Pres. Volpe Est. Caminiti
Società Ale.pa a r. l. (Avv. I. Bellavia) c/ Regione Lazio (Avv. Reg.) e altri.

sull’inammissibilità dell’impugnazione diretta del verbale della conferenza dei servizi decisoria

1. Giustizia amministrativa – Conferenza dei servizi – Verbale – Impugnazione diretta – Inammissibilità – Ragioni.

2. Giustizia amministrativa – Motivi aggiunti – Provvedimenti sopravvenuti – Procura ad litem – Necessità – Sussiste – Previsione nella procura originaria – Irrilevanza.
3. Giustizia amministrativa – Ricorso – Inammissibilità – Motivi aggiunti – Coinvolgimento – Esclusione.

1. E’ inammissibile l’impugnazione diretta del verbale contenente le conclusioni della conferenza di servizi decisoria dato il suo carattere di atto interno ed endoprocedimentale.

2. I motivi aggiunti che investono provvedimenti sopravvenuti, ancorchè possano innestarsi nel processo pendente, equivalgono nella sostanza ad un ricorso autonomo, per il quale sussiste la necessità della apposita procura ad litem, anche se erano stati previsti nella procura correlata al ricorso originario.

3. L’inammissibilità del ricorso introduttivo non coinvolge anche i motivi aggiunti perché questi costituiscono espressione di un autonomo diritto di azione ed hanno indipendenza e pari dignità rispetto al ricorso iniziale.

sull’inammissibilità dell’impugnazione diretta del verbale della conferenza dei servizi decisoria

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

R.G. 1176/2007
Sent. n.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Roma – Sez. Seconda Bis

composto dai Magistrati: Italo VOLPE Presidente f.f.; Solveig COGLIANI Consigliere; Mariangela CAMINITI 1° Referendario – relatore
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso RG. n. 1176/2007, proposto dalla
SOCIETA’ ALE.PA a r.l., con sede in Rocca Priora, Via Mediana di Valle Moretta, n.49, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Irene Bellavia ed elettivamente domiciliata con la stessa in Roma, Via Costabella, n.23,

contro

– la REGIONE LAZIO, in persona del Presidente della Giunta Regionale p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Elisa Caprio e con la stessa elettivamente domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27, presso la sede dell’Avvocatura dell’Ente;

– il COMUNE di ROCCA PRIORA in persona del Sindaco p.t., n.c.;

– la PROVINCIA di ROMA, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Fancellu Antonio e Sieni Massimiliano e con gli stessi elettivamente domiciliata in Roma, alla via IV Novembre, n.119/A;

– l’ENTE PARCO REGIONALE dei CASTELLI ROMANI, in persona del Presidente legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Riccardo Biz e con lo stesso elettivamente domiciliato in Roma, via Giovanni Nicotera, n. 29,
e nei confronti

della SOCIETA’ AGENZIA SVILUPPO PROVINCIA Colline Romane a r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Elisa Scotti e Paolo Pittori e con gli stessi elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere dei Mellini, n. 24,

per l’annullamento, previa sospensiva,
– del parere negativo espresso in sede di Conferenza di Servizi Regionale in data 7/6/2006 e comunicato alla Società ALE.PA con nota ASP prot. n.1590, pervenuta il 22.11.2006, in relazione al progetto presentato dall’indicata Società nell’ambito del Patto Territoriale delle Colline Romane – Avviso pubblico 28.2.2002;

– nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale a quello impugnato,

e con motivi aggiunti
per l’annullamento, previa sospensiva,
– del provvedimento dell’Agenzia Sviluppo Provincia a r.l. (ASP), prot. n. 749 del 19.4.2007, pervenuto il 20.4.2007, contenente la determinazione conclusiva negativa dell’iter procedimentale del progetto presentato dalla Società ALE.PA per la realizzazi
– nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale a quello impugnato.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, della Provincia di Roma, dell’Ente Parco Regionale dei Castelli Romani, della soc. Agenzia Sviluppo Provincia a .r.l. e la documentazione prodotta da detti enti;
Vista l’ordinanza n.1639/2007, pronunciata nella Camera di consiglio del 5 aprile 2007, che ha respinto la suindicata domanda di sospensione del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo;
Visto l’atto contenente motivi aggiunti ritualmente notificati in data 19.6.2007; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Alla pubblica udienza del 7 febbraio 2008, relatore il 1^ Referendario Mariangela Caminiti, e uditi, altresì, per le parti gli avvocati presenti, come da verbale di udienza allegato agli atti del giudizio;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente riferisce che con Delibera del Consiglio Provinciale n.95 del 10.11.2000, la Provincia di Roma ha approvato il Documento generale delle linee di indirizzo del Patto Territoriale delle Colline Romane, che indica gli obiettivi fondamentali del Patto e i settori di intervento da sviluppare. Per promuovere e coordinare il Patto Territoriale è stata istituita dalla Provincia in data 29.12.2000, una Società Consortile-Agenzia Sviluppo Provincia (ASP), a prevalente capitale pubblico, con la partecipazione di molti comuni e tra essi, anche del Comune di Rocca Priora, che ha aderito al Patto Territoriale delle Colline Romane.
In data 18.9.2001, i vari Comuni interessati alla promozione del Patto Territoriale, tra cui il predetto Comune di Rocca Priora, hanno firmato un 1° Protocollo d’intesa quale punto di partenza…. per l’avvio del Patto Territoriale e un 2° Protocollo d’Intesa in data 11.2.2002 per l’approvazione della guida agli adempimenti per l’attività istruttoria connessa al Patto Territoriale delle “Colline Romane” e relativa tempistica. Con avviso pubblico è stato pubblicato l’avvio della procedura per la presentazione dei progetti imprenditoriali con scadenza in data 30.5.2002.
La società ricorrente, proprietaria di un terreno di circa mq 35.270,00, in loc. Valle Moretta, Via Mediana di Valle Moretta, in C.T., foglio 32, p.lle nn.232,233,234,235,236,305 e 306, destinato al vigente PRG a Zona agricola H1, ha presentato un progetto (prot. ASP 21/RO) per la realizzazione di un centro ippico specializzato in ippoterapia, con annessi servizi di supporto.
Espone la società che l’area interessata dal progetto è assoggettata al vincolo paesaggistico generico di cui alla L. n.1497 del 1939 con DM 18.10.1954 ed è ricompresa nel perimetro del P.T.P. n.9 Castelli Romani, con destinazione paesistica a zona RPR 6/1 zone compromesse di insediamento diffuso a bassa densità secondo una rete viaria definita. Inoltre, l’area ricade all’interno del perimetro ampliato del Parco dei Castelli Romani, di cui alla proposta formulata dall’Ente Parco con delibera del Commissario Straordinario del 31.3.1998 e mai approvata dalla Regione Lazio.
Riferisce, inoltre, che trattandosi di un intervento in variante alle previsioni del PRG, il Comune con delibere del Consiglio Comunale n.39 e 46 del 9.8.2002 ha dichiarato ammissibile il progetto e ha adottato anche la variante urbanistica. Il tavolo di Concertazione nella seduta del 4.11.2002 ha reso ammissibile il progetto alle successive fasi istruttorie previste dall’iter procedurale del Patto territoriale. Tuttavia, in data 22.11.2006 è pervenuta una nota dell’ASP (prot. n.1590) con la quale si trasmette, in estratto, il verbale reso dalla Conferenza di servizi regionali del 7.6.2006 relativamente al progetto presentato dalla ricorrente e concluso negativamente sul presupposto che l’area interessata dall’intervento risulta assoggettata al vincolo paesaggistico, ed inoltre è in parte ricompresa nel parco dei Castelli Romani.
La società ALE.PA. ha proposto ricorso innanzi a questo Tribunale amministrativo avverso il predetto parere negativo reso dalla Conferenza dei servizi, affidando il gravame ai seguenti articolati motivi:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art.2, comma 203, della L.n.662 del 1996 e dell’art.27 della L. n.142 del 1990 e succ. mod.. Eccesso di potere per errore dei presupposti ed illogicità manifesta. Difetto di istruttoria: esprimendo il parere negativo la Conferenza di servizi avrebbe violato le norme rubricate non consentendo l’adozione degli strumenti della c.d. urbanistica contrattata o negoziata, di cui alle citate disposizioni, che semplificano il procedimento utilizzando lo strumento dell’accordo di programma, di cui all’art.27 della legge n.142 del 1990. Detta possibilità di avvalersi dello strumento dell’accordo di programma sarebbe confermata dallo stesso Avviso Pubblico del 2.5.2003, con la conseguenza che le previsioni paesistico-ambientali avrebbero potuto trovare modifica con l’Accordo di programma, in deroga alle previsioni del P.T.P. e alle previsioni di tutela del Parco.
2) A- Violazione e falsa applicazione della normativa del P.T.P. Ambito Territoriale n.9 Castelli Romani e della L.R. Lazio n.24/98 e s.m.i. e delle previsioni di cui alla L.R. Lazio n.29/1997 in relazione alla normativa in materia di salvaguardia: sia le prescrizioni di tutela del P.T.P. che quelle del Parco dei Castelli costituirebbero norme di salvaguardia finalizzate alla tutela e conservazione del bene protetto in attesa dell’approvazione del c.d. P.T.P.R. (Piano Territoriale Paesistico Regionale) e del piano di assetto del Parco. A distanza di venti anni dall’adozione del P.T.P. e di quasi nove dalla proposta di ampliamento di perimetrazione del Parco non risulterebbe approvato il Piano di Assetto e la proposta di perimetrazione allargata in cui ricade l’area. Né alle misure di salvaguardia si potrebbe riconoscere una efficacia illimitata nel tempo, attesa la scadenza nei cinque anni.
B) in subordine, incostituzionalità della normativa relativa ai P.T.P. e ai Parchi, in relazione all’art.42 Cost: nell’ipotesi in cui le norme di salvaguardia suddette si ritenessero applicabili, la società solleva i profili di incostituzionalità delle stesse per contrasto con l’art.42 della Cost., atteso che con questo sistema sarebbe imposta sulla proprietà una misura di salvaguardia in bianco e un vincolo di inedificabilità sine die. Sussisterebbe, infatti un vincolo limitativo del diritto di proprietà a tempo indeterminato corrispondente a un vincolo di inedificabilità, come tale incostituzionale.
3) Violazione e falsa applicazione dell’art.39, comma 9 della L.R. Lazio n.29 del 1997, com modificato dalla L.R. n.9 del 2005: la proposta di perimetrazione definitiva adottata dal Commissario Straordinario dell’Ente Parco dei Castelli Romani nel 1998, che ha inserito nel predetto perimetro anche l’area di proprietà della ricorrente, non sarebbe efficace e vincolante atteso che non risulterebbe approvata dalla Regione, così come previsto dalla norma rubricata.
L’Ente Parco dei Castelli Romani si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e ha eccepito, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione degli atti presupposti e ha depositato documentazione a difesa.
Anche l’Agenzia Sviluppo Provincia delle Colline Romane si è costituita in giudizio e ha prodotto documentazione.
Con ordinanza n.1639/2007, pronunciata nella Camera di consiglio del 5 aprile 2007, questa Sezione ha respinto la suindicata domanda di sospensione del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo.
Con atto contenente motivi aggiunti, notificato in data 19 giugno 2007, la società ricorrente ha proposto gravame avverso la nota ASP prot. n. 749 del 19.4.2007, contenente la determinazione conclusiva negativa dell’iter procedimentale del progetto presentato dalla società, deducendo i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art.27 bis della L.R. Lazio n.24 del 1998. Violazione e falsa applicazione dell’art.97 Cost. . Eccesso di potere per errore e falsità dei presupposti, illogicità, contraddittorietà ed ingiustizia manifesta. Disparità di trattamento. Difetto di motivazione: la Conferenza dei Servizi Regionali si sarebbe espressa negativamente in ordine al progetto presentato dalla società ricorrente confermando i contenuti del parere negativo urbanistico espresso dalla Direzione Regionale Urbanistica Area 2B.10, reso con nota prot. n. 12554/2005 del 14.6.2006. Nel parere sarebbe richiamata la norma regionale rubricata che consentirebbe nelle zone agricole di variare le previsioni degli strumenti urbanistici a condizione che si tratti di aree che ricadono in aree di scarso pregio paesaggistico, individuate dalla Giunta regionale con delibera ricognitiva. La Direzione regionale avrebbe ritenuto il progetto contrastante con le norme di tutela paesaggistica che non consentono varianti agli strumenti urbanistici e avrebbe espresso parere favorevole per altri progetti con le stesse problematiche senza richiamare la delibera della G.R. con evidene disparità di trattamento e ingiustizia.

2) Illegittimità derivata e riflessa: il provvedimento sarebbe illegittimo sulla base dei medesimi vizi denunciati con il ricorso introduttivo.

La Regione Lazio si è costituita in giudizio per resistere al ricorso e ha controdedotto depositando documentazione a difesa. Anche l’Ente Parco Regionale dei Castelli Romani ha prodotto memoria eccependo l’inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti in quanto sarebbe stato impugnato il verbale della conferenza di servizi per sua natura non impugnabile.
La decisione sulla sospensione cautelare del provvedimento impugnato con i motivi aggiunti dopo un rinvio è stata definitivamente fissata all’esame del merito.
In prossimità dell’udienza pubblica di discussione del gravame le parti hanno depositato memorie conclusive; in particolare, l’Ente Parco Regionale dei Castelli Romani ha insistito sull’eccezione di inammissibilità e, comunque, per la reiezione del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti. Anche la soc. Agenzia Sviluppo Provincia ha depositato in data 25 gennaio 2008 memoria difensiva insistendo sulle proprie posizioni e concludendo per la reiezione del gravame.

DIRITTO

1. Ordine logico impone la preliminare disamina delle questioni pregiudiziali sollevate dall’Ente Parco dei Castelli Romani in ordine all’ammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.

1.1. In particolare, con il ricorso introduttivo la società ricorrente ha impugnato l’estratto del verbale della Conferenza di servizi regionale del 7 giugno 2006 contenente il parere negativo urbanistico alla realizzazione del centro ippico in questione.
Al riguardo, va osservato che sulla base dell’orientamento comune della giurisprudenza, cui questo Collegio aderisce, il parere emesso dalla conferenza di servizi, quale atto interno al procedimento, non è idoneo ad incidere sull’interesse del ricorrente, la cui concreta lesione scaturisce solo dal provvedimento conclusivo (tranne nel caso in cui il parere abbia efficacia preclusiva all’adozione di quest’ultimo). Sulla base di ciò, il carattere di atto interno ed endoprocedimentale del verbale contenente le conclusioni della conferenza di servizi decisoria comporta che la sua impugnazione diretta è da ritenersi inammissibile (cfr. Tar Toscana, sez. II, 19 maggio 2005, n. 396; Tar Calabria, Catanzaro, sez.II, 4 dicembre 2006, n.1564; Tar Friuli Venezia Giulia, 5 aprile 2007, n. 291).
Seguendo tali principi, il Collegio è dell’avviso che il ricorso introduttivo proposto dalla società ricorrente avverso il verbale della Conferenza dei servizi regionale del 7 giugno 2006 è inammissibile.

1.2. Passando all’esame dell’atto contenente motivi aggiunti proposto dalla società ricorrente avverso il provvedimento dell’Agenzia Sviluppo Provincia prot. n.749 del 19.4.2007, contenente la determinazione conclusiva dell’iter procedimentale del progetto presentato dalla stessa società per la realizzazione del centro ippico, preliminarmente va esaminata l’eccezione sollevata dall’Ente Parco Regionale relativa alla ritualità della proposizione del detto atto contenente motivi aggiunti.
In particolare, la società ALE.PA ha proposto atto contenente motivi aggiunti avverso il provvedimento dell’Agenzia Sviluppo Provincia a r.l. (ASP) del 19.4.2007, prot. n. 749, contenente la determinazione conclusiva negativa dell’iter procedimentale del progetto presentato dalla società ricorrente per la realizzazione del centro ippico; detto ricorso, sottoscritto dal difensore, non munito di nuovo mandato, è stato notificato alle controparti.
Orbene, il Collegio esaminando detti profili rituali è ben consapevole del principio secondo cui l’inammissibilità del ricorso introduttivo non coinvolge anche i motivi aggiunti perché questi costituiscono espressione di un autonomo diritto di azione; hanno cioè indipendenza e pari dignità rispetto al ricorso iniziale, il che comporta che non risentono della sua inammissibilità (cfr. Tar Puglia, sez. I, 19 luglio 2006, n. 2894). A ciò va aggiunto che anche dopo l’entrata in vigore della legge 21 luglio 2000, n.205, è consentito al giudice di disporre la conversione dei motivi aggiunti in autonomi ricorsi che, anche se sono rivolti avverso un nuovo atto sopravvenuto connesso a quello principalmente impugnato, equivalgono ad un ricorso principale, accessorio nella forma ma autonomo nella sostanza; conseguentemente, in caso di inammissibilità del ricorso principale devono essere considerati quale autonomo gravame, costituendo espressione di un autonomo diritto di azione (cfr. Tar Lombardia, Milano, sez. I, 10 maggio 2006, n.1183).
Tali considerazioni, che salvaguardano le evidenti ragioni di economia processuale, tuttavia non possono superare i profili della rituale proposizione dei motivi aggiunti nel processo amministrativo. In particolare, questo Collegio ben conosce la posizione recente della giurisprudenza riguardo la non necessità di un mandato autonomo, rispetto a quello rilasciato per la proposizione del ricorso originario, ai fini della rituale proposizione dei motivi aggiunti ove il mandato originario risulti esteso anche ad essi (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 ottobre 2007, n.5354; Tar Umbria, 8 marzo 2007, n.225 ), tuttavia diversamente dai motivi aggiunti volti a censurare sotto nuovi profili atti già impugnati, i motivi aggiunti che investono provvedimenti sopravvenuti, ancorchè possano innestarsi nel processo pendente, equivalgono nella sostanza ad un ricorso autonomo, per il quale sussiste la necessità della apposita procura ad litem (cfr. Tar Lazio, Roma , sez. II, 5 luglio 2005, n. 5481; Tar Lombardia, Milano, sez. II, 10 novembre 2005, n. 2809). Nella specie, l’atto contenente motivi aggiunti appare sia nella sostanza che nella forma quale ricorso autonomo perché rivolto avverso la sopravvenuta determinazione conclusiva negativa del procedimento (atto diverso da quello impugnato con il ricorso originario) e distinto dal ricorso originario travolto dai profili di inammissibilità.
Ne consegue che la mancanza del mandato al difensore nell’atto contenente i motivi aggiunti, attesa l’autonomia dello stesso, lo rende inammissibile.

2. In conclusione, il ricorso introduttivo e l’atto contenente motivi aggiunti sono inammissibili.
Quanto alle spese di giudizio, ritiene il Collegio che sussistano giusti motivi per disporne l’integrale compensazione delle stesse tra le parti.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma – Sez. Seconda Bis – pronunciandosi sul ricorso introduttivo e sull’atto contenente motivi aggiunti in epigrafe, li dichiara inammissibili.
Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 7 febbraio 2008.

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