1. L’istituto dell’informazione antimafia è il frutto di un equilibrato contemperamento tra i valori costituzionali in gioco, secondo canoni di ragionevolezza e proporzionalità , e la tipizzazione giurisprudenziale degli elementi indicativi dell’infiltrazione mafiosa sulla base del diritto positivo non viola il principio di determinatezza della fattispecie, che si declina in modo strutturalmente diverso nel diritto della prevenzione, in base ad una necessaria elasticità  che la distingue, sul piano della tassatività  sostanziale, dalle fattispecie incriminatrici tipiche del diritto della repressione.
 
2. Il procedimento finalizzato all’emissione dell’informazione antimafia conosce una interlocuzione solo eventuale, prevista dall’art. 93, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011, secondo cui il Prefetto competente al rilascio dell’informazione, ove lo ritenga utile, sulla base della documentazione e delle informazioni acquisite, invita in sede di audizione personale i soggetti interessati a produrre, anche allegando elementi documentali, ogni informazione utile.
L’audizione del soggetto interessato e l’invito a fornire informazioni o documenti presuppongono una valutazione discrezionale dell’autorità  preposta alla tutela della sicurezza pubblica in ordine all’utilità  di detto contraddittorio procedimentale in seno ad un procedimento informato da speditezza, riservatezza ed urgenza, per evidenti ragioni di ordine pubblico, e finalizzato, per espressa previsione legislativa (art. 84, comma 3, del d. lgs. n. 159 del 2011), a prevenire eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società  o delle imprese.
La discovery anticipata, già in sede procedimentale, di elementi o notizie contenuti in atti di indagine coperti da segreto investigativo o in informative riservate delle forze di Polizia, spesso connessi ad inchieste della magistratura inquirente contro la criminalità  organizzata e agli atti delle indagini preliminari, potrebbe frustrare la finalità  preventiva perseguita dalla legislazione antimafia, che ha l’obiettivo di prevenire il tentativo di infiltrazione da parte delle organizzazioni criminali, la cui capacità  di penetrazione nell’economia legale ha assunto forme e “travestimenti” sempre pìù insidiosi».
Per questo il codice antimafia, senza escludere a priorie del tutto la partecipazione procedimentale (del resto ammessa per gli analoghi provvedimenti di iscrizione nella c.d. white list, emessi, perà², su richiesta di parte ai sensi dell’art. 1, comma 52, della l. n. 190 del 2012, ne rimette, con l’art. 93, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011, la prudente ammissione alla valutazione dell’autorità  preposta all’emissione del provvedimento interdittivo in termini di utilità  rispetto al fine pubblico perseguito.
Il principio del giusto procedimento, del resto, non ha una valenza assoluta, ma ammette deroghe limitate ad ipotesi eccezionali dovute alla tutela di interessi superiori afferenti alla tutela dell’ordine pubblico e proporzionate alla necessità  del caso concreto.
Il legislatore ha così¬ dovuto operare una scelta tra i due valori in gioco, la tutela dell’ordine pubblico e quello della libertà  d’impresa, e lo ha fatto nei termini di un contraddittorio eventuale ai sensi dell’art. 91, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011, riconoscendo una prevalenza al primo che non sacrifica del tutto il secondo.
L’eventuale sacrificio di queste garanzie procedimentali e dei diritti di difesa, necessario e proporzionato rispetto al fine perseguito, è tuttavia compensato dal successivo sindacato giurisdizionale sull’atto adottato dal Prefetto che è pieno ed effettivo, in termini di full jurisdiction, anche secondo il diritto convenzionale, perchè non solo investe, sul piano della c.d. tassatività  sostanziale, l’esistenza di fatti indicatori di eventuale infiltrazione mafiosa, posti dall’autorità  prefettizia a base del provvedimento interdittivo, ma sindaca anche, sul piano della c.d. tassatività  processuale, la prognosi inferenziale circa la permeabilità  mafiosa dell’impresa, nell’accezione, nuova e moderna, di una discrezionalità  amministrativa declinata in questa delicata materia sotto l’aspetto del ragionamento probabilistico compiuto dall’Amministrazione.

Pubblicato il 06/05/2020
N. 02854/2020REG.PROV.COLL.
N. 06631/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6631 del 2019, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Gabriele Pafundi, dall’Avvocato Cataldo Giuseppe Salerno e dall’Avvocato Vito Federico Zotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare, n. 14;
contro
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, e Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Lecco, in persona del Prefetto pro tempore, entrambi rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
per la riforma
della sentenza -OMISSIS- del 6 giugno 2019 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, resa tra le parti, che ha respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante contro l’informazione antimafia a carattere interdittivo emessa nei suoi confronti dalla Prefettura di Lecco.

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Lecco;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 aprile 2020 il Consigliere Massimiliano Noccelli e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84 del d.l. n. 18 del 2020;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. -OMISSIS-, odierna appellante, ha impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, l’informazione antimafia interdittiva prot. n. -OMISSIS- del 15 ottobre 2018, emessa a suo carico dal Prefetto di Lecco, deducendone l’illegittimità  sulla base dei seguenti motivi:
1) la violazione di legge (art. 7 della l. n. 241 del 1990);
2) la violazione di legge (art. 84, comma 4, 89-bis e art. 91, comma 6, del d. lgs. n. 159 del 2011), l’eccesso di potere per travisamento, il difetto di istruttoria, il difetto di motivazione, l’errata valutazione dei presupposti;
3) la violazione di principi costituzionali (con particolare riferimento agli articoli 3, 25 comma terzo, 27 e 41) e la violazione della Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo (articoli 1, 5, 6, 7, 14 e 17 e del relativo protocollo 4).
1.1. Si è costituito nel primo grado del giudizio il Ministero intimato, chiedendo la reiezione del ricorso.
1.2. Con l’ordinanza -OMISSIS- del 22 novembre 2018 il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, ha fissato l’udienza pubblica per la trattazione del merito della causa ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.
1.3. Alla pubblica udienza del giorno 6 febbraio 2019 la causa è passata in decisione avanti al primo giudice.
1.4. Con la sentenza -OMISSIS- del 6 giugno 2019 il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, ha respinto il ricorso.
2. Avverso tale sentenza ha proposto appello -OMISSIS-, articolando tre distinti motivi di censura che di seguito saranno esaminati, e ne ha chiesto, previa sospensione dell’esecutività , la riforma.
2.1. Si è costituito il Ministero dell’Interno, odierno appellato, per chiedere la reiezione del ricorso.
2.2. Con l’ordinanza -OMISSIS- del 19 settembre 2019 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare proposta dall’appellante.
2.3. Infine, nell’udienza del 30 aprile 2020 fissata ai sensi dell’art. 84 del d.l. n. 18 del 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.
3. L’appello è infondato.
4. Con il primo motivo (pp. 6-8 del ricorso) l’odierna appellante lamenta la lesione delle proprie garanzie partecipative e la violazione dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990 da parte della pubblica amministrazione, anche in riferimento al principio del giusto procedimento.
4.1. Il motivo è infondato.
4.2. Correttamente il primo giudice ha escluso che per la materia in esame sussista l’obbligo delle garanzie partecipative.
4.3. Questa Sezione, ancor di recente e con la sentenza del 31 gennaio 2020, n. 820, alla quale il Collegio integralmente si richiama, ha già chiarito che il procedimento finalizzato all’emissione dell’informazione antimafia conosce, come è noto, una interlocuzione solo eventuale, prevista dall’art. 93, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011, secondo cui il Prefetto competente al rilascio dell’informazione, ove lo ritenga utile, sulla base della documentazione e delle informazioni acquisite, invita in sede di audizione personale i soggetti interessati a produrre, anche allegando elementi documentali, ogni informazione utile.
4.4. L’audizione del soggetto interessato e l’invito a fornire informazioni o documenti presuppongono una valutazione discrezionale dell’autorità  preposta alla tutela della sicurezza pubblica in ordine all’utilità  di detto contraddittorio procedimentale in seno ad un procedimento informato da speditezza, riservatezza ed urgenza, per evidenti ragioni di ordine pubblico, e finalizzato, per espressa previsione legislativa (art. 84, comma 3, del d. lgs. n. 159 del 2011), a prevenire eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società  o delle imprese (Cons. St., sez. III, 30 gennaio 2019, n. 758 e Cons. St., sez. III, 5 settembre 2019, n. 6105).
4.5. La sentenza n. 820 del 31 gennaio 2010 di questo Consiglio di Stato ha osservato che «la discovery anticipata, già in sede procedimentale, di elementi o notizie contenuti in atti di indagine coperti da segreto investigativo o in informative riservate delle forze di polizia, spesso connessi ad inchieste della magistratura inquirente contro la criminalità  organizzata e agli atti delle indagini preliminari, potrebbe frustrare la finalità  preventiva perseguita dalla legislazione antimafia, che ha l’obiettivo di prevenire il tentativo di infiltrazione da parte delle organizzazioni criminali, la cui capacità  di penetrazione nell’economia legale ha assunto forme e “travestimenti” sempre pìù insidiosi».
4.6. La conoscenza dell’imminente o probabile adozione di un provvedimento antimafia, acquisita in sede procedimentale, potrebbe frustrare l’interesse pubblico sotteso all’adozione del provvedimento antimafia, in quanto le associazioni mafiose sono ben capaci di ricorrere a tecniche elusive delle norme in materia che, non a caso, prevedono come indicative di infiltrazioni mafiose anche, ad esempio, le sostituzioni degli organi sociali, nella rappresentanza legale della società  nonchè nella titolarità  delle imprese individuali ovvero delle quote societarie, «con modalità  che, per i tempi in cui vengono realizzati, il valore economico delle transazioni, il reddito dei soggetti coinvolti nonchè le qualità  professionali dei subentranti, denotino l’intento di eludere la normativa sulla documentazione antimafia» (art. 84, comma 4, lett. f), del d. lgs. n. 159 del 2011).
4.7. Si tratta di tecniche frequenti nella prassi e ben note all’esperienza giurisprudenziale dello stesso Consiglio di Stato, il quale riscontra forme sempre nuove con le quali le associazioni a delinquere di stampo mafioso, di fronte al “pericolo” dell’imminente informazione antimafia di cui abbiano avuto notizia, reagiscono mutando assetti societari, intestazioni di quote e di azioni, cariche sociali, soggetti prestanome, ma cercando di controllare comunque i soggetti economici che fungono da schermo, anche grazie alla distinta e rinnovata personalità  giuridica, nei rapporti con le pubbliche amministrazioni.
4.8. Per questo il codice antimafia, senza escludere a priori e del tutto la partecipazione procedimentale (del resto ammessa per gli analoghi provvedimenti di iscrizione nella c.d. white list, emessi, perà², su richiesta di parte ai sensi dell’art. 1, comma 52, della l. n. 190 del 2012: v., sul punto, Cons. St., sez. III, 20 settembre 2016, n. 3913), ne rimette, con l’art. 93, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011, la prudente ammissione alla valutazione dell’autorità  preposta all’emissione del provvedimento interdittivo in termini di utilità  rispetto al fine pubblico perseguito.
4.9. Il principio del giusto procedimento, del resto, non ha una valenza assoluta, ma ammette deroghe limitate ad ipotesi eccezionali dovute alla tutela di interessi superiori afferenti alla tutela dell’ordine pubblico, come quella in esame, e proporzionate alla necessità  del caso che, come si vedrà  di seguito, è qui assai grave per l’altissimo pericoloso infiltrativo che connota la società  appellante.
5. Si obietta che la partecipazione procedimentale, prima ancora che doverosa in base al principio del giusto procedimento, sarebbe utile per l’autorità  prefettizia, nei termini di una pìù efficiente azione amministrativa rispondente al principio di buon andamento della p.a. (art. 97 Cost.), perchè le consentirebbe di acquisire, in un quadro istruttorio pìù ampio e complesso, notizie ed elementi utili ad evitare l’emissione di un provvedimento tanto incisivo sulla libertà  d’impresa, ma si trascura di considerare che, di fronte ai penetranti poteri di accesso e accertamento riconosciuti al Prefetto anche avvalendosi dei gruppi interforze, l’apporto procedimentale dell’impresa e le eventuali strategie dilatorie di questa in sede procedimentale potrebbero, per altro verso, rallentare l’incisività  e la rapidità  di un provvedimento che deve colpire gli interessi economici della mafia prima che essi raggiungano il loro obiettivo, l’infiltrazione nel tessuto economico-sociale.
5. Il legislatore ha così¬ dovuto operare una scelta tra i due valori in gioco, la tutela dell’ordine pubblico e quello della libertà  d’impresa, e lo ha fatto nei termini, sopra visti, di un contraddittorio eventuale ai sensi dell’art. 91, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011, riconoscendo una prevalenza al primo che non sacrifica del tutto il secondo.
5.1. Proprio la natura dell’atto in esame, finalizzato ad interdire in via preventiva, immediatamente, qualsiasi rapporto pubblicistico con il soggetto “inquinato” dai legami con la mafia, il contesto in cui nasce, costituito solitamente da complesse indagini di polizia giudiziaria contro le consorterie mafiose o da atti dei processi penali che ne seguono, e il quadro delle norme in materia – che, come detto, non la escludono del tutto – giustificano l’attenuazione delle garanzie procedimentali, non del tutto assenti, ma appunto modulate sulla specificità  della singola vicenda.
5.2. L’eventuale sacrificio di queste garanzie procedimentali e dei diritti di difesa, necessario e proporzionato rispetto al fine perseguito, è tuttavia compensato dal successivo sindacato giurisdizionale sull’atto adottato dal Prefetto che, contrariamente a quanto assume parte della dottrina, è pieno ed effettivo, in termini di full jurisdiction, anche secondo il diritto convenzionale, perchè non solo investe, sul piano della c.d. tassatività  sostanziale, l’esistenza di fatti indicatori di eventuale infiltrazione mafiosa, posti dall’autorità  prefettizia a base del provvedimento interdittivo, ma sindaca anche, sul piano della c.d. tassatività  processuale, la prognosi inferenziale circa la permeabilità  mafiosa dell’impresa, nell’accezione, nuova e moderna, di una discrezionalità  amministrativa declinata in questa delicata materia sotto l’aspetto del ragionamento probabilistico compiuto dall’amministrazione (Cons. St., sez. III, 30 gennaio 2019, n. 758 e Cons. St., sez. III, 5 settembre 2019, n. 6105).
5.3. E che il sindacato del giudice amministrativo sia pieno nel senso sopra indicato e secondo gli standard richiesti dal diritto convenzionale, alla luce della ormai consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, è stato di recente confermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 57 del 26 marzo 2020.
5.4. Il motivo in esame dunque, anche per le considerazioni che precedono, deve essere respinto.
6. Con il secondo, centrale, motivo di censura (pp. 8-18 del ricorso), ancora, l’odierna appellante censura la sentenza impugnata per avere ritenuto la sussistenza di elementi presuntivi idonei a supportare l’emissione del provvedimento interdittivo.
6.1. Anche questo motivo, pur nella sua ricca e complessa articolazione, è destituito di fondamento perchè le censure dell’appellante non sono minimamente in grado di scalfire il solido quadro indiziario posto a base del provvedimento prefettizio, come ha ben valutato la sentenza impugnata.
6.2. Sono gravi, infatti, gli elementi indiziari di inquinamento mafioso posti a base del provvedimento interdittivo emesso dalla Prefettura di Lecco.
6.3. -OMISSIS-, con sede di Lecco, ha per oggetto sociale le «-OMISSIS-».
6.4. -OMISSIS-, che detiene il 60% delle quote della società , è -OMISSIS- -OMISSIS-, che detiene il 35% delle quote, -OMISSIS- di -OMISSIS-, socio per il restante 5%, almeno nel momento in cui è stato emesso il provvedimento interdittivo.
6.5. -OMISSIS- e -OMISSIS- sono stati indagati per usura dalla Procura di Lecco per il reato di usura, in quanto sono stati accusati di avere approfittato del momento di difficoltà  economica dei -OMISSIS-, -OMISSIS- ed -OMISSIS-, proprietari della società  -OMISSIS-.
6.6. -OMISSIS- è stata condannato dal Tribunale di Lecco ad un anno di reclusione, tra l’altro, per il delitto di usura contestato, mentre nei confronti di -OMISSIS- è stata emessa sentenza di non doversi procedere per intervenuta prescrizione, ciò che con evidenza presuppone incontestabilmente, sul piano logico-giuridico, la commissione dei gravi fatti addebitatigli.
6.7. -OMISSIS- è un pericoloso esponente del clan -OMISSIS-, infiltratosi da decenni nel tessuto economico-sociale della Lombardia, ed era stato condannato per il delitto di cui all’art. 416-bis c.p., all’esito dell’operazione di polizia giudiziaria -OMISSIS- e del conseguente processo penale, ed è -OMISSIS- di -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, attualmente detenuto in regime di detenzione di cui all’art. 41-bis ord. pen. per molteplici omicidi e associazione mafiosa.
6.8. È dunque evidente che la complessiva situazione familiare, che contraddistingue la governance dell’impresa, e la partecipazione diretta di -OMISSIS- al capitale sociale di -OMISSIS- costituisce un elemento diretto, serio, inequivocabile di collegamento con il clan mafioso e già pienamente giustifica l’emissione del provvedimento.
7. A ciò si deve aggiungere che il medesimo -OMISSIS- è socio amministratore di -OMISSIS-, società  operante dal 2009 nella -OMISSIS-, di cui risulta anche essere socio amministratore -OMISSIS-, -OMISSIS- del già citato pregiudicato -OMISSIS-, ed è altresì¬ consigliere di -OMISSIS-, società  colpita da provvedimento di diniego di iscrizione alla c.d. white list, impugnato con ricorso straordinario respinto con il decreto del Presidente della Repubblica del 2 maggio 2018, all’esito del parere -OMISSIS- del 13 marzo 2018 reso dalla sez. I di questo Consiglio di Stato e citato nel provvedimento prefettizio in questo giudizio contestato (seppure con riferimento al numero dell’affare -OMISSIS- del 2017).
7.1. Il quadro indiziario costituito dal complesso intreccio di rapporti familiari ed economici rivela, nella gestione della società  appellante, una fondamentale cointeressenza e convergenza di interessi, riconducibili a pericolosi esponenti del clan criminale e pienamente giustificano l’emissione del provvedimento prefettizio, stante l’elevatissima probabilità  di diretto e forte inquinamento mafioso e di eterodirezione della società  da parte del clan, secondo i propri disegni ed interessi criminali.
7.2. Nè giova all’appellante sostenere che le vicende penali di -OMISSIS- atterebbero ad un remoto passato, avendo scelto di collaborare con la giustizia, o che il di lui -OMISSIS- -OMISSIS- avrebbe addirittura denunciato alcuni atti intimidatori posti in essere da alcuni affiliati al clan, per via della condotta redentiva tenuta dal -OMISSIS-, perchè a smentire la presunta redenzione di -OMISSIS- stanno i gravissimi, successivi, fatti di usura, per i quali è stato recentemente e ulteriormente condannato, mentre, per quanto riguarda la presenza inquinante dei -OMISSIS- nelle società  da essi gestite, partecipate o controllate, sono sufficienti i rilievi del citato parere -OMISSIS- del 21 marzo 2018 reso dalla sez. I di questo Consiglio di Stato in riferimento ad -OMISSIS-
7.3. In questo parere, citato dal provvedimento prefettizio, in questo giudizio oppugnato, e qui da intendersi integralmente richiamato nelle sue motivazioni, si rileva, a fondamento del provvedimento interdittivo emesso nei confronti di -OMISSIS-, che -OMISSIS- non ha reciso i rapporti con la criminalità  organizzata, anche per il successivo coinvolgimento nella vicenda dell’usura, e che la cointeressenza esistente tra questi, come -OMISSIS-, e i -OMISSIS- non è limitata solo al rapporto di lavoro dipendente svolto nell’impresa dei -OMISSIS-, ma si estende alla quotidianità , dacchè -OMISSIS- -OMISSIS- con il -OMISSIS- e con la -OMISSIS-, a sua volta socia accomandante in altra società .
7.4. Con il che appare chiaro che la famiglia -OMISSIS- costituisce ancora un nucleo fortemente contiguo con il mondo della criminalità  organizzata, come ha ben rilevato il citato parere, e che la partecipazione di -OMISSIS- a società  da questa gestite costituisce ulteriore riprova di deciso inquinamento mafioso.
8. La gravità  e l’attualità  del quadro indiziario a carico dell’odierna appellante per il complesso, ma ben evidente, intreccio di rapporti personali, familiari ed affaristici pienamente giustificano dunque, come ha ritenuto la sentenza impugnata, l’emissione del provvedimento interdittivo nei confronti dell’odierna appellante.
8.1. Il secondo motivo, dunque, deve essere respinto, prescindendosi, per la decisività  delle ragioni esposte, dai precedenti penali dello stesso -OMISSIS-, che appaiono finanche marginali al cospetto di un quadro indiziario così¬ pesante e già di per sè bastevole all’emissione del provvedimento.
9. Con il terzo motivo di censura (pp. 18-19 del ricorso), infine, l’odierna appellante lamenta la violazione di numerosi parametri costituzionali – artt. 3, 25, comma terzo, 27 e 41 Cost. – e convenzionali – artt. 1, 5, 6, 7, 14 e 17 e del protocollo IV della CEDU – per l’emissione del provvedimento prefettizio nei suoi confronti.
9.1. Il motivo, al di là della sua totale genericità , è destituito di fondamento in diritto in quanto, come la costante giurisprudenza di questo Consiglio (v., per tutte, Cons. St., sez. III, 5 settembre 2019, n. 6105, già citata) ha chiarito e come ha di recente ribadito la Corte costituzionale nella sentenza n. 57 del 26 marzo 2020, l’istituto dell’informazione antimafia è il frutto di un equilibrato contemperamento tra i valori costituzionali in gioco, secondo canoni di ragionevolezza e proporzionalità , e la tipizzazione giurisprudenziale degli elementi indicativi dell’infiltrazione mafiosa sulla base del diritto positivo non viola il principio di determinatezza della fattispecie, che si declina in modo strutturalmente diverso nel diritto della prevenzione, in base ad una necessaria elasticità  che la distingue, sul piano della tassatività  sostanziale, dalle fattispecie incriminatrici tipiche del diritto della repressione.
9.2. Nel caso di specie poi, per tutte le ragioni viste, gli elementi di infiltrazione sono tanti e tanto evidenti, anche sul piano della tassatività  processuale, da rendere assolutamente attendibile la prognosi inferenziale di infiltrazione mafiosa, sicchè, al di là dei principî in abstracto invocati, nessuna violazione dei diritti fondamentali, lamentata dall’appellante, è ravvisabile nemmeno in concreto.
9.3. Di qui la reiezione del motivo in esame.
10. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto in tutti i suoi tre motivi, con la conseguente conferma della sentenza impugnata, che ha correttamente respinto, sulla scorta di argomenti in toto condivisi e anzi integrati dal Collegio, i motivi di censura qui riproposti.
10.1. Gli ulteriori elementi sopravvenuti all’emissione del provvedimento interdittivo, di cui alla memoria depositata il 25 febbraio 2020 dall’appellante, sono irrilevanti in questo giudizio, non potendo condizionare il giudizio che deve fondarsi sugli elementi esistenti e valutati al momento in cui il provvedimento fu emesso, e saranno esaminati dalla Prefettura di Lecco in sede di richiesto aggiornamento ai sensi dell’art. 91, comma 5, del d. lgs. n. 159 del 2011.
11. Le spese del presente grado del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza dell’odierna appellante, -OMISSIS-
11.1. Rimane a carico definitivo di questa anche il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da -OMISSIS-, lo respinge e per l’effetto conferma, anche ai sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata.
Condanna -OMISSIS- a rifondere in favore del Ministero dell’Interno le spese del presente grado del giudizio, che liquida nell’importo di € 5.000,00, oltre gli accessori come per legge.
Pone definitivamente a carico di -OMISSIS- il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 196 del 2003 (e degli artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  di -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-. -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-
Così¬ deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 30 aprile 2020, con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore
Stefania Santoleri, Consigliere
Giulia Ferrari, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere

In tema di accreditamenti concessi alle strutture sanitarie private, gli operatori privati – in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l’essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute – non possono considerarsi estranei alla necessità  di raggiungere – in particolare per determinate branche relative a gravi patologie – livelli di efficienza massimi, anche a costo di un aggravio di impegni di uomini e di mezzi. In effetti, chi intende operare nell’ambito della sanità  pubblica deve accettare le condizioni da questa imposte, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute. In alternativa, agli operatori resta la scelta di agire come privati nel privato. Dunque, le strutture private che decidono di lavorare con il Servizio sanitario sacrificano parte della loro autonomia imprenditoriale in cambio della sicurezza – assente nel libero mercato – di un minimo di prestazioni garantite. Si tratta dunque di una scelta consapevole e reversibile, perchè lascia comunque sempre liberi – ove le condizioni imposte dalla Regione (o dalla Asl delegate) non siano ritenute più¹ convenienti – di tornare ad operare solo in regime privatistico.
 

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 451 del 2015, proposto dall’Ambulatorio di Emodialisi Prof. Domenico Cirillo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e dall’Ambulatorio di Emodialisi Doma s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Felice Laudadio e Maria Laura Laudadio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,contro
l’Azienda sanitaria locale Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio; per la riforma
della sentenza del Tar Campania, sede di Napoli, sez. I, n. 2938 del 28 maggio 2014, che ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento dei verbali dei coordinatori dei nuclei di valutazione che hanno introdotto, ai fini del rilascio dell’accreditamento istituzionale, requisiti aggiuntivi rispetto ai requisiti ulteriori individuati dal Regolamento regionale n. 3 del 31 luglio 2006.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Vista la memoria depositata da parte appellante il 15 febbraio 2019;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 marzo 2019 il Cons. Giulia Ferrari e udito altresì il difensore presente della parte appellante in causa, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. I Centri di emodialisi Doma e s.r.I. prof. Domenico Cirillo operano in regime di accreditamento istituzionale ed erogano prestazioni specialistiche per i territori di pertinenza della Azienda sanitaria locale Na 3 Sud in regime ambulatoriale.
I requisiti minimi, generali e speciali, che le strutture devono possedere per il rilascio dell’autorizzazione per l’accreditamento istituzionale sono stati disciplinati dal Regolamento regionale del 31 luglio 2006, che ha stabilito le procedure di verifica e di vigilanza per l’eventuale sospensione e revoca dell’accreditamento, in caso di accertata carenza dei requisiti necessari. A tal fine sono stati istituiti i nuclei di valutazione regionali. Con l. reg. Campania 28 novembre 2008, n. 16 le funzioni istruttorie, di verifica e di rilascio degli attestati di accreditamento istituzionale sono state delegate alle Regioni. Con verbali del 31 marzo 2010, 29 aprile 2010 e 15 giugno 2010 il rilascio dell’accreditamento istituzionale ai Centri è stato subordinato al possesso di requisiti ulteriori rispetto a quelli previsti dal Regolamento n. 3 del 31 luglio 2006.
Con ricorso notificato il 14 marzo 2011 e depositato dinanzi al Tar Napoli i Centri appellanti hanno impugnato detti verbali deducendo l’impossibilità  di introdurre ulteriori requisiti oltre quelli espressamente previsti dal Regolamento n. 3 del 2006.
Con sentenza n. 2938 del 28 maggio 2014 il Tar Napoli ha respinto il ricorso.
2. Avverso detta sentenza è stato proposto appello, notificato in data 29 dicembre 2014 e depositato il successivo 20 gennaio 2015, affermando che illegittimamente la Asl Na 3, nell’esercizio del potere delegato previsto dall’art. 8, l. reg. Campania n. 16 del 2008, ha introdotto requisiti aggiuntivi a quelli regolamentari, quali la quantificazione in sei ore, in luogo di quattro, del trattamento della seduta dialitica, ancorando a tale dato temporale la necessità  di prestazione lavorativa del personale medico e infermieristico operante presso i centri di emodialisi. In effetti la finalità  della delega è di accelerare le procedure di accreditamento disciplinate dal Regolamento n. 3 del 2006, con la conseguenza che l’attività  di accertamento del possesso dei requisiti ulteriori deve essere necessariamente limitata alla sola verifica dei requisiti ulteriori imposti dagli allegati A, B e C del Regolamento regionale n. 3 del 2006.
Con riferimento, poi, alla discrezionalità  di cui gode l’Azienda sanitaria, richiamata dal giudice di primo grado a supporto del proprio argomentare, giova ricordare che anche la discrezionalità  tecnica incontra limiti.
3. L’ Azienda sanitaria locale Na 3 Sud non si è costituita in giudizio.
4. Alla pubblica udienza del 21 marzo 2019 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. Come esposto in narrativa, l’appello, proposto da due Centri che erogano attività  di assistenza specialistica di emodialisi, è volto alla riforma della sentenza del Tar Campania, sede di Napoli, sez. I, n. 2938 del 28 maggio 2014, che ha respinto il ricorso con il quale si chiedeva l’annullamento dei verbali dei coordinatori dei nuclei di valutazione che, con riferimento alle strutture private di emodialisi ambulatoriali operanti nel distretto della Asl Na 3 Sud, avrebbero introdotto, ai fini del rilascio dell’accreditamento istituzionale, requisiti aggiuntivi rispetto ai “requisiti ulteriori” individuati nell’Allegato C al Regolamento regionale n. 3 del 31 luglio 2006.
Si deduce, nella sostanza, che l’Azienda sanitaria sarebbe andata oltre la delega conferitale con l’art. 8, l. reg. Campania 28 novembre 2008, n. 16 esercitando poteri, nell’individuazione dei requisiti per ottenere l’accreditamento istituzionale, che non le erano propri, ad esempio quantificando in sei ore il trattamento della seduta dialitica ed ancorando a tale dato temporale la necessità  di prestazione lavorativa del personale medico ed infermieristico operante presso i centri di emodialisi. Dalle finalità  della delega, come individuate dal Legislatore regionale, deriverebbe, ad avviso di parte appellante, che l’attività  di accertamento del possesso dei requisiti ulteriori deve essere necessariamente limitata alla sola verifica dei presupposti indicati negli allegati A, B e C del Regolamento regionale n. 3 del 2006.
Il primo motivo, con il quale si afferma che la Asl avrebbe esercitato un potere che non aveva perchè esorbitante la delega ricevuta, non è suscettibile di positiva valutazione.
L’art. 8 (Delega alle Aziende sanitarie locali delle competenze in materia di accreditamento
istituzionale delle strutture sanitarie e socio sanitarie), l. reg. Campania 28 novembre 2008, n. 16 ha previsto che “al fine di accelerare le procedure di accreditamento disciplinate dal regolamento n. 3 del 31 luglio 2006 (‘Regolamento recante la definizione dei requisiti ulteriori e le procedure per l’accreditamento istituzionale dei soggetti pubblici e privati che erogano attività  di assistenza specialistica di emodialisi e di riabilitazione ambulatoriale’) e n. 1 del 22 giugno 2007 (Regolamento recante la definizione dei requisiti ulteriori e le procedure per l’accreditamento istituzionale dei soggetti pubblici e privati che erogano attività  di assistenza specialistica in regime ambulatoriale, in regime di ricovero ed in regime residenziale’) e di semplificare i relativi procedimenti amministrativi, sono delegate alle Aziende sanitarie locali le competenze e le funzioni in ordine alla ricezione delle istanze di accreditamento dei soggetti interessati, alla verifica della funzionalità  delle strutture richiedenti rispetto alla programmazione regionale, all’accertamento del possesso dei requisiti ulteriori e agli adempimenti connessi e conseguenti ivi compreso il rilascio dell’attestato di accreditamento istituzionale da parte del direttore generale&..”.
La legge regionale ha quindi delegato alle Aziende sanitarie locali le competenze e le funzioni in ordine alla ricezione delle istanze di accreditamento dei soggetti interessati, all’accertamento del possesso dei “requisiti ulteriori” e agli adempimenti connessi al rilascio dell’accreditamento istituzionale.
Si tratta, con tutta evidenza, di una delega finalizzata a garantire che le strutture accreditate abbiano tutti i requisiti, “ulteriori” rispetto a quelli minimi, necessari per assicurare alti livelli di prestazioni, in una branca di particolare delicatezza quale è quella della emodialisi. Può, quindi, ad avviso del Collegio, trattarsi anche di requisiti connessi a quelli previsti dal Regolamento n. 3 del 2006 e finalizzati, con imposizioni ulteriori, a raggiungere l’obiettivo sotteso alla prescrizione regolamentare.
Nella specie, le prescrizioni che esorbiterebbero la delega consistono nella previsione di un determinato monte ore per la presenza in servizio del personale dipendente, sulla base della stima della durata della seduta dialitica in sei ore; inoltre, è stata imposta la presenza dell’infermiere in caso di attivazione del posto rene contumaciale e la pronta disponibilità  di un infermiere dedicato in caso di pazienti contumaciali.
Rileva il Collegio che, come affermato dal giudice di primo grado, si tratta di previsioni che si pongono in rapporto di specificità  rispetto a quanto richiesto nell’Allegato C al Regolamento regionale n. 3 del 2006 nelle parti (peraltro richiamate dalle stesse appellanti) relative al requisito n. 4, per il quale deve esistere un protocollo per il trattamento dialitico secondo linee guida nazionali o internazionali; al requisito n. 18, per cui deve essere rispettato il tempo di intervallo minimo di 2 ore fra i turni di dialisi, per la sterilizzazione delle apparecchiature e per la pulizia della sala di dialisi; al requisito n. 19, per cui deve essere garantita, per le strutture private, la presenza di un infermiere professionale ogni 4 letti di dialisi. Tali previsioni, e in particolare la n. 19, attestano l’importanza che il Regolamento connette alla presenza del personale specializzato durante il trattamento. Ad avviso del Comitato di Coordinamento Aziendale per l’accreditamento tale vigilanza, con riferimento alle strutture della Asl Na 3 Sud, perchè sia effettiva deve prevedere uno sforzo ulteriore di personale. A tale conclusione il Comitato è pervenuto – come risulta dal verbale del 31 marzo 2010 – al fine di affrontare “le problematiche evidenziate nei sopralluoghi effettuati”.
Sotto questo profilo, e dunque nell’ottica di garantire un giusto equilibrio tra prestazione erogata e presenza di personale specializzato, le prescrizioni introdotto dalla Asl sono coperte dalla delega.
In altri termini, l’Allegato C prevede i requisiti minimi necessari per promuovere ed incentivare il miglioramento continuo della qualità  (comma 1 dell’art. 49 del Regolamento regionale n. 3 del 2006), che è l’obiettivo primario che deve perseguire l’Amministrazione (la Regione o, su delega, l’Azienda sanitaria) nell’offrire all’utenza il servizio sanitario, anche servendosi di strutture private se con quelle pubbliche non riesce a coprire la domanda di prestazioni, ma non per questo abbassando il livello qualitativo. E’ quindi preminente la tutela dei profili pubblici, ontologicamente connessi alla attività  sanitaria, quali il diritto alla salute ed alla accessibilità  a cure di standard qualitativo adeguato, senza che sia particolarmente compromessa la concorrenza; pericolo, quest’ultimo, che non sussiste nella specie, atteso che gli oneri connessi ai “requisiti ulteriori” ricadono su tutte le strutture che erogano prestazioni di emodialisi operanti nella Asl Na 3 Sud.
Del resto gli operatori privati – in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l’essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute – non possono considerarsi estranei alla necessità  di raggiungere – in particolare per determinate branche relative a gravi patologie – livelli di efficienza massimi, anche a costo di un aggravio di impegni di uomini e di mezzi.
Tali conclusioni ben si armonizzano con i principi, costantemente elaborati dalla Sezione (18 gennaio 2018, n. 321) nella materia degli accreditamenti concessi a strutture private, secondo cui chi intende operare nell’ambito della sanità  pubblica deve accettare le condizioni da questa imposte, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute. In alternativa, agli operatori resta la scelta di agire come privati nel privato.
Dunque, le strutture private che decidono di lavorare con il Servizio sanitario sanno bene di dover sacrificare parte della loro autonomia imprenditoriale ma accettano tale limitazione in cambio della sicurezza – assente nel libero mercato – di un minimo di prestazioni garantite. Si tratta dunque di una scelta consapevole e reversibile, perchè lascia comunque sempre liberi – ove le condizioni imposte dalla Regione (o dalla Asl delegate) non siano ritenute più¹ convenienti – di tornare ad operare solo in regime privatistico (Cons. St., sez. III, 23 agosto 2018, n. 5039).
2. Non è suscettibile di positiva valutazione neanche il secondo motivo, con il quale si denuncia l’irragionevolezza e l’illogicità  dell’operato dell’Azienda sanitaria.
Il Collegio, nel richiamarsi a quanto giù  argomentato sub 1, aggiunge che, come condivisibilmente affermato dal giudice di primo grado, l’individuazione delle prescrizioni necessarie a garantire un efficiente servizio di assistenza specialistica di emodialisi da parte delle strutture private che chiedono l’accreditamento è rimessa alla discrezionalità  dell’Amministrazione, sindacabile da questo giudice solo se manifestamente illogica, vizio questo che, contrariamente a quanto afferma parte appellante, non inficia la decisione dell’Azienda sanitaria. Non appare a questo giudice, infatti, palesemente illogico o irrazionale aver chiesto alle strutture che erogano attività  specialistica ambulatoriale di emodialisi, proprio in considerazione della complessa branca in cui operano, un determinato monte ore per la presenza in servizio del personale dipendente, sulla base della stima della durata della seduta dialitica e della circostanza che non tutte dette sedute iniziano (attacco ai macchinari) e terminano contemporaneamente (con ciù² trovando smentita che ci sarebbe personale infermieristico sistematicamente non occupato); la disponibilità  dell’infermiere in caso di attivazione del posto rene contumaciale e l’obbligo di presenza di un infermiere dedicato in caso di pazienti contumaciali.
Non è prova della irrazionalità  della decisione dell’Azienda sanitaria la circostanza che i requisiti aggiuntivi chiesti abbiano determinato un incremento di organico e, conseguentemente, dei costi affrontati dalla struttura privata, trattandosi, di contro, per la prima parte (id est, incremento dell’organico) dell’effetto diretto di quanto previsto per assicurare l’efficienza e la garanzia, per la salute del paziente, della prestazione, mentre per la seconda parte (id est, aumento dei costi) dell’effetto indotto, che deve affrontare la società  che vende sul mercato pubblico prestazioni sanitarie, con la sicurezza di un numero di richieste garantite dal fatto di essere accreditata dal Servizio sanitario nazionale, e che dunque non affronta l’alea della crisi della domanda di prestazioni che avrebbe se, invece, operasse nel libero mercato.
Parte appellante non può essere seguita neanche allorchè tenta di dimostrare l’illegittimità  della decisione della Asl Na 3 Sud che si porrebbe in contrasto con l’obiettivo, perseguito dal Regolamento n. 3 del 2006, di omogeneizzare la materia sull’intero territorio regionale; come si è detto, il Regolamento fissa i principi e gli obiettivi minimi, fermo restando che la delega alle Aziende sanitarie ha proprio lo scopo di consentire adattamenti al sistema per raggiungere l’efficienza e l’efficacia del servizio.
3. Come comunicato in udienza ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., è inammissibile il terzo motivo di appello che opera un mero rinvio, per tutte le questioni non affrontate dal Tar Napoli, ai motivi dell’atto introduttivo e ai due atti di motivi aggiunti del giudizio di primo grado.
Ai sensi del comma 2 dell’art. 101 c.p.a., infatti, si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello. Un indeterminato rinvio agli atti di primo grado, senza alcuna ulteriore precisazione del loro contenuto, si rivela inidoneo ad introdurre nel thema decidendum del giudizio d’appello i motivi in tal modo dedotti, dovendo di contro la riproposizione al Giudice di appello di una censura non delibata dal Giudice di primo grado richiedere la precisa enucleazione contenutistica della stessa, affinchè il relativo portato argomentativo sia autonomamente percepibile dagli atti del giudizio, senza che sia necessario compulsare il fascicolo di prime cure.
4. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
L’appello deve dunque essere respinto, ma sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza),
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa tra le parti in causa le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
 

N. 02854/2015 REG.PROV.COLL.
N. 02700/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente

FATTO

DIRITTO

P.Q.M.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/11/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)