Vivaldi,Pres., Conti, Est.

Il sindacato delle Sezioni Unite sui debordamenti giurisdizionali del Giudice amministrativo

La sentenza della Corte Suprema (28652/2018) perimetra il sindacato delle Sezioni Unite sui debordamenti giurisdizionali del Giudice amministrativo inscrivendolo nell’ambito del solo controllo del rispetto del limite esterno della giurisdizione, senza alcun inferenza sul “modo di esercizio della funzione giurisdizionale”.

L’affermazione è pacifica, ma vale sottolinearne la completa adesione al criterio di lettura dei limiti del sindacato delle SS. UU., così come delineato dalla fondamentale sentenza della Corte Costituzionale n. 6 del 2018 (il cui testo si allega) ove la Consulta ha stigmatizzato la possibile sussunzione di un concetto evolutivo di giurisdizione (“giurisdizione dinamica”) che consentirebbe di sindacare non soltanto le norme che individuano «i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale», ma anche quelle che stabiliscono «le forme di tutela» attraverso cui la giurisdizione si estrinseca.

Il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato è circoscritto ai motivi inerenti alla giurisdizione, ossia ai vizi concernenti l’ambito della giurisdizione in generale o il mancato rispetto dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo, con esclusione di ogni sindacato sul modo di esercizio della funzione giurisdizionale, cui invece attengono gli errori “in iudicando” e “in procedendo”, i quali esorbitano dai confini dell’astratta valutazione di sussistenza degli indici definitori della materia ed investono l’accertamento della fondatezza, o meno, della domanda.

Fatti di causa – M. L., già condannato in via definitiva dagli organi di giustizia sportiva all’inibizione per cinque anni della Federazione italiana gioco calcio con proposta di radiazione, è stato successivamente attinto dalla sanzione della preclusione a vita alla permanenza in qualsiasi rango della FIGC per effetto della decisione pronunzia dall’Alta Corte Sportiva del Coni n.9/2012, pubblicata 1’11 maggio 2012, confermativa della sentenza resa dalla Corte di Giustizia federale della FIGC. Il M. impugnò innanzi al TAR Lazio la decisione dell’Alta Corte Sportiva con ricorso dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Il Consiglio di Stato, con sentenza n.1173, 15 marzo 2017, respinse il ricorso, confermando la sentenza impugnata.

Il Consiglio di Stato osservò che “l’impugnazione della sentenza dell’Alta Corte di Giustizia Sportiva (…) non rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo” alla stregua della giurisprudenza di quello stesso consenso resa nei confronti del medesimo ricorrente in epoca successiva alla sentenza della Corte costituzionale n.49/2011. Tale ultima pronunzia, rammentò il Consiglio di Stato, aveva ribadito la legittimità del quadro normativo derivante dall’art.1 d.l. n. 220/2003, convertito dalla L. n.280/2003, sul principio di autonomia tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento giuridico generale, di guisa che rimaneva riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni relative ai comportamenti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive.

Aggiunse il Consiglio di Stato che la pronunzia della Corte Costituzionale appena citata, pur inquadrabile nello stigma delle sentenze interpretative di rigetto, non per questo poteva dirsi priva di rilevanza, poi soggiungendo che le dimissioni volontarie dalla federazione non incidevano in alcun modo sulla sottoponibilità del soggetto già tesserato a procedimento disciplinare per fatti commessi in epoca anteriore alle dimissioni volontarie; circostanza, quest’ultima, inidonea, in quanto assunta liberamente dall’interessato, a determinare la reviviscenza della giurisdizione statale, attesa l’indisponibilità dei presupposti di operatività dei criteri di riparto tra giurisdizione settoriale sportiva e giurisdizione generale di legittimità.

Avverso tale pronuncia ha proposto ricorso per cassazione, ai sensi degli artt.111, comma 8, cost. e 110 CPA, affidato a due motivi contenenti plurime censure, il M., al quale hanno resistito con controricorso il Coni e la FIGC.

L’Alta Corte di giustizia sportiva del CONI ed il Consiglio federale della Federazione Italiana giuoco calcio non si sono costituiti.

Il Procuratore generale, che ha depositato memoria, ha concluso per l’inammissibilità del ricorso.

Ragioni della Decisione – 1.Con il primo motivo si contesta la sentenza impugnata per avere in parte rigettato l’appello e, secondariamente, per avere omesso l’esame di alcuni motivi di impugnazione. Secondo il ricorrente il Consiglio di Stato avrebbe errato nell’escludere che le dimissioni volontarie dall’ordinamento sportivo non determinano la reviviscenza della giurisdizione demolitoria del giudice amministrativo, almeno con riguardo alla sanzione disciplinare sportiva della radiazione. Il ricorrente si duole del fatto che solo i tesserati hanno l’onere di adire gli organi di giustizia sportiva, sicché, essendosi lo stesso volontariamente dimesso dalla FIGC prima dell’inizio del procedimento disciplinare, non sarebbe stato più autorizzato ad adire la giustizia sportiva, radicandosi la giurisdizione piena del giudice amministrativo anche in ordine alla legittimità della sanzione. D’altra parte, prosegue il ricorrente, la peculiare natura della sanzione applicatagli, recidendo definitivamente lo status di tesserato sportivo, avrebbe escluso la possibilità di applicare al soggetto radiato il D.L. n.220/2003, conv. con modifiche nella L. 280/2003, che riserva la materia disciplinare alla giustizia sportiva nei confronti dei soli tesserati, tenuto anche conto della particolare lesività prodotta dalla radiazione sugli interessi, di rango primario oltreché connotati da risvolti economici rilevanti, prima ancora che sportivi, incisi dalla più afflittiva delle sanzioni sportive irrogabili. Ragioni, queste ultime, che del resto, avevano condotto la giurisprudenza amministrativa precedente al quadro normativo appena ricordato, a riconoscere pacificamente la giurisdizione del g.a. sulla sanzione disciplinare della radiazione.

1.1 Con la seconda censura esposta nel primo motivo il ricorrente si duole dell’omessa pronuncia sul secondo e terzo motivo d’appello nella quale sarebbe incorso il Consiglio di Stato. Secondo il ricorrente la radiazione, avendo inciso su diritti costituzionalmente garantiti, avrebbe imposto il riconoscimento della tutela giurisdizionale demolitoria del g.a. con riguardo alla radiazione quale misura disciplinare massima irrogabile. Ciò perché tutte le sanzioni – e in particolare la radiazione – avrebbero dovuto potersi impugnare di fronte al g.a. In tale prospettiva, sarebbe stato necessario superare le conclusioni alle quali era giunta la sentenza resa dalla Corte cost. n. 49/2011- anche previo nuovo rinvio alla Corte costituzionale della questione di costituzionalità dell’art.2 lett.b) del D.L. n.220/2003, come convertito dalla Legge n.280/2003 in relazione all’esigenza di salvaguardare i canoni fondamentali di effettività e pienezza della tutela giurisdizionale.

2.Con il secondo motivo si deduce l’illegittimità della sentenza impugnata per omessa pronuncia sull’istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’UE ex 267 TFUE formulata innanzi al Consiglio di Stato, il quale avrebbe tralasciato di esaminare tale questione. L’esclusione della possibilità di esperire un giudizio volto ad ottenere una tutela demolitoria dinanzi al giudice statale determinerebbe un contrasto insanabile con i principi fondamentali dell’ordinamento europeo (dignità umana, alla libertà professionale, diritto al lavoro, principio di non discriminazione, diritto all’accesso ad un ricorso effettivo dinanzi a giudice imparziale), tanto da rendere comunque necessario il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, al fine di chiarire se fosse compatibile o meno con gli artt. 1, 15, 21 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea il diritto vivente nazionale, nella parte in cui ai soggetti tesserati sportivi è impedita la proposizione di un’azione demolitoria di fronte al giudice statale per ottenere l’annullamento delle sanzioni disciplinari sportive.

3.11 ricorso è inammissibile.

4.Come già ricordato, nel presente giudizio il ricorrente ha impugnato innanzi al giudice amministrativo la sanzione della preclusione a vita dai ranghi della federazione sportiva gioco calcio inflitta dalla Commissione disciplinare nazionale con decisione confermata in ultimo grado dall’Alta Corte di Giustizia sportiva.

Il Tar Lazio ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul rilievo che il petitum del ricorso concerneva esclusivamente l’impugnazione della sanzione disciplinare irrogata che, in relazione ai rapporti tra ordinamento sportivo (e giustizia sportiva) e quello statale (e giustizia statale) delineati dalle norme dell’ordinamento positivo – artt. 1, 2 e 3 d. l. n. 220/2003, come convertito in L. n. 280/2003, poi ribadito dall’articolo 133, comma 1, lett. z), cod. proc. amm.- come interpretate dalla sentenza n. 49/2011 della Corte Costituzionale, attribuiscono all’ordinamento sportivo ed alla c.d. giustizia sportiva la cognizione sulle materia disciplinare – riconoscendo unicamente la tutela c.d. risarcitoria per equivalente innanzi al giudice amministrativo, dotato di residuale giurisdizione esclusiva per le ipotesi di sanzioni che producono effetti anche nell’ordinamento statale.

5. Tale assetto, che il giudice costituzionale ha ritenuto coerente con l’art. 24 Cost., visto che la mancata praticabilità della tutela impugnatoria non toglie che le situazioni di diritto soggettivo o di interesse legittimo siano adeguatamente tutelabili innanzi al giudice amministrativo mediante la tutela risarcitoria, ha poi trovato piena conferma nella giurisprudenza amministrativa di ultima istanza, anche sul versante della piena compatibilità costituzionale di una mera tutela giustiziale che consente unicamente un mezzo di tutela meramente risarcitorio- cfr., in generale, sull’autonomia del mezzo impugnatorio quale strumento idoneo a soddisfare in modo adeguato la pretesa azionata anche in caso di preclusione della tutela di annullamento, Cons. Stato, Ad. plen., n. 3/2011 e, con specifico riferimento alla mera tutela per equivalente in caso di sanzioni disciplinari sportive, Cons. Stato, 22 agosto 2018, n.5019, Cons. Stato, 24 agosto 2018, n.5046, Cons. Stato, 27 novembre 2017, n.5554, Cons. Stato, 22 giugno 2017, n. 3065, Cons. Stato, 15 marzo 2017, n. 1173, Cons. Stato, 13 luglio 2017, n. 3458, Cons. Stato, 20 giugno 2013, n. 3368; Cons. Stato, 31 maggio 2013, n. 3002, che richiama Cons. Stato, 25 novembre 2008, n. 5782 Cons. Stato, 24 gennaio 2012, n. 302; Cons. Stato, 24 settembre 2012, n. 5065; Cons. Stato, 27 novembre 2012, n. 5998 -.

6. 0rbene, in questa sede il ricorrente intende, in definitiva, porre in discussione i principi espressi dal giudice amministrativo che ha affermato il proprio difetto di giurisdizione rispetto alla reclamata tutela demolitoria della sanzione irrogatagli in ambito sportivo, prospettando sotto diversi profili la sussistenza della giurisdizione del giudice statale dallo stesso adito.

7. Ma in tal modo si sollecita a queste Sezioni Unite un sindacato sulla decisione del Consiglio di Stato qui impugnata che trascende dalle prerogative alle stesse riservate dall’art. 111 c.8 Cost.

8.Giova, infatti, rammentare che il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato è circoscritto ai motivi inerenti alla giurisdizione, ossia ai vizi concernenti l’ambito della giurisdizione in generale o il mancato rispetto dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo, con esclusione di ogni sindacato sul modo di esercizio della funzione giurisdizionale, cui invece attengono gli errori “in iudicando” e “in procedendo“, i quali esorbitano dai confini dell’astratta valutazione di sussistenza degli indici definitori della materia ed investono l’accertamento della fondatezza, o meno, della domanda. Con l’ulteriore precisazione che il ricorso in cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato, consentito per i soli motivi inerenti alla giurisdizione dall’art. 111 Cost., è ammissibile per il difetto assoluto di giurisdizione solo quando manchi nell’ordinamento una norma di diritto astrattamente idonea a tutelare l’interesse dedotto in giudizio, sì che non possa individuarsi alcun giudice titolare del potere di decidere- Cass. S.U., 19 gennaio 2007, n. 1139-.

7.1 È dunque ammissibile il ricorso ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, quando si configura un rifiuto dell’esercizio della giurisdizione nell’affermazione – contro la regula iurís che attribuisce a quel giudice il potere di dicere ius sulla domanda – che la situazione soggettiva fatta valere in giudizio sia, in astratto, priva di tutela e corredata dal rilievo dell’estraneità di tale situazione non solo alla propria giurisdizione, ma anche a quella di ogni altro giudice (Cass.S.U., n.20169/2018, Cass. S.U., 27 giugno 2018, n. 16973; Cass. Sez. U. nn. 13976/17, 3561/17, 5070/16 e 3037/13, unitamente a Corte cost. n. 6/2018).

7.2 II sindacato che queste Sezioni Unite hanno ricondotto sotto il cono d’ombra dell’art.111 c.8 Cost. riguarda, per l’appunto, esclusivamente i casi di vero e proprio rifiuto dell’esercizio della giurisdizione del giudice ordinario o di quello amministrativo rispetto ad una questione concernente materia riservata alla cognizione di altri organi costituzionali – cfr. Cass. S.U., 15 febbraio 2013 n. 3731, Cass. S.U. 1 febbraio 2008 n.2439 Cass. S.U. 1 dicembre 2016 n.24624- o di difetto assoluto di giurisdizione, ipotizzabile soltanto ove il Consiglio di Stato o la Corte dei conti abbia affermato la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (c.d. invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, l’abbia negata sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (c.d. arretramento)- cfr. Cass. S.U. 19 luglio 2018 n.19283-.

7.3 Resta, pertanto, estraneo al sindacato delle Sezioni Unite la verifica sulla delimitazione interna dell’ambito di un plesso giurisdizionale dal medesimo concretamente operata, posto che un controllo siffatto involgerebbe un inammissibile sindacato sui limiti interni a quella stessa giurisdizione.

8.Ciò posto, con specifico riferimento alla questione qui in esame, queste Sezioni Unite si sono già pronunziate in fattispecie che involgevano i rapporti fra ordinamento sportivo e organi giurisdizionali (Cass., S.U., 4 agosto 2010, n. 18052, Cass. S. U., 16 gennaio 2015 n.647) ritenendo che la giustiziabilità della pretesa dedotta dinanzi agli organi della giurisdizione statale costituisce una questione non di giurisdizione, ma di merito, con conseguente declaratoria d’inammissibilità dei ricorsi proposti avverso la sentenza con la quale il giudice amministrativo aveva dichiarato il difetto di giurisdizione.

8.1.Proprio con riferimento all’ammissibilità di un ricorso ex art.111 c. 8 Cost. proposto da un tesserato di federazione sportiva sanzionato disciplinarmente che, esaurito il c.d. vincolo di giustizia sportiva, si era rivolto al giudice amministrativo per ottenere l’annullamento della sanzione, Cass. S.U., 24 luglio 2013, n. 17929, nel dichiarare inammissibile il ricorso rinviando ai precedenti appena ricordati – oltreché a Cass. S.U., 15 giugno 1987, n. 5256; Cass. S.U., 23 marzo 2004, n. 5775; Cass. S.U., 29 settembre 1997 n. 9550- ebbe modo di evidenziare che l’esame ad essa sollecitato non era ‘…quello di individuare il giudice (ordinario o amministrativo) competente a conoscere della controversia de qua, bensì… quello di stabilire se la controversia, originata dalla decisione della Corte Federale FIT di infliggere ad un tesserato una determinata sanzione – pecuniaria e di contenuto inibitorio (divieto di ricoprire cariche federali e di svolgere attività di tecnico per un anno e sei mesi) – in relazione alla commissione di un illecito sportivo, sia riservata, o meno, all’autonomia dell’ordinamento sportivo e, in quanto tale, sia sottratta alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria.’

9.0rbene, le censure esposte dal ricorrente ruotano tutte attorno al tema della giustiziabilità in concreto della sanzione disciplinare sportiva applicata, ponendo in discussione, sotto vari profili, la decisione del giudice amministrativo, nella parte in cui ha escluso che lo stesso fosse dotato di giurisdizione quanto agli aspetti demolitori dell’atto. 10.Ed infatti, stabilire cosa ed in qual modo sia giustiziabile innanzi al plesso giurisdizionale amministrativo – qui dotato di residuale giurisdizione esclusiva, alla stregua dell’art.3 del d.l. n.220/2003 – rispetto al contenzioso in materia disciplinare sportiva non appartiene alle Sezioni Unite in relazione al motivo di cui all’art.111 comma 8 Cost., ma è riservato alla cognizione di quel medesimo giudice.

11. E, anzi, assai significativo che proprio il giudice amministrativo, in contenzioso diverso da quello per cui è causa, abbia di recente ritenuto di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art.2 comma primo, lett. b) e, in parte qua, comma 2, d.l. n.200/2003, conv. nella L. n.280/2002, così come interpretato dalla Corte medesima nella sentenza n.49/2011, nel senso secondo cui è sottratta al sindacato del giudice amministrativo la tutela annullatoria nelle controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari sportive incidenti su situazioni giuridicamente rilevanti per l’ordinamento statale – cfr. Tar Lazio, ord., 11.10.2017 n.197 -.

Così facendo, infatti, il giudice amministrativo, all’interno delle prerogative allo stesso riservate in ordine alla verifica della giustiziabilità della controversia in materia sanzionatoria al medesimo riservata secondo i principi già ricordati, ha posto in discussione l’assetto determinato con la sentenza n.49/2011, facendosi promotore di una lettura evolutiva del sistema che sarà la Corte costituzionale a dovere vagliare.

12. Né può ritenersi che, nel caso di specie, si verta in ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, poiché il giudice amministrativo, nel dare atto dell’esistenza di una tutela giurisdizionale soltanto per equivalente garantita ai soggetti destinatari di sanzioni sportive, non ha, come già detto, in alcun modo denegato la giurisdizione, ma ha semmai segnato i confini della giustiziabilità della situazione giuridica presa in considerazione, allineandosi alla lettura del quadro normativo offerta dal diritto vivente di quello stesso giudice e dalla sentenza n.49/2011, cit..

13. Le argomentazioni appena esposte determinano, dunque, l’inammissibilità di tutti i profili censori esposti dal ricorrente.

13.1 Ed infatti, la prima parte della censura tende a porre in discussione la correttezza della decisione del Consiglio di Stato in ordine all’incidenza, ai fini della giurisdizione del g.a., delle dimissioni volontarie dell’iscritto dalla FIGC. Questione affrontata in modo specifico dalla sentenza impugnata che, comunque, rimane interna ai limiti di operatività dell’ordinamento sportivo e del ‘suo’ giudice, come quelle agitate intorno alla natura particolarmente afflittiva della sanzione irrogata ed alla sua incidenza sullo status di tesserato, pur esse correlate all’interpretazione del sistema normativo relativo ai rapporti fra giurisdizione statale e c.d. giustizia sportiva ed alla loro giustiziabilità.

14.Le questioni di compatibilità dell’attuale assetto normativo con i parametri costituzionali e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea risultano, quindi, improponibili nel presente ricorso.

15.Le spese seguono la soccombenza del ricorrente e si liquidano come da dispositivo in favore delle parti costituite. Omissis

*

Corte Costituzionale n. 6 del 18 gennaio 2018

Va dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, sollevata, in riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.

Considerato in diritto – 1.− Le sezioni unite civili della Corte di Cassazione hanno sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 69, comma 7, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), «nella parte in cui prevede che le controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al 30.06.98 restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000», deducendo la violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione ai parametri interposti dell’art. 6, paragrafo I, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e dell’art. 1 del primo Protocollo addizionale alla Convenzione stessa.

La disposizione censurata prevede che «Sono attribuite al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie di cui all’art. 63 del presente decreto, relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al 30 giugno 1998. Le controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000».

Osserva il rimettente che, in ordine alle controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al 30 giugno 1998 iniziate dopo il 15 settembre 2000, si era formato, in principio, un orientamento giurisprudenziale secondo cui esse spettavano alla giurisdizione del giudice ordinario; nel tempo, tuttavia, era prevalso un diverso orientamento sia della Corte di cassazione sia del Consiglio di Stato (avallato dalla Corte costituzionale) che ricollega alla scadenza del termine la radicale impossibilità di fare valere il diritto dinanzi ad un giudice.

La norma censurata, interpretata in questo modo, violerebbe il diritto di accesso a un tribunale, tutelato dall’art. 6, paragrafo 1, della CEDU, e il divieto di interferenze illegittime con la proprietà privata posto dall’art. 1 del primo Protocollo addizionale alla Convenzione, come emergerebbe dalle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo Mottola contro Italia e Staibano ed altri contro Italia del 4 febbraio 2014 (d’ora in avanti: le sentenze Mottola e Staibano), secondo cui la decadenza in questione porrebbe «un ostacolo procedurale che costituisce una sostanziale negazione del diritto invocato» ed escluderebbe «un giusto equilibrio tra interessi pubblici e privati in gioco».

2.− Richiamando l’ordinanza di rimessione delle sezioni unite della Corte di cassazione e ricalcandone la motivazione, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e il Tribunale amministrativo regionale per la Campania hanno sollevato questione di legittimità costituzionale della stessa disposizione.

Mentre l’ordinanza del primo, tuttavia, reca un identico petitum e gli stessi parametri interposti della questione sollevata dalle sezioni unite, il secondo censura l’art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, «nella parte in cui non consente di proporre al G.O. senza incorrere in decadenza, dopo il 15/9/2000, l’azione relativa ai fatti connessi al rapporto di impiego anteriori al 30/6/1998», e solo in relazione all’art. 6, paragrafo 1, della CEDU.

3.− In considerazione della parziale identità di oggetto e dei parametri evocati, nonché delle argomentazioni addotte a sostegno della loro violazione, i giudizi vanno riuniti per essere decisi congiuntamente.

4.− omissis

5.− La questione di legittimità costituzionale sollevata dalle sezioni unite della Corte di cassazione è inammissibile.

6.− Il rimettente, in punto di motivazione sulla rilevanza, ricorda che è principio consolidato nella propria giurisprudenza che il sindacato esercitato dalla Corte di cassazione sulle decisioni rese dal Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 362, primo comma, del codice di procedura civile e dell’art. 110 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), è consentito solo ove si richieda l’accertamento dell’eventuale sconfinamento dai limiti esterni della giurisdizione, per il riscontro di vizi che riguardano l’essenza della funzione giurisdizionale e non il modo del suo esercizio, restando, invece, escluso ogni sindacato sui limiti interni, cui attengono gli errores in iudicando o in procedendo.

Secondo questo orientamento, pertanto, i motivi deducibili in questa sede riguarderebbero solo le ipotesi in cui si prospetti la violazione dell’ambito della giurisdizione in generale − per essere stata esercitata nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, oppure, al contrario negata sull’erroneo presupposto che la domanda non possa formare oggetto in modo assoluto di funzione giurisdizionale (cosiddetto rifiuto di giurisdizione) − o l’aver pronunciato su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, oppure l’aver negato la propria giurisdizione nell’erroneo convincimento che appartenga ad altro giudice (cosiddetto diniego di giurisdizione).

Il rimettente, tuttavia, aggiunge che (negli ultimi anni) si è andato affermando nella sua giurisprudenza una interpretazione “evolutiva” e “dinamica” del concetto di giurisdizione, che gli consentirebbe di sindacare non solo le norme che individuano «i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale», ma anche quelle che stabiliscono «le forme di tutela» attraverso cui la giurisdizione si estrinseca.

Questo concetto lato di giurisdizione sarebbe stato utilizzato per cassare una sentenza del Consiglio di Stato che aveva interpretato le norme di diritto interno in termini contrastanti con il diritto dell’Unione europea, per come acclarato da una pronuncia della Corte di giustizia successivamente intervenuta.

Il caso di specie sarebbe analogo a quest’ultimo, con la particolarità che, trattandosi di norme convenzionali, solo sollevando la questione di costituzionalità si eviterebbe che la sentenza gravata esplichi effetti contrastanti con le norme sovranazionali cui lo Stato italiano è tenuto a dare applicazione.

Ad avviso del rimettente, la situazione in esame rientrerebbe, inoltre, in uno di quei casi estremi in cui il giudice amministrativo adotta una decisione «anomala o abnorme», omettendo l’esercizio del potere giurisdizionale per errores in iudicando o in procedendo che danno luogo al superamento dei limiti esterni e diventano sindacabili per motivi inerenti alla giurisdizione.

7.− Il Policlinico dell’Università degli studi di Napoli Federico II (d’ora in avanti: l’Università di Napoli) e l’Istituto nazionale per la previdenza sociale (INPS) hanno eccepito, invece, il difetto di rilevanza della questione sollevata, perché il ricorso per motivi inerenti alla giurisdizione celerebbe, in realtà, un inammissibile ricorso per violazione di legge, non sindacabile dalla Corte di cassazione ai sensi dell’art. 111, settimo ed ottavo comma, Cost.: i ricorrenti non avrebbero inteso ottenere dalle sezioni unite una statuizione sulla giurisdizione quanto, piuttosto, un ulteriore grado di giudizio, censurando un asserito error in iudicando.

L’estensione del concetto di limite esterno in chiave “dinamica” e di effettività della tutela giurisdizionale operata dal rimettente non sarebbe condivisibile, anche alla luce del costante orientamento della stessa Corte di cassazione, secondo cui l’evoluzione del concetto di giurisdizione non giustifica il ricorso avverso la sentenza del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost., quando, come nella specie, non si verta in ipotesi di aprioristico diniego di giurisdizione, ma la tutela si assuma negata dal giudice speciale in conseguenza di errori di giudizio commessi in relazione allo specifico caso sottoposto al suo esame.

Secondo l’INPS, poi, non sarebbe comunque configurabile, nel caso di specie, una decisione «anomala o abnorme».

8.− Questa Corte è dunque chiamata a verificare, su specifica eccezione delle parti costituite nel giudizio incidentale, l’affermazione delle sezioni unite (come organo regolatore della giurisdizione e non nell’esercizio della funzione nomofilattica) circa la sussistenza di un motivo di ricorso inerente alla giurisdizione, quale presupposto della legittima instaurazione del giudizio a quo.

9.− La verifica deve essere operata tenendo presente che nella specie non si tratta di un’ordinaria questione di giurisdizione, avente ad oggetto la natura della situazione giuridica soggettiva azionata, ma l’interpretazione ed applicazione di norme costituzionali, e in particolare del comma ottavo dell’art. 111 Cost.

La questione rientra, dunque, nella competenza naturale di questa Corte, quale interprete ultimo delle norme costituzionali e − nella specie − di quelle che regolano i confini e l’assetto complessivo dei plessi giurisdizionali.

10.− L’eccezione è fondata.

11.− La tesi che il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, previsto dall’ottavo comma dell’art. 111 Cost. avverso le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, comprenda anche il sindacato su errores in procedendo o in iudicando non può qualificarsi come una interpretazione evolutiva, poiché non è compatibile con la lettera e lo spirito della norma costituzionale.

Quest’ultima attinge il suo significato e il suo valore dalla contrapposizione con il precedente comma settimo, che prevede il generale ricorso in cassazione per violazione di legge contro le sentenze degli altri giudici, contrapposizione evidenziata dalla specificazione che il ricorso avverso le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti è ammesso per i «soli» motivi inerenti alla giurisdizione.

Ne consegue che deve ritenersi inammissibile ogni interpretazione di tali motivi che, sconfinando dal loro ambito tradizionale, comporti una più o meno completa assimilazione dei due tipi di ricorso.

In una prospettiva di sistema, poi, la ricostruzione operata dal rimettente, parificando i due rimedi, mette in discussione la scelta di fondo dei Costituenti dell’assetto pluralistico delle giurisdizioni.

12.− La corretta interpretazione dell’art. 111, ottavo comma, Cost. e il suo ruolo determinante, ai fini della posizione costituzionale del giudice amministrativo e di quello contabile nel concerto delle giurisdizioni, sono stati messi chiaramente in luce da questa Corte.

Con la sentenza n. 204 del 2004 si è infatti rilevato che l’unità funzionale non implica unità organica delle giurisdizioni, e che i Costituenti hanno ritenuto di dover tener fermo l’assetto precostituzionale, assetto che vedeva attribuita al giudice amministrativo la cognizione degli interessi legittimi e, nei casi di giurisdizione esclusiva, dei diritti soggettivi ad essi inestricabilmente connessi.

Nella stessa sentenza si è osservato come dai lavori dell’Assemblea Costituente emerga chiaramente che ciò comporta l’esclusione della «soggezione delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti al controllo di legittimità della Corte di cassazione» e la sua limitazione «al solo “eccesso di potere giudiziario”, coerentemente alla “unità non organica, ma funzionale di giurisdizione, che non esclude, anzi implica, una divisione dei vari ordini di giudici in sistemi diversi, in sistemi autonomi, ognuno dei quali fa parte a sé” (così Mortati, seduta pomeridiana del 27 novembre 1947)».

Con la sentenza n. 77 del 2007, poi, occupandosi della translatio iudicii, questa Corte ha aggiunto che «perfino il supremo organo regolatore della giurisdizione, la Corte di cassazione, con la sua pronuncia può soltanto, a norma dell’art. 111, comma ottavo, Cost., vincolare il Consiglio di Stato e la Corte dei conti a ritenersi legittimati a decidere la controversia, ma certamente non può vincolarli sotto alcun profilo quanto al contenuto (di merito o di rito) di tale decisione».

13.− Di tutto ciò è consapevole anche la giurisprudenza maggioritaria delle stesse sezioni unite, la quale continua ad affermare che «Il cattivo esercizio della propria giurisdizione da parte del giudice, che provveda perché investito di essa e, dunque, ritenendo esistente la propria giurisdizione e, tuttavia, nell’esercitarla, applichi regole di giudizio che lo portino a negare tutela alla situazione giuridica azionata, si risolve soltanto nell’ipotetica commissione di un errore all’interno di essa»; e che, «poiché la distinzione fra la giurisdizione ordinaria e le giurisdizioni speciali ha come implicazione necessaria che ciascuna giurisdizione si eserciti con l’attribuzione all’organo di vertice interno al plesso giurisdizionale del controllo e della statuizione finale sulla correttezza in iure ed in facto di tutte le valutazioni che sono necessarie per decidere sulla controversia, salvo quelle che implichino negazione astratta della tutela giurisdizionale davanti alla giurisdizione speciale ed a qualsiasi giurisdizione (rifiuto) oppure alla negazione della giurisdizione accompagnino l’indicazione di altra giurisdizione (diniego), non è possibile prospettare che, fuori di tali due casi, il modo in cui tale controllo viene esercitato dall’organo di vertice della giurisdizione speciale, se anche si sia risolto in concreto nel negare erroneamente tutele alla situazione giuridica azionata, sia suscettibile di controllo da parte delle Sezioni Unite» (Corte di cassazione, sezioni unite, 6 giugno 2017, n. 13976; nello stesso senso, tra le più recenti, sezioni unite, 19 settembre 2017, n. 21617; 29 marzo 2017, n. 8117).

14.− L’opposto filone giurisprudenziale, del resto, argomenta la sua tesi sulla base di considerazioni che sono o prive di fondamento o estranee ad una questione qualificabile come propriamente di giurisdizione, e cioè richiamando princìpi fondamentali quali la primazia del diritto comunitario, l’effettività della tutela, il giusto processo e l’unità funzionale della giurisdizione.

Privo di fondamento è il riferimento a quest’ultimo principio, attese le opposte conclusioni − già evidenziate − cui è giunta questa Corte circa la non coincidenza fra unità funzionale e unità organica.

Quanto all’effettività della tutela e al giusto processo, non c’è dubbio che essi vadano garantiti, ma a cura degli organi giurisdizionali a ciò deputati dalla Costituzione e non in sede di controllo sulla giurisdizione.

Né l’allargamento del concetto di giurisdizione può essere giustificato dalla presunta eccessiva espansione delle ipotesi di giurisdizione esclusiva, poiché esse, come è noto, sono state da questa Corte contenute nei limiti tracciati dalla Costituzione (sentenze n. 191 del 2006 e n. 204 del 2004); d’altro canto, «è la stessa Carta costituzionale a prevedere che siano sottratte al vaglio di legittimità della Corte di cassazione le pronunce che investono i diritti soggettivi nei confronti dei quali, nel rispetto della “particolarità” della materia nel senso sopra chiarito, il legislatore ordinario prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo» (sentenza n. 204 del 2004).

14.1.− L’intervento delle sezioni unite, in sede di controllo di giurisdizione, nemmeno può essere giustificato dalla violazione di norme dell’Unione o della CEDU, non essendo peraltro chiaro, nell’ordinanza di rimessione e nella stessa giurisprudenza ivi richiamata, se ciò valga sempre ovvero solo in presenza di una sentenza sopravvenuta della Corte di giustizia o della Corte di Strasburgo. In ogni caso, ancora una volta, viene ricondotto al controllo di giurisdizione un motivo di illegittimità (sia pure particolarmente qualificata), motivo sulla cui estraneità all’istituto in esame non è il caso di tornare.

Rimane il fatto che, specialmente nell’ipotesi di sopravvenienza di una decisione contraria delle Corti sovranazionali, il problema indubbiamente esiste, ma deve trovare la sua soluzione all’interno di ciascuna giurisdizione, eventualmente anche con un nuovo caso di revocazione di cui all’art. 395 cod. proc. civ., come auspicato da questa Corte con riferimento alle sentenze della Corte EDU (sentenza n. 123 del 2017).

15.− L’«eccesso di potere giudiziario», denunziabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, come è sempre stato inteso, sia prima che dopo l’avvento della Costituzione, va riferito, dunque, alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato o la Corte dei conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici.

16.− Il concetto di controllo di giurisdizione, così delineato nei termini puntuali che ad esso sono propri, non ammette soluzioni intermedie, come quella pure proposta nell’ordinanza di rimessione, secondo cui la lettura estensiva dovrebbe essere limitata ai casi in cui si sia in presenza di sentenze “abnormi” o “anomale” ovvero di uno “stravolgimento”, a volte definito radicale, delle “norme di riferimento”.

Attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravità del vizio è, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto affidato a valutazioni contingenti e soggettive.

17.− Alla stregua del così precisato ambito di controllo sui “limiti esterni” alla giurisdizione non è consentita la censura di sentenze con le quali il giudice amministrativo o contabile adotti una interpretazione di una norma processuale o sostanziale tale da impedire la piena conoscibilità del merito della domanda.

Ne consegue, nel caso di specie, l’inammissibilità della questione sollevata per difetto di rilevanza, in ragione della mancanza di legittimazione del giudice a quo.

18.− Anche la questione di legittimità costituzionale sollevata dal TAR Campania è inammissibile.

A differenza della Corte di cassazione, il Tribunale amministrativo non invoca un’ablazione (parziale) della disposizione censurata, ma una pronuncia additiva che attribuisca al giudice ordinario la giurisdizione sulle controversie relative al rapporto di pubblico impiego (anche) per fatti anteriori al 30 giugno 1998 proposte dopo il 15 settembre del 2000.

Il rimettente, tuttavia, nel motivare le ragioni della richiesta, si limita ad affermare che essa sarebbe in linea con la finalità di concentrazione avanti ad un unico giudice − finalità sottesa alla riforma recata dal d.lgs. n. 165 del 2001 − e con la esigenza di non coinvolgere troppo a lungo il giudice amministrativo in una giurisdizione ormai perduta.

La scarna motivazione nulla dice sul perché l’addizione invocata sia considerata costituzionalmente obbligata, specie ove si consideri che la giurisdizione che si vorrebbe attribuire al giudice ordinario riguarderebbe anche fatti relativi al rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione per il periodo anteriore all’entrata in vigore del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione della organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), quando, cioè, quel rapporto era ancora pienamente pubblicistico e quindi notoriamente contrassegnato anche e soprattutto da posizioni di interesse legittimo, che così verrebbero distratte dal giudice naturale, che è quello amministrativo (sentenza n. 140 del 2007).

19.− La questione di costituzionalità sollevata dal TAR Lazio non è fondata.

20.− L’assunto da cui muove il rimettente, secondo cui l’art. 69, comma 7, nel prevedere la decadenza dall’azione, si pone in contrasto con i parametri interposti, come acclarato dalle sentenze Mottola e Staibano, e, per questa via, con l’art. 117, primo comma, Cost., non è corretto.

20.1.− Come già rilevato da questa Corte, le sentenze della Corte EDU «hanno accertato, in primo luogo, la violazione del diritto dei ricorrenti all’equo processo, non essendo stato loro consentito, in concreto, di accedere a un tribunale, dal momento che il termine dell’art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, prima interpretato dalla giurisprudenza come termine di proponibilità dell’azione davanti al giudice amministrativo con salvezza di azione davanti al giudice ordinario, è stato poi ritenuto termine di decadenza sostanziale. Secondo la Corte EDU, il mutamento di indirizzo giurisprudenziale (e non il termine previsto dalla norma, “finalizzato alla buona amministrazione della giustizia” e “in sé non eccessivamente breve”) ha impedito ai ricorrenti di ottenere tutela, nonostante avessero “adito i tribunali amministrativi in completa buona fede e sulla base di un’interpretazione plausibile delle norme sulla ripartizione delle competenze”» (sentenza n. 123 del 2017).

Sempre secondo la Corte di Strasburgo, in base a quest’ultima interpretazione − secondo cui l’art. 69, comma 7, non pone una decadenza dall’azione ma è un mero spartiacque temporale tra le giurisdizioni − i ricorrenti che avessero adito erroneamente il giudice amministrativo avrebbero potuto «riassumere» o proseguire il giudizio davanti al giudice ordinario; a seguito di un «mutamento giurisprudenziale», tuttavia, il Consiglio di Stato avrebbe impedito ai ricorrenti «di godere di questa importante tutela».

20.2.− Non è inopportuno rilevare, innanzitutto, come una più completa ricostruzione del panorama giurisprudenziale interno possa far dubitare che nel caso che ha dato origine alle sentenze Mottola e Staibano vi sia stata davvero la “sorpresa” della buona fede dei ricorrenti su cui esse poggiano.

Le pronunce in questione sembrano ignorare, infatti, che la giurisprudenza della Corte di cassazione, quanto meno dal 2001 (sezioni unite civili, 27 marzo 2001, n. 139; 4 giugno 2002, n. 8089; 30 gennaio 2003, n. 1511; 3 maggio 2005, n. 9101; 3 novembre 2005, n. 21289; 27 febbraio 2013, n. 4846; 30 settembre 2014, n. 20566), afferma che l’art. 69, comma 7, non pone una questione di riparto di giurisdizione ma di decadenza dall’azione, con la conseguenza che il giudice regolatore della giurisdizione ha sempre escluso la cognizione del giudice ordinario sulle controversie in esame.

Tale incompleta ricostruzione del quadro giurisprudenziale interno sarebbe dovuta, secondo l’Università di Napoli, che lamenta di non aver potuto prendere parte al processo convenzionale, ad una carente esposizione dei fatti ad opera dello Stato italiano, unica parte (oltre ai ricorrenti) nel giudizio davanti alla Corte EDU (il serio problema della mancata partecipazione dei terzi a tale giudizio è già stato messo in luce da questa Corte con la citata sentenza n. 123 del 2017).

20.3.− In ogni caso, quello che non è in discussione nelle sentenze della Corte EDU è la coerenza della norma censurata dai rimettenti con i parametri convenzionali, poiché essa, di per sé, fissa un termine ispirato ad una finalità legittima e (più che) ragionevole, il che, evidentemente, esclude anche la sua illegittimità costituzionale.

Del resto, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 69, comma 7, sollevate sulla base di diversi parametri interni − nella sostanza coincidenti con quelli convenzionali invocati dal rimettente − sono state sempre rigettate da questa Corte (ordinanze n. 197 del 2006, n. 328 e n. 213 del 2005, n. 214 del 2004).

L’assunto da cui muove la Corte EDU − e cioè l’effetto sorpresa derivante dal mutamento giurisprudenziale nell’interpretazione della norma − potrebbe condurre, semmai, sussistendone i presupposti, all’applicazione dell’istituto della rimessione in termini per errore scusabile, attualmente disciplinato dall’art. 37 del d.lgs. n. 104 del 2010, ai sensi del quale «il giudice può disporre anche d’ufficio la rimessione in termini in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto». Omissis

L'articolo CORTE DI CASSAZIONE – SEZIONI UNITE – Sentenza 9 novembre 2018, n. 28652 proviene da Giustamm.