Va sospesa la nota del Comune con la quale il responsabile dell’ufficio tecnico ha diffidato la ricorrente dall’iniziare i lavori per la realizzazione di una stazione radio base per radiotelecomunicazioni se, a fronte della formazione per silentium del titolo abilitativi, il provvedimento contestato si atteggia, sotto il profilo sostanziale, in termini di anomala e non partecipata misura di autotutela, oltretutto fondata sul non plausibile ed assorbente presupposto della postulata attitudine retroattiva delle innovative disposizioni regolamentari successivamente approvate. (G.S.)

N. 00288/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00907/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 907 del 2012, proposto da:

Ericsson Telecomunicazioni S.p.A., rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Sartorio, con domicilio eletto presso Giuseppe Sartorio in Salerno, p.zza Xxiv Maggio,26 c/o Avv.Galera;

contro

Comune di Ispani in Persona del Sindaco P.T.;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

della nota prot.n.1760/2012 con la quale il responsabile dell’u.t. del comune di ispani ha diffidato la società ricorrente dall’iniziare i lavori per la realizzazione di una stazione radio base per radiotelecomunicazioni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2012 il dott. Giovanni Grasso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

CONSIDERATO che – a fronte della formazione per silentium del titolo abilitativo – il provvedimento contestato si atteggia, sotto il profilo sostanziale, in termini di anomala e non partecipata misura di autotutela, oltretutto fondata sul non plausibile ed assorbente presupposto della postulata attitudine retroattiva delle innovative disposizioni regolamentari successivamente approvate;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

Accoglie l’articolata istanza cautelare.

Fissa, per la definizione nel merito della controversia, la pubblica udienza del 20 giugno 2013.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Mele, Presidente FF

Giovanni Grasso, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 20/07/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Campania – Salerno – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 20/7/2012 n.288 proviene da Giustamm.

Pres. A. Leo – Est. U. De Carlo
Pianetta di Barbieri Bruno & C. S.n.c. (Avv.ti I. Rattazzi e M. Bessi) c/ Comune di Voghera (Avv. G. F. Ferrari).

sulla competenza del Sindaco ad adottare ordinanze contingibili ed urgenti in materia di inquinamento acustico

Ambiente e territorio – Inquinamento acustico – Ordinanza contingibile ed urgente – Competenza – Sindaco – Sussiste.

Il potere di ordinanza contingibile ed urgente è sempre ammesso laddove gli accertamenti tecnici all’uopo effettuati dalle competenti Agenzie Regionali di Protezione Ambientale rivelino la presenza di un fenomeno di inquinamento acustico, tenuto conto sia che quest’ultimo rappresenta una minaccia per la salute pubblica, sia che la legge quadro sull’inquinamento acustico non configura alcun potere di intervento amministrativo “ordinario” che consenta di ottenere il risultato dell’immediato abbattimento delle emissioni sonore inquinanti e, ferma restando la nuova ripartizione di competenze tra gli organi politici e funzionari amministrativi, i provvedimenti in materia non devono essere adottati dal funzionario competente in base al settore di attività, bensì dal Sindaco ex art. 9 legge n. 447/1995.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 513 del 2010, proposto da:

Pianetta di Barbieri Bruno & C. Snc, rappresentata e difesa dagli avv. Isabella Rattazzi, Maria Bessi, con domicilio eletto presso Segreteria Tar in Milano, via F. Corridoni 39;

contro

Comune di Voghera, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Larga, 23;
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Lombardia Dipartimento di Pavia;

per l’annullamento

– dell’ordinanza del Comune di Voghera – Servizio S.U.A.P.-Ecologia, prot. n. 777/09 del 14 dicembre 2009, notificata alla ricorrente in data 16 dicembre 2009;

– della Relazione tecnica denominata “Rumore: Verifiche dei livelli di rumore” dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente della Regione Lombardia – Dipartimento di Pavia, prot. n. 162187/09 del 2 dicembre 2009, avente ad oggetto “Misure di rum


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Voghera;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 gennaio 2011 il dott. Ugo De Carlo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

La società ricorrente impugnava l’ordinanza del Comune di Voghera con cui le era stato imposto di adottare misure di contenimento del rumore e di presentare una relazione tecnica per comunicare le opere di bonifica acustica che la società intendeva assumere per giungere al risultato richiesto, oltre all’irrogazione di una sanzione.

La società contestava l’attività tecnica compiuta dall’ARPA che non aveva effettuato i rilievi opportuni e presentava cinque motivi di ricorso avverso il provvedimento.

Il primo di questi motivi afferiva all’incompetenza del Dirigente comunale ad adottare provvedimenti come quelli previsti dall’art. 9 L. 4471995 che, avendo le caratteristiche delle ordinanze contingibili ed urgenti , devono essere adottate dal Sindaco.

Il Comune si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso ed eccependo il difetto di giurisdizione per la parte dell’ordinanza che ingiungeva il pagamento di una somma a titolo di sanzione.

Alla camera di consiglio del 23.3.2010 la richiesta di sospensione cautelare dell’atto veniva respinta per mancanza di periculum in mora.

E’ fondata l’eccezione di difetto di giurisdizione per quanto attiene alla parte sanzionatoria dell’ordinanza.

La giurisdizione in materia di sanzioni amministrative pecuniarie è affidata in via generale secondo la L. 6891981 al giudice ordinario; in particolare, ai sensi dell’art. 22 bis L. 6891981, la competenza appartiene al giudice monocratico di Tribunale.

Ne consegue che sotto tale profilo il ricorso è inammissibile e dovrà essere riassunto nei termini di legge davanti al giudice munito di giurisdizione.

Per quanto attiene ai profili che appartengono alla giurisdizione di questo giudice, il ricorso è fondato in accoglimento del primo motivo che, trattando della competenza del provvedimento, esonera dall’illustrazione e dalla trattazione degli altri motivi.

Secondo un costante orientamento della giurisprudenza l’art. 9 L. 4471995 attribuisce al Sindaco poteri di intervento richiesto da urgente necessità di tutela della salute pubblica in senso più ampio che non laddove si dovesse ricorrere ai normali poteri di cui all’art. 54 D.lgs. 2672000, tanto che è legittimo l’esercizio del potere di ordinanza ogniqualvolta si accerti anche attraverso apposita relazione dell’Agenzia Regionale di Protezione Ambientale (come richiesto dall’art. 15 L.R.n. 13/2001), il superamento dei limiti imposti dalla legge per contrastare il fenomeno dell’inquinamento acustico ( vedasi TAR Puglia Lecce 4882006, TAR Umbria 4922010, TAR Toscana 19302010 ); l’orientamento giurisprudenziale surrichiamato ribadisce la necessità di valorizzare la ridetta norma, attraverso un’interpretazione logica e sistematica che tenga conto del contesto in cui la stessa si colloca, in quanto preordinato a realizzare un efficace contrasto al fenomeno dell’inquinamento acustico. Si deve, per tale via, ritenere che l’uso del potere di ordinanza contingibile ed urgente, delineato dall’art. 9 cit., sia sempre ammesso laddove gli accertamenti tecnici all’uopo effettuati dalle competenti Agenzie Regionali di Protezione Ambientale, rivelino la presenza di un fenomeno di inquinamento acustico, “tenuto conto sia che quest’ultimo – ontologicamente (per esplicita previsione dell’art. 2 della stessa Legge n° 447/1995) – rappresenta una minaccia per la salute pubblica, sia che la Legge quadro sull’inquinamento acustico non configura alcun potere di intervento amministrativo “ordinario” che consenta di ottenere il risultato dell’immediato abbattimento delle emissioni sonore inquinanti.

Pertanto i provvedimenti in materia non sono tra quelli che, in base alla nuova ripartizione di competenza tra organi politici e funzionari amministrativi, debbono essere adottati dal funzionario competente in base al settore di attività.

Il provvedimento va, pertanto, annullato per incompetenza dovendo essere il Sindaco ad emanare le ordinanze ex art. 9 L. 4471995.

Stante l’esito del ricorso appare equo compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione IV, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile in parte, nei sensi di cui in motivazione, appartenendo la giurisdizione al giudice ordinario e quanto al resto lo accoglie con annullamento dell’atto per i profili sui quali vi è giurisdizione di questo giudice.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Adriano Leo, Presidente

Elena Quadri, Primo Referendario

Ugo De Carlo, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 31/01/2011

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione IV – Sentenza – 31/1/2011 n.288 proviene da Giustamm.

Pres. Morelli – Rel. Uccella – P.M. Leccisi
Bianchi (avv. Spina) c. Anas spa (avv. Ciliberti)

sui limiti di responsabilità del custode

Risarcimento danni – Custode – Responsabilità – Risarcimento come costo sociale – Assenza di qualsiasi nesso causale tra evento e omissione – Esclusione risarcimento.

Ai sensi dell’art. 2051 c.c. benché il custode sia tenuto a ristorare il danneggiato come risarcimento di un costo sociale comportato dal puro fatto di trovarsi in una data relazione con le persone o i beni che sono la fonte immediata del danno, non risponde qualora l’omissione posta in essere non sia neppure in via mediata rilevante nella causazione dell’evento dannoso.

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L'articolo Corte di Cassazione – Sezione III civile – Sentenza – 7/1/2011 n.288 proviene da Giustamm.

Presidente Bile, Redattore Tesauro

la norma censurata presenta i caratteri di una legge-provvedimento, in quanto incide su un numero determinato e limitato di destinatari ed ha contenuto particolare e concreto. Essa, pertanto, soggiace – come ripetutamente affermato dalla Corte – ad uno scrutinio stretto di legittimità costituzionale, essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore regionale

Cooperative e consorzi – Art 19, commi 1 e 2, della legge della Regione Basilicata 9 agosto 2007, n. 13 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2007 e del bilancio pluriennale per il triennio 2007/2009) – Consorzi – Regione Basilicata – Scioglimento degli organi dei consorzi per lo sviluppo industriale di cui alla legge regionale n. 41/1998 – Irragionevolezza per l’assenza di una disciplina transitoria – Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione – Q.l.c. sollevata T.A.R. della Basilicata – Asserita violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione – Infondatezza

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, commi 1 e 2, della legge della Regione Basilicata 9 agosto 2007, n. 13 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2007 e del bilancio pluriennale per il triennio 2007/2009), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale della Basilicata.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Franco BILE – Presidente
– Giovanni Maria FLICK – Giudice
– Francesco AMIRANTE
– Ugo DE SIERVO
– Paolo MADDALENA
– Alfio FINOCCHIARO
– Alfonso QUARANTA
– Franco GALLO
– Luigi MAZZELLA
– Gaetano SILVESTRI
– Sabino CASSESE
– Maria Rita SAULLE
– Giuseppe TESAURO
– Paolo Maria NAPOLITANO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 19, commi 1 e 2, della legge della Regione Basilicata 9 agosto 2007, n. 13 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2007 e del bilancio pluriennale per il triennio 2007/2009), promossi con n. 3 ordinanze del 15 novembre 2007 dal Tribunale amministrativo regionale della Basilicata, rispettivamente iscritte ai nn. 47, 48 e 49 del registro ordinanze 2008 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell’anno 2008.

Visto l’atto di costituzione di Roberto Ruggiero ed altro;
udito nell’udienza pubblica del 10 giugno 2008 e nella camera di consiglio dell’11 giugno 2008 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
udito l’avvocato Aldo Loiodice per Roberto Ruggiero ed altro.

Ritenuto in fatto

1. – Il Tribunale amministrativo regionale della Basilicata, con tre distinte ordinanze del 15 novembre 2007, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, commi 1 e 2, della legge della Regione Basilicata 9 agosto 2007, n. 13 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2007 e del bilancio pluriennale per il triennio 2007/2009).
Il giudice rimettente premette di essere stato adito con tre distinti ricorsi proposti avverso i provvedimenti con i quali, in applicazione del citato art. 19 della legge regionale n. 13 del 2007, è stato disposto lo scioglimento dell’Assemblea, del Consiglio di amministrazione e del Presidente, rispettivamente, del Consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia di Matera e di quello della Provincia di Potenza, nonché avverso le successive delibere delle Giunte regionali con le quali sono stati individuati i Commissari dei rispettivi Consorzi e gli atti di nomina di questi ultimi.

2. – Il rimettente, nelle tre ordinanze, premette che i consorzi di sviluppo industriale, operanti in Basilicata, sono stati istituiti a norma dell’art. 50 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218. L’art. 2 della legge regionale 3 novembre 1998 n. 41 (Disciplina dei consorzi per lo sviluppo industriale) li configura quali «enti pubblici economici di promozione dell’industrializzazione e dell’insediamento di attività produttive nelle aree del proprio comprensorio», dotati di «piena autonomia amministrativa, organizzativa ed economico-finanziaria» (art. 5) e soggetti a poteri di indirizzo e vigilanza della Regione, «per il perseguimento dei fini istituzionali, in forma imprenditoriale, mediante atti di diritto privato».
La norma censurata dispone che «ai fini della organizzazione di un sistema di governance delle attività industriali e nelle more della definizione di un nuovo assetto normativo concernente le aree industriali, gli organi dei consorzi per lo sviluppo industriale di cui alla legge regionale 3 novembre 1988, n. 41, con l’eccezione del Collegio dei revisori, sono sciolti con le modalità previste dal comma 2 del presente articolo» (comma 1) e che « Il presidente della Giunta regionale, entro trenta giorni dall’entrata in vigore della presente legge, decreta lo scioglimento degli organi dei consorzi per lo sviluppo industriale operanti in Basilicata e contestualmente, sulla base di un provvedimento deliberativo della Giunta regionale, nomina un Commissario per ciascun Consorzio» (comma 2).
Secondo il Tar, non sussisterebbe alcuna obiettiva e ragionevole giustificazione dello scioglimento degli organi consortili, né sarebbe ravvisabile alcun nesso di strumentalità necessaria tra il predetto scioglimento ed il fine della organizzazione di un nuovo di sistema di governo delle attività industriali, nelle more della definizione di un nuovo assetto normativo dei consorzi, con conseguente irragionevolezza del citato art. 19, commi 1 e 2.

3. – Nel primo e nel terzo giudizio (reg. ord. n. 47 e n. 49 del 2007), si sono costituite le parti private del giudizio principale ed il Consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia di Matera, che hanno chiesto che questa Corte dichiari l’illegittimità costituzionale dell’art. 19 della legge regionale n. 13 del 2007, per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
La difesa di tutte le parti sostiene che lo scioglimento degli organi consortili disposto dall’art. 19 della legge regionale n. 13 del 2007 deve ritenersi arbitrario ed irragionevole, dal momento che esso non trova alcuna giustificazione, al di fuori del generico ed imprecisato riferimento all’organizzazione di un nuovo sistema di «governance» ed alla futura, presunta definizione di un nuovo assetto normativo concernente le aree industriali. La predetta disposizione non solo non conterrebbe alcuna adeguata giustificazione dell’«abnorme misura sanzionatoria adottata», ma non troverebbe neppure un collegamento finalistico con le norme della legislazione statale di cornice.

4. – All’udienza pubblica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1. – Con tre distinte ordinanze del 15 novembre 2007, il Tribunale amministrativo regionale della Basilicata ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, commi 1 e 2, della legge della Regione Basilicata 9 agosto 2007, n. 13 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2007 e del bilancio pluriennale per il triennio 2007/2009), nella parte in cui dispone lo scioglimento degli organi dei consorzi per lo sviluppo industriale di cui alla legge regionale n. 41 del 1998, con l’eccezione del Collegio dei revisori, «ai fini della organizzazione di un sistema di governance delle attività industriali e nelle more della definizione di un nuovo assetto normativo concernente le aree industriali» (comma 1), ed attribuisce al presidente della Giunta regionale, entro trenta giorni dall’entrata in vigore della presente legge, il compito di decretare lo scioglimento dei predetti organi e contestualmente, sulla base di un provvedimento deliberativo della Giunta regionale, di nominare un Commissario per ciascun Consorzio (comma 2).
Secondo il rimettente, detta norma, in violazione dei citati parametri costituzionali, determinerebbe arbitrariamente ed irragionevolmente lo scioglimento degli organi consortili, in difetto di una obiettiva e ragionevole giustificazione, poiché non sarebbe ravvisabile un nesso di strumentalità necessaria tra siffatta previsione e le finalità genericamente evocate, di organizzazione di un nuovo sistema di governo delle attività industriali, nelle more della definizione di un nuovo assetto normativo dei consorzi che la regione intende perseguire.

2. – I tre giudizi, avendo ad oggetto la stessa norma, censurata in riferimento agli stessi parametri e con argomentazioni sostanzialmente identiche, devono essere riuniti e decisi con un’unica sentenza.

3. – La questione non è fondata.
La norma censurata, disponendo lo scioglimento degli organi del Consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia di Matera e di quello della Provincia di Potenza e stabilendo altresì che il Presidente della Giunta regionale provvede a decretare, «entro trenta giorni dall’entrata in vigore della presente legge», il predetto scioglimento e contestualmente a nominare nuovi Commissari, presenta i caratteri di una legge-provvedimento, in quanto incide su un numero determinato e limitato di destinatari ed ha contenuto particolare e concreto. Essa, pertanto, soggiace – come ripetutamente affermato da questa Corte (fra le tante, sentenze n. 267 e n. 11 del 2007) – ad uno scrutinio stretto di legittimità costituzionale, essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore regionale.
Proprio con riferimento a tali profili, questa Corte ha scrutinato norme di legge della Regione Puglia, analoghe a quelle oggi all’esame, con cui pure si disponeva lo scioglimento di organi consortili in vista della ridefinizione del disegno organizzativo delle aree industriali e delle aree ecologicamente attrezzate, ed ha dichiarato le censure sollevate, in riferimento ai medesimi parametri, infondate (sentenza n. 429 del 2002).
In tale sentenza, la Corte ha affermato che la norma la quale dispone lo scioglimento degli organi consortili e la nomina dei relativi commissari, chiamati a realizzare una serie di attività (di censimento delle aree, di ricognizione del patrimonio, etc.), specificamente individuate dalla medesima legge regionale, in attesa di realizzare un nuovo disegno organizzativo delle aree industriali, non è lesiva dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione. Essa si risolve viceversa proprio in una serie di «misure di efficienza gestionale» giustificate dall’esigenza di porre in essere, nella fase di transizione dal precedente al futuro assetto delle aree industriali, «i presupposti adeguati per la più sollecita e congrua attuazione della nuova disciplina».
L’art. 19, commi 1 e 2, della legge della Regione Basilicata n. 13 del 2007 è stato adottato dal legislatore regionale – intervenuto a disciplinare il settore dei consorzi per lo sviluppo industriale, istituiti ai sensi dell’art. 50 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, una prima volta con la legge n. 32 del 1994, e poi, in totale riforma del precedente assetto, con la legge n. 41 del 1998 (che, all’art. 12, disponeva lo scioglimento degli organi consortili preesistenti) – «ai fini della organizzazione di un sistema di governance delle attività industriali e nelle more della definizione di un nuovo assetto normativo concernente le aree industriali».
Da tale indicazione si evince che la previsione dello scioglimento degli organi consortili preesistenti, ivi contenuta, risponde all’esigenza di assicurare la più rapida ed efficace sostituzione del sistema di governo del settore, mediante la nomina di nuovi commissari, ragionevolmente chiamati a svolgere, al posto dei titolari dei preesistenti organi consortili, tutte le attività necessarie ad attuare il nuovo sistema.
La norma regionale impugnata configura, in tal modo, un’ipotesi di scioglimento degli organi consortili ulteriore e del tutto diversa da quelle tipizzate dall’art. 10 della legge regionale n. 41 del 1998, in quanto priva di carattere sanzionatorio.
Essa obbedisce, pertanto, alla medesima finalità delle norme della Regione Puglia già ritenute, nella sentenza n. 429 del 2002, non irragionevoli.
L’art. 19 censurato, infatti, sebbene caratterizzato da un formulazione meno stringente di quella impiegata dalla Regione Puglia, reca anch’esso «misure di efficienza gestionale» non arbitrarie e non irragionevoli, appunto in quanto giustificate dalla necessità di consentire la più efficiente gestione della fase transitoria ed il sollecito passaggio dal vecchio al nuovo regime.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, commi 1 e 2, della legge della Regione Basilicata 9 agosto 2007, n. 13 (Assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2007 e del bilancio pluriennale per il triennio 2007/2009), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale della Basilicata, con le ordinanze indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2008.

F.to:
Franco BILE, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 18 luglio 2008.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 18/7/2008 n.288 proviene da Giustamm.

Pres. ed est. Saltelli
ricorsi riuniti:
CASSA DI RISPARMIO DI FIRENZE S.p.A. (Avv.ti A. Guarino e A. Ragazzini) c. MINISTERO DELLE FINANZE (n.c.), CASSA DI RISPARMIO DI BOLOGNA S.p.A. (n.c.)- MINISTERO DELLE FINANZE, AGENZIA DELLE ENTRATE (Avv. Stato) c. CASSA DI RISPARMIO DI FIRENZE S.p.A. (Avv.ti A. Guarino e A. Ragazzini), CASSA DI RISPARMIO DI BOLOGNA S.p.A. (n.c.)

sulla determinazione dei compensi spettanti ai concessionari del servizio di riscossione tributi

1. Servizi pubblici – Riscossione tributi – Concessionari –Determinazione dei compensi – Remuneratività del servizio – Necessità – Non sussiste – Ragioni

2. Servizi pubblici – Riscossione tributi – Concessionari –“Permanenza dell’equilibrio di gestione” – Conseguenze – Remuneratività del servizio – Esclusione – Ragioni

1. Dall’art. 61 D.P.R. 43/1988, relativo alla determinazione, con decreto del Ministero delle Finanze, dei compensi e rimborsi spettanti ai concessionari del servizio di riscossione dei tributi, non è desumibile alcun obbligo di assicurare un utile ai gestori privati o, comunque, la remuneratività del servizio. Né può invocarsi la rilevanza pubblicistica dei principi di equilibrio di gestione e dell’utile nei contratti pubblici, atteso che la concessione del servizio di riscossione dei tributi ed il suo esercizio scaturisce da una libera scelta dei privati, operata in base a calcoli di convenienza, così che in nessun caso può parlarsi di una sorta di obbligatorietà del servizio (neppure con riguardo alla figura del commissario governativo istituito ex artt. 19, 20 e 24 D.P.R. 43/1988, al quale è comunque riconosciuta la possibilità di sottrarsi a tale gestione in quanto ritenuta preventivamente non utile e non remunerativa).

2. L’articolo 61, co. 8, D.P.R. 43/1988, laddove fa riferimento alla “permanenza dell’equilibrio di gestione”, cui è sostanzialmente finalizzata la revisione biennale delle misure delle commissioni, dei compensi e dei rimborsi spese dei concessionari, non introduce nessun obbligo di tener conto della remuneratività del servizio. Al contrario, proprio il richiamo alla “permanenza” dell’equilibrio della gestione presuppone la esistenza di una posizione originaria di equilibrio delle condizioni economiche – finanziarie della concessione liberamente accettate dai soggetti concessionari.

sulla determinazione dei compensi spettanti ai concessionari del servizio di riscossione tributi

R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sui ricorsi in appello iscritti al NRG. 10155 dell’anno 2000 e 3801 dell’anno 2002 proposti rispettivamente:

– quanto al primo (NRG. 10155/00),

dalla società CASSA DI RISPARMIO DI FIRENZE S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Andrea Guarino e Antonio Ragazzini, con i quali è elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Borghese, n. 3;

contro

MINISTERO DELLE FINANZE, in persona del ministro in carica, non costituito in giudizio;

e nei confronti di

CASSA DI RISPARMIO DI BOLOGNA S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, n. 1678 del 3 settembre 1999;

– quanto al secondo (NRG. 3801/02),

dal MINISTERO DELLE FINANZE, in persona del ministro in carica, e dall’AGENZIA DELLE ENTRATE, in persona del direttore in carica, entrambi legale rappresentante in carica, entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

CASSA DI RISPARMIO DI FIRENZE S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Andrea Guarino e Antonio Ragazzini, con i quali è elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Borghese, n. 3;

e nei confronti di

CASSA DI RISPARMIO DI BOLOGNA S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, n. 2555 del 28 marzo 2001;

Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della società E.TR. Esazione Tributi S.p.A. nel ricorso NRG. 3801/02 e le successive memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza dell’11 gennaio 2008 il consigliere Carlo Saltelli;
Uditi per le parti gli avv.ti come da verbale d’udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I. Con ricorso giurisdizionale notificato il 28 gennaio 1998 la Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A., concessionaria del servizio di riscossione tributi per l’ambito delle province di Firenze e di Massa Carrara, chiedeva al Tribunale amministrativo regionale del Lazio l’annullamento del decreto del Ministero delle finanze in data 26 novembre 1997, recante “Determinazione delle misure delle commissioni, dei compensi e dei rimborsi spese da corrispondere, per il biennio 1998 – 1999, ai concessionari dei servizi di riscossione dei tributi”, in uno a tutti gli atti anteriori, connessi e coordinati.
Attraverso otto motivi di censura (incentrati sulla violazione dell’articolo 61, n. 3 e n. 8, del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43; eccesso di potere per errore nei presupposti; illogicità; disparità di trattamento; contrasto con gli atti anteriori del procedimento; difetto di motivazione; violazione del principio di eguaglianza; violazione degli artt. 24 ss. e 61 del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43; violazione dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, anche in relazione all’articolo 61, n. 3 e n. 8, del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43; violazione dell’articolo 18 del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, nonché dei principi generali in tema di comunicazione degli atti) la società ricorrente lamentava innanzitutto l’illegittimità del provvedimento impugnato che aveva previsto per il biennio 1998 – 1999 una riduzione del compenso in atto, già di per sé insufficiente ad assicurare l’equilibrio della gestione, violando macroscopicamente le disposizioni contenute nell’articolo 61 del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, volte ad assicurare una percentuale non differenziata di utile e lo stesso permanente equilibrio della gestione, senza considerare il passivo accumulatosi nel periodo precedente (che pure avrebbe dovuto essere ripianato, non essendo in alcun modo imputabile ad essa ricorrente); sotto altro profilo evidenziava, poi, il difetto di motivazione e la carenza istruttoria di cui era inficiato il provvedimento impugnato che, malgrado la sua ampia e articolata motivazione, non consentiva di ricostruire l’iter logico seguito dall’amministrazione per giungere alle contestate determinazioni, fondate su ricostruzioni ipotetiche e teoriche, slegate dai fattori storici ed ambientali che caratterizzavano i singoli ambiti di riscossione e che avevano addirittura costretto l’amministrazione alla nomina di commissari governativi; le determinazioni dell’amministrazione si erano in sostanza avvalse di criteri e concetti del tutto inappropriati, non pertinenti e comunque inadeguati per definire la giusta remunerazione del servizio di riscossione, quale quelli di “mediana” e di “media”, senza tener conto delle effettive realtà in cui agivano i concessionari ed in palese contraddizione con le previsioni di cui all’articolo 61, comma 3, lett. d); infine, veniva denunciato che il provvedimento impugnato non solo non era stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, impedendo così la partecipazione procedimentale, per quanto non era stato neppure comunicato o notificato individualmente.
A seguito della produzione documentale difensiva dell’intimata amministrazione finanziaria (ed in particolare della relazione in data 16 settembre 1997 del Direttore generale del Ministero delle finanze indirizzata al Ministro delle finanze), la predetta Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. proponeva motivi aggiunti, notificati il 30 aprile 1998, lamentando la ulteriore violazione dell’art. 61 n. 3 d.P.R. 28.1.1998 n. 43 e succ. modif., nonché eccesso di potere per contrasto con il parere della Commissione, difetto di istruttoria e di motivazione, errore nei presupposti di fatto, illogività sotto forma di sviamento, reiterando ed ampliando i motivi di censura già svolti con il ricorso introduttivo del giudizio, sottolineando che con il provvedimento impugnato l’amministrazione finanziaria aveva disatteso immotivatamente il parere della competente Commissione circa le corrette modalità di determinazione del compenso, ignorando completamente gli elementi di rigidità del sistema, rappresentati dal numero degli impiegati e dalle loro qualifiche, ed introducendo l’indefinito concetto di “mediana”, senza considerare gli importi eccedenti i costi aziendali.
L’adito tribunale, sez. II (che con la sentenza n. 1263 del 20 agosto 1998 aveva ordinato l’integrazione del contraddittorio per pubblici proclami nei confronti di tutti i soggetti concessionari degli ambiti menzionali nel provvedimento impugnato) con la sentenza n. 1678 del 3 settembre 1999, non definitivamente pronunciando sulla controversia, respingeva tutti i motivi di censura, eccezion fatta per quelli relativi alla dedotta mancata considerazione di fattori peculiari di alcune sedi, quali l’anzianità del personale, il numero degli sportelli), per la cui delibazione ordinava all’amministrazione il deposito di apposita ulteriore documentazione.

II. Con atto ritualmente notificato il 31 ottobre 2000 la Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. chiedeva la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, n. 1678 del 3 settembre 1999, riproponendo sostanzialmente i motivi di censura sollevati con il ricorso principale e con i motivi aggiunti, a suo avviso superficialmente esaminati ed erroneamente respinti con argomentazioni tutt’altro che decisive dai primi giudici, i quali non avevano minimamente tenuto conto che l’equilibrio della gestione e l’utile della stessa costituivano principi fondamentali anche dei contratti della pubblica amministrazione e come tali innanzitutto diretti a tutelare l’interesse pubblico (al regolare svolgimento del servizio di riscossione).
Detto ricorso è stato iscritto al NRG. 10155 dell’anno 2000.
Nessuna delle parti appellate si è costituita in giudizio.

III. Con la successiva sentenza n. 2555 del 28 marzo 2001, sulla scorta della ulteriore documentazione depositata dall’amministrazione (in ottemperanza alla sentenza n. 1678 del 3 settembre 1999), il predetto tribunale accoglieva il ricorso ed annullava il provvedimento impugnato (nei limiti di cui in motivazione), ritenendo fondata la residua censura di difetto di motivazione e di carenza istruttoria, in quanto, sebbene l’istruttoria disposta non avesse completamente chiarito i termini della controversia, dalla documentazione in atti emergeva nondimeno che l’amministrazione non aveva “…tenuto in debito conto fattori essenziali di rigidità della gestione, quali il costo aggiuntivo del personale ed il numero (e la dislocazione) degli sportelli nel novero degli elementi da considerare in sede di calcolo della remunerazione del servizio di riscossione, volta ad assicurare una percentuale non differenziata di utile per ogni concessionario, nonché a garantire la permanenza dell’equilibrio economico di ogni singola gestione”.

IV. Avverso quest’ultima statuizione insorgevano il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia delle entrate con atto di appello ritualmente e tempestivamente notificato il 22 aprile 2002, chiedendone la riforma e rivendicando all’uopo la piena legittimità dell’impugnato decreto ministeriale del 26 novembre 1997, inopinatamente annullato.
In particolare, le amministrazioni appellanti, richiamate integralmente le considerazioni contenute nella relazione in data 16 settembre 1997 n. 1/2/3403/37 della Direzione Centrale della Riscossione (che costituiva la motivazione ob relationem del provvedimento impugnato), lamentavano l’erroneità dell’assunto dei primi giudici, negando che la determinazione del compenso di cui all’articolo 61, n. 3, lett. d), fosse avvenuta senza tener conto del fattore sportelli e del costo aggiuntivo del personale, come si ricavava agevolmente dalla attenta lettura della documentazione versata in atti già in prime cure.
Detto ricorso è stato iscritto al NRG. 3801 dell’anno 2002.
Resisteva al gravame, chiedendone il rigetto, la Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. che, in prossimità dell’udienza di trattazione, ha depositato una memoria unica (per entrambi i giudizi), con cui ha ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive.

DIRITTO

I. Preliminarmente deve disporsi la riunione degli appelli in esame, stante la loro evidente connessione soggettiva (identiche essendo le parti processuali dei due giudizi) e oggettivo (unica essendo la questione controversia, concernente la legittimità del decreto del Ministero delle Finanze del 26 novembre 1997, recante la determinazione delle misure delle commissioni, dei compensi e dei rimborsi spese da corrispondere per il biennio 1998 – 1999, spettanti ai concessionari del servizio di riscossione tributi, questione affrontata dai primi giudici con le due sentenza impugnate, la prima – non definitiva – di rigetto della maggior parte delle censure sollevate, la seconda – definitiva – di accoglimento delle residue censure di difetto di motivazione e di annullamento del provvedimento impugnato).

II. Prima di procedere all’esame degli appelli in questione, la Sezione, ritiene indispensabile delineare il quadro normativo che costituisce il substrato della controversia in esame.

II.1. La materia dei compensi e rimborsi spettanti ai concessionari del servizio di riscossione dei tributi è disciplinata dall’articolo 61 del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 (Istituzione del servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e di altri enti pubblici, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, della legge 4 ottobre 1986, n. 657).
Al primo comma è stabilito che i compensi ed i rimborsi spese spettanti al concessionario, sono determinati, per ciascun ambito territoriale, su proposta del servizio centrale, sentito il parere della commissione di cui all’articolo 3, con decreto del Ministro delle Finanze; il contenuto di tale parere è minutamente fissato dal successivo secondo comma, a mente del quale esso deve: a) elencare tutto gli elementi che hanno concorso alla determinazione del compenso; b) indicare in modo specifico l’incidenza di ciascun elemento di valutazione sul risultato finale; c) consentire il confronto tra l’incidenza di cui alla lettera b) e l’incidenza riconosciuta agli stessi elementi considerati ai fini della determinazione dei compensi per altri ambiti territoriali in situazioni equiparabili.
La remunerazione del servizio di riscossione, secondo quanto dispone il successivo terzo comma dell’articolo 61, deve assicurare una percentuale non differenziata di utile per ogni concessionario, sulla base dei dati di redditività media e dei costi medi di gestione a livello nazionale, rapportati ad ogni concessionario o a gruppi di concessionari similari, tenendo, comunque, conto del numero degli sportelli e del costo aggiuntivo del personale obbligatoriamente mantenuto in servizio presso ogni singola concessione; si tiene conto, altresì, con riferimento all’ultimo biennio, dell’ammontare globale delle somme riscosse e dei tempi di valuta, del numero e del tipo di operazioni, dell’indice di morosità e di quello di inesigibilità.
La remunerazione, quindi, è articolata come segue:
a) una commissione per la riscossione dei versamenti diretti, uguale per tutti gli ambiti territoriali, stabilita in misura percentuale delle somme riscosse, con la determinazione di un importo minimo e di un importo massimo;

b) un compenso per la riscossione delle somme iscritte a ruolo, uguale per tutti gli ambiti territoriali, stabilito in misura percentuale delle somme riscosse, con la determinazione di un importo minimo e di un importo massimo, tenendo conto dei costi specifici e del prevedibile ammontare globale di tali somme;

c) un compenso, aggiuntivo rispetto a quello previsto dalla lettera b), per la riscossione delle somme iscritte a ruolo, riscosse dopo la notifica dell’avviso di mora, uguale per tutti gli ambiti territoriali, stabilito in misura percentuale delle somme riscosse, tenendo conto dell’ammontare medio nazionale delle esecuzioni fruttuose e dell’incidenza di esso sull’ammontare complessivo delle altre forme di riscossione;

d) un compenso in cifra fissa per ciascun abitante servito, differenziato per ogni ambito territoriale e determinato in relazione al prevedibile ammontare delle commissioni, dei compensi, dei rimborsi spese e degli interessi di mora spettanti ai concessionari, al fine di assicurare la remunerazione calcolata con i criteri sopra previsti; il numero degli abitanti serviti da ogni concessione è quello risultante dagli ultimi dati sulla popolazione residente pubblicati dall’ISTAT.

Tale contesto normativo è stato poi integrato dall’articolo 13, comma 3, del decreto legge n. 16 del 1993, convertito, con modificazioni dalla legge 24 marzo 1993, n. 75.
Giova aggiungere che l’ottavo comma del più volte ricordato articolo 61 stabilisce che al fine di assicurare la permanenza dell’equilibrio economico di ogni singola gestione viene effettuata, con periodicità biennale, la revisione delle misure delle commissioni, dei compensi, dei rimborsi delle spese tenuto conto anche del tasso d’inflazione programmato dal Governo per il biennio successivo, nonché delle eventuali modifiche alle condizioni originarie della concessione conseguenti ad intervenute modfiche normative e che a tale revizione provvede il Ministero delle finanze, con decreto emanato di concerto con I Ministri del tesoro e del bilancio e della programmazione economica, entro il 30 settembre dell’anno precedente a quello di entrata in vigore dello stesso decreto.

II.2. Completezza espositiva impone di ricordare che il D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, contempla espressamente (al capo V) anche le figure dei commissari governativi delegati provvisoriamente alla riscossione, prevedendone la nomina (articolo 24, comma 1) nelle ipotesi di cui agli articoli 19 (revoca della concessione) e 20 (decadenza della concessione) ovvero in ogni altro caso di vacanza della concessione.
I commissari governativi sono scelti tra i soggetti in possesso dei requisiti di cui all’articolo 31 che ne abbiano fatto domanda; in caso di mancanza di domande, è previsto che l’amministrazione nomini commissario governativo il concessionario di uno degli ambiti territoriali attigui che abbia l’organizzazione più idonea a garantire temporaneamente lo svolgimento del servizio di riscossione.
Al commissario governativo si applicano le norme stabilite per il concessionario, salvo quanto disposto specificamente dai successivi articoli 25 (compensi e spese) e 26 (obblighi del commissario governativo).

II.3. Dall’attento esame della ricordata normativa si desume agevolmente che il legislatore, consapevole della importanza, anche strategica, del sistema di concessione di riscossione dei tributi e delle altre entrate dello Stato e di altri enti pubblici e del suo corretto, adeguato, effettivo, efficace ed efficiente funzionamento, ha ritenuto indispensabile non solo di fissare i criteri e gli elementi cui ancorare la determinazione del giusto compenso spettante ai concessionari della riscossione, ma anche di definire minutamente il relativo procedimento.
E’ stato così (in maniera non irragionevole, né irrazionale, né arbitraria o illogica) contemperato l’interesse pubblico al corretto ed adeguato funzionamento del servizio di riscossione (secondo i canoni definitivi dall’articolo 97 della Costituzione) con quello privato (imprenditoriale) dei concessionari ad ottenere il giusto compenso per il servizio espletato.
Da un lato, è stata “orientata” e “limitata” la discrezionalità dell’amministrazione al fine della concreta determinazione del compenso, sottraendole il potere di individuare unilateralmente (e arbitrariamente) i criteri e gli elementi di fatto rilevanti e decisivi e consentendo, quindi, il puntuale controllo sull’esercizio concreto di tale potere da parte dei diretti interessato; d’altra parte, però, il sindacato giurisdizionale su tale potere non può che essere limitato al riscontro del puntuale rispetto delle previsioni (anche procedimentale) stabilite dalla norma, nonché alla ragionevolezza, alla non arbitrarietà o illogicità delle concrete determinazioni adottate.

III. Ciò premesso, la Sezione è dell’avviso che l’appello proposto dalla Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, n. 1678 del 3 settembre 1999 (NRG. 10155/00) sia infondato e debba pertanto essere respinto, non meritando l’impugnata sentenza le critiche che le sono state appuntate.

III.1. Giova ricordare che la Sezione, con la decisione n. 1387 dell’11 dicembre 1987, ha già affrontato le questioni relative al presunto obbligo dell’amministrazione finanziaria di assicurare l’equilibrio e l’utile della gestione del concessionario del servizio di riscossione dei tributi, asseritamente violato, secondo la tesi della società appellante, dal provvedimento impugnato in prime cure.
E’ stato al riguardo rilevato (peraltro sotto il profilo della presunta incostituzionalità dell’articolo 13 del decreto legge n 16 del 1993, convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 1993, n. 75, con riferimento all’articolo 3 della Costituzione) che “…dal quadro normativo delineato (del tutto identico a quello oggetto della controversia in esame) non è desumibile un obbligo di remuneratività del servizio, tale da assicurare un utile ai gestori privati o, comunque, la remuneratività del servizio” e che non è condivisibile la tesi “…secondo cui, in regime di prezzi amministrati, sia che si tratti di beni, sia che si tratti di servizi pubblici, ed a prescindere dal regime monopolistico, il prezzo del bene o del servizio autoritativamente fissato deve essere tale da assicurare ai gestori privati un utile”.
Da tali adeguate e ragionevoli conclusioni non vi è ragione per discostarsi, così che le relative censure sollevate dalla società appellante non possono trovare accoglimento.
Né risultano convincenti – e tanto meno fondate – le deduzioni svolte dalla società interessata in ordine alla assoluta rilevanza pubblicistica dei principi di equilibrio di gestione e dell’utile della stessa nei contratti pubblici.
E’ ancora una volta utile richiamare la citata decisione n. 1387 dell’11 dicembre 1997 la quale, anche sotto il profilo in esame, ha puntualmente osservato che “…la concessione del servizio di riscossione dei tributi ed il suo esercizio scaturisce da una libera scelta dei privati, operata in base a calcoli di convenienza”, così che in nessun caso può parlarsi di una sorta di obbligatorietà del servizio (neppure con riguardo alla figura del commissario governativo): la nomina di quest’ultimo, infatti, come si è avuto modo di accennare, anche quando venga disposta dall’amministrazione (e si prescinda cioè dalla stessa domanda dei soggetti interessati), sia per le ragioni che la giustificano (tra cui non è dato rinvenire quella della rinuncia del precedente concessionario per mancanza di remuneratività del servizio, cui sostanzialmente rinvia l’appellante), sia per le modalità di scelta (fatta tra i concessionari degli ambiti attigui alla sede vacante) non esclude affatto la possibilità del soggetto prescelto quale commissario governativo di sottrarsi a tale gestione in quanto ritenuta preventivamente non utile e non remunerativa (tanto più che, ai sensi dell’articolo 25 la misura dei compensi e dei rimborsi spese spettanti al commissario governativo è stabilita di norma entro i limiti determinati per il precedente concessionario, prevedendo anche le modalità di partecipazione dell’amministrazione finanziaria e delle amministrazioni comunali interessate alle spese per i locali e per gli arredi necessari all’adempimento del servizio, restando a carico del commissario le altre spese di gestione).
Né alcun elemento favorevole alla tesi dell’appellante può fondatamente ricavarsi dal contenuto dell’ottavo comma dell’articolo 61 del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, ove si fa riferimento alla “permanenza dell’equilibrio di gestione”, cui è sostanzialmente finalizzata la revisione biennale delle misure delle commissioni, dei compensi e dei rimborsi spese dei concessionari.
E’ sufficiente osservare, al riguardo, che proprio il richiamo alla “permanenza” dell’equilibrio della gestione presuppone la esistenza di una posizione originaria di equilibrio delle condizioni economiche – finanziarie della concessione che, nel caso di specie, non sono mai state ritualmente e tempestivamente contestate e che, d’altra parte, sono state liberamente accettate dai soggetti concessionari, quale la società appellante.
A ciò consegue che ogni contestazione circa l’adeguatezza della misura dei contestati compensi in ordine all’equilibrio della gestione, all’utile della stessa ovvero al ripiano delle asserite perdite di gestione degli anni precedenti non può trovare alcuna favorevole considerazione.

IV. 2. Ugualmente infondate, ad avviso della Sezione, sono le censure mosse alla impugnata sentenza per aver respinto le doglianze di carenza di motivazione, eccesso di potere e difetto di istruttoria sollevate nei confronti del Ministero delle Finanze in data 26 novembre 1997.

III.1. Innanzitutto, diversamente da quanto assunto dalla società appellante, l’ampia motivazione del provvedimento impugnato esplicita adeguatamente le ragioni delle scelte operate dalla amministrazione.
E’ sufficiente osservare che le contestate determinazioni dei nuovi compensi sono state operate, come risulta indiscutibilmente dalla motivazione del decreto impugnato, tenendo nel debito conto i suggerimenti formulati dalla Commissione consultiva di cui al parere n. 222 bis, nelle adunanze del 6 e del 13 maggio 1997, concernente le linee guida del procedimento per la rideterminazione dei compensi di cui all’articolo 61 del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, suggerimenti che evidenziavano l’opportunità di una rideterminazione dei predetti compensi da attuarsi attraverso un intervento mirato al calcolo di un nuovo compenso in cifra fissa, capace di tener conto delle eterogeneità tipiche dei vari ambiti territoriali.
Il fatto che tali suggerimenti non siano stati integralmente recepiti, ma siano stati oggetto di modifiche, anche significative, ma necessarie (essendo state riferite – tra l’altro –solo alla determinazione del compenso di cui alla lettera d) dell’art. 61) “…sia per contemperare le risultanze contabili con le vincolanti indicazioni legislative, sia per far tendere le imprese del settore verso comportamenti virtuosi che garantiscano al sistema, nel suo complesso, il raggiungimento di più elevati livelli di efficienza nella gestione e di efficacia nei risultati, nonché il contenimento degli squilibri evidenziati” non inficia affatto il provvedimento impugnato, sia perché il parere ha evidentemente natura obbligatoria, ma non vincolante (e non è seriamente da dubitarsi che l’amministrazione abbia adeguatamente giustificato le ragioni che hanno reso necessario ed opportuno il discostarsi dal predetto parere), sia perché la stessa commissione consultiva, come si ricava dalla lettura del provvedimento, ha sostanzialmente condiviso le scelte dell’amministrazione, con il successivo parere n. 188 del 26 settembre 1997 (di cui pure si dà conto nella ampia motivazione dell’impugnato decreto, laddove si ricorda che “…in merito al procedimento di rideterminazione dei compensi di cui alla citata relazione del 16 settembre 1997…l’Organo consultivo si è orientato non negativamente nei riguardi della proposta della Direzione, formulando peraltro alcune osservazioni, esposte in dettaglio nella nota tecnica allegata al parere, in merito alle quali viene sottolineata la necessità di chiarimenti in sede di motivazione dei relativi provvedimenti”).
Nessuna contraddizione vi è dunque tra il parere della commissione consultiva e le determinazioni dell’amministrazione centrale.

III.2. Né può fondatamente sostenersi che le conclusioni cui è pervenuta l’amministrazione nella determinazione dei compensi di cui all’impugnato decreto ministeriale del 26 novembre 1997 siano inficiate dall’astrattezza, inadeguatezza o approssimatività dei dati su cui esse si fondano.
Anche in questo caso è opportuno evidenziare che, come si ricava dalla lettura della relazione in data 16 settembre 1997, era proprio il criterio di determinazione dei compensi postulato dalla commissione consultiva a peccare di astrattezza e generalità, presupponendo “…settori produttivi nei quali, operando in mercati in cui vige un regime di libera concorrenza, gli operatori sono costretti ad una uniformità di comportamento, tale da rendere anche possibile l’individuazione di valori standard di costo”, laddove invece la situazione dei concessionari era caratterizzata da profonde eterogeneità e dai vincoli, oltre che dal fatto di operare in regime di monopolio, così che l’amministrazione ha operato la determinazione dei compensi tenendo conto “…delle realtà in cui devono calarsi i compensi e per indurre gli operatori a rivedere i propri comportamenti, talvolta ispirati da ingiustificabili aspettative di sistematico ripianamento di ogni perdita di esercizio”.
Ed in questa ottica [“…non potendo operare…su dati standard tendenti a definire il costo per ogni tipologia di operazione (costo che tenga conto della tecnologia esistente e del costo dei fattori impiegati, vale a dire dell’efficienza tecnica ed economica del servizio fornito dai concessionari) e non potendo di conseguenza confrontare i dati standard così ottenuti con i valori effettivamente registrati dai concessionari…] trova adeguata e ragionevole giustificazione la scelta di ricorrere al dato medio nazionale che consente “…di incorporare…le situazioni di efficienza e di inefficienza esistenti su scala nazionale”, rappresentando il giusto contemperamento degli interessi in gioco, anche nell’ottica di sollecitare i concessionari ad un comportamento virtuoso (in quanto è ipotizzabile che “…i soggetti con le performance peggiori, non completamente ristorati dai compensi, tendano verso le posizioni dei soggetti che presentano i risultati migliori e che questi ultimi non peggiorino i risultati ottenuti, in quanto interessati a mantenere i valori di costo significativamente al di sotto delle medie di sistema”).
Occorre d’altra parte evidenziare che anche per il compenso di cui alla lettera d) dell’articolo 61 (della cui corretta determinazione si discute e che in ultima analisi costituisce l’effettivo oggetto della controversia), differenziato per ogni ambito territoriale e determinato in relazione al prevedibile ammontare delle commissioni, dei compensi, dei rimborsi spese e degli interessi di mora spettanti, la stessa norma richiama ai fini della remunerazione i concetti di redditività media e i costi medi di gestione, rapportati ad ogni concessionario o a gruppi di concessionari similari, così che in definitiva – a differenza di quanto sostenuto dalla società interessata – non è affatto vero che l’amministrazione abbia inammissibilmente ed arbitrariamente utilizzato ai fini della determinazione dei compensi concetti non pertinenti o inadeguati, come la media o la mediana.
D’altra parte non risultano essere ictu oculi irragionevoli, arbitrarie o illogiche, così come si evince sempre dalla ricordata relazione in data 16 settembre 1997, le modalità attraverso cui l’amministrazione ha determinato il costo del personale (teorico), il numero (teorico) degli addetti, il costo annuo per addetto, giungendo, previa determinazione del ricavi teorici, alla determinazione proprio del compenso di cui alla lettera d), del comma 3, dell’articolo 61: quest’ultimo infatti non costituisce un compenso residuale finalizzato al ripianamento delle eventuali perdite di gestione, ma è una autonoma componente del compenso spettante ai concessionari.
In tale ottica proprio il riferimento ai costi del personale teorico e alla determinazione del numero teorico di addetti, lungi dal costituire una lacuna istruttoria del provvedimento impugnato, rappresenta proprio il metodo più idoneo ed adeguato per tenere effettivamente conto della effettiva eterogeneità delle diverse situazioni esistenti nel territorio nazionale e, in definitiva, per determinare il compenso in questione in modo più corretto possibile.
Quanto alla diminuzione del compenso contestato per l’anno 1999 rispetto all’anno 1998, è sufficiente richiamare l’ampia e articolata considerazione contenuta nella più volte citata relazione del 16 settembre 1997, laddove si legge “…Al riguardo, considerate sia le variazioni appartate con l’applicazione del nuovo iter sia il tempo trascorso dall’ultima determinazione dei compensi in questione e per evitare che le nuove misure presentino differenze significative rispetto alle aspettative dei concessionari inevitabilmente basate sulla misura dell’ultimo importo ricevuto, si è ipotizzata l’applicazione di un meccanismo graduale di corresponsione del compenso del biennio. Tale meccanismo prevede che per il primo anno, vale a dire per il 1998, venga riconosciuta la metà della differenza tra il compenso previsto per il biennio precedente e quello previsto per il biennio a venire, mentre nel secondo anno di applicazione, vale a dire il 1999, venga corrisposto il compenso determinato con la nuova metodologia, aggiornando l’ammontare dei costi sostenuti…”.
Si tratta pertanto di una scelta discrezionale assolutamente corretta, coerente, adeguata, non illogica o arbitraria, conseguente alla necessità di contemperare opportunamente le risultanze del procedimento relativo alla nuova determinazione dei compensi da corrispondere con i compensi previsti precedentemente, al fine di non danneggiare la gestione dei concessionari stessi.

III.4. Del tutto prive di fondamento giuridico sono le censure relativa alla pretesa illegittimità del provvedimento impugnato in relazione alla dedotta mancata notificazione individuale ed alla dedotta violazione del principio di partecipazione procedimentale.
Quanto al primo profilo la Sezione osserva che la norma non prevede affatto la notifica individuale del provvedimento di determinazione dei compensi spettanti ai concessionari della riscossione; in ogni caso, poichè, com’è noto la comunicazione o notificazione di un provvedimento, riguarda la fase procedimentale successiva al perfezionamento della provvedimento stesso, l’eventuale vizio della comunicazione/notificazione non può in alcun modo incidere sulla validità del provvedimento, potendo tutt’al più incidere sulla sua conoscibilità e dunque sui termini della sua eventuale impugnazione.
Tuttavia nel caso in esame nessuna eccezione di irricevibilità del ricorso avverso il provvedimento ministeriale è stata giammai spiegata dall’amministrazione appellata.
Quanto alla censura relativa alla pretesa omessa partecipazione procedimentale è sufficiente rilevare che i primi giudici hanno espressamente affermato che l’amministrazione finanziaria aveva espressamente comunicato alla ricorrente l’inizio del procedimento in questione direttamente con note del 3 giugno e dell’11 settembre 1997 e tramite l’Ascotributi con foglio del 18 settembre dello stesso anno: tale affermazione non è stata confutata dalla società appellante, che si è inammissibilmente limitata a riproporre invero del tutto genericamente la doglianza.

III.5. In conclusione l’appello in esame deve essere respinto, dovendosi confermare la correttezza della sentenza non definitiva n. 1678 del 3 settembre 1999, con la quale il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, ha respinto la maggior parte delle censure spiegate nei confronti del decreto del Ministero delle Finanze in data 26 novembre 1997.

IV. E’ invece fondato e deve essere accolto l’appello proposto dal Ministero delle Finanze e dall’Agenzia delle Entrate avverso la sentenza n. 2551 del 28 marzo 2001 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II.
I primi giudici hanno, invero, ritenuto di accogliere le residue censure di difetto di motivazione e di istruttoria rivolte avverso il decreto ministeriale di fissazione dei compensi sul presupposto che non sarebbero stati tenuti in debito conto fattori essenziali di rigidità della gestione, quali il costo aggiuntivo del personale ed il numero e la dislocazione degli sportelli.
Sennonché, come puntualmente sostenuto dall’amministrazione appellante, tali pretesi vizi non sussistono, non potendosi condividere le argomentazioni difensive della appellata Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A., secondo la quale la prova dell’omessa considerazione del costo aggiuntivo del personale e di quello degli sportelli deriverebbe dallo stesso criterio di determinazione del compenso attraverso l’erroneo ed inammissibile utilizzazione di criteri astratti e teorici, quali il costo medio o la mediana (tanto più che proprio con riguardo al personale si tratterebbe di un evidentissimo elemento di rigidità del sistema che inciderebbe negativamente sulla concreta gestione del concessionario).
Ad avviso della Sezione, infatti, il fatto che nessuno degli elementi in esame, costo relativo agli sportelli e costo aggiuntivo del personale, trovi espressa menzione nell’impugnato decreto ministeriale non costituisce prova che di essi non si sia tenuto conto, tanto più che la normativa sopra delineata non ancora in modo diretto ed immediato la determinazione del compenso ai costi dei predetti elementi, ma solo in via indiretta e mediata, quale elemento di valutazione conclusiva ed omnicomprensiva, dopo i dati fondamentali ed imprescindibili di redditività media e dei costi medi di gestione a livello nazionale rapportati ad ogni concessionario o a gruppi di concessionari similari.

IV.1. Non può ragionevolmente escludersi – e del resto nessun elemento contrario è stato in tal senso indicato – che i costi degli sportelli siano stati effettivamente considerati nella rilevazione e nel riconoscimento dei costi di ciascuna concessione, tra i costi di gestione: sul punto è sufficiente ricordare che, come si legge nella relazione in data 16 settembre 1997 a proposito del costo di gestione teorico, “…tra gli altri costi vengono inclusi, in questa riclassificazione, tutti i costi diversi dal personale e dai costi derivanti dall’onere per le anticipazioni connesse all’obbligo del non riscosso per riscosso…Nella proposta di determinazione degli altri costi di gestione da riconoscere ai concessionari, la Direzione ha esaminato le singole voci di costo utilizzando anche i questionari, elaborati in collaborazione con la Commissione Consultiva, relativi ai costi sostenuti dalle aziende concessionarie…”.
Proprio il riferimento al questionario esclude che il costo degli sportelli possa essere considerato in modo soltanto astratto o teorico, a nulla rilevando che, come pure si legge sempre nella ricordata relazione, “…la non uniformità delle risposte pervenute…ai fini dell’esatta individuazione dei soli costi di gestione inerenti all’attività di riscossione…” ha indotto “la Direzione…(a)…rettificare percentualmente in maniera uniforme i costi di gestione dichiarati dai concessionari stessi eccedenti la mediana nazionale (calcolata sul rapporto Costi di gestione/Ricavi totali), eccetto quelli relativi agli ambiti gestiti dai Commissari Governativi stante la particolare situazione afferente gli ambiti in cui operano”.
Non può poi non rilevarsi che, a proposito della determinazione del numero teorico di addetti, la più volte richiamata relazione ministeriale, dopo aver indicato il metodo per la relativa determinazione, conclude affermando espressamente che “Il riferimento agli abitanti consente di tenere implicitamente conto del numero degli sportelli, dimensionati sulla popolazione, e rientra nella logica della del compenso in cifra fissa, spettante per ciascun abitante servito”.

IV.2. Evidenziato, poi, che tra i criteri stabiliti dalla legge ai fini della determinazione del compenso spettante al concessionario non si rinviene quello relativo alla dislocazione degli sportelli (costo che in ogni caso rientra nella valutazione dei costi di gestioni), la Sezione deve ancora rilevare che proprio con riferimento alla ricordata determinazione del numero teorico di addetti la relazione richiamata, dopo aver affermato che “il riferimento agli abitanti consente di tenere implicitamente conto del numero degli sportelli, dimensionati sulla popolazione, e rientra nella logica della del compenso in cifra fissa, spettante per ciascun abitante servito”, aggiunge anche che “in taluni casi, non è possibile operare tale correzione; ciò in quanto la legge impone (artt. 122 e 123 del citato decreto) costi aggiuntivi relativi al personale obbligatoriamente mantenuto in servizio, indipendentemente dall’effettivo fabbisogno operativo (nel sistema dei concessionari, su un totale di circa 14.500 addetti medi, oltre 7.500 risultano obbligatoriamente mantenuti in servizio. Di tali vincoli non potrà non tenersi conto in sede di rideterminazione del numero di addetti medi per ogni concessionario”.
Alla luce di tale incontestabile elemento deve ritenersi del tutto legittimo il provvedimento ministeriale, erroneamente annullato dai primi giudici.

V. Alla stregua delle osservazioni svolte, disposta la riunione degli appelli, deve essere respinto quello proposto dalla Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. avverso la sentenza n. 1678 del 3 settembre 1999 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II (NRG. 10155/00), mentre deve essere accolto quello proposto dal Ministero delle Finanze e dall’Agenzia delle Entrate avverso la sentenza n. 2551 del 28 marzo 1001 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II (NRG. 3801/02) e, per l’effetto, in riforma di quest’ultima, deve essere respinto il ricorso proposto dalla Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. per l’annullamento del decreto del Ministero delle Finanze del 26 novembre 1997.
Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare tra
le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente sull’appello proposto dalla società Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. avverso la sentenza n. 1678 del 3 settembre 1999 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II (NRG. 10155/00), nonché sull’appello proposto dal Ministero delle Finanze e dall’Agenzia delle Entrate avverso la sentenza n. 2551 del 28 marzo 1001 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II (NRG. 3801/02), così provvede:
– riunisce gli appelli;

– respinge quello proposto dalla Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. avverso la sentenza n. 1678 del 3 settembre 1999 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II (NRG. 10155/00), nulla per le spese;

– accoglie l’appello proposto dal Ministero delle Finanze e dall’Agenzia delle Entrate avverso la sentenza n. 2551 del 28 marzo 1001 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II (NRG. 3801/02) e, per l’effetto, in riforma di quest’ultima, respinge il ricorso proposto in primo grado dalla Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. per l’annullamento del decreto del Ministero delle Finanze del 26 novembre 1997.

Dichiara interamente compensate le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 11 gennaio 2008, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione IV, riunito in Camera con l’intervento dei Signori:
Carlo SALTELLI Presidente f.f., est.

Salvatore CACACE Consigliere

Sergio DE FELICE Consigliere

Eugenio MELE Consigliere

Vito CARELLA Consigliere

Depositata in Segreteria
Il 04/02/2008
(Art. 55, L. 27.4.1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 4/2/2008 n.288 proviene da Giustamm.

Presidente Bile, Redattore De Siervo

la lite promossa a seguito di conseguente sentenza passata in giudicato determina una causa di incompatibilità con l’elettorato passivo, senza che si necessiti il passaggio in giudicato della sentenza affermazione di responsabilità

Elezioni – Elettorato passivo – art. 10, comma 1, n. 4, l. Regione Sicilia 24 giugno 1986, n. 31 – Incompatibilità ed ineleggibilità – Prevista incompatibilità alla carica in caso di sentenza di condanna penale anche non definitiva e in caso di costituzione di parte civile nel procedimento penale del Comune di appartenenza – Ingiustificata deroga alla legislazione statale che limita l’incompatibilità al solo caso della sentenza penale passata in giudicato – Q.l.c. sollevata dal Tribunale civile di Catania – Asserita violazione degli artt. 3, 27 e 51 della Costituzione – Infondatezza

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), nella parte in cui non prevede che «la lite promossa a seguito di o conseguente a sentenza di condanna determina incompatibilità soltanto in caso di affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato. La costituzione di parte civile nel processo penale non costituisce causa d’incompatibilità», sollevata in riferimento agli artt. 3, 27 e 51 della Costituzione dal Tribunale civile di Catania.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
– Franco BILE Presidente
– Giovanni Maria FLICK Giudice
– Francesco AMIRANTE “
– Ugo DE SIERVO “
– Paolo MADDALENA “
– Alfio FINOCCHIARO “
– Franco GALLO “
– Luigi MAZZELLA “
– Gaetano SILVESTRI “
– Sabino CASSESE “
– Maria Rita SAULLE “
– Giuseppe TESAURO “
– Paolo Maria NAPOLITANO “
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), promosso con ordinanza del 9 dicembre 2005 dal Tribunale di Catania nel procedimento civile vertente tra Trovato Santo e il Comune di San Giovanni La Punta iscritta al n. 186 del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell’anno 2006.

Visti gli atti di costituzione di Trovato Santo e del Comune di San Giovanni La Punta;
udito nell’udienza pubblica del 19 giugno 2007 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Michele Alì per Trovato Santo e Andrea Scuderi per il Comune di San Giovanni La Punta.

1. – Il Tribunale civile di Catania, con ordinanza del 9 dicembre 2005, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 27 e 51 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), nella parte in cui non si adegua all’art. 63, comma 1, n. 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), il quale, a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 3-ter del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13, convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 2002, n. 75, stabilisce che «la lite promossa a seguito di o conseguente a sentenza di condanna determina incompatibilità soltanto in caso di affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato. La costituzione di parte civile nel processo penale non costituisce causa d’incompatibilità».
2. – La questione è sollevata dal Tribunale nell’ambito del procedimento civile promosso da un consigliere comunale avverso la delibera in data 27 luglio 2005 con cui il Comune di San Giovanni La Punta, in Provincia di Catania, lo ha dichiarato decaduto dalla carica per l’esistenza di una lite pendente, ai sensi dell’art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana n. 31 del 1986, dal momento che il Comune si era costituito parte civile nell’ambito di un procedimento penale pendente a carico dello stesso consigliere per vicende svoltesi in un periodo nel quale era sindaco del Comune.
Riferisce il rimettente che il giudizio di primo grado si era concluso con la condanna dell’imputato per il delitto di abuso di ufficio aggravato di cui all’art. 323 del codice penale alla pena di un anno di reclusione e al pagamento di una provvisionale in favore del Comune di € 10.000,00 e che questo, dopo aver contestato al consigliere la causa di incompatibilità, aveva sostenuto che, ai fini della rimozione della stessa, egli avrebbe dovuto versare la somma di € 500.000,00 per l’integrale risarcimento del danno. Dinanzi al diniego dell’interessato, questi era stato dichiarato definitivamente decaduto dalla carica di consigliere comunale.
3. – Riferisce, ancora, il rimettente che nel giudizio instaurato a seguito dell’impugnazione della suddetta delibera consiliare, il ricorrente ha, tra l’altro, eccepito l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana n. 31 del 1986, per violazione degli artt. 3 e 51 Cost., sostenendo che il legislatore nazionale, con la ricordata modifica del 2002, avrebbe circoscritto il precedente ambito di operatività della causa d’incompatibilità derivante da «lite pendente» in misura tale da renderla inapplicabile al caso che ha riguardato l’interessato. Ne conseguirebbe una ingiustificata disparità di trattamento esistente in ordine all’accesso alla carica di consigliere comunale tra la disciplina vigente in Sicilia e quella vigente nel restante territorio nazionale, non motivata da alcuna peculiarità regionale.
4. – Il Tribunale civile di Catania ritiene rilevante ai fini della decisione e non manifestamente infondata la suesposta questione di costituzionalità.
In ordine alla rilevanza, il giudice a quo osserva che la delibera adottata dal Comune resistente appare «corretta e legittimamente emessa», alla stregua dell’impugnata disposizione legislativa regionale. Questa disposizione reca, infatti, a detta del Tribunale di Catania, l’unica norma applicabile alla fattispecie in esame, dal momento che la competenza della Regione Siciliana, in materia di requisiti d’accesso alle cariche elettorali e di incompatibilità elettorali dei consiglieri comunali e provinciali, costituisce espressione di una potestà normativa primaria, ai sensi dell’art. 15 dello statuto siciliano.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il Tribunale osserva che, in seguito alla citata novella dell’art. 63 del T.U. degli enti locali, la normativa nazionale dettata in tema d’incompatibilità per «lite pendente» con l’ente d’appartenenza, nel caso di costituzione di parte civile dell’ente pubblico nel procedimento penale instaurato a carico dell’eletto, ovvero nel caso di azione civile esercitata in sede civile in seguito alla commissione di un fatto reato, «diverge radicalmente rispetto alla disciplina dettata dal legislatore regionale». Rispetto alla novellata disciplina statale la norma regionale, oggetto di censura, «continua a prevedere la causa d’incompatibilità per lite pendente, anche se la lite è promossa a seguito di sentenza di condanna non definitiva, e non esclude la costituzione di parte civile nel processo penale dal novero delle cause d’incompatibilità».
Sussistendo, quindi, una evidente diversità di disciplina normativa tra situazioni che, ad avviso del Collegio giudicante, appaiono del tutto coincidenti, il giudice a quo ricorda che, alla luce della consolidata giurisprudenza di questa Corte, la potestà normativa primaria della Regione Siciliana in materia elettorale deve essere strettamente conforme ai principi della legislazione statale, a causa dell’esigenza di uniformità in tutto il territorio nazionale. Per il rimettente, è proprio il principio di cui all’art. 51 Cost. a svolgere il ruolo di garanzia generale di un diritto politico fondamentale riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri d’inviolabilità, e tale principio si pone come riserva di legge rafforzata che obbliga il legislatore statale ad assicurarne il godimento in condizioni di eguaglianza. Non si degraderebbe la potestà legislativa regionale esclusiva a competenza concorrente: essa, in realtà, verrebbe limitata ed orientata al rispetto del principio costituzionale che esige l’uniforme garanzia per tutti i cittadini, in ogni parte del territorio nazionale, del diritto (fondamentale per uno Stato democratico) di elettorato attivo e passivo.
Lo stesso Tribunale ricorda che la Corte ha più volte riconosciuto alla Regione Siciliana il potere di stabilire cause d’ineleggibilità o di incompatibilità non previste dalla legislazione statale, ma soltanto allorquando esse riflettano condizioni locali del tutto peculiari o eccezionali, tali da giustificare la deroga da parte del legislatore regionale rispetto alla disciplina valevole nel restante territorio nazionale. Peraltro, con riguardo alla disciplina della lite pendente, la diversa regolamentazione normativa non sarebbe giustificata da nessuna esigenza peculiare della Regione Siciliana, con conseguente violazione sia del principio d’uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., sia del diritto fondamentale di elettorato passivo sancito dall’art. 51 Cost. D’ufficio, poi, il giudice rimettente eccepisce la violazione della presunzione d’innocenza sancita dall’art. 27 Cost., che il legislatore statale, modificando l’art. 63, comma 1, n. 4, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, avrebbe ritenuto prevalente rispetto alle contrapposte esigenze di pubblico interesse sottese alla incompatibilità per lite pendente.
5. – Si è costituito in giudizio il Comune di San Giovanni La Punta, che ha sostenuto la infondatezza della questione di costituzionalità, dal momento che la Regione Siciliana, titolare in materia di una potestà legislativa di tipo primario, dovrebbe necessariamente farsi carico della tutela della legalità nell’amministrazione locale, oggetto di molteplici pressioni da parte di diffuse forme di illegalità.
In particolare, una eventuale dichiarazione di incostituzionalità rischierebbe, secondo la difesa del Comune, «di vanificare gli sforzi fatti per tenere all’interno dei binari della legalità l’attività amministrativa in Sicilia». La differenza di disciplina, rispetto a quanto stabilito a livello nazionale, troverebbe «ampia e razionale giustificazione nell’esigenza, vivamente avvertita sul territorio siciliano anche a causa della diffusione dei fenomeni di delinquenza organizzata e della strutturale debolezza e permeabilità degli apparati amministrativi, di una maggiore e più rigorosa tutela degli organi consiliari rispetto a quelle ragioni di confliggenza e contrasto che possono derivare dalla pendenza di procedimenti penali nei quali le amministrazioni locali si costituiscano parte civile». Sussisterebbero, quindi, i «motivi adeguati e ragionevoli» già richiesti dalla Corte costituzionale per giustificare deroghe, da parte del legislatore siciliano, ai principi fissati dal legislatore statale.
6. – Si è costituita la parte privata, il quale sostiene che sarebbe «evidente come nella specie non ricorra alcuna ragione che possa giustificare il permanere nella Regione siciliana della causa di incompatibilità in esame in termini più restrittivi di quelli rinvenibili per il resto del territorio nazionale».
Altrettanto ingiustificata sarebbe la disparità di trattamento esistente tra i consiglieri comunali eletti in Sicilia e quelli eletti nel resto d’Italia anche in riferimento alla presunzione di innocenza di cui all’art. 27 Cost. E ciò tanto più sarebbe evidente dopo la sua intervenuta assoluzione «perché il fatto non sussiste» da parte della Corte di appello di Catania – con sentenza 5 luglio-28 settembre 2006 – per la vicenda processuale all’origine della deliberazione di decadenza.
7. – In prossimità dell’udienza, la parte privata ha presentato una ulteriore memoria nella quale in via preliminare rende noto che la Corte di cassazione, sez. VI penale (con dispositivo letto all’udienza del 26 marzo 2007), ha rigettato il ricorso avverso la sentenza di assoluzione della Corte di appello di Catania, la quale, dunque, è passata in giudicato.
Peraltro, la parte privata afferma di essere consapevole che, secondo la giurisprudenza costituzionale, il requisito della rilevanza riguarda il solo momento genetico in cui l’eccezione viene sollevata, e non anche il momento successivo alla rimessione della questione e che, pertanto, la pronuncia della Corte di cassazione non determina la sopravvenuta inammissibilità della questione sollevata.
Nel merito, la difesa privata insiste nell’invocare l’accoglimento della questione allo scopo di «impedire la non infrequente strumentalizzazione della costituzione di parte civile nel processo penale ovvero della promozione dell’azione civile a seguito di o conseguente a sentenza di condanna»: una finalità, questa, avvertita dal legislatore statale che ha, infatti, modificato in tal senso la normativa in questione. Quanto alle asserite particolari condizioni del contesto siciliano, che potrebbero giustificare una difforme disciplina legislativa da parte della Regione, la parte privata sostiene che ciò sarebbe ammissibile solo se venissero in rilievo «tipi di reato endemici del territorio siciliano», come ad esempio l’associazione a delinquere di stampo mafioso, ma «non certo nel caso in cui si contesti l’abuso di ufficio, reato che – lungi dal costituire fattispecie criminosa tipica di un particolare contesto – è propriamente radicato nella qualità di pubblico ufficiale a qualsiasi livello e, come tale, generalizzato su tutto il territorio nazionale».

1. – Il Tribunale civile di Catania dubita della legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), nella parte in cui non prevede che «la lite promossa a seguito di o conseguente a sentenza di condanna determina incompatibilità soltanto in caso di affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato. La costituzione di parte civile nel processo penale non costituisce causa d’incompatibilità».
Tale disposizione, divergendo dalla disciplina statale dettata dall’art. 63, comma 1, n. 4 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), come modificato dall’art. 3-ter del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13, convertito nella legge 24 aprile 2002, n. 75, violerebbe l’art. 3 della Costituzione, in quanto disciplinerebbe in modo diseguale la posizione di cittadini italiani chiamati a rivestire le medesime funzioni di consiglieri comunali, a seconda che essi siano eletti in Sicilia ovvero nel resto del territorio nazionale, senza che possa venire in rilievo alcuna specifica ed eccezionale esigenza regionale. Contrasterebbe, inoltre, con l’art. 51 Cost., poiché le limitazioni al diritto di elettorato passivo sarebbero legittime soltanto in quanto effettivamente indispensabili a soddisfare le contrapposte esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate in vista del necessario bilanciamento tra valori aventi eguale copertura costituzionale. Violerebbe, infine, la presunzione d’innocenza sancita l’art. 27 Cost., che il legislatore statale, modificando l’art. 63, comma 1, n. 4, del d.lgs. n. 267 del 2000, avrebbe ritenuto prevalente rispetto alle contrapposte esigenze di pubblico interesse sottese alla incompatibilità per lite pendente.
Il rimettente argomenta le proprie censure sostenendo che, benché la Regione Siciliana disponga in materia di potestà legislativa di tipo esclusivo, ai sensi dell’art. 15, comma 3, del r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana) convertito dalla legge cost. 26 febbraio 1948, n. 2 (Conversione in legge costituzionale dello Statuto della Regione siciliana), la giurisprudenza di questa Corte costituzionale avrebbe costantemente affermato il necessario rispetto dei principi fondamentali della legislazione nazionale in materia di ineleggibilità ed incompatibilità a causa della necessaria uniforme tutela del diritto politico fondamentale affermato dall’art. 51 Cost. La stessa eccezione espressa dalla giurisprudenza costituzionale in riferimento alla eventuale esistenza di situazioni assolutamente peculiari nella Regione non sarebbe configurabile nel caso di specie poiché «non sembra sussistere nessuna specifica esigenza di pubblico interesse, che sia propria ed esclusiva della Regione Sicilia». Da ciò la conseguente violazione del principio d’uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., del diritto fondamentale di elettorato passivo sancito dall’art. 51 Cost., della presunzione d’innocenza affermata dall’art. 27 Cost.
2. – Non spettando a questa Corte la valutazione, riservata al giudice a quo, degli effetti della sopravvenuta assoluzione, con sentenza definitiva, del consigliere comunale decaduto dal reato ascrittogli, la questione di legittimità costituzionale deve essere esaminata nel merito.
Essa risulta non fondata.
3. – Questa Corte in specifico riferimento alla potestà legislativa esclusiva della Regione Siciliana in tema di ineleggibilità ed incompatibilità dei consiglieri degli enti locali (di cui agli artt. 14, lettera o, e 15, terzo comma, dello statuto) ha in molte occasioni affermato che «la disciplina regionale d’accesso alle cariche elettive dev’essere strettamente conforme ai principi della legislazione statale, a causa della esigenza di uniformità in tutto il territorio nazionale discendente dall’identità di interessi che Comuni e Province rappresentano riguardo alle rispettive comunità locali, quale che sia la Regione di appartenenza (sentenze n. 235 del 1988, n. 20 del 1985, n. 171 del 1984, n. 26 del 1965 e n. 105 del 1957). In realtà è proprio il principio di cui all’art. 51 della Costituzione a svolgere il ruolo di garanzia generale di un diritto politico fondamentale, riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri dell’inviolabilità (ex art. 2 della Costituzione)» (sentenza n. 539 del 1990). Su questa base sono state dichiarate costituzionalmente illegittime sia la previsione di nuove o diverse cause di ineleggibilità (sentenze n. 162 del 1995, n. 571 del 1989, n. 108 del 1969 e n. 105 del 1957), sia la previsione come causa di ineleggibilità di situazioni previste a livello nazionale come cause di incompatibilità o di anomale discipline della incompatibilità (sentenze n. 235 del 1988, n. 432 del 1987 e n. 162 del 1985), sia la mancata previsione di cause di ineleggibilità presenti nella legislazione statale (sentenze n. 84 del 1994 e n. 463 del 1992).
Al tempo stesso, peraltro, questa Corte ha costantemente riconosciuto che discipline legislative differenziate possono essere ammissibili «in presenza di situazioni concernenti categorie di soggetti, le quali siano esclusive per la Sicilia ovvero si presentino diverse, messe a raffronto con quelle proprie delle stesse categorie di soggetti nel restante territorio nazionale ed in ogni caso per motivi adeguati e ragionevoli, e finalizzati alla tutela di un interesse generale» (sentenze n. 84 del 1994; ma analogamente fra le più recenti: n. 162 del 1995, n. 463 del 1992, n. 539 del 1990 e n. 571 del 1989.
Su questa base sono state ritenute non fondate le questioni di legittimità costituzionale concernenti talune norme della Regione siciliana che disciplinavano cause di ineleggibilità non previste dal legislatore statale (sentenze n. 539 del 1990 e n. 130 del 1987).
4. – Con particolare riguardo all’istituto della lite pendente, questa Corte ha avuto occasione di affermare che esso si giustifica pur nella «esigenza di dare la massima espansione applicativa al precetto dell’art. 51, primo comma, Cost., compatibilmente con l’altra primaria esigenza della autenticità della competizione elettorale», dal momento che appare «evidente che la preoccupazione del legislatore è rivolta al possibile conflitto di interessi» (sentenza n. 45 del 1977). Proprio per assicurare la massima tutela del diritto di tutti i cittadini ad accedere alle cariche elettive, la sentenza n. 162 del 1985 di questa Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale di una norma della Regione Siciliana, che annoverava la lite pendente fra le cause di ineleggibilità piuttosto che fra le cause di incompatibilità.
Conformandosi alla sentenza appena citata, la censurata previsione ha definito alcune ipotesi di incompatibilità per lite pendente in modo identico a quanto stabilito dall’art. 3, comma 1, n. 4, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale). Questa disciplina è stata successivamente riprodotta in termini sostanzialmente identici nell’art. 63, comma 1, n. 4, del T.U. degli enti locali ed è stata modificata solo dall’art. 3-ter del decreto-legge n. 13 del 2002, il quale, senza far venir meno l’istituto dell’incompatibilità per lite pendente, lo ha circoscritto ad ipotesi più ristrette. In seguito a tali modifiche, infatti, la lite promossa in esito a sentenza di condanna o ad essa conseguente determina incompatibilità soltanto in caso di affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato, mentre è espressamente escluso che tale incompatibilità si verifichi nel caso di costituzione di parte civile nel processo penale.
Peraltro, se in generale la ratio delle cause di incompatibilità per i consiglieri comunali – tra le quali quella prevista per chi abbia lite pendente con il Comune – «consiste evidentemente nell’impedire che possano concorrere all’esercizio delle funzioni dei consigli comunali soggetti portatori di interessi confliggenti con quelli del Comune o i quali comunque si trovino in condizioni che ne possano compromettere l’imparzialità» (sentenza n. 44 del 1997), l’attualmente più severa disciplina legislativa regionale appare ragionevolmente giustificata dalle peculiari condizioni dell’amministrazione locale siciliana, caratterizzata da fenomeni particolarmente gravi di pressione della criminalità organizzata sulle amministrazioni pubbliche e dal numero e gravità di episodi di illegalità amministrativa riscontrati in tale ambito. Ciò spiega e giustifica, anche alla luce della giurisprudenza di questa Corte, la volontà del legislatore siciliano di predisporre strumenti idonei a garantire maggiormente il regolare ed imparziale funzionamento degli organi consiliari.
A riprova della manifesta situazione di grave difficoltà in cui versano le amministrazioni locali siciliane, appare sufficiente riferirsi in generale ai molti materiali informativi raccolti, anche in sede parlamentare, sulla situazione delle pubbliche amministrazioni siciliane.
D’altra parte, proprio la situazione del Comune di San Giovanni La Punta appare particolarmente espressiva di un accentuato degrado dell’amministrazione comunale sul piano della funzionalità e legalità: i suoi organi elettivi sono stati più volte dichiarati decaduti ed il Comune è stato varie volte commissariato dalla Regione e dal Governo (si veda da ultimo il d.P.R. 9 maggio 2003, in G.U. n. 119 del 24 maggio 2003, dal quale risulta l’esistenza di «collegamenti diretti ed indiretti tra parte degli organi rappresentativi del Comune […] e la criminalità organizzata», nonché la «permeabilità dell’ente ai condizionamenti esterni» della medesima criminalità).
Né può essere condivisa la opinione della difesa della parte privata secondo la quale, al fine di giustificare una diversa disciplina delle cause di incompatibilità, potrebbe semmai venire in considerazione solo l’eventuale esistenza «di tipi di reato endemici del territorio siciliano», come, ad esempio, l’associazione a delinquere di stampo mafioso, mentre non rileverebbero i reati comuni contro la pubblica amministrazione, che possono essere compiuti ovunque. Al contrario, si deve affermare che non è soltanto la tipologia o la natura dei reati ciò che può legittimare una disciplina legislativa più severa sul piano delle cause di incompatibilità, ma anche la complessiva considerazione della particolare situazione in cui versa l’amministrazione locale in questa Regione, nella quale anche la diffusa commissione di reati comuni assume una rilevanza tale da giustificare l’adozione di una disciplina diversa e più severa a tutela del primario interesse alla legalità.
5. – Restano assorbiti gli altri profili della questione di legittimità costituzionale prospettata nell’ordinanza di rimessione.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 1, n. 4, della legge della Regione Siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), nella parte in cui non prevede che «la lite promossa a seguito di o conseguente a sentenza di condanna determina incompatibilità soltanto in caso di affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato. La costituzione di parte civile nel processo penale non costituisce causa d’incompatibilità», sollevata in riferimento agli artt. 3, 27 e 51 della Costituzione dal Tribunale civile di Catania, con l’ordinanza di cui in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2007.

Depositata in Cancelleria il 17 luglio 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 17/7/2007 n.288 proviene da Giustamm.

Va sospesa la nomina di un commissario prefettizio in surroga di un Consiglio Comunale il cui sindaco sia dichiarato ineleggibile per terzo mandato.
Si applica in tal caso il principio che vede inopportuna la nomina di un commissario finche’ la sentenza del giudice ordinario, anche se esecutiva, non sia pagata in giudicato. (G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
REGIONALE PER LA CAMPANIA
SALERNO

PRIMA SEZIONE

Registro Ordinanze: 288/2007
Registro Generale: 434/2007

nelle persone dei Signori:
GIOVANNI DE LEO Presidente
FILIPPO PORTOGHESE Cons. , relatore
MICHELANGELO MARIA LIGUORI Primo Ref.
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 05 Aprile 2007
Visto il ricorso 434/2007 proposto da:
NAPOLITANO ANTONIO ED ALTRI ACIERNO GAETANO DE CARLO ANTONIO NAPOLITANO ANTONIO
rappresentato e difeso da:
ZULLO AVV. ANTONIOcon domicilio eletto in SALERNOVIA M. INCAGLIATI, N. 2 C/O CALIULOpresso
ZULLO AVV. ANTONIO

contro

PREFETTURA AVELLINO rappresentato e difeso da:
AVVOCATURA STATOcon domicilio eletto in SALERNOCORSO VITTORIO EMANUELE N.58presso la sua sede

COMUNE DI SIRIGNANO
e nei confronti di
TROISI VINCENZO
e nei confronti di
COLUCCI RAFFAELE ED ALTRI
rappresentato e difeso da:
LENTINI AVV. LORENZO – COLUCCI AVV. STEFANOcon domicilio eletto in SALERNOC.SO GARIBALDI,103 C/O LENTINIpresso
COLUCCI AVV. STEFANO

e con l’intervento ad opponendum di
COLUCCI RAFFAELE ED ALTRI
rappresentato e difeso da:
LENTINI AVV. LORENZOCOLUCCI AVV. STEFANOcon domicilio eletto in SALERNOC.SO GARIBALDI,103 C/O LENTINIpresso
COLUCCI AVV. STEFANO
per l’annullamento,
previa sospensione dell’esecuzione,del decreto prefettizio prot.n.5197/13-4/Area II/07,recante nomina di Commissario per l’esercizio delle funzioni del C.C. di Siringano.

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
COLUCCI RAFFAELE ED ALTRI
PREFETTURA AVELLINO
Udito il relatore Cons. FILIPPO PORTOGHESE e uditi altresì per le parti gli avv.ti presenti come da verbale;
Considerato che il Collegio ritiene di condividere il parere del Consiglio di Stato-Sez.I n.1392 del 22.5.2002,(che peraltro ha fatto proprio il parere dell’Avvocatura Generale dello Stato n.15967/57 del 19.02.2002) in base al quale,finchè la sentenza del Giudice ordinario (ancorchè esecutiva) non sia passata in giudicato,è inopportuno procedere alla nomina del Commissario prefettizio,di fronte all’esigenza del rispetto della volontà degli elettori;
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642 e la legge 21.7.2000,n.205.
Ritenuto che sussistono le ragioni di cui al citato art.21 della legge 6.12.1971,n.1034.

P.Q.M.

ACCOGLIE la suindicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

SALERNO, li 05 Aprile 2007

L'articolo T.A.R. Campania – Salerno – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 5/4/2007 n.288 proviene da Giustamm.

Pres. BILE, Red. FLICK

la Corte restituisce ai giudici gli atti su una questione in tema di rottami ferrosi

Ambiente – Regime dei rottami ferrosi -Esclusione dalla normativa concernente lagestione dei rifiuti -Contrasto con la nozione di “rifiuto” della Corte di giustizia europeae con la Direttiva CEE 91/1956 -Inosservanza dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario.

La Corte ordina la restituzione degli atti ai giudici a quibus. A prescindere dall’ulteriore sopravvenuta modifica dal quadro normativo di riferimento, rappresentata dall’abrogazione della direttiva 75/442/CEE ad opera della nuova direttiva in materia di rifiuti 2006/12/CE del 5 aprile 2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea del 27 aprile 2006, n. L 114, ed entrata in vigore il 17 maggio 2006, la quale reca, all’art. 1, paragrafo 1, lettera a), una definizione di «rifiuto» differenziata dalla precedente solo per una limitata variante linguistica (sostituzione della locuzione «abbia deciso … di disfarsi» con l’altra «abbia l’intenzione … di disfarsi»), gli atti vanno restituiti ai giudici a quibus, ai fini di una nuova valutazione circa la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle questioni sollevate alla luce dello ius superveniens.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Franco BILE;

Giudici: Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 14 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno dell’economia anche nelle aree svantaggiate), convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 2002, n. 178, e dell’art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29, della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione), promossi con ordinanze del 2 febbraio 2005 dal Tribunale di Terni nel procedimento penale a carico di F.A. ed altro, del 14 marzo 2005 dal Tribunale di Venezia nel procedimento penale a carico di G.L., del 29 giugno 2005 dal Tribunale di Terni nel procedimento penale a carico di A.N. e del 9 novembre 2005 dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Asti nel procedimento penale a carico di M.B., rispettivamente iscritte ai nn. 228, 248 e 546 del registro ordinanze 2005 e 47 del registro ordinanze 2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 18, 19 e 46, prima serie speciale, dell’anno 2005 e 9, prima serie speciale, dell’anno 2006.
Visti gli atti di costituzione di G.L. e di A.N., nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 20 giugno 2006 e nella camera di consiglio del 21 giugno 2006 il Giudice relatore Giovanni Maria Flick;
uditi gli avvocati Pasquale Giampietro per G.L., Enrico Morigi per A.N. e l’avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che con le due ordinanze indicate in epigrafe, di analogo tenore, il Tribunale di Terni ha sollevato, in riferimento agli artt. 11 e 117 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29, della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione), nella parte in cui prevede «che i rottami ferrosi siano esclusi dalla normativa sui rifiuti»;
che il giudice a quo premette di essere investito dei processi penali nei confronti di persone imputate del reato di cui all’art. 51, comma 1, lettera a) (nel caso di cui all’ordinanza r.o. n. 228 del 2005), e di cui all’art. 51, comma 1, lettera a), e comma 4 (nel caso di cui all’ordinanza r.o. n. 546 del 2005), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), per aver trasportato – rispettivamente, il 21 settembre 2001 e il 18 luglio 2000 – rifiuti non pericolosi, costituiti da rottami ferrosi, con mezzo non autorizzato;
che il rimettente osserva che l’art. 1, lettera a), della direttiva 75/442/CEE (come modificata dalla direttiva 91/156/CEE e dalla decisione della Commissione 96/350/CE), relativa ai rifiuti, definisce il «rifiuto» come «qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell’allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi»; e che tale nozione viene richiamata anche dall’art. 2, lettera a), del regolamento CEE 1° febbraio 1993, n. 259/93, relativo ai trasporti transfrontalieri di rifiuti, di diretta applicazione anche alle spedizioni di rifiuti all’interno dei singoli Stati membri, secondo quanto chiarito dalla Corte di giustizia delle Comunità europee;
che la definizione comunitaria di «rifiuto» è stata integralmente recepita nell’ordinamento italiano con l’art. 6, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, il quale fa riferimento a «qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell’allegato A e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi»;
che tale formula è stata peraltro oggetto di «interpretazione autentica» ad opera dell’art. 14 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno dell’economia anche nelle aree svantaggiate), convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 2002, n. 178, il quale ha stabilito, al comma 1, che le locuzioni «si disfi», «abbia deciso», e «abbia l’obbligo di disfarsi» designano, rispettivamente, l’avviamento, la volontà di destinare e l’obbligo di avviare una sostanza, un materiale o un bene ad attività di smaltimento o di recupero, secondo gli allegati B e C del d.lgs. n. 22 del 1997; ha altresì previsto, al comma 2, che le ipotesi di cui alle lettere b) e c) del comma 1 («abbia deciso» e «abbia l’obbligo di disfarsi») non ricorrono per i «beni o sostanze e materiali residuali di produzione o di consumo», se gli stessi «possono essere e sono effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, senza subire alcun intervento preventivo di trattamento e senza recare pregiudizio all’ambiente», ovvero «dopo aver subito un trattamento preventivo senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero tra quelle individuate nell’allegato C» del d.lgs. n. 22 del 1997;
che a seguito di ricorso in via pregiudiziale, ex art. 234 del Trattato CE, proposto dallo stesso giudice a quo nell’ambito del processo di cui all’ordinanza r.o. n. 546 del 2005, la Corte di giustizia delle Comunità europee, con sentenza 11 novembre 2004, causa C-457/02, ha ritenuto l’anzidetta «interpretazione autentica» contrastante con la definizione di cui all’art. 1, lettera a), della direttiva 75/442/CEE, in quanto atta a sottrarre alla qualificazione come «rifiuto» residui di produzione o di consumo corrispondenti a detta definizione;
che la Corte europea ha in particolare osservato che «materiali come quelli oggetto del procedimento principale non sono riutilizzati in maniera certa e senza previa trasformazione nel corso di un medesimo processo di produzione o di utilizzazione, ma sono sostanze o materiali di cui i detentori si sono disfatti», i quali – stando alle dichiarazioni dell’imputato – «sono stati successivamente sottoposti a cernita ed eventualmente a taluni trattamenti», in vista dell’impiego come «materia prima secondaria destinata alla siderurgia»: prospettiva nella quale, tuttavia, essi «devono conservare la qualifica di rifiuti finché non siano effettivamente riciclati in prodotti siderurgici», poiché soltanto «a partire da tale momento, essi non possono più essere distinti da altri prodotti siderurgici scaturiti da materie prime primarie»;
che, a brevissima distanza temporale dalla sentenza della Corte europea, è tuttavia intervenuta la legge 15 dicembre 2004, n. 308, la quale, nel conferire al Governo una delega per il riordino della legislazione in campo ambientale, contiene, all’art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29, alcune disposizioni di immediata applicazione in tema di rifiuti, apertamente contrastanti – ad avviso del giudice a quo – con i dicta della sentenza stessa;
che la citata legge n. 308 del 2004 mantiene, infatti, espressamente «fermo» il disposto dell’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002 (art. 1, comma 26, della legge), già censurato dalla Corte europea, e, nel contempo, esclude taluni materiali, qualificabili come rifiuti, dalla relativa disciplina;
che, con particolare riferimento ai rottami metallici, mentre la sentenza afferma che essi non costituiscono materie prime secondarie, ma devono conservare la qualifica di rifiuti finché non siano effettivamente riciclati in prodotti siderurgici; l’art. 1, comma 29, della legge, aggiungendo una lettera q-bis) all’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997, porrebbe un principio esattamente contrario, qualificando come «materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche» i «rottami ferrosi e non ferrosi derivanti da operazioni di recupero e rispondenti a specifiche CECA, AISI, CAEF, UNI, EURO o ad altre specifiche nazionali e internazionali, nonché i rottami scarti di lavorazioni industriali o artigianali o provenienti da cicli produttivi o di consumo, esclusa la raccolta differenziata, che possiedono in origine le medesime caratteristiche riportate nelle specifiche sopra menzionate»;
che in pratica, dunque – reiterando la regola già respinta dalla Corte di giustizia – i rottami ferrosi verrebbero sottoposti al regime delle materie prime e non a quello dei rifiuti, purché abbiano determinate caratteristiche merceologiche e siano destinati in modo oggettivo ed effettivo all’impiego nei cicli produttivi siderurgici o metallurgici;
che le disposizioni considerate si porrebbero di conseguenza in contrasto con l’art. 11 Cost., che impone l’osservanza degli impegni internazionali, e soprattutto con il novellato art. 117 Cost., a norma del quale la potestà legislativa è esercitata dallo Stato nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario: vincoli che – alla luce della giurisprudenza di questa Corte – scaturiscono anche dalle sentenze interpretative della Corte di giustizia;
che il contrasto fra le nuove disposizioni e la Costituzione non potrebbe essere, d’altro canto, risolto con lo strumento della diretta disapplicazione delle prime da parte dei giudici e degli organi amministrativi − secondo quanto pure prefigurato dalla giurisprudenza costituzionale, nei casi di incompatibilità delle norme interne con l’ordinamento comunitario nell’interpretazione datane dalla Corte europea − per molteplici ragioni;
che in primo luogo, infatti, andrebbe registrata l’esistenza di un contrasto, nell’ambito della giurisprudenza di legittimità, riguardo alla possibile incidenza delle sentenze della Corte di giustizia sulla nozione di «rifiuto», così come interpretata dall’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002;
che tale incidenza viene in effetti esclusa da alcune pronunce, sul duplice rilievo che la definizione comunitaria di rifiuto è contenuta in una direttiva e che l’interpretazione pregiudiziale di spettanza della Corte di giustizia non riguarda gli atti del legislatore nazionale; mentre viene ammessa da altre decisioni, anche perché detta definizione risulta recepita nel regolamento CEE n. 259/93, relativo ai trasporti transfrontalieri;
che permarrebbe, quindi, «una notevole incertezza del diritto», con possibili disparità di trattamento, in un settore pure di particolare rilievo per la tutela ambientale; con conseguente compromissione anche dei principi di legalità e di uguaglianza sanciti dalla Costituzione;
che in secondo luogo, poi, la diretta applicazione della nozione comunitaria di «rifiuto», nell’interpretazione datane dalla Corte di giustizia, comporterebbe conseguenze sfavorevoli per i cittadini italiani anche sul piano penale: quando, invece, è la stessa Corte di giustizia, nella citata sentenza 11 novembre 2004, a ricordare che «una direttiva non può avere l’effetto, di per sé e indipendentemente da una norma giuridica di uno Stato membro adottata per la sua attuazione, di determinare o di aggravare la responsabilità di coloro che agiscono in violazione delle sue disposizioni»;
che in terzo luogo, e da ultimo, la giurisprudenza costituzionale dianzi richiamata, relativa ai rapporti tra ordinamento comunitario e ordinamento nazionale, è intervenuta anteriormente alla modifica dell’art. 117 Cost., che oggi impone espressamente al legislatore di rispettare i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario: donde l’esigenza – di fronte ad una legge interna che, come quella impugnata, violi «platealmente» la nuova regola costituzionale – di sottoporre comunque a questa Corte il denunciato vulnus;
che non varrebbe obiettare che, in tal modo, si richiederebbe alla Corte una pronuncia diretta a modificare in peius il trattamento penale del cittadino: pronuncia alla quale osterebbe il principio di stretta legalità sancito dal secondo comma dell’art. 25 Cost., il quale esclude che la Corte costituzionale possa introdurre in via additiva nuovi reati, ovvero ampliare o aggravare figure di reato già esistenti, trattandosi di interventi riservati in via esclusiva alla discrezionalità del legislatore;
che nella specie, infatti, il reato per cui si procede è presente nell’ordinamento nazionale sin dal 1997, né se ne richiede alcun aggravamento: invocandosi, di contro, soltanto la dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma successiva che ne ha ristretto il campo di applicazione, in contrasto con la disciplina comunitaria; con l’effetto di ripristinare l’originaria portata della disposizione che aveva correttamente recepito la disciplina medesima;
che la questione sarebbe infine rilevante nei giudizi a quibus – nei quali si procede proprio per una violazione degli obblighi, penalmente sanzionati, relativi a rottami metallici qualificati come rifiuti – in quanto, ove tale qualifica venisse meno per effetto delle norme impugnate, il reato contestato non sarebbe ipotizzabile;
che in entrambi i giudizi di costituzionalità è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e comunque infondate;
che nel giudizio di costituzionalità relativo all’ordinanza r.o. n. 546 del 2005 si è altresì costituito A. N., imputato nel giudizio a quo, il quale ha chiesto che la questione sia dichiarata manifestamente inammissibile o infondata;
che, con l’ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale di Venezia ha sollevato, in riferimento agli artt. 11 e 117 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002, convertito, con modificazioni, in legge n. 178 del 2002, e dell’art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29, della legge n. 308 del 2004, nella parte in cui prevedono «che i rottami ferrosi siano esclusi dalla disciplina normativa concernente la gestione dei rifiuti»;
che il giudice a quo premette di essere investito dell’appello proposto dal pubblico ministero, ai sensi dell’art. 322-bis del codice di procedura penale, avverso l’ordinanza del Giudice per le indagini preliminari che aveva respinto la richiesta di convalida del sequestro preventivo di 6.149 tonnellate di rottami ferrosi, operato in via d’urgenza dalla polizia giudiziaria in ambito portuale il 25 gennaio 2005 a norma dell’art. 321, comma 3-bis, cod. proc. pen., ovvero di emissione di un autonomo provvedimento di sequestro preventivo;
che il predetto carico di rottami ferrosi, oggetto di spedizione dalla Russia, era destinato al trasporto ed alla successiva consegna ad una acciaieria cremonese tramite la mediazione di una società a responsabilità limitata, al cui amministratore era stato quindi contestato il reato di cui all’art. 51, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, per aver effettuato, in assenza della prescritta autorizzazione, attività di «recupero», o comunque di «gestione», di rifiuti non pericolosi;
che il Giudice per le indagini preliminari aveva motivato la decisione di rigetto rilevando, da un lato, la contraddittorietà del quadro normativo – conseguente alla circostanza che alla sentenza della Corte di giustizia 11 novembre 2004 era seguita l’entrata in vigore della legge n. 308 del 2004, la quale aveva mantenuto «fermo» il disposto dell’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002, dichiarato non conforme al diritto comunitario da detta pronuncia – e la conseguente configurabilità di una ignoranza inevitabile della legge penale; e, dall’altro lato, il fatto che la sentenza in parola, interpretativa di una direttiva, non poteva comunque fondare una responsabilità penale in capo ad un soggetto per un fatto commesso, come nel caso di specie, dopo l’entrata in vigore della legge n. 308 del 2004 e che, in base ad essa, non costituiva dunque reato;
che avverso il provvedimento aveva proposto appello il pubblico ministero, insistendo nella domanda di adozione della misura cautelare reale, previa disapplicazione delle norme di diritto interno contrastanti con il diritto comunitario, ed eccependo, in via subordinata, l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29, della legge n. 308 del 2004;
che, al riguardo, il Tribunale rimettente osserva come, nell’ordinamento italiano, la gestione dei rifiuti trovi la sua fonte primaria di disciplina nel d.lgs. n. 22 del 1997, di attuazione delle direttive 75/442/CEE, 91/156/CEE e 94/62/CE, il cui art. 6, comma 1, lettera a), definisce il concetto di «rifiuto» sulla base di due criteri, come «qualsiasi sostanza o oggetto che rientra nelle categorie riportate nell’allegato A e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi»;
che, quanto al primo criterio – quello dell’appartenenza alle categorie di cui all’allegato A – tale allegato riprende l’elenco dei rifiuti contenuto nell’allegato I della direttiva 75/442/CEE: elenco, peraltro, «puramente indicativo», giacché accanto a «voci nominate», esso contiene un riferimento «in bianco» a «qualunque (altra) sostanza o prodotto che non rientri nelle categorie sopra indicate» (voce Q 16);
che, quanto al secondo criterio – attinente alle condotte relative al «disfarsi» – l’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002 ha fornito «una interpretazione autentica» della nozione di rifiuto di cui all’art. 6, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, specificando che le espressioni «si disfi», «abbia deciso» e «abbia l’obbligo di disfarsi» vanno lette nel senso che, affinché un residuo di produzione o di consumo sia sottratto alla qualifica di «rifiuto», è sufficiente che esso sia o possa essere riutilizzato in qualunque ciclo di produzione o di consumo, vuoi in assenza di trattamento preventivo e senza recare danni all’ambiente, vuoi previo trattamento ma senza operazioni di recupero ai sensi dell’allegato II B della direttiva 75/442/CEE: e ciò al fine di escludere dal novero dei rifiuti i residui di produzione o di consumo idonei ad essere riutilizzati, ossia i c.d. sottoprodotti dei quali un’impresa non ha intenzione di disfarsi, ma che intende sfruttare o commercializzare a condizioni favorevoli in un processo produttivo, senza operare trasformazioni preliminari;
che tale «interpretazione autentica» è stata giudicata peraltro non conforme al diritto comunitario dalla Corte di giustizia delle Comunità europee, la quale, con sentenza 11 novembre 2004, causa C-457/02, ha affermato che, alla luce della ratio di tutela delle citate direttive, può anche ammettersi che un residuo di produzione sia considerato sottoprodotto di cui l’impresa non ha intenzione di disfarsi, ma solo a condizione che il suo riutilizzo sia certo e non meramente eventuale, e che esso avvenga nel corso del processo di produzione: onde l’anzidetta «interpretazione autentica» viene a sottrarre alla qualifica di «rifiuto» residui di produzione o di consumo che corrispondono alla definizione sancita dall’art. 1, lettera a), della direttiva 75/442/CEE;
che, in particolare, secondo la Corte di giustizia, i rottami ferrosi, dei quali si prevede la riutilizzazione come materia prima secondaria nella siderurgia, non perdono la qualifica di rifiuti fino a quando non siano effettivamente trasformati in prodotti siderurgici;
che, alla stregua di tale principio, i rottami ferrosi di cui è stato negato il sequestro nel giudizio a quo dovrebbero dunque conservare la qualificazione di «rifiuti» fino al momento della trasformazione in prodotti siderurgici, risultando oggetto di dismissione da parte degli originari produttori e di conferimento ad altri utilizzatori, con destinazione al reimpiego in processo produttivo distinto da quello di derivazione;
che, tuttavia, la successiva legge n. 308 del 2004, recante delega al Governo per il riordino della legislazione in materia ambientale, ha dettato alcune disposizioni di immediata applicazione (art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29), le quali, in luogo di adeguare l’ordinamento interno alla sentenza della Corte di giustizia, mantengono «fermo» il disposto dell’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002 (art. 1, comma 26, della legge); ed introducono, altresì, una definizione di «materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche» (nuova lettera q-bis dell’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997) nettamente contrastante con le indicazioni dell’anzidetta sentenza, sottoponendo i rottami metallici al regime delle materie prime (anziché a quello dei rifiuti) a prescindere dall’avvenuta trasformazione in prodotti siderurgici, purché abbiano determinate caratteristiche merceologiche e siano destinati in modo oggettivo ed effettivo al reimpiego nei richiamati cicli produttivi;
che il contrasto tra la sentenza della Corte di giustizia e le norme interne non potrebbe essere risolto tramite la disapplicazione dell’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002 e dell’art. 1, commi da 25 a 29, della legge n. 308 del 2004, cui osterebbe la circostanza che da una simile operazione deriverebbero effetti penali sfavorevoli nei confronti della persona sottoposta alle indagini: onde essa si scontrerebbe con il principio della riserva di legge, sancito dall’art. 25, secondo comma, Cost., il quale, ponendosi come «principio fondamentale del nostro ordinamento costituzionale», rappresenterebbe – alla stregua degli insegnamenti tanto della Corte costituzionale che della stessa Corte di giustizia – un limite alla penetrazione, diretta e prevalente, delle regole di diritto comunitario nell’ordinamento interno;
che, al tempo stesso, però, occorrerebbe considerare come, nella specie, l’antinomia fra norme interne e diritto comunitario non derivi dalla mancata o inadeguata attuazione «originaria» di quest’ultimo da parte del legislatore nazionale, quanto piuttosto dalla modificazione di una norma interna preesistente, finalizzata espressamente all’attuazione degli obblighi comunitari;
che, in questa prospettiva, il Tribunale ritiene di dover sollevare questione di legittimità costituzionale della norma interna «abrogatrice» di ogni forma di tutela nella materia de qua – norma interferente con l’ambito di applicazione tanto della direttiva 75/442/CEE che del regolamento CEE n. 295/93 – per violazione degli artt. 11 e 117 Cost., i quali attribuirebbero una particolare «capacità di resistenza» alle norme (penali e non) attuative di vincoli comunitari già adempiuti;
che la questione sarebbe rilevante nel giudizio a quo, posto che la configurabilità della fattispecie contravvenzionale, che fornisce il titolo alla domanda di cautela reale, dipende, nel caso concreto, dalla possibilità di qualificare o meno come «rifiuti» i rottami metallici di cui è chiesto il sequestro;
che la questione risulterebbe altresì ammissibile, non venendo in rilievo la preclusione che – a fronte della riserva di legge prevista dall’art. 25, secondo comma, Cost. − la Corte costituzionale incontra nell’adozione di pronunce che diano luogo a modifiche in peius del trattamento penale: giacché, alla luce della stessa giurisprudenza costituzionale, sono comunque suscettibili di sindacato di costituzionalità, anche in malam partem, le norme penali «di favore», le quali stabiliscano, cioè, per determinate soggetti o per determinate categorie di beni, un trattamento penalistico più favorevole rispetto a quello che deriverebbe dall’applicazione di norme generali o comuni;
che se il principio di cui al citato art. 25, secondo comma, Cost. mira ad assicurare che la «funzione incriminatrice» sia riservata in ogni caso al Parlamento, esso non verrebbe infatti scalfito nell’ipotesi in questione, giacché l’ablazione delle norme denunciate si limiterebbe a ricondurre la fattispecie da esse regolata alla norma generale preesistente, dettata dallo stesso legislatore;
che nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile e comunque infondata;
che in detto giudizio si è inoltre costituito G. L., persona sottoposta alle indagini nel procedimento a quo, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente inammissibile o manifestamente infondata;
che, con l’ordinanza indicata in epigrafe, il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Asti ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 11 e 117 Cost., dell’art. 1, commi 25 e 29, della legge n. 308 del 2004, limitatamente – quanto al citato comma 29 – alla parte in cui aggiunge la lettera q-bis) all’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997;
che il giudice a quo premette, in punto di fatto, che la locale Procura della Repubblica aveva svolto indagini preliminari nei confronti dell’amministratore unico di una società a responsabilità limitata, per il reato di gestione non autorizzata di rifiuti non pericolosi di cui all’art. 51, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, in relazione alla cessione ad acciaierie di rottami ferrosi sui quali la predetta società aveva eseguito operazioni di cernita e di adeguamento volumetrico, finalizzate ad ottenere materiali conformi alle c.d. «specifiche CECA»: fatti, questi, accertati a seguito di sopralluoghi effettuati nel corso degli anni 2003 e 2004;
che, ad avviso del pubblico ministero, la tesi difensiva della persona sottoposta alle indagini – secondo la quale, a seguito delle indicate operazioni di recupero, i rottami avrebbero perso la natura di «rifiuti» per assumere quella di «materia prima secondaria» – troverebbe una base normativa, oltre che nel decreto ministeriale 5 febbraio 1998, anche nella lettera q-bis) dell’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997, aggiunta dall’art. 1, comma 29, della legge n. 308 del 2004, nonché nel disposto dei commi 25, 26, 27 e 28 del medesimo art. 1;
che, su tale premessa, il rappresentante della pubblica accusa aveva peraltro sollevato questione di legittimità costituzionale di tutte le norme primarie sopra indicate per contrasto con gli artt. 11 e 117 Cost., in quanto idonee a determinare un’ingiustificata restrizione della sfera di operatività della direttiva CEE in materia di rifiuti, chiedendo, in subordine – qualora la questione fosse ritenuta manifestamente infondata – l’archiviazione del procedimento;
che, al riguardo, il giudice a quo premette che, conformemente a quanto ritenuto dal pubblico ministero, l’art. 3, comma 3, del d.m. 5 febbraio 1998 – che esclude, a contrario sensu, dalla disciplina dei rifiuti i prodotti derivanti da attività di recupero destinati in modo effettivo ed oggettivo (come quelli di cui si discute nel procedimento a quo) all’impiego in altri cicli produttivi – dovrebbe essere disapplicato, trattandosi di norma secondaria contrastante con quella primaria dell’art. 6, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, che, recependo fedelmente la definizione data dall’art. 1 della direttiva 91/156/CEE, accoglie una nozione assai ampia di rifiuto, qualificando come tale «qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell’allegato A e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi»;
che, nell’ambito delle norme primarie di cui il pubblico ministero aveva denunciato l’incostituzionalità, risulterebbero peraltro prive di rilievo nel procedimento a quo tanto quelle di cui ai commi 27 e 28 dell’art. 1 della legge n. 308 del 2004, che riguardano i soli fornitori o produttori esteri di rottami, mentre l’indagato è un operatore nazionale; quanto quella di cui al comma 2 dell’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002, in quanto, nel caso di specie, secondo la prospettazione dell’accusa, i rottami non venivano utilizzati dalle acciaierie «tal quali», ma solo dopo operazioni di recupero, e si trattava inoltre di materiali dei quali i produttori si erano disfatti oggettivamente: onde la citata disposizione non potrebbe essere utilmente invocata, per difetto dei requisiti da essa previsti, al fine di escludere i rottami stessi dalla categoria dei «rifiuti»;
che, a tale fine, sarebbero invece rilevanti le disposizioni del comma 1 del citato art. 14 e dei commi 25 e 29 dell’art. 1 della legge n. 308 del 2004;
che, rispetto alla prima, tuttavia, la questione di costituzionalità risulterebbe manifestamente infondata, giacché detta disposizione, nel fornire un’interpretazione autentica delle parole «si disfi», «abbia deciso» o «abbia l’obbligo di disfarsi», che compaiono nella definizione di rifiuto di cui all’art. 6, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, non attribuirebbe ad esse un significato più circoscritto di quello desumibile dal significato letterale e dall’interpretazione logica delle parole stesse;
che, di contro, risulterebbe non manifestamente infondata la questione di costituzionalità del combinato disposto dei commi 25 e 29 dell’art. 1 della legge n. 308 del 2004, il quale esclude dalla disciplina dei rifiuti, qualificandoli come «materie prime secondarie per attività siderurgiche e metallurgiche», i «rottami ferrosi e non ferrosi derivanti da operazioni di recupero e rispondenti a specifiche CECA, AISI, CAEF, UNI, EURO o ad altre specifiche nazionali o internazionali»;
che tale previsione normativa risulterebbe infatti lesiva degli artt. 11 e 117 Cost., sottraendo all’applicazione del regime dei rifiuti materiali che debbono, di contro, sottostarvi a mente della nozione di rifiuto offerta dall’art. 1, lettera a), della direttiva 75/442/CEE, come modificata dalla direttiva 91/156/CEE;
che la Corte di giustizia delle Comunità europee, con sentenza 11 novembre 2004, causa C-457/02, occupandosi in sede di interpretazione pregiudiziale dell’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002, ha infatti stabilito che la predetta nozione non deve essere interpretata nel senso di escludere da essa i residui di produzione o di consumo, quando pure possano essere o siano effettivamente riutilizzati in un nuovo ciclo di produzione o di consumo, con o senza trattamento preventivo;
che, non essendo tuttavia le direttive immediatamente efficaci negli ordinamenti dei singoli Stati membri, il giudice nazionale non sarebbe legittimato a disapplicare la legge interna contrastante con esse, onde non resterebbe che sottoporre a scrutinio di costituzionalità le norme in questione, le quali altrimenti imporrebbero l’accoglimento della richiesta di archiviazione formulata dal pubblico ministero nel procedimento a quo;
che la questione di costituzionalità, oltre che rilevante, sarebbe altresì ammissibile, dato che non si chiederebbe alla Corte di creare nuove fattispecie di reato, invadendo la sfera di discrezionalità riservata al potere legislativo, ma semplicemente di rimuovere una norma di legge ordinaria contrastante con un principio costituzionale (quale quello della subordinazione del diritto interno al diritto comunitario): ripristinando con ciò l’originaria sfera di operatività della nozione di «rifiuto» già recepita dall’art. 6, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, senza alcun intervento sulla disciplina sanzionatoria, già stabilita dal legislatore nazionale e da questo liberamente modificabile;
che nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile e comunque infondata.
Considerato che le ordinanze di rimessione sollevano analoghe questioni, onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con unica pronuncia;
che i giudici rimettenti dubitano della legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 11 e 117 della Costituzione, dell’art. 14 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno dell’economia anche nelle aree svantaggiate), convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 2002, n. 178, e dell’art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29, della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione);
che i giudici a quibus censurano, da un lato, che la legge n. 308 del 2004 (art. 1, comma 26) abbia mantenuto espressamente «fermo» il disposto dell’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002 – recante «interpretazione autentica» della definizione di «rifiuto» di cui all’art. 6, comma 1, lettera a), del d. legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 – ancorché la Corte di giustizia delle Comunità europee, con sentenza 11 novembre 2004, causa C-457/02, avesse ritenuto la predetta «interpretazione» incompatibile con la nozione di «rifiuto» stabilita dall’art. 1, lettera a), della direttiva 75/442/CEE (come modificata dalla direttiva 91/156/CEE e dalla decisione della Commissione 96/350/CE), in quanto atta a sottrarre alla qualificazione come «rifiuto» residui di produzione o di consumo corrispondenti alla nozione stessa;
che i rimettenti lamentano, altresì, che la medesima legge nazionale abbia in pari tempo introdotto, con l’art. 1, comma 29, nella parte in cui aggiunge una nuova lettera q-bis) all’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997, una definizione di «materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche» — sottratta all’applicazione del regime dei rifiuti (commi 25 e 26 dell’art. 1) — apertamente contrastante con le indicazioni della citata sentenza della Corte di giustizia, in particolare per quanto attiene ai rottami ferrosi, oggetto delle condotte di abusiva gestione contestate nei procedimenti penali a quibus;
che, successivamente alle ordinanze di rimessione, è tuttavia intervenuto il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 14 aprile 2006, supplemento ordinario, il quale, in attuazione della delega conferita dall’art. 1 della legge n. 308 del 2004, reca, nella parte quarta (Norme in tema di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati), una nuova disciplina della gestione dei rifiuti, integralmente sostitutiva di quella già contenuta nel d.lgs. n. 22 del 1997;
che, per quanto in questa sede più interessa, il citato d.lgs. n. 152 del 2006 ha espressamente abrogato, all’art. 264, comma 1, lettera l), la norma di interpretazione autentica di cui all’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002, direttamente coinvolta nello scrutinio di costituzionalità dal Tribunale di Venezia;
che il medesimo decreto legislativo ha poi introdotto, all’art. 183, comma 1, lettera u), una definizione del concetto di «materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche» contrassegnata da elementi di novità rispetto alla corrispondente definizione di cui alla lettera q-bis) dell’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997, censurata da tutti i rimettenti: risultando tale definizione arricchita di requisiti aggiuntivi, destinati, come tali, a circoscrivere la portata del concetto definito e, correlativamente, il novero dei materiali sottratti al regime dei rifiuti;
che, infatti – oltre alla puntualizzazione per cui la definizione attiene alla materia prima secondaria «la cui utilizzazione è certa e non eventuale»; e al di là del rinvio ad apposito decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, di concerto con il Ministro delle attività produttive, per l’individuazione delle «specifiche nazionali e internazionali» (ulteriori rispetto alle specifiche «CECA, AISI, CAEF, UNI, EURO») cui i rottami debbono rispondere al fine di poter fruire della qualificazione in parola – la disposizione dianzi citata, al numero 1), riconduce alla nozione di «materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche» i «rottami ferrosi e non ferrosi derivanti da operazioni di recupero», solo a condizione che quest’ultimo sia «completo»: predicato che non figurava, per converso, nella disposizione pregressa;
che, sotto il profilo ora indicato, la definizione in esame si presenta d’altra parte correlata a quella, di nuova introduzione, di «materia prima secondaria» (senza ulteriori specificazioni), contenuta nella lettera q) del medesimo art. 183, comma 1, ove si qualifica come tale la «sostanza o materia avente le caratteristiche stabilite ai sensi dell’articolo 181», ossia della norma che regola il recupero dei rifiuti, la quale, a sua volta, al comma 12, prevede che «la disciplina in materia di gestione dei rifiuti si applica fino al completamento delle operazioni di recupero», da intendere nei sensi ivi specificati;
che, pertanto – a prescindere dall’ulteriore sopravvenuta modifica dal quadro normativo di riferimento, rappresentata dall’abrogazione della direttiva 75/442/CEE ad opera della nuova direttiva in materia di rifiuti 2006/12/CE del 5 aprile 2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea del 27 aprile 2006, n. L 114, ed entrata in vigore il 17 maggio 2006, la quale reca, all’art. 1, paragrafo 1, lettera a), una definizione di «rifiuto» differenziata dalla precedente solo per una limitata variante linguistica (sostituzione della locuzione «abbia deciso … di disfarsi» con l’altra «abbia l’intenzione … di disfarsi») – gli atti vanno restituiti ai giudici a quibus, ai fini di una nuova valutazione circa la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle questioni sollevate alla luce dello ius superveniens.

riuniti i giudizi,
ordina la restituzione degli atti ai giudici a quibus.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2006.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Giovanni Maria FLICK, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 14 luglio 2006.
Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

L'articolo Corte Costituzionale – Ordinanza – 14/7/2006 n.288 proviene da Giustamm.

Pres. Saltelli, est. Cacace
Ricorsi riuniti:
– C.E.S.I. S. r. l. ( Avv. ti M. Maccaferri, P. Piselli) c. Provincia Autonoma di Trento (Avv. ti F. Mastragostino, L. Manzi) , Impresa F.lli Gadotti (Avv. ti D. De Pretis, G. Pafundi)
– Provincia Autonoma di Trento (Avv. ti F. Mastragostino, L. Manzi) c. C.E.S.I. S. r. l. ( Avv. ti M. Maccaferri, P. Piselli), Impresa F.lli Gadotti (n.c.)

sulla legittimità dell’escussione della cauzione provvisoria e dell’esclusione da future gare quali conseguenze di dichiarazione non veritiera sulla correntezza contributiva nei confronti della Cassa Edile

1. Contratti della P.A. – Gara – Bando – Requisiti soggettivi di partecipazione – Dichiarazione di correntezza contributiva nei confronti della Cassa Edile – Regolarizzazione successiva alla presentazione – Inammissibilità – Ragioni

2. Contratti della P.A. – Gara – Bando – Requisiti soggettivi di partecipazione – Dichiarazione non veritiera di correntezza contributiva nei confronti della Cassa Edile – Esclusione – Escussione della cauzione provvisoria – Legittimità – Ragioni
3. Contratti della P.A. – Gara – Art. 34, co. 7, L. P. Trento n. 26/1993 – Cauzione provvisoria – Funzione – Conseguenze – Escussione della cauzione anche in caso di non veridicità della dichiarazione di correntezza contributiva nei confronti della Cassa Edile – Legittimità – Ragioni
4. Contratti della P.A. – Gara – Art. 35, co. 1, lett. h), L. P. Trento n. 26/1993 – Temporanea esclusione dell’impresa dalle future gare indette dalla amministrazione procedente – Applicazione in caso di difformità tra dichiarazioni rese dall’aggiudicatario circa il possesso dei requisiti per partecipare alla gara e la prova del relativo contenuto – Sussiste

1. Qualora il bando di gara richieda quale requisito soggettivo di partecipazione anche la dichiarazione di correntezza contributiva nei confronti della Cassa Edile, è inammissibile la regolarizzazione della suddetta posizione in un momento successivo, anche se anteriore alla aggiudicazione. Infatti in tal caso il requisito deve essere posseduto al momento della presentazione della domanda di partecipazione alla gara (oltre che per tutto lo svolgimento della gara, fino all’aggiudicazione), risultando del tutto irrilevante un eventuale adempimento tardivo dell’obbligazione contributiva.
2. L’escussione della cauzione rappresenta atto dovuto ogniqualvolta l’Amministrazione, non essendo state le dichiarazioni rese dall’aggiudicatario ai fini della partecipazione alla gara confermate dal successivo riscontro della relativa documentazione, abbia provveduto, a norma della lex specialis, alla esclusione dell’impresa dalla procedura ed all’annullamento della aggiudicazione, i cui esiti condizionano direttamente la ( mancata ) stipula del contratto.

3. La fattispecie normativa dettata dall’art. 34, co. 7, L. P. Trento n. 26/1993 (secondo cui la cauzione prestata a corredo dell’offerta copre la mancata sottoscrizione del contratto per volontà dell’aggiudicatario) trova applicazione, con conseguente incameramento della cauzione provvisoria, anche in caso di non veridicità della dichiarazione di correntezza contributiva nei confronti della Cassa Edile. La norma infatti non mira solo a garantire l’Amministrazione da inadempimenti successivi alla aggiudicazione, ma anche a soddisfare l’esigenza di definire tempestivamente il vincolo contrattuale e di rispettare i tempi di esecuzione dell’opera, che ben può essere messa in pericolo da comportamenti del soggetto risultato aggiudicatario anteriori alla aggiudicazione, sempre che questi risultino riferibili alla sua cosciente e consapevole sfera di determinazione ed autonomia. Di conseguenza tra tali comportamenti non possono non ricomprendersi quei comportamenti che, anteriori alla aggiudicazione ( in quanto riferibili ad un momento della procedura, i cui ésiti condizionano l’aggiudicazione e la stipula del contratto ), abbiano portato all’annullamento dell’aggiudicazione stessa, così impedendo la formale conclusione del contratto, che della stessa costituisce il naturale e necessario sviluppo.

4. In virtù del disposto dell’art. 35, co. 1, lett. h), L. P. Trento n. 26/1993, la sanzione di temporanea esclusione dell’impresa dalle future gare indette dalla amministrazione procedente consegue automaticamente al mero accertamento della difformità tra dichiarazioni rese dall’aggiudicatario circa il possesso dei requisiti per partecipare alla gara e la prova del relativo contenuto.

— *** —

Con nota dell’Avv. Federica Porcellana

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui ricorsi in appello:
P. N.R.G. 7883 del 2004, proposto da

C.E.S.I. s.r.l.,
in persona del legale rappresentante p.t.,

rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Maccaferri e Pierluigi Piselli ed eguito ttibil domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, via G. Percalli, 13,

c o n t r o

la Provincia Autonoma di Trento,
in persona del Presidente della Giunta Provinciale p.t.,

costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Franco Mastragostino e Luigi Manzi ed eguito ttibil domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, via F. eguito ttib, 5

e nei confronti di

Impresa F.lli GADOTTI s.r.l.,
in persona del legale rappresentante p.t.,

costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Daria De Pretis e Gabriele Pafundi ed eguito ttibil domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, viale Giulio Cesare, 14;

2) N.R.G. 51 del 2005, proposto da

Provincia Autonoma di Trento,
in persona del Presidente della Giunta Provinciale p.t.,

rappresentata e difesa dagli avv.ti Franco Mastragostino e Luigi Manzi ed eguito ttibil domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, via F. eguito ttib, 5,

c o n t r o

C.E.S.I. s.r.l.,
in persona del legale rappresentante p.t.,

costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Maccaferri e Pierluigi Piselli ed eguito ttibil domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, via G. Percalli, 13

e nei confronti di

Impresa F.lli GADOTTI s.r.l.,
in persona del legale rappresentante p.t.,

non costituitasi in giudizio,

della sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino – Alto Adige – sede di Trento n. 375/2004.

Visti i ricorsi, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione, nel giudizio promosso dall’avversario, rispettivamente della Provincia Autonoma di Trento e di C.E.S.I. s.r.l.;
Visto l’atto di costituzione, nel solo primo giudizio, dell’Impresa F.lli GADOTTI s.r.l.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive domande e difese;
Visto il dispositivo n. 570 del 21.11.2005;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 18 novembre 2005, il Consigliere Salvatore Cacace;
Uditi, alla stessa udienza, l’avv. Mauro Sabetta, in sostituzione dell’avv. Pierluigi Piselli, per C.E.S.I. s.r.l., gli avv.ti Andrea Manzi, in sostituzione dell’avv. Luigi Manzi, e l’avv. Mariachiara Lista, in sostituzione dell’avv. Franco Mastragostino, per la Provincia Autonoma di Trento, nessuno essendo comparso per l’Impresa F.lli GADOTTI s.r.l.;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

Con la sentenza appellata il primo Giudice, adìto per l’annullamento della determinazione n. 15 del 13.4.2004 ( con la quale il dirigente del sevizio Appalti della Provincia Autonoma di Trento annullava l’aggiudicazione in favore della CESI Srl della licitazione privata per l’affidamento dei lavori di costruzione del collettore intercomunale di fognatura nera “Le Sarche – Lago di Cavedine”, disponendo che l’affidamento dei lavori avvenisse a favore della F.lli Gadotti Srl, nonché l’incameramento della cauzione provvisoria presentata dalla CESI e la sua sospensione per tre mesi dalla partecipazione alle gare indette dalla PAT ) e della successiva nota del 22.4.2004, con la quale l’amministrazione provinciale inviava all’Autorità per la Vigilanza sui lavori pubblici la “comunicazione ai fini dell’inserimento nel casellario informativo ex art. 27 del D.P.R. 25 gennaio 2000 n. 34 di dati per l’individuazione della impresa nei cui confronti sussistono cause di esclusione ex art. 75 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554…”:
a) ha dichiarato irricevibili le censure dedotte col secondo motivo avverso il bando – il quale prevedeva, al paragrafo 5.2, che le domande di invito alla gara dovessero essere, pena la non ammissione, corredate di dichiarazione attestante, tra l’altro (punto c.5) “di essere in regola con gli obblighi concernenti le dichiarazioni e i conseguenti adempimenti in materia contributiva e assicurativa … devono essere indicate tutte le posizioni assicurative e contributive esistenti in capo all’impresa con riferimento all’INPS, INAIL e Cassa Edile …” – nonché avverso l’art. 22, comma 2, del regolamento di attuazione della l.p. 26/93 (DPGP 30.9.94 n. 12-10/Leg.), il quale prevede che prima della stipula del contratto l’amministrazione procede d’ufficio alla verifica, qualora i requisiti risultino da sola dichiarazione, “della regolarità contributiva e assicurativa mediante acquisizione delle apposite certificazioni rilasciate dall’INPS, INAIL e Cassa Edile”;

b) ha respinto, in quanto infondato, il primo motivo, rivolto avverso il provvedimento del 13.4.2004, nella parte in cui dispone l’annullamento dell’aggiudicazione in favore della ricorrente, in quanto, “pacifico che la ricorrente ha versato alla Cassa Edile di Trento quanto dovuto per accantonamenti e contributi relativi ai mesi di maggio, giugno e luglio 2003 in data 15.9.2003, eguito alle singole precedenti scadenze stabilite il 25° giorno successivo al periodo di paga cui si riferiva”, così reputando “infondata … la tesi dell’inconfigurabilità nella specie della situazione di irregolarità contributiva nei confronti della Cassa Edile assunta quale presupposto del provvedimento” ( pagg. 12 – 13 sent. );

c) ha accolto il terzo e quarto motivo di ricorso, ritenendo illegittimi tanto l’incameramento della cauzione provvisoria pure disposta col provvedimento impugnato ( “atteso che tale sanzione è prevista dall’art. 34, co. 7, l.p. 26/93 a fronte del rifiuto della aggiudicataria di stipulare il contratto – e così come sanzione di un comportamento che può comportare ritardi nell’inizio dei lavori da parte dell’aggiudicatario – caso cui non può equipararsi, trattandosi di norma di stretta interpretazione, il diverso caso di annullamento dell’aggiudicazione”: pag. 13 sent. ), quanto la disposta temporanea esclusione dell’Impresa ricorrente dalle gare future indette dalla Provincia, sulla base dell’assorbente considerazione che “le sanzioni previste per l’ipotesi di falsità di alcune delle dichiarazioni presentate non possono applicarsi sulla base di un mero riscontro della non corrispondenza alla realtà di quanto dichiarato proprio perchè l’espressione falsità implica il positivo riscontro della consapevolezza di rendere una dichiarazione non conforme al vero e dunque della sua intenzionalità”, mentre nella fattispecie “le sanzioni aggiuntive sono state applicate quasi la falsità sussistesse in re ipsa senza alcun riferimento al compimento di verifiche al riguardo” ( pag. 14 sent. );

d) con riguardo alla domanda di risarcimento del danno, “escluso che competa alla ricorrente un risarcimento a seguito dell’annullamento della aggiudicazione, facendo difetto il presupposto di un danno ingiustamente patito”, ha “liquidato con criterio equitativo, in mancanza di puntuali parametri di riferimento, e viene determinato nella somma, che pare congrua, di € 4.000,00, il risarcimento per il danno risentito dalla ricorrente – nel breve tempo precedente l’accoglimento sul punto della istanza cautelare con ordinanza del 27 maggio 2004 – a seguito dell’illegittima determinazione di temporanea esclusione da ulteriori gare indette dalla Provincia” ( pagg. 14 – 15 sent. ).

La CESI Srl appella, impugnando prima il dispositivo della sentenza de qua e poi compiutamente articolando successivi motivi di appello, ivi contestando sia gli argomenti posti a fondamento del decisum di cui alle sopraindicate lettere a) e b), che la quantificazione del risarcimento riconosciuto dal T.R.G.A., ritenuto “modesto” e “simbolico”.
La Provincia Autonoma di Trento, con distinto atto di appello, contesta invece le statuizioni di cui alla sopraindicata lettera c), affermando inoltre la insussistenza dei presupposti di fatto e di diritto per l’accoglimento della domanda risarcitoria, operato dal primo Giudice.
Resiste, in ciascuno dei ricorsi, la parte avversa.
Resiste altresì, nell’appello proposto da C.E.S.I. s.r.l., la controinteressata Impresa F.lli GADOTTI s.r.l.
Le parti hanno poi affidato al deposito di memorie l’ulteriore illustrazione delle rispettive tesi difensive.
Le cause sono state congiuntamente chiamate e trattenute in decisione alla udienza pubblica del 18 novembre 2005.
2. – I due ricorsi, in quanto proposti contro la stessa sentenza, debbono essere riuniti ( art. 335 c.p.c. ).
3. – L’appello proposto da C.E.S.I. s.r.l. è infondato.
3.1 – Giovi rammentare in punto di fatto che l’aggiudicazione della gara di cui tràttasi in favore della società odierna appellante è stata annullata, con i provvedimenti in primo grado impugnati, con riferimento alla accertata situazione di irregolarità contributiva dell’impresa alla data del 12 settembre 2003, nei confronti della Cassa Edile della Provincia di Trento.
Sulla base, infatti, degli elementi a sua disposizione, l’Amministrazione è giunta “alla conclusione che l’impresa CESI S.R.L., alla scadenza del termine per la partecipazione alla gara (12 settembre 2003), non possedeva i requisiti di partecipazione previsti dall’art. 35, comma 1, lett. e) della L.P. 26/93, con precipuo riferimento alla regolarità contributiva nei confronti della Cassa Edile della Provincia di Trento, sia in quanto, solo in data 15 settembre 2003 ha provveduto, di fatto, alla regolarizzazione della propria posizione contributiva con riferimento peraltro solo ai mesi di maggio, giugno e luglio 2003, sia perché il versamento relativo al mese di agosto è avvenuto solo in data 14 novembre 2003, anziché entro il termine ultimo del 25 settembre 2003” ( così il preambolo della determinazione dirigenziale n. 15 in data 13 aprile 2004 ).
Orbene, dalla documentazione in atti, si ricava che senza dubbio, all’epoca della richiesta di invito alla gara de qua (datata 8 settembre 2003 e pervenuta alla Provincia il successivo 11 settembre), l’impresa in questione non risultava in regola con le disposizioni in materia di obblighi contributivi ( vedansi le non contestate risultanze della nota della Cassa Edile della Provincia di Trento in data 1 marzo 2004, cui fa riferimento l’atto impugnato ).
Pacifico, invero, che, a detta data, l’impresa stessa non aveva adempiuto agli obblighi in discorso nei confronti della predetta Cassa, che la correttezza contributiva era richiesta, alle ditte partecipanti alla selezione in discorso, come requisito indispensabile non per la stipulazione del contratto bensì per la partecipazione alla gara ( v. par. 5.2 del Bando ) e che, trattandosi di procedura selettiva contemplante una fase di prequalificazione ( che tende proprio a verificare il possesso dei richiesti requisiti al fine della individuazione delle ditte da invitare ), la dichiarazione attestante il rispetto degli obblighi predetti andava presentata, assieme alla domanda di invito, in quella fase, il Collegio ritiene che senza dubbio, alla stregua della lex specialis in considerazione, ai fini della valida partecipazione alla selezione, l’impresa dovesse essere in regola con gli obblighi previdenziali ed assistenziali sulla stessa gravanti fin dal momento della presentazione della domanda e conservare la correttezza contributiva per tutto lo svolgimento della gara, fino alla aggiudicazione.
Resta così irrilevante un eventuale adempimento tardivo dell’obbligazione contributiva ( se pure intervenuto, come appunto accaduto nella fattispecie, anteriormente alla aggiudicazione ), quand’anche ricondotto retroattivamente, quanto ad efficacia, al momento della scadenza del termine di pagamento, rilevando un tale tardivo adempimento solo nelle reciproche relazioni di credito e di debito tra i soggetti del rapporto obbligatorio e non nei confronti dell’Amministrazione appaltante, che, nel procedimento per l’affidamento dell’appalto, abbia richiesto, quale requisito di ammissione alla procedura di selezione, la correttezza contributiva, la cui sussistenza, che non può che essere riferita al momento della partecipazione alla gara, non rileva invero più quale espressione di un mero rapporto obbligatorio tra due soggetti estranei all’Amministrazione, ma come qualificazione soggettiva dell’impresa, ritenuta nel caso di specie imprescindibile dalla legge di gara, in termini di rispetto degli obblighi sulla stessa incombenti per effetto di parametri normativi e/o contrattuali e dunque, in definitiva, quale espressione di affidabilità dell’impresa stessa, costituente presupposto per la partecipazione alla procedura concorsuale indetta dalla stazione appaltante; con la conseguenza che una acquisizione tardiva, rispetto al predetto momento della richiesta di invito alla gara, della “correttezza contributiva” diviene inevitabilmente eguito ttibile ad escludere l’obbligo, per la stazione appaltante, anche in sede di sub procedimento vòlto a verificare la correttezza contributiva dei partecipanti ed in particolare dell’aggiudicatario, di disporre la non ammissione dell’impresa inadempiente, pena una palese violazione della regola della par condicio tra i concorrenti, giacché ad opinare diversamente si consentirebbe ad un soggetto non in possesso di uno dei requisiti richiesti dal bando ( quale indubbiamente si configura, come s’è visto, nella fattispecie, il requisito della correttezza contributiva ) di sanare ex post tale mancanza, con evidente disparità di trattamento nei confronti di quelle imprese, che, conformemente alle disposizioni normative ( ivi comprese quelle della lex specialis ), quei requisiti invece possedevano alla data individuata dalle regole di gara.
Irrilevante, in definitiva, al fine di escludere la situazione di irregolarità contributiva dell’impresa C.E.S.I., si rivela la circostanza ch’essa si sia posta in regola con gli adempimenti contributivi sulla stessa gravanti nei confronti della C.A.P.E. di Trento solo successivamente alla richiesta di invito alla gara di cui si tratta, giacché, come s’è già precisato, la “regolarità” e/o la “correttezza” della posizione del partecipante quanto agli obblighi fiscali e/o contributivi ( ivi compresi espressamente quelli nei confronti della CASSA EDILE ) costituiva requisito di ammissione alla gara in argomento ( la cui assenza comportava causa di esclusione: v. par. 10.2 della lettera di invito ) e dunque condizione ineludibile per la partecipazione alla gara, che deve, quindi, sussistere ( già ) in tale momento ( nella fattispecie individuabile nel momento di presentazione della richiesta di invito ), sia come situazione di fatto che come evento giuridico; non potendosi poi in alcun modo ammettere, una volta chiarito che il momento della scadenza del termine di presentazione della citata richiesta di invito costituisce quello della verificabilità dei requisiti soggettivi di ammissione ( prevista nel caso di specie, con riguardo all’aggiudicatario, dal citato par. 10 ), che la sola astratta possibilità di “regolarizzazione” postuma ( pur eventualmente consentita dall’ordinamento e quand’anche con effetti ex tunc ) valga ( salvo che l’impresa abbia sostenuto la propria offerta con una documentata procedura di sanatoria relativa agli adempimenti contributivi ovvero con la dimostrazione di avere contestato in sede giudiziaria il loro asserito inadempimento ) né ad integrare il possesso del requisito, né a consentire all’interessato di poter legittimamente dichiarare, come avvenuto nella fattispecie, “di essere in regola con gli obblighi concernenti le dichiarazioni e i conseguenti adempimenti in materia contributiva e assicurativa secondo la legislazione italiana … Cassa Edile 3471” ( v. istanza di partecipazione in data 8 settembre 2003 ).
3.2 – Tali essendo le coordinate fattuali e di diritto della vicenda che ne occupa, il Collegio reputa che il provvedimento impugnato, nel disporre il contestato annullamento dell’aggiudicazione della gara in argomento, abbia fatto buon governo non solo, e non tanto, delle disposizioni che subordinano l’aggiudicazione delle gare in materia di lavori pubblici al rispetto delle disposizioni in tema di obblighi contributivi gravanti sui datori di lavoro, quanto, soprattutto, delle regole dalla Amministrazione stessa dettate, con il bando e con l’invito a licitazione, laddove fissano determinati requisiti di partecipazione alla gara stessa ( fra i quali chiaramente risulta la regolarità della posizione dell’impresa nei riguardi degli obblighi assicurativi, contributivi ed antinfortunistici, anche con specifico riferimento alla Cassa Edile: v. par. 5.2 1) c.5 del bando e par. 10.2.3 della lettera di invito ), prevedono la successiva verifica da parte dell’Amministrazione delle dichiarazioni rese ai sensi del par. 5.2 del Bando da parte della impresa aggiudicataria ( par. 5.3 del Bando e par. 10 lettera d’invito ) e statuiscono, infine, che “qualora dalla verifica della documentazione di cui al presente paragrafo 10 l’amministrazione rilevi la non veridicità delle dichiarazioni rese dal concorrente dichiarato aggiudicatario, procederà all’annullamento con atto motivato dell’aggiudicazione dei lavori” ( lettera di invito, par. 10 cit. ).
La lex specialis di gara offre, dunque, già di per sé all’interprete un sistema compiuto di regole per valutare oggettivamente la fattispecie all’esame e per ritenere, in particolare, che la accertata carenza di regolarità contributiva nei confronti della Cassa Edile integri la mancanza di un requisito di partecipazione alla gara stessa, il cui accertamento, in sede di verifica delle dichiarazioni rese dall’impresa risultata aggiudicataria in sede di richiesta di invito alla selezione, non poteva che condurre l’Amministrazione a disporre l’annullamento dell’aggiudicazione.
Alle obiezioni mosse in sede di appello dall’impresa C.E.S.I. (secondo cui il requisito della regolarità contributiva nei confronti delle Casse Edili non sarebbe previsto in fonti normative né statali né provinciali e, con espresso richiamo all’orientamento eguito da questa Sezione con decisione 31 marzo 2000, n. 880, nessuna disposizione normativa prescrive, allo stato, la regolarità contributiva nei confronti delle Casse edili come requisito di partecipazione alle gare di appalto) è dunque agevole replicare che la verifica della legittimità del contestato atto di annullamento va operata alla stregua dell’indicata lex specialis, che ha statuito, in modo di per sé assolutamente chiaro e, dunque, immediatamente lesivo della sfera giuridica attorea, il carattere di requisito di ammissione alla procedura di selezione dell’elemento in discorso ( la regolarità della posizione nei confronti della Cassa Edile ), sì che del tutto in linea con le prescrizioni di gara risulta la disposta esclusione una volta che, in sede di verifica successiva alla aggiudicazione, di detto requisito si è accertata ( come s’è visto del tutto correttamente ) la mancanza.
Pertanto, posto che, per principio assolutamente pacifico, in carenza di annullamento ( giurisdizionale od in autotutela ), il bando della gara, quand’anche per avventura illegittimo, ne costituisce la lex specialis e non può non essere applicato, si deve concludere per la legittimità, nella fattispecie, del disposto annullamento della aggiudicazione.
Ogni tentativo dell’appellante di rimettere poi in discussione la legittimità dell’anzidetta lex specialis si rivela invero vano, dovendosi in proposito condividere la declaratoria di irricevibilità delle relative censùre pronunciata dal Giudice di primo grado.
Come già accennato, infatti, l’indicata lex specialis ( la cui piena conoscenza può dirsi acquisita dall’appellante C.E.S.I. perlomeno alla data, da essa stessa apposta alla richiesta di invito alla gara, dell’8 settembre 2003 ) ha statuito, in modo di per sé assolutamente chiaro e dunque immediatamente lesivo della sfera giuridica attorea, il carattere di requisito di ammissione alla procedura di selezione dell’elemento in discorso ( la regolarità della posizione nei confronti della Cassa Edile ), frustrando all’origine, anche in mancanza di atti applicativi, l’aspirazione della C.E.S.I. alla partecipazione al procedimento di gara; in tal modo s’è verificata fin da allora la lesione del prioritario interesse attoreo alla eliminazione della clausola di gara de qua, prima ed indipendentemente dall’esclusione ad opera dell’Amministrazione in esecuzione della stessa.
E che l’ònere di immediata impugnazione della lex specialis (quanto alle regole che fissano determinati requisiti di partecipazione alla gara), in presenza di un interesse immediato alla loro eliminazione dal mondo del diritto, sussistesse nella specie sin dall’indicata data ( o al massimo dal successivo 12 settembre 2003 ), non par dubbio, solo che si consideri che in tale ultima data alla C.E.S.I., come risulta dagli atti di causa, venne negato, da parte della Cassa Edile, il rilascio di un certificato di regolarità contributiva; sì che essa non poteva non sapere di non versare, nei confronti della predetta Cassa, in una situazione di regolarità, così come essa non poteva legittimamente presumere che tale situazione di irregolarità, inizialmente sussistente, essa avrebbe potuto eliminare con una successiva regolarizzazione, vertendosi in materia di requisiti per la partecipazione, che del tutto pacificamente vanno valutati con esclusivo riferimento al momento della scadenza del termine per la presentazione delle domande di partecipazione ad una pubblica gara.
4. – Venendo, ora, all’appello della Provincia Autonoma di Trento, con il quale la stessa contesta le statuizioni del Giudice di primo grado circa la illegittimità dell’incameramento della cauzione e della temporanea esclusione della C.E.S.I. dalle gare future dalla stessa indette ( nonché della connessa segnalazione all’A.V.L.P., avverso la quale non risultano con l’originario ricorso sviluppati autonomi motivi ), con i provvedimenti in primo grado impugnati disposti, l’appello medesimo si appalesa fondato.
4.1 – Per ciò che attiene al primo aspetto, rileva il Collegio che, come è noto, nelle procedure ad evidenza pubblica per la scelta del contraente, la cauzione provvisoria ha tradizionalmente avuto la funzione di garantire l’Amministrazione per il caso in cui l’affidatario dei lavori non si prestasse poi a stipulare il relativo contratto ( v. art. 332 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F; artt. 2 e 4 del D.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063; art. 30, comma 1, della legge n. 109/94 e successive modificazioni ).
Recentemente, però, essa è venuta assumendo l’ulteriore funzione di garantire la veridicità delle dichiarazioni fornite dalle Imprese in sede di partecipazione alla gara in ordine al possesso dei requisiti prescritti dal bando o dalla lettera di invito, così da garantire l’affidabilità dell’offerta, il cui primo indice è rappresentato proprio dalla correttezza e serietà del comportamento del concorrente in relazione agli obblighi derivanti dalla disciplina della gara, che refluisce sulla serietà e correttezza dell’intero procedimento di gara ( v. Cons. St., V: 18 maggio 1998, n. 124; 15 novembre 2001, n. 5843; 28 giugno 2004, n. 4789 ).
Essa rappresenta, salvo prova di maggior danno, una liquidazione anticipata dei danni derivanti all’amministrazione dall’inadempimento di tale obbligo di serietà da parte del concorrente.
L’escussione della cauzione, quindi, è conseguenza diretta ed automatica del verificarsi del presupposto correlato alla descritta funzione della cauzione, vale a dire dell’inadempimento del partecipante, senza bisogno che specifica norma di gara disponga espressamente in tal senso ( Cons. St., V, 30 ottobre 2003, n. 6769 ).
Così l’escussione della cauzione è possibile, anzi rappresenta atto dovuto, ogniqualvolta che, non essendo state le dichiarazioni rese dall’aggiudicatario ai fini della partecipazione alla gara confermate dal successivo riscontro della relativa documentazione, l’Amministrazione abbia provveduto, a norma della lex specialis, alla esclusione dell’impresa dalla procedura ed all’annullamento della aggiudicazione, i cui esiti condizionano direttamente la ( mancata ) stipula del contratto.
Nel caso di specie, peraltro, va messo in evidenza che correttamente l’incameramento della cauzione provvisoria è stato disposto facendo applicazione dell’art. 34, comma 7, della citata legge provinciale n. 26 del 1993 ( a norma del quale, nella versione ratione temporis qui applicabile , la cauzione prestata a corredo dell’offerta “copre la mancata sottoscrizione del contratto per volontà dell’aggiudicatario” ), ritenendo il Collegio ( a differenza di quanto invece opinato dalla sezione V di questo Consiglio con la decisione 1 luglio 2002, n. 3601 ) che la norma non miri tanto, o solo, a garantire l’Amministrazione da inadempimenti successivi alla aggiudicazione, quanto piuttosto a soddisfare l’esigenza di definire tempestivamente il vincolo contrattuale e di rispettare i tempi di esecuzione dell’opera, che ben può essere messa in pericolo da comportamenti del soggetto risultato aggiudicatario anteriori alla aggiudicazione, sempre che questi risultino riferibili alla sua cosciente e consapevole sfera di determinazione ed autonomia; sì che tra essi non possono non ricomprendersi quei comportamenti ( quale quello di cui al caso di specie ), che, anteriori alla aggiudicazione ( in quanto riferibili ad un momento della procedura, i cui ésiti condizionano l’aggiudicazione e la stipula del contratto ), abbiano portato all’annullamento dell’aggiudicazione stessa, così impedendo la formale conclusione del contratto, che della stessa costituisce il naturale e necessario sviluppo.
4.2 – Quanto al secondo degli aspetti investiti dall’appello della Provincia Autonoma ( quello della disposta temporanea esclusione della C.E.S.I. dalle gare future dalla stessa indette ), ritiene il Collegio, a differenza del T.R.G.A., che l’esclusione stessa consegua, a norma dell’art. 35, comma 1, lett. h), della L.P. n. 26/1993, al mero accertamento della difformità, nella fattispecie non più in discussione, tra dichiarazioni rese dall’aggiudicatario circa il possesso dei requisiti per partecipare alla gara e la prova del relativo contenuto; pertanto, alla dichiarazione non veritiera ( quale indubbiamente risulta quella resa dall’Impresa C.E.S.I. ai fini della partecipazione alla gara de qua ), consegue necessariamente la sanzione della esclusione “dalle future gare d’appalto indette dall’Amministrazione procedente” espressamente e testualmente prevista dall’ultimo capoverso del par. 10 della lettera di invito della gara stessa.
E tale giudizio di disvalore delle dichiarazioni mendaci in ordine al possesso dei requisiti richiesti non abbisogna certo di ulteriori indagini da parte della P.A., una volta che sia incontestata la riferibilità della dichiarazione resa e che la stessa non risulti, come non è risultata nel caso di specie, confermata dai successivi riscontri; non essendo, in definitiva, di certo rimesso all’apprezzamento soggettivo né dell’Amministrazione né del Giudice la rilevanza dell’elemento psicologico in sede di dichiarazione dei fatti incidenti sul detto possesso.
Né bastano, ad avvalorare la tesi dell’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione:
– le tesi di C.E.S.I., secondo cui la disposizione dell’art. 35 della l.p. n. 26/1993 “prevede unicamente la possibilità di procedere alla esclusione dell’impresa dalla procedura di affidamento in itinere, senza attribuire ulteriori poteri sanzionatori ( tanto meno con efficacia differita nel tempo ) in capo alla Stazione appaltante” ( pag. 19 mem. Del 21 febbraio 2005 ) e “posto che la regolarità contributiva nei confronti della Cassa Edile non costituisce un requisito di partecipazione generale alle gare di appalto, è da escludere altresì che l’eventuale rilascio di dichiarazioni non veritiere in merito a tale aspetto possa integrare la causa di esclusione di cui alla lettera h) dell’art. 35” (pag. 25 mem. Cit.), atteso, da un lato, che il citato ultimo periodo del par. 10 della lettera di invito alla gara in argomento ha espressamente previsto, come s’è già visto, che “l’aver reso false dichiarazioni in merito ai requisiti per concorrere ad appalti, comporta l’esclusione dalle future gare d’appalto indette dall’Amministrazione” e che, come pure s’è già visto, non può dubitarsi, alla stregua delle regole della gara in argomento, che la regolarità contributiva nei confronti della Cassa Edile costituisse requisito di partecipazione alla gara di cui si tratta; orbene, non avendo la C.E.S.I. riproposto in appello, neppure con semplice memoria, le censùre già dedotte in primo grado avverso la specifica disciplina recata dalla lettera di invito quanto al potere di esclusione di cui si tratta ( censùre assorbite dal primo Giudice sulla base della veduta, inconsistente, considerazione circa la necessità del compimento di verifiche riguardo alla falsità ), il provvedimento di esclusione della cui legittimità si discute, in quanto meramente esecutivo della inpoppugnata disciplina di gara risulta alla stessa pienamente conforme e dunque legittimo;

– i richiami di C.E.S.I. medesima ai casi previsti dall’art. 24, primo comma, della direttiva 93/37/CEE ( tra i quali non rientrerebbe quello da essa tenuto, che non sarebbe pertanto sanzionabile ), posto che, da un lato, si versa nella fattispecie in ipotesi di appalto sotto-soglia ( in relazione al quale non rileva la disciplina comunitaria ) e, dall’altro, il potere esercitato dall’Amministrazione si fonda non tanto sulla disposizione di cui all’art. 8, comma 7, della legge n. 109/94 ( pure richiamata dall’Amministrazione nel contesto del provvedimento impugnato ), quanto piuttosto sulla espressa, ed autonoma, veduta disciplina di gara.

4.3 – L’intervenuto accertamento, sulla base delle considerazioni di cui sopra, della legittimità dell’intera serie provvedimentale posta in essere dalla Provincia Autonoma di Trento nei riguardi di C.E.S.I. s.r.l. consente di ritenere insussistenti i presupposti ravvisati dal T.R.G.A. per affermare la responsabilità risarcitòria della prima, non ravvisandosi, nel caso all’esame, l’esistenza di una lesione ingiusta di una situazione giuridica soggettiva, di cui la seconda sia titolare.
Ne conseguono:
– in accoglimento del corrispondente motivo di appello formulato dalla Provincia, l’annullamento della sentenza impugnata anche per il capo recante la condanna della Provincia stessa al risarcimento del danno;

– la reiezione del motivo dell’appello di C.E.S.I. relativo alla pretesa insufficienza del quantum, di cui alla condanna medesima.

5. – In conclusione, il ricorso proposto dalla Provincia Autonoma di Trento va integralmente accolto, mentre quello proposto da C.E.S.I. s.r.l. va integralmente respinto.
Ne consegue, in riforma della sentenza impugnata, la totale reiezione del ricorso di primo grado.
Dalla natura delle questioni prospettate derivano giuste ragioni per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), preliminarmente riuniti i ricorsi indicati in epigrafe e definitivamente pronunciando sugli stessi:
– respinge l’appello proposto da C.E.S.I. s.r.l.;

– accoglie l’appello proposto dalla Provincia Autonoma di Trento;

– per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 18 novembre 2005, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Carlo Saltelli – Presidente f.f.

Carlo Deodato – Consigliere

Salvatore Cacace – Consigliere, rel. Est.

Sergio De Felice – Consigliere

Sandro Aureli – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
30 gennaio 2006
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 30/1/2006 n.288 proviene da Giustamm.

Pres. CAPOTOSTI, Red. GALLO

manifestamente inammissibile una questione di legittimità costituzionale sulla determinazione della base imponibile dell’ICI

I.C.I. – base imponibile – determinazione in caso di demolizione e successiva di costruzione di fabbricati fino al completamento.

È manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell’articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione, dalla Commissione tributaria regionale della Liguria.
L’insufficiente descrizione della fattispecie impedisce il controllo della Corte sulla rilevanza e comporta la manifesta inammissibilità della questione.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 5, «comma 6» (recte: comma 2), del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell’articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), promosso con ordinanza del 23 marzo 2004 dalla Commissione tributaria regionale della Liguria nella controversia vertente tra la s.a.s. Miramare di Allione Franco & C. e il Comune di Bordighera, iscritta al n. 770 del registro ordinanze 2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell’anno 2004.
Visti l’atto di costituzione del Comune di Bordighera nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 aprile 2005 il Giudice relatore Franco Gallo.
Ritenuto che la Commissione tributaria regionale della Liguria, con ordinanza del 23 marzo 2004, nel corso di un giudizio in grado di appello, ha sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione – questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, «comma 6» (recte: comma 2), del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell’articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), «nella parte in cui non prevede che la determinazione ai fini dell’ICI del valore imponibile avvenga sulla base del valore dell’area, senza tener conto del valore del fabbricato in corso di costruzione, anche nel caso in cui lo stesso risulti già iscritto a Catasto e dotato di relativa rendita»;
che il giudizio a quo ha ad oggetto l’impugnazione proposta avverso l’avviso di accertamento dell’ICI per l’anno 1998, emesso dal Comune di Bordighera in base alle rendite castastali di alcune unità immobiliari ricomprese in un fabbricato di proprietà della contribuente ed interessato da lavori di ristrutturazione, per le quali la stessa contribuente, al fine di ottenere la concessione in sanatoria di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), aveva presentato al Comune, nel 1997, la prova dell’accatastamento e della correlativa attribuzione delle rendite catastali;
che, ad avviso della Commissione tributaria rimettente, il citato art. 5, «comma 6» (recte: comma 2), del decreto legislativo n. 504 del 1992, imponendo il calcolo dell’ICI in base alle rendite catastali attribuite ai fabbricati, anche se questi siano ancora in corso di costruzione, si porrebbe in contrasto con gli evocati parametri costituzionali, perché: a) in riferimento all’art. 3 Cost., comporterebbe una ingiustificata disparità di trattamento rispetto all’ipotesi – ritenuta sostanzialmente identica – di demolizione di un fabbricato e di sua successiva ricostruzione, posto che in quest’ultima ipotesi la base imponibile dell’ICI, fino al momento in cui il fabbricato sia ultimato o comunque utilizzato prima dell’ultimazione, è costituita esclusivamente dal valore dell’area utilizzata; b) in riferimento all’art. 53 Cost., implicherebbe la considerazione di un valore solo fittizio, in quanto parametrato alla rendita catastale attribuita ad un fabbricato ancora in corso di costruzione e perciò inidoneo a costituire una potenziale fonte di reddito edilizio;
che si è costituito in giudizio il Comune di Bordighera, chiedendo, con memoria depositata fuori termine e seguìta da una più ampia memoria illustrativa, che la questione sia dichiarata manifestamente inammissibile e, comunque, infondata;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l’inammissibilità o, comunque, per la manifesta infondatezza della questione;
che, per la difesa erariale, l’inammissibilità deriverebbe sia dall’incompiuta descrizione della fattispecie da parte del rimettente (il quale non avrebbe accertato in punto di fatto se il fabbricato oggetto dell’avviso impugnato fosse, nel 1998, in corso di costruzione, ricostruzione o ristrutturazione o fosse stato, invece, ultimato), sia dalla richiesta, avanzata alla Corte da parte di quest’ultimo, di una pronuncia additiva che si porrebbe in contrasto con i princìpi generali dell’ordinamento catastale, in base al quale non sarebbe consentito attribuire una rendita catastale ad un fabbricato non ancora ultimato;
che, sempre per l’Avvocatura generale dello Stato, la questione sarebbe in ogni caso manifestamente infondata, perché o si verserebbe in un’ipotesi di falsa applicazione della legge ordinaria – nel caso in cui gli uffici catastali avessero illegittimamente attribuito una rendita catastale ad un fabbricato ancora in costruzione – oppure il rimettente avrebbe indebitamente posto a raffronto situazioni eterogenee, quali quella attinente ad un fabbricato già ultimato (disciplinata dall’art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 504 del 1992 e costituente un adeguato indice della nuova capacità contributiva acquisita dal proprietario dell’immobile) e quella, del tutto diversa, attinente ad un fabbricato in corso d’opera e ancora non utilizzato (disciplinata dal comma 6 dello stesso art. 5 e rappresentativa di un differente grado di capacità contributiva).
Considerato che la Commissione tributaria regionale della Liguria dubita – in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione – della legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell’articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nella parte in cui stabilisce che, ai fini dell’ICI, la determinazione del valore imponibile di un fabbricato ancora in corso di costruzione, ma già iscritto a catasto e dotato della relativa rendita, debba effettuarsi sulla base di quest’ultima, anziché sulla base del solo valore dell’area, senza tener conto del valore del fabbricato;
che il rimettente muove da due distinti ed impliciti presupposti, uno in punto di fatto ed uno in punto di diritto, e cioè, rispettivamente, che il fabbricato oggetto dell’impugnato avviso di accertamento dell’ICI era ancora inutilizzato ed in corso d’opera nel 1998, e che la legge vigente consente di attribuire la rendita catastale anche ad un fabbricato non ancora ultimato;
che, in ordine al primo presupposto, il rimettente si è limitato a riferire che nel giudizio a quo è controverso se il fabbricato fosse stato già ultimato al momento dell’attribuzione della rendita catastale e ad aggiungere che, secondo l’ente impositore, cioè il Comune di Bordighera, la rendita era stata attribuita dagli uffici catastali su specifica istanza della contribuente, corredata dall’espressa dichiarazione dell’avvenuta ultimazione del fabbricato, resa al fine dell’ottenimento di una concessione edilizia in sanatoria;
che, pertanto, la Commissione tributaria regionale ha omesso di prendere esplicita posizione sul predetto punto controverso e, in particolare, di fornire una qualsiasi motivazione sulla circostanza – data soltanto per presupposta – della mancata ultimazione e della mancata utilizzazione, all’epoca, del fabbricato;
che era, invece, onere del rimettente fornire al riguardo una specifica e plausibile motivazione, non solo perché tale circostanza è controversa in giudizio, ma anche perché la nozione di “ultimazione dell’edificio” ai fini del rilascio della concessione edilizia in sanatoria – ai sensi dell’art. 31, secondo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, recante “Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie” (esecuzione del rustico; completamento della copertura; completamento funzionale, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza) – è ben diversa da quella di “ultimazione del fabbricato” ai fini dell’attribuzione della rendita catastale (idoneità dell’unità immobiliare alla produzione di reddito) e della conseguente determinazione della base imponibile dell’ICI (art. 2, comma 1, lettera a, ed art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 504 del 1992);
che anche l’altro implicito presupposto da cui muove il rimettente, secondo il quale la legge vigente consentirebbe di attribuire la rendita catastale anche ad un fabbricato non ancora ultimato, è privo di motivazione adeguata, non avendo la Commissione tributaria regionale dato conto della compatibilità di tale interpretazione con le norme che esigono, per la configurabilità di una “unità immobiliare urbana” e, quindi, per l’attribuzione della corrispondente rendita catastale, il requisito dell’“idoneità a produrre un reddito proprio” (art. 5 del regio decreto-legge 13 aprile 1939, n. 652, recante “Accertamento generale dei fabbricati urbani, rivalutazione del relativo reddito e formazione del nuovo catasto edilizio urbano”, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 1939, n. 1249) e, dunque, la sussistenza di un “cespite indipendente” (art. 40 del d.P.R. 1° dicembre 1949, n. 1142, recante “Approvazione del Regolamento per la formazione del nuovo catasto edilizio urbano”);
che, in ogni caso, la circostanza di fatto dell’avvenuta ultimazione del fabbricato, al momento dell’attribuzione della rendita catastale, è accertamento pregiudiziale ad ogni altro rilievo, perché, nel caso in cui il fabbricato fosse stato già “ultimato” (ai fini dell’applicazione della normativa catastale) e, pertanto, costituisse un’autonoma unità immobiliare potenzialmente produttiva di reddito, la sollevata questione sarebbe palesemente irrilevante, dovendo il giudice applicare il comma 2 dell’art. 5 del d. lgs. n. 504 del 1992 in un’ipotesi completamente diversa da quella, regolata dal comma 6 dello stesso art. 5, concernente il caso di un fabbricato ancora in costruzione;
che, dunque, l’insufficiente descrizione della fattispecie in ordine a tale circostanza impedisce il controllo della Corte sulla rilevanza e comporta la manifesta inammissibilità della questione.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell’articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione, dalla Commissione tributaria regionale della Liguria con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2005.

Depositata in Cancelleria il 19 luglio 2005.

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