sugli atti amministrativi in materia di acque pubbliche, ancorché non promananti da pubbliche amministrazioni istituzionalmente preposte alla cura degli interessi in materia, idonei a incidere in maniera non occasionale, ma immediata e diretta, sul regime delle acque pubbliche e del relativo demanio, mentre sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie concernenti atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati a incidere sul regime di sfruttamento dell’acqua pubblica e del demanio idrico e adottati in preminente considerazione di interessi ambientali, urbanistici o di gestione del territorio (Cassazione civile SS.UU. 30 dicembre 2020, n.29824; idem 5 febbraio 2020, n.2710. Si veda poi Cassazione civile SS.UU. 21 luglio 2020, n. 15491 quanto al riparto di giurisdizione tra il Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche, quale giudice ordinario specializzato, ex art. 140 del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, e il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, quale giudice amministrativo in unico grado, ex art. 143 dello stesso decreto).

La questione sottoposta all’attenzione di questo Tribunale attiene ad una particolare disciplina in materia di canoni di polizia idraulica, cui si riconnettono da un lato forme di incentivo per l’emersione e la regolarizzazione delle occupazioni abusive del reticolo idrico, dall’altro ipotesi di convenzionamento con i grandi utenti e la conseguente previsione di riduzioni del canone.

La giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche è esclusa soltanto nei casi in cui i provvedimenti abbiano in realtà un’incidenza soltanto marginale sulle acque pubbliche, poiché strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime di sfruttamento dell’acqua pubblica e del demanio idrico ed in quanto adottati in preminente considerazione di interessi ambientali, urbanistici o di gestione del territorio (Cons. Stato Sez. IV, 18 giugno 2021, n. 4697).

Di contro, nel caso di specie, rilevano fattispecie in cui l’Autorità pubblica incide direttamente sul regime del demanio idrico, attraverso una disciplina dei canoni di polizia idraulica particolare rispetto ai criteri generali per la determinazione e la riscossione previsti dall’art. 9 della l.r. 4/2016.

Appare significativo della diretta incisione del provvedimento sul regime del demanio idrico la previsione secondo cui la possibilità di riduzione dei canoni di polizia idraulica degli attraversamenti esistenti in fase di regolarizzazione sia espressamente condizionata alla verifica di compatibilità idraulica con il corso d’acqua interessato (cfr. allegato H).

In conclusione per le ragioni che precedono va declinata la giurisdizione del giudice amministrativo a favore di quella del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche ove la causa potrà essere riproposta ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a.

Tenuto conto della pronuncia in rito le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Domenico Giordano, Presidente

Valentina Santina Mameli, Consigliere, Estensore

Rosanna Perilli, Referendario