Sergio De Felice, Presidente, Vincenzo Lopilato, Consigliere, Estensore; PARTI: (Nicola V., rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Albanese, Giacomo Valla, c. Comune di Rutigliano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Michele Di Donna)

L’atto impugnato nella parte in cui comunica l’avvio del procedimento di applicazione della sanzione pecuniaria non ha valenza lesiva.

1.- Processo amministrativo – atto amministrativo – lesività  – atto impugnabile – fattispecie.
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 4/5/2020 n.2803 proviene da Giustamm.

Pres. Frascione – Est. Severini
Occhiuzzo Costruzioni (Avv. V. Vercillo) c. Comune di Torano Castello (Avv. M. Biamonte)

sul divieto di frazionamento artificioso degli appalti di lavori pubblici e sull’obbligo di espressa motivazione del ricorso alla trattativa privata

1- Contratti della P.A. – Lavori – Trattativa privata – Pluralità di affidamenti – Immotivato frazionamento – Valore complessivo superiore a € 100.000 – Elusione del divieto della trattativa privata
2- Contratti della P.A. – Trattativa privata – Motivazione espressa – Necessità

1- Sono illegittime le deliberazioni comunali di affidamento a trattativa privata, con distinte procedure, di una pluralità di lavori della medesima tipologia, il cui valore risulti complessivamente superiore alla soglia di € 100.000. Tale suddivisione, infatti, costituisce violazione del principio moralizzatore del divieto del frazionamento artificioso degli appalti di opere pubbliche, di cui all’art. 24, co. 4, l. n. 109/1994, finalizzata alla elusione del divieto della trattativa privata al di sopra della determinata soglia di valore.

2- Il ricorso alla trattativa privata per l’affidamento dei contratti pubblici deve essere motivato, poiché rappresenta una eccezione ai principi di libera concorrenza e dunque di rispetto, al contempo, della pari condizione dei potenziali interessati e dell’interesse dell’amministrazione alla convenienza economica dei lavori.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n.r.g. 8212/05, proposto da

OCCHIUZZO Franco, in qualità di titolare dell’impresa Occhiuzzo Costruzioni, rappresentato e difeso dall’Av. Vittorio Vercillo del Foro di Cosenza ed elettivamente domiciliato in Roma, Via Spinazzola, 41 presso Arcieri Giovanni Battista;

contro

– COMUNE DI TORANO CASTELLO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Michele Biamonte, elettivamente domiciliato in Roma, Via Tuscolana, 55 presso lo studio dell’Avv. Vincenzo Cotardo;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria – Sede di Catanzaro – n. 693/05 del 27 aprile 2005;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Torano Castello;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 5 febbraio 2008, il consigliere Giuseppe Severini ed udito, altresì, l’avvocato O. Sivieri, per delega dell’avv. Vercillo, come da verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

Con l’atto di appello in esame, notificato il 5 ottobre 2005, il sig. Occhiuzzo Franco, titolare dell’impresa Occhiuzzo Costruzioni, impugna nei confronti del Comune di Torano Castello la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Catanzaro) n. 693/05 del 27 aprile 2005.

Detta sentenza aveva rigettato un ricorso dello stesso Occhiuzzo avverso l’atto della Giunta Comunale di Torano Castello di revoca di due precedenti deliberazioni (n. 140 del 6 maggio 2004 e la n. 204 del 27 maggio 2004, con cui era stato disposto l’affidamento a trattativa privata di alcuni lavori pubblici comunali). Siffatta autotutela era stata motivata per l’illegittimità degli atti autoannullati, come da parere di un legale successivamente incaricato dal Comune. Il parere aveva considerato che le gare di cui alla deliberazione n. 140 del 6 maggio 2004 violavano l’art. 24, comma 5, l. n. 109 del 1994 e l’art. 78, comma 4, d.P.R. n. 554 del 1999, in relazione alla gara ufficiosa cui erano stati sono stati invitati meno di cinque concorrenti. L’atto n. 204 del 27 maggio 2004 violava poi l’art. 41 del Regolamento di Contabilità di Stato e l’art. 24, comma 5, l. n. 109 del 1994. A ciò si aggiungevano altre motivazioni dell’atto di autotutela.

Il Tribunale amministrativo rilevò che detto parere, posto a base del disvolere amministrativo, censurava l’atto n. 140 del 6 maggio 2004 (circa lavori di adeguamento ed ampliamento della pubblica illuminazione in varie parti del Comune, nonché lavori per aree di verde pubblico attrezzato), perché, in relazione alle ipotesi in cui per la trattativa privata non è imposto lo svolgimento della gara informale, l’art. 78, comma 4, d.P.R. n. 554 del 1999 prevede comunque che vi siano invitate almeno cinque ditte: al contrario, nelle gare svolte in esecuzione di quell’atto il numero di imprese partecipanti fu inferiore a cinque. Il che comportava anche violazione dell’art. 24, comma 5, della legge n. 109 del 1994. Non solo: per quelle gare, nei relativi verbali si fa riferimento al pubblico incanto, non alla trattativa privata.

Con riferimento poi a entrambi gli atti che sarebbero stati oggetto di autotutela, si rilevava che violavano il combinato disposto dell’art. 41 r.d. 23 maggio 1924, n. 827 e dell’art. 24 l. 11 febbraio 1994, n. 109, perché non sussisteva alcuna delle situazioni che consentono il ricorso alla trattativa privata. Questo metodo, dunque sarebbe stato utilizzato come metodo ordinario di affidamento degli appalti, anziché come sistema di carattere straordinario, consentito solo in situazioni d’urgenza o particolari condizioni specificamente previste. Inoltre, la trattativa privata presuppone una determinazione motivata e l’art. 24, comma 4, l. n. 109 del 1994 prevede che nessun lavoro possa essere diviso in più affidamenti ai fini della norma che disciplina i casi in cui si può fare ricorso alla trattativa privata: mentre entrambe le deliberazioni in questione prevedevano lavori che, se cumulati, importavano un impegno di spesa ben maggiore di € 100.000.

Il Tribunale amministrativo regionale aveva trattato unitariamente i due casi, rilevando come era per entrambi assorbente la questione dell’insussistenza dei presupposti per la trattativa privata. Infatti per l’art. 24 cit. (come mod. dalla l. 1° agosto 2002 n. 106) comma 1, lett. 0a), l’affidamento a trattativa privata è ammesso per solo i lavori di importo complessivo non superiore a 100.000 euro. Non era fondata, per quel giudice, la tesi del ricorrente che la determinazione di autotutela sarebbe stata illegittima, posto che nei limiti di tale importo la trattativa privata sarebbe consentita senza necessità di motivazione e posto che tutti gli affidamenti delle due deliberazioni avevano un importo inferiore a detto limite monetario.

Nel parere si faceva riferimento alla norma dell’art. 41 del Regolamento di Contabilità di Stato (la cui rilevanza, in materia di lavori pubblici, è peraltro ridimensionata dall’introduzione della previsione di cui alla richiamata lettera 0a)). Nel parere medesimo si fa anche menzione degli affidamenti nei limiti di € 100.000, quando si richiama l’art. 24, comma 4, l. n. 109 del 1994, per il quale nessun lavoro può essere artatamente diviso in più affidamenti, dovendosi evitare che le stazioni appaltanti, suddividendo artificiosamente i lavori da affidare, aggirino i limiti posti al ricorso alla trattativa privata, prevedendo una pluralità di affidamenti per importi inferiori. Ne derivava che detta norma era stata violata mediante l’accorpamento di lavori che, cumulati, sono di importo superiore a € 100.000.

In effetti, l’atto n. 140 del 2004 prevedeva affidamenti per i lavori di adeguamento e ampliamento della pubblica illuminazione nell’ambito comunale per il centro abitato, per la frazione scalo e per la località Sartano, monumenti e strutture sportive. Nell’atto n. 204 venivano previste opere per un totale di dodici distinti affidamenti, di cui cinque concernenti manutenzione di strade o marciapiedi e realizzazione parcheggi ed arredo urbano e un sesto per la realizzazione di arredo urbano, parcheggi e verde pubblico. La medesima tipologia di lavori era stata dunque suddivisa in una molteplicità di affidamenti, col risultato di ricondurre ogni intervento sotto il limite di € 100.000, senza alcuna giustificazione o motivazione della suddivisione. Nessun rilievo poteva avere il fatto estrinseco che le opere fossero finanziate con mutui recanti numero di posizione diversi. Oltre ciò, il ricorso alla trattativa privata doveva comunque essere motivato (e non lo era) in virtù dell’art. 24, comma 2, cit., che non distingue circa l’obbligo di motivazione degli affidamenti di lavori a trattativa privata.

Derivava da quanto sopra, secondo il Tribunale amministrativo, che l’atto di autotutela impugnato dal ricorrente, recependo il contenuto del parere, appariva esente da censure.

Quanto poi alla motivazione dell’atto di autotutela, il primo giudice considerava che i procedimenti avviati non erano andati oltre l’individuazione (nei verbali imprecisamente chiamata aggiudicazione provvisoria), a seguito di gara informale, dell’Occhiuzzo – unico partecipante alle gare informali – quale soggetto con cui concludere i contratti di realizzazione di arredo urbano in Torano Centro (adeguamento della pubblica illuminazione), di cui all’atto n. 140 del 6 maggio 2004, e di completamento della sala polivalente con annessi servizi in località Timpa, di cui all’atto n. 204 del 27 maggio 2004. Ne derivava che in capo alla impresa in questione non sussisteva ancora alcuna posizione consolidata, dovendo ancora intervenire il completamento della fattispecie procedimentale e la stipulazione del contratto.

Pertanto non era necessario motivare circa l’interesse pubblico concreto ed attuale, né circa la comparazione tra l’interesse pubblico e quello privato, dato che l’esercizio del potere di autotutela andava ad incidere su posizioni giuridiche non consolidate Nessun rilievo aveva poi il fatto che fossero trascorsi i termini per proporre impugnazione perché il potere di autotutela non interferisce con il diritto di agire in giustizia.

Con l’appello, l’Occhiuzzo afferma che male ha giudicato il giudice di primo grado, incorrendo in Illogica e/o contraddittoria motivazione quando ha ritenuto la violazione dell’art. 24, comma 4, l. n. 109 del 1994 che vieta di frazionare in più lotti un unico lavoro, per conseguire l’affidamento dei lavori a trattativa privata, altrimenti non possibile.

Invero, le varie zone comunali interessati dai lavori distano tra loro anche decine di chilometri (ad es. Torano centro dista dalla frazione Scalo o da Sartano circa 10 chilometri, e così Timpone o Cupini), sicché se i lavori fossero stati affidati con unico lotto l’impresa aggiudicataria avrebbe dovuto costituire contemporaneamente diciassette cantieri in diverse zone tra loro distanti, malgrado la richiesta contestualità.

Per i lavori della seconda delibera, poi, la tipologia dei lavori era diversa: i lavori aggiudicati provvisoriamente all’Occhiuzzo erano di completamento della sala polivalente con annessi servizi in Timpone, gli altri la manutenzione di strade o la realizzazione di marciapiedi o la costruzione di un centro sociale polifunzionale in località diverse. Quindi tipologie differenti in differenti zone distanti.

Per l’appellante poi la motivazione dell’affidamento a trattativa privata, doveva tenere conto che la trattativa privata stessa non è un mezzo eccezionale dopo l’innovazione all’art. 24 cit., ad opera della l. 1° agosto 2002 n. 106 del comma 1, lett. 0a), in base alla quale i lavori fino ad € 100.000 si possono affidare a trattativa privata senza che applicazione dell’art. 41 del Regolamento di Contabilità di Stato e senza che la trattativa privata necessiti di gara informale. E comunque la motivazione richiesta dall’art. 24, comma 2, è diversa dalla motivazione richiesta dall’art. 41, r.d. n. 827 del 1927, che è una motivazione non di tipo qualificato (altrimenti sarebbe un duplicato dell’art. 41), ma di tipo generico, che può essere implicita nel provvedimento: così come era nel caso di specie, anche per via della urgenza dei lavori

A parte tutto questo, per l’appellante la sentenza è altresì erronea nella parte in cui nega che l’atto di autotutela dovesse essere motivato con riferimento all’interesse pubblico concreto ed attuale conducente alla revoca, anche in comparazione con quello privato e alla relativa prevalenza. Non è vero che difettava una posizione soggettiva consolidata in capo all’Occhiuzzo: nella prima delle due trattative private (delibera n. 140 del 1004), la amministrazione comunale gli aveva richiesto la documentazione per la stipula del contratto definitivo

L’appellato Comune di Torano Castello eccepisce che il ricorso in appello è inammissibile e infondato.

DIRITTO

Prima di tutto va disattesa l’eccezione preliminare di omessa notificazione dell’appello. Questo atto processuale – secondo quanto risulta dagli atti di causa – è stato notificato il 5 ottobre 2005 nelle mani dell’Avv. Immacolata Zagardi, Viale Magna Grecia, 5, Catanzaro, domiciliatario del difensore Avv. Michele Biamonte. Risulta così rispettato il disposto dell’art. 330, primo comma, seconda parte, Cod. proc. civ., richiamato dall’art. 28 l. n. 1034 del 1971, per il quale “l’impugnazione (…) si notifica presso il procuratore costituito o nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto per il giudizio” salvo diversa dichiarazione all’atto della notificazione della sentenza. Detta disposizione non distingue, come vorrebbe invece l’appellato, tra difensore effettivo e mero domiciliatario, essendo anzi funzione specifica di quest’ultimo – com’è avvenuto nella specie – proprio con la fissazione del domicilio processuale, il ricevere formalmente gli atti di manifestazione del contraddittorio. Qualora l’atto d’impugnazione debba essere notificato presso il procuratore costituito e tale procuratore abbia eletto domicilio presso un collega, la notificazione è efficacemente effettuata mediante consegna di copia dell’atto a detto domiciliatario.

Nel merito, l’appello è infondato e va respinto.

Corretta è infatti la duplice valutazione fatta dal Tribunale amministrativo circa il frazionamento artificioso degli appalti (finalizzato ad eludere la norma sul limite dei € 100.000 per l’uso della trattativa privata) e comunque circa la non motivazione dell’utilizzazione del metodo stesso della trattativa privata, anziché di un metodo competitivo: e infondate sono le censure dell’appellante.

La circostanza della riportata distanza geografica non ha peso: a parte che si tratta comunque di distanza assai modesta, che può essere coperta in un assai breve tempo, domina su tutto il fatto che si tratta di lavori pubblici comunali, vale a dire di un àmbito territoriale per definizione circoscritto e tale da consentire il simultaneo controllo operativo, da parte dell’appaltatore, dei vari cantieri.

Nulla consentiva dunque di derogare al principio moralizzatore del divieto del frazionamento artificioso degli appalti di opere pubbliche finalizzato alla elusione del divieto della trattativa privata al di sopra della soglia degli € 100.000.

Quanto alla mancata motivazione, valgono le stesse ragioni dedotte dal giudice di prime cure: il ricorso alla trattativa privata, quand’anche dopo l’innovazione all’art. 24 cit., ad opera della l. 1° agosto 2002 n. 106 del comma 1, lett. 0a), va giustificato e di tale giustificazione va data esternazione: il metodo della trattativa privata, infatti, rappresenta comunque una eccezione ai principi di libera concorrenza, e dunque di rispetto, al contempo, della pari condizione dei potenziali interessati e dell’interesse della Amministrazione alla convenienza economica dei lavori. Sicché il passaggio derogatorio da un metodo competitivo ad un metodo monopolistico come la trattativa privata, che per definizione è atto a restringere potenzialmente la cura di detti immanenti interessi, deve trovare e avere una manifesta ragione legittimante. Così non essendo nella specie avvenuto, gli atti di base erano illegittimi e giustamente sono stati oggetto dell’impugnata autotutela.

Quanto, infine, alla motivazione dell’atto stesso di autotutela, corretto è quanto afferma il giudice di prime cure circa il non ancora avvenuto consolidamento della situazione giuridica soggettiva dell’Occhiuzzo, il quale non altra aspettativa a quel momento procedimentale aveva che quella nascente dal mero fatto di essere stato in pratica reso illegittimamente monopolista futuro contraente dell’amministrazione comunale. Bene dunque ha operato l’amministrazione ravvisando nella esigenza di reintegrare la legittimità la ragione fondante dell’esercizio dell’autotutela.

L’appello va dunque respinto e la sentenza di primo grado va confermata.

Le spese giudiziali, liquidate in € 4.000, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l’appello.

Condanna l’appellante Occhiuzzo Franco alla rifusione delle spese processuali dell’appellato Comune di Torano Castello, che liquida in complessivi € 4.000,00.

Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), nella camera di consiglio del 5 febbraio 2008, con l’intervento dei Signori:

Pres. Emidio Frascione
Cons. Giuseppe Severini, estensore
Cons. Aldo Fera
Cons. Marzio Branca
Cons. Francesco Caringella

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 9/6/2008 n.2803 proviene da Giustamm.

Pres. Riccio, est. Pozzi

sulla facoltà della Stazione appaltante di concentrare in unica gara più servizi tra di loro connessi e suddivisi in lotti

1. Contratti della P.A. – Gara d’appalto – Oggetto – Divisione in lotti – Concentrazione in un unico procedimento di gara- Legittimità

2. Contratti della P.A. – Gara d’appalto – Divisione in lotti – Lex specialis – Divieto di partecipazione in forma singola e quale componente di un RTI – Impresa che partecipa singolarmente in alcuni lotti ed in ATI in altri – Esclusione – Legittimità

1. E’ legittima, in relazione ai principi di economicità e celerità dell’azione amministrativa, la concentrazione in un unico procedimento di gara, seppure articolato in più ” lotti”, da intendersi tuttavia in senso atecnico, di vari servizi informatici caratterizzati da una reciproca connessione nell’ambito di una più generale e complessiva esigenza di dotarsi di un servizio di assistenza informatica, seppur articolato secondo varie specializzazioni in relazione ai programmi o apparecchiature da utilizzare.

2. E’ legittima l’esclusione del concorrente che abbia partecipato ad un procedimento articolato in più lotti, sia singolarmente sia quale componente di un RTI per alcuni soltanto dei predetti lotti, con ciò violando una prescrizione del bando che vietava, pena l’esclusione, la contemporanea partecipazione di una Impresa in forma singola e quale componente di un RTI.

MINISTERO DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA – Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla I & T Servizi S.r.l. con sede in Lecce, in persona del suo amministratore delegato dott. Paolo Cantatore, rappresentata e difesa dall’avv. Giampaolo Sechi con studio in Bari Via Camillo Rosalba n. 47/z , per l’annullamento, previa concessione della tutela cautelare, della nota prot. n. 313 fasc. VII/1.14.8 in data 2 novembre 2006 emessa dalla Alma Mater Studiorum – Università di Bologna – Centro Sviluppo e Gestione dei Servizi Informatici di Ateneo (a firma del Direttore del Ce.S.I.A.) con cui le imprese I & T Servizi e Public vengono escluse dal prosieguo della gara comunitaria autorizzata dal Comitato di Gestione del Ce.S.I.A. nella seduta del 5.7.2006, disciplinata ed espletata nella forma della procedura ristretta; nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.

Vista la ministeriale in data 3.07.2007, con la quale il Ministero dell’Università e della Ricerca
(Direzione Generale per l’Università) ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sul ricorso straordinario indicato in oggetto e sull’istanza di sospensiva;

av
Visto il proprio parere reso sull’istanza cautelare nell’adunanza del 25 luglio 2007;
Esaminati tutti gli atti ed udito il relatore-estensore, cons. Armando Pozzi;
PREMESSO:

Avverso il provvedimento di esclusione dalla procedura per l’aggiudicazione del contratto d’appalto di servizi informativi la società ricorrente propone i seguenti motivi di illegittimità.
1) Violazione delle regole del bando. Contraddittorietà.

Erronea applicazione delle norme di gara. Illogicità manifesta.
La ricorrente premette che l’art. 10 del bando di gara, stabiliva che sarebbero state ammesse a partecipare alla gara anche Imprese appositamente e temporaneamente raggruppate (di seguito RTI), nonché i Consorzi previsti dalle normative vigenti ed i raggruppamenti europei di interesse economico, precisando che le modalità di partecipazione erano quelle di cui all’art. 37 del D.Lgs 163 del 12/04/2006.
Aggiungeva lo stesso articolo 10 che non sarebbe stato ammesso che la stessa Impresa partecipasse singolarmente e quale componente di un RTI o di un Consorzio di Imprese, ovvero a più RTI o Consorzi, pena l’esclusione dalla gara dell’Impresa medesima e del RTI o Consorzio di Imprese di cui l’impresa è componente.
In tale articolo non era contemplata l’ipotesi in cui una gara sia articolata in vari lotti, come è nel caso di specie, ove si prevedeva espletamento di n. 4 diversi servizi professionali, a loro volta suddivisi in altrettanti lotti di gara.
Per rendere legittima l’esclusione l’art. 10 del bando avrebbe dunque dovuto prevedere anche la citata ipotesi di pluralità di lotti.
2) Violazione articoli 41 e 97 Costituzione. Eccesso di potere per sviamento. Travisamento del principio della leale concorrenza. Motivazione apparente.

La Commissione motiva altresì l’esclusione sul presupposto che “anche se la gara è suddivisa in più lotti, il concorrente non può presentarsi alla stessa sotto una duplice veste, in quanto una volta scelta la forma giuridica, questa deve restare ferma, diversamente si avrebbe un’alterazione della concorrenza”.
Il principio di unicità della forma giuridica dei partecipanti, tuttavia è in evidente contrasto con quanto previsto dall’art. 10 del bando, che non prevede affatto tale univoca e ingiustificata modalità di partecipazione, ma soprattutto con la ratio dell’istituto del raggruppamento temporaneo di imprese, il quale impone di presumere che tale opzione di sinergia strategica tra soggetti capaci di concorrere singolarmente, si rivela priva della potenzialità discorsiva della par condicio dei concorrenti.
Inoltre, vietare l’assunzione di una diversa forma giuridica significherebbe, secondo la ricorrente, limitare di fatto le possibilità di partecipazione ad una gara, con violazione del principio della libertà di iniziativa economica privata, di cui all’art. 41 della Costituzione.
CONSIDERATO:

Come già esposto nelle premesse, oggetto del presente ricorso è il provvedimento di esclusione dalla gara per l’aggiudicazione di appalto di servizi professionali per l’implementazione e la gestione dei servizi informatici dell’Università di Bologna Alma Mater studiorum bandita dal Centro sviluppo e gestione servizi informativi di ateneo ( Ce.S.I.A.) della stessa Università.

Secondo il punto 2.C del bando gli importi base di gara era suddiviso in quattro lotti, rispettivamente “specialisti Oracle”, Specialisti Microsoft”, “Specialisti supporto utenti”, “Specialisti Server Farm”.

Il motivo di esclusione addotto dalla commissione giudicatrice delle offerte consiste nel fatto che la società ricorrente ha partecipato alla gara per i lotti 1 e 2 come impresa singola ed a quella per il lotto 3 come RTI.

Il motivo dell’esclusione si riconduce, secondo quanto esposto dall’amministrazione, all’articolo 10, primo capoverso, secondo periodo, del bando, secondo cui “ Non è ammesso che la stessa impresa partecipi singolarmente e quale componente di un RTI …….pena l’esclusione dalla gara”.

Secondo la ricorrente, in sostanza, la riportata clausola del bando avrebbe dovuto interpretarsi nel senso che il motivo di esclusione doveva rapportarsi ai singoli lotti in cui era suddiviso l’oggetto dell’appalto.

L’assunto non è fondato, in quanto l’articolo 10 del bando, ricorrendo al termine “gara”, intendeva riferirsi al complessivo procedimento di aggiudicazione, seppur articolato in quattro sub-procedimenti.

Che la procedura di aggiudicazione fosse configurata in termini unitari si ricava agevolmente non solo dal tenore letterale delle innumerevoli clausole del bando, che parlano ripetutamente, e costantemente, al singolare, di “presente gara”, ma dalla stessa configurazione in termini unitari del procedimento di aggiudicazione. Basti solo considerare al riguardo l’unicità della commissione, l’inserimento delle offerte relative ai vari lotti in unico plico recante sul frontespizio il nome della “impresa”, l’uso di un unico parametro valutativo delle offerte.

A fronte di tali in equivoche disposizioni del bando, risulta erronea la pretesa di interpretare il citato articolo 10 come una sorta di clausola generale da adattare all’ipotesi, non contemplata, in cui una gara sia articolata in vari lotti. L’osservazione, proposta con il primo motivo, sarebbe calzante ove ci si trovasse di fronte ad un bando tipo di carattere normativo, da adattare alle singole fattispecie provvedimentali, ma non certo nel caso in cui lo stesso bando preveda l’articolazione in più lotti, e per il quale non è neppure ipotizzabile che non abbia contemplato le ipotesi di aggiudicazione separata da esso stesso prevista.

La tassatività e chiarezza della clausola del bando non consentiva quindi altra scelta alla commissione se non quella dell’esclusione, a pena di violazione del principio della parità di trattamento dei concorrenti.

Né si può dire – come peraltro non ha fatto la società ricorrente, la quale non ha mai contestato la legittimità del bando, che quella clausola fosse irragionevole o contraria a norme o principi generali.

Il divieto di frazionamento in più lotti di un oggetto contrattuale unitario o complesso, è previsto in funzione di prevenire e reprimere operazioni fittizie dirette a ridurre l’importo globale degli affidamenti per sottrarre le relative procedure agli obblighi discendenti dalle norme comunitarie che, come è noto, sono applicabili solo al di sopra di soglie di valore ben definite. Una volta, tuttavia, assicurata questa funzione – come nel caso di specie – il frazionamento in lotti può essere legittimamente previsto sia per assicurare un miglior svolgimento del servizio per ragioni puramente organizzative ovvero per riservare alcune parti di un servizio più complesso ed articolato in più prestazioni solo a soggetti idonei perché in possesso di una qualificazione speciale e, comunque con un sostanziale rispetto delle regole di concorrenza e di apertura delle gare al numero più ampio possibile di partecipanti ( Cons. St., sez. V, n.2346/05 ).

Appare quindi logico e coerente con i principi di economicità e celerità dell’azione amministrativa concentrare in un unico procedimento di gara l’aggiudicazione di vari servizi caratterizzati da una reciproca connessione nell’ambito di una più generale e complessiva esigenza di dotarsi di un servizio di assistenza informatica, seppur articolato secondo varie specializzazioni in relazione ai programmi o apparecchiature da utilizzare.

In conclusione, il termine ”lotti” usato dal bando nella fattispecie non è stato quello tradizionale con il quale si identifica uno specifico oggetto di appalto da aggiudicare con separata ed autonoma procedura, ossia delle parti di un lavoro o servizio generale la cui progettazione e realizzazione sia tale da assicurarne funzionalità, fruibilità e fattibilità, indipendentemente dalla realizzazione delle altre parti, come prevede la normativa sull’evidenza pubblica (art. 37 R.D. 23 maggio 1924 n. 827; art. 21 L. 8 agosto 1977 n. 584 ; Direttiva C.E.E. n. 93/38 e del D.L. vo 17 marzo 1995 n. 158 ; artt. 29, 128 co.7, 183, co.2, 204 co. 1 bis d. lgs. n. 163/2006, ecc.).

P. Q. M.
La Sezione esprime il parere che il ricorso vada respinto.

IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE L’ESTENSORE

(Stenio Riccio) (Armando Pozzi)

IL SEGRETARIO D’ADUNANZA
(Roberto Craca)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione II – Sentenza – 7/11/2007 n.2803 proviene da Giustamm.

Pres.f.f. Nappi, est. Guarracino
Buonuomo Giuseppe (avv. Carrera) c. Regione Campania (avv. Marzocchella).

Enti Parco: sull’obbligo di motivazione degli atti regionali di individuazione dei presidenti degli Enti parco regionali

1. Ambiente – Aree Protette regionali – Individuazione dei Presidenti Enti Parco ex L. Reg. 33/93 e 17/96 – Atto di alta amministrazione – Sindacato del giudice amministrativo – Sussiste – Limiti.

2. Ambiente – Aree Protette regionali – Individuazione dei Presidenti Enti Parco – Atto di alta amministrazione – Obbligo di motivazione – Sussiste.

1. Gli atti regionali di individuazione dei presidenti degli Enti parco regionali, anche se assimilabili ad atti di alta amministrazione connotati di un tasso di discrezionalità particolarmente elevato, non sono sottratti al principio di legalità ed al sindacato del giudice amministrativo, che, proprio in relazione alla natura squisitamente discrezionale del provvedimento, è destinato ad indirizzarsi soprattutto verso il riscontro di eventuali profili di eccesso di potere.
2. Gli atti regionali di individuazione dei presidenti degli Enti parco regionali, per effetto di quanto sopra detto, necessitano di adeguata motivazione, che dia conto, anche per relationem ad atti endoprocedimentali, delle ragioni che hanno indotto a privilegiare un aspirante in luogo di un altro, se non in rapporto di comparazione diretta quanto meno mediante evidenziazione della coerenza dei requisiti professionali dei candidati prescelti rispetto alla peculiarità dell’incarico da conferirsi.

Enti Parco: sull’obbligo di motivazione degli atti regionali di individuazione dei presidenti degli Enti parco regionali

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA
SEZIONE PRIMA

composto dai Magistrati:
Luigi Domenico Nappi Presidente f.f.;Paolo Corciulo Primo Referendario;Francesco Guarracino Referendario rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti n. 3668/05 e n. 3824/05, proposti rispettivamente da
BUONOMO Giuseppe, rappresentato e difeso dall’avv. Gaetano Carrera, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, al Corso Arnaldo Lucci n. 121, e da NICOLETTI Domenico, rappresentato e difeso dal prof. avv. Ferdinando Pinto e dagli avv. Giulio Renditiso e Rosa Persico, con i quali elettivamente domicilia presso lo studio del prof. avv. Erik Furno in Napoli, via Cesario Console n. 3,

CONTRO

la Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Angelo Marzocchella, col quale elettivamente domicilia in Napoli, via S.Lucia n. 81;

e nei confronti di

– COLUCCI Raffaele, rappresentato e difeso dall’avv. Ciro Centore, con domicilio eletto in Napoli, via C. Rosaroll n. 70;

– DI CERBO Clemente, rappresentato e difeso dall’avv. Ferdinando Di Cerbo, col quale elettivamente domicilia in Napoli, via Cirillo n. 10, presso lo studio dell’avv. Michele Labella;

– MARINO Domenico, rappresentato e difeso dall’avv. Ciro Centore, con domicilio eletto in Napoli, via C. Rosaroll n. 70;

– SCOGNAMIGLIO Vincenzo (nel giudizio RG 3824/05), rappresentato e difeso dagli avv. Felice Laudadio e Ferdinando Scotto, con i quali elettivamente domicilia in Napoli, via Caracciolo n. 15;

nonché con l’intervento ad adiuvandum

dell’Associazione italiana per il World Wide Fund for Nature – WWF Italia – ONLUS (nel giudizio RG 3824/05), in persona del presidente legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Rosella Razzano con la quale elettivamente domicilia presso la sede del WWF Campania in Napoli, via A. Da Salerno n. 13

per l’annullamento
quanto al ricorso n. 3668/05:
1) del decreto dirigenziale del Settore Ecologia n. 4 del 14.1.2005 con cui è stato approvato l’elenco degli idonei a ricoprire la carica di Presidente dei Parchi e Riserve Naturali regionali;
2) della determina dirigenziale del Settore Ecologia n. 20 del 18.10.2004, con la quale è stato costituito un gruppo di lavoro per l’istruttoria delle istanze presentate ai sensi dell’avviso pubblico del 1.3.2004 (BURC n. 9/2004) per la nomina a presidente delle Aree protette regionali;
3) della nota prot. n. 166/SP del 13 ottobre 2004 dell’Assessore all’ecologia;
4) dei verbali, decisioni ed atti tutti del gruppo di lavoro di cui sub 2 e 3, conclusi con atto dell’11 novembre 2004;
5) del decreto regionale n. 10 del 14 gennaio 2005, adottato dagli Assessori regionali all’Agricoltura e Foreste, all’Ambiente e all’Urbanistica, con i quali si sono designati i soggetti idonei da nominare;
6) della deliberazione G.R. n. 165 del 15 febbraio 2005, con cui si è provveduto alla nomina dei presidenti;
7) del parere reso in data 8 febbraio 2005 dalla commissione consiliare Affari generali;
8) di ogni atto preparatorio, conseguente e comunque connesso, con particolare riferimento alla istruttoria del gruppo di lavoro.
quanto al ricorso n. 3824/05:
– del decreto dell’Assessore all’Ecologia della Giunta Regionale della Campania n. 10 del 14 gennaio 2005, avente ad oggetto la “Designazione presidenti dei Parchi e Riserve Regionali della Campania soggetti idonei a seguito avviso pubblico”;
– di ogni altro atto precedente e/o successivo collegato e/o connesso a quello impugnato comunque pregiudizievole al ricorrente e in particolare della deliberazione n. 165 della seduta di Giunta Regionale del 15.2.2005, nonché dell’istruttoria espletata i

Visti i ricorsi, con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dei sigg. Colucci Raffaele, Di Cerbo Clemente e Marino Domenico nel giudizio RG 3668/05, nonché del dott. Scognamiglio Vincenzo nel giudizio RG 3824/05;
Visto l’atto di intervento ad adiuvandum nel giudizio RG 3824/05 dell’Associazione italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) ONLUS;
Vista l’ordinanza dell’8 giugno 2005, n. 1787, nel giudizio RG 3668/05;
Vista l’ordinanza del 7 settembre 2005, n. 2496, nel giudizio RG 3824/05;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive ragioni;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il referendario avv. Francesco Guarracino;
Uditi, alla pubblica udienza del 18 gennaio 2006 i difensori delle parti, come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con distinti ricorsi, rispettivamente notificati il 18-19 aprile ed il 26-27 aprile 2005 e ritualmente depositati, il dott. Giuseppe Buonomo e l’arch. Domenico Nicoletti, che a seguito dell’avviso pubblicato nel BURC n. 9/2004 per acquisire le istanze dei soggetti interessati alle nomine a presidente degli Enti parco e delle Riserve naturali protette avevano presentato domanda, impugnano gli atti, indicati in epigrafe, di designazione e nomina alle cariche suddette, in uno con gli atti preparatori, onde ottenere il loro annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, ed il risarcimento del danno.
Il dott. Buonomo propone due motivi di gravame: col primo deduce l’illegittimità degli atti impugnati per violazione dell’avviso pubblico, carenza di motivazione e d’istruttoria e violazione di legge sotto più profili, in quanto, nel corso dell’istruttoria condotta dal gruppo di lavoro all’uopo costituito (di cui avrebbe fatto parte anche un dirigente poi incluso dell’elenco degli idonei) sarebbe stata omessa ogni valutazione di merito dei requisiti posseduti dai soggetti designati, riducendo il decreto dirigenziale n. 4 del 14.1.2005 ad una mera elencazione di nomi; col secondo motivo sostiene che in conseguenza della mancata valutazione comparativa dei curricola dei candidati sarebbe derivato l’inserimento nell’elenco degli idonei alla carica anche di nominativi privi dei requisiti richiesti dall’avviso pubblico e dalla l.r. n. 33/93, alcuni dei quali effettivamente nominati alla presidenza degli Enti parco (i sigg. Colucci Raffaele, Di Cerbo Clemente e Marino Domenico, odierni controinteressati).
A sua volta, nel proprio ricorso, l’arch. Nicoletti lamenta: la mancata acquisizione delle dichiarazioni sostitutive che sarebbero state richieste, a pena di decadenza, dall’art. 5 dell’avviso pubblico; la difformità tra l’avviso pubblicato sul BURC e quello approvato dalla Giunta Regionale; la violazione dell’obbligo di motivazione, stante l’omessa evidenziazione dei requisiti professionali positivamente valutati ai fini della designazione di ciascun candidato, con riferimento ai candidati Colucci, Di Cerbo, Marino e Scognamiglio, che sarebbero stati privi dei requisiti professionali richiesti.
Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso l’Amministrazione regionale ed i controinteressati intimati.
I resistenti eccepiscono, nelle diverse loro difese, l’inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse (essendo il ricorrente inserito nell’elenco degli idonei), l’insindacabilità degli atti di individuazione dei presidenti degli Enti parco (in ragione del loro carattere politico) e l’infondatezza del gravame nel merito.
Alla camera di consiglio del 7 giugno 2005 entrambe le cause sono state chiamate per l’esame delle istanze cautelari: nel giudizio RG 3668/05 la domanda cautelare è stata respinta con ordinanza dell’8 giugno 2005 n. 1787, mentre la causa RG 3824/05 è stata cancellata dal ruolo cautelare. In tale ultimo giudizio l’istanza di cautela è stata riproposta con atto notificato il 20-21 giugno 2005 e depositato il 14 luglio.
Con atto notificato il 2.9.2005 e depositato il successivo giorno 7, è intervenuta ad adiuvandum nel giudizio RG 3824/05 l’Associazione italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) ONLUS.
Con ordinanza del 7 settembre 2005, n. 2496, anche la domanda cautelare proposta nel giudizio RG 3824/05 è stata respinta.
In vista dell’udienza di discussione sono state prodotte memorie.
All’udienza pubblica del 18 gennaio 2006 entrambi i ricorsi sono stati posti in decisione.

DIRITTO

1. I ricorsi vanno riuniti, stante la loro connessione oggettiva e parzialmente soggettiva.

2. E’ contestata dai ricorrenti la legittimità della deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 165 del 15 febbraio 2005 di nomina dei presidenti dei Parchi regionali e delle Riserve naturali regionali, nonché del decreto dirigenziale n. 4 del 14 gennaio 2005 di approvazione dell’elenco degli idonei a ricoprire la carica, del decreto interassessoriale n. 10 del 14 gennaio 2005 di designazione degli idonei da nominare e degli altri atti preparatori.

3. Va dichiarata, in via preliminare, l’ammissibilità dell’intervento ad adiuvandum della Associazione italiana per il World Wide Fund for Nature – WWF Italia – ONLUS nel giudizio RG 3824/05, ritualmente proposta.

4. In rito, è infondata l’eccezione di carenza d’interesse, poiché i due ricorrenti hanno un interesse tutelato all’annullamento degli atti impugnati, conseguendo, suo tramite, l’interesse strumentale alla corretta ripetizione della procedura cui hanno partecipato.

5. Venendo all’esame del merito dei due ricorsi, che per la sostanziale coincidenza del nucleo centrale delle rispettive censure può essere condotto congiuntamente, si deve innanzitutto precisare l’oggetto della controversia, in quanto l’unico atto con valenza provvedimentale, lesiva dell’interesse dei due ricorrenti, è la deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 165 del 15 febbraio 2005 di nomina dei presidenti degli Enti parco e delle Riserve naturali regionali, il quale ha, peraltro, natura di atto contestuale plurimo, poiché consiste, concettualmente, in una serie di atti diversi per riferimento soggettivo, seppure dello stesso contenuto ed emessi sotto un’unica forma, con la conseguenza che ciascuna delle contestuali determinazioni conserva la propria individualità.
Ebbene le censure dedotte dai ricorrenti, pur quando sembrano rivolte a denunciare vizi che potenzialmente potrebbero coinvolgere l’atto nella sua interezza (e che perciò vedrebbero quali parti necessarie del processo tutti i soggetti ivi nominati alla presidenza degli enti parco), in realtà investono la nomina solo di determinati soggetti (i sigg. Colucci, Di Cerbo, e Marino nel primo ricorso, con l’aggiunta del sig. Scognamiglio nel secondo ricorso), per i quali soltanto, in definitiva, si contesta la legittimità della valutazione delle relative domande.
E’ per tale motivo che le impugnazioni appaiono circoscritte in parte qua, e che deve ritenersi dunque integro il contraddittorio.

6. Ciò detto, occorre brevemente riassumere il quadro giuridico in cui la vicenda si colloca.
La procedura per pervenire alle nomine in questione è disciplinata dal combinato disposto delle leggi regionali della Campania 1 settembre 1993, n. 33, e 7 agosto 1996, n. 17.
La prima (recante l’istituzione dei parchi e riserve naturali in Campania) dispone, al suo art. 8, che i Presidenti degli Enti Parco “sono nominati dalla Giunta regionale su proposta degli assessori alle foreste, all’urbanistica ed all’ecologia, sentito il parere delle commissioni consiliari competenti ai sensi della legge n. 26 del 24 aprile 1980 e prescelti tra persone che si siano distinte per i loro studi e/o per la loro attività nel campo della protezione dell’ambiente”.
La seconda, sopravvenuta a dettare norme a valenza generale per la disciplina delle nomine e delle designazioni di competenza della Regione, dettaglia l’iter procedurale da seguirsi, il quale si snoda attraverso: la pubblicazione di un avviso nel bollettino regionale delle nomine da effettuarsi (art. 5); la presentazione, da parte dei soggetti interessati, delle candidature accompagnate da un curriculum comprensivo, fra l’altro, dell’indicazione “dei requisiti di professionalità e competenza nel settore inerente la carica da ricoprire” (art. 6); la trasmissione – da parte dell’organo competente – delle “proposte” di nomina alla commissione consiliare chiamata ad esprimere parere sulla proposta almeno quarantacinque giorni prima della scadenza del termine entro cui si deve provvedere, in una alla documentazione prodotta dai soggetti designati ed alla specificazione “dei motivi che giustificano la nomina con particolare riferimento alla idoneità professionale in relazione all’incarico da conferire” (art. 7, commi 1 e 2); l’onere per la Commissione “di esprimere parere entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta pervenuta al protocollo della stessa. Decorso tale termine, il competente organo procede alla nomina anche se il parere della commissione non sia stato reso” (art. 7. comma 3).
Nella vicenda in esame la Regione ha provveduto alla pubblicazione dell’avviso sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 9 del 11 marzo 2004.
Successivamente un apposito gruppo di lavoro (costituito con d.d. del settore ecologia n. 20 del 18.10.04) ha redatto l’elenco dei candidati idonei a ricoprire l’incarico, il quale è stato approvato con d.d. del settore ecologia n. 4 del 14.1.2005.
In pari data, con decreto interassessoriale n. 10 del 14.1.2005 sono stati designati i candidati idonei da nominare alla carica e tale decreto, con la relativa documentazione, è stato trasmesso alla Commissione consiliare permanente per gli Affari generali perché rilasciasse il parere prescritto.
La Commissione ha espresso il proprio parere favorevole nella seduta dell’8.2.2005.
Infine, con deliberazione n. 165 del 15.2.2005 la Giunta regionale ha provveduto alle nomine.

7. Non meritano accoglimento le censure proposte dall’arch. Nicoletti in ordine all’omessa acquisizione delle dichiarazioni sostitutive che sarebbero state richieste, a pena di decadenza, dall’art. 5 dell’avviso pubblico, nonché alla difformità tra l’avviso pubblicato sul B.U.R.C. e quello approvato dalla Giunta Regionale.
La pubblicazione nel Bollettino Ufficiale degli atti amministrativi della Regione Campania è prescritta dalla legge regionale del 5.6.1975, n. 61, ed è disciplinata dal regolamento approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 1516 del 24.4.2003 (“Disciplina della pubblicazione degli atti nel bollettino ufficiale della Regione Campania”), il quale stabilisce all’art. 3 che “la pubblicazione degli atti nel Bollettino Ufficiale della Regione costituisce testo legale degli atti medesimi”.
A ciò deve aggiungersi che l’avviso pubblico, distinto in articoli, cui il ricorrente fa riferimento per segnalarne la difformità con quello apparso sul B.U.R.C. (non scandito in articoli) dovrebbe essere quello depositato al n. 6 della sua produzione; esso, però, si dimostra affatto estraneo al procedimento in parola, come emerge dalla data impressavi in più punti da apparecchiature telefax (5.11.2002), anteriore di quasi due anni alla procedura controversa.
Ciò detto, l’avviso pubblico apparso sul B.U.R.C. n. 9 del 11 marzo 2004 non conteneva alcuna prescrizione che imponesse, a pena di decadenza, la presentazione di dichiarazioni sostitutive di certificazioni, contrariamente a quanto sostenuto dall’arch. Nicoletti.
Ne consegue il rigetto dei primi due motivi di doglianza del ricorso RG 3824/05, basati sul supposto contenuto dell’avviso pubblico.

8. Le restanti censure attengono, in entrambi i ricorsi, all’istruttoria e alla motivazione degli atti impugnati; i ricorrenti, in particolare, si dolgono dell’inadeguata valutazione dei requisiti posseduti dai candidati, che avrebbe dato luogo all’inclusione nell’elenco degli idonei e alla successiva nomina alle cariche di presidente di soggetti privi dei requisiti necessari.
Va innanzitutto confutato l’assunto della difesa dei controinteressati Colucci e Marino, secondo cui andrebbe affermata l’insindacabilità degli atti di individuazione dei presidenti degli Enti parco, salvo i vizi procedimentali, in ragione del loro preteso carattere politico. Trattasi, difatti, di atti di alta amministrazione, i quali, seppure connotati da un tasso di discrezionalità particolarmente elevato, non sono tuttavia sottratti, come tali, al principio di legalità ed al sindacato del giudice amministrativo, che, proprio in relazione alla natura squisitamente discrezionale del provvedimento, è destinato ad indirizzarsi soprattutto verso il riscontro di eventuali profili di eccesso di potere (TAR Campania, Napoli, I, 8 maggio 2001, n. 1994).
Quanto alla valutazione di merito dei requisiti posseduti dai candidati, questa Sezione ha chiarito in passato (TAR Napoli, I, n. 1994/01 cit.) che l’ambito della discrezionalità rimesso all’amministrazione in materia di nomina dei presidenti degli enti parco è stato prefissato dal legislatore regionale, il quale ha imposto alla Giunta dapprima di specificare i motivi a sostegno delle designazioni effettuate, con particolare riferimento alla idoneità professionale in relazione all’incarico da conferire (art. 7, commi 1 e 2, l.r. 7 agosto 1996, n. 17) e, quindi, di valutare il parere della commissione consiliare competente ovvero di trarre conclusioni dalla sua omissione nei termini fissati.
Ciò si riflette in un corrispondente obbligo di motivazione, dovendosi dar conto, anche per relationem ad atti endoprocedimentali, delle ragioni che hanno indotto a privilegiare un aspirante in luogo di un altro, se non in rapporto di comparazione diretta quanto meno mediante evidenziazione della coerenza dei requisiti professionali dei candidati prescelti rispetto alla peculiarità dell’incarico da conferirsi.
Nel caso della nomina dei presidenti degli Enti parco, come si è detto, i requisiti di idoneità professionale sono specificati dall’art. 8 della l.r. 33/93, il quale prescrive che la nomina avvenga “tra persone che si siano distinte per i loro studi e/o per la loro attività nel campo della protezione dell’ambiente”.
La disposizione risponde all’esigenza di assicurare che al vertice degli enti di diritto pubblico responsabili della gestione dei parchi siano preposte personalità munite di una particolare sensibilità per le tematiche ambientali, in coerenza con le finalità di garanzia e promozione, in forma coordinata, della conservazione e valorizzazione del patrimonio naturale perseguite, attraverso la disciplina dell’istituzione e della gestione delle aree protette, dal legislatore nazionale (legge 6.12.1991, n. 394) e dal legislatore regionale (l.r. n. 33/93).
La rappresentanza all’interno dell’ente dei diversi interessi coinvolti è assicurata dalla composizione del consiglio direttivo, nel quale siedono, oltre al presidente, sia i rappresentanti degli enti locali interessati che quelli delle associazioni ambientalistiche e naturalistiche nonché delle organizzazioni professionali agricole, maggiormente presenti sul territorio.
Il legislatore ha invece voluto che l’ente parco fosse presieduto da una figura evidentemente rappresentativa di quei medesimi valori che, attraverso lo strumento delle aree naturali protette, si è inteso sottoporre a uno speciale regime di tutela, in attuazione degli artt. 9 e 32 della Carta costituzionale.
Ed invero, dovendo i presidenti degli enti parco essere “persone che si siano distinte per i loro studi e/o per la loro attività nel campo della protezione dell’ambiente”, requisito per la nomina non è genericamente l’aver compiuto studi o svolto attività comunque attinenti all’ambiente, ma l’essersi segnalati in virtù della propria opera, per impegno superiore alla media, nello specifico campo della protezione dell’ambiente.
Il dubbio che, nella fattispecie in esame, in ragione della lex specialis posta nell’avviso pubblico la Regione Campania si accontentasse del possesso di un cursus honorum meno significativo va subito fugato.
Se è vero che l’avviso pubblico apparso sul B.U.R.C. n. 9 dell’undici marzo 2004 prevedeva che nel curriculum vitae richiesto ai candidati fossero indicate, insieme alle attività e agli studi svolti nel campo della protezione dell’ambiente, della conservazione della natura e della gestione delle aree naturali protette, anche le eventuali esperienze lavorative ed amministrative e gli incarichi pubblici in passato ricoperti, ciò non consente di concludere che, in tal modo, si fosse inteso derogare, peraltro tacitamente, ai chiari principi stabiliti nell’art. 8 della l.r. n. 33/93, introducendo elementi valutativi ulteriori cui dare (illegittima) preminenza.

9. Chiarito quanto sopra, occorre verificare il rispetto dei suddetti principi nel corso del procedimento di nomina degli odierni controinteressati alla carica di presidente di ente parco.
Nel preambolo della deliberazione della Giunta regionale n. 14 del 15.2.2005 di nomina dei presidenti dei Parchi regionali e delle Riserve naturali regionali, per ciascuno dei nominati sono riportati gli elementi di valutazione che hanno indotto la Giunta a condividere le proposte di designazione, già positivamente esaminate dalla competente Commissione consiliare, assolvendo, sul piano formale, all’obbligo di motivazione imposto dalla legge.
Ciò consente di verificare partitamente la congruenza degli elementi valutati per ciascuno dei controinteressati rispetto ai criteri di cui all’art. 8 l.r. n. 33/93.

9.1. Nel caso del dott. Di Cerbo Clemente, la delibera impugnata riporta la seguente motivazione: “Ha presieduto la Commissione Edilizia Integrata per i beni ambientali, organo comunale istituito per legge regionale con il compito di valutare per l’approvazione tutti i progetti di modificazione del contesto paesaggistico ambientale, nelle aree sottoposte al vincolo relativo. Vanta, inoltre, rilevanti esperienze gestionali, quale Sindaco e Consigliere Provinciale. E’ inoltre consulente dell’Agenzia Regionale di Protezione Ambientale della Regione Campania”.
La commissione edilizia comunale integrata (con la partecipazione di esperti in materia di beni ambientali o culturali, ovvero in discipline artistiche, storico-artistiche, agricolo-forestali o naturalistiche) è prevista nelle direttive allegate alla legge regionale della Campania del 23 febbraio 1982, n. 10, col compito di esprimere pareri in materia di esercizio delle funzioni amministrative per la protezione delle bellezze naturali subdelegate ai comuni per le sole zone sottoposte a vincolo paesistico dall’art. 6 della l.r. 1.9.1981, n. 65, vale a dire quelle concernenti la concessione delle autorizzazioni o nulla osta per le modificazioni delle bellezze naturali, la posa in opera di cartelli o di altri mezzi di pubblicità e l’adozione dei provvedimenti di demolizione e l’irrogazione delle sanzioni amministrative (art. 82, co. 2, lettere b), d) ed f), dp.r. 616/77, cui rinviano le norme sopracitate); nonché con compiti di “consulenza su tutte le questioni che l’Amministrazione comunale riterrà opportuno sottoporle per lo specifico fine di salvaguardia dei valori ambientali, paesistici, architettonici e monumentali”.
La natura delle funzioni di competenza delle commissioni comunali edilizie integrate escludono, contrariamente all’avviso di parte ricorrente, che la relativa esperienza sia classificabile in termini esclusivamente gestionali e politici, attenendo invece al campo della protezione dei valori ambientali per lo specifico compito ad essa attribuito di consulenza in materia d’assenso alle modificazioni del contesto paesaggistico-ambientale, come posto in rilievo dalla Regione nella motivazione del provvedimento oggi impugnato.
La Regione, pertanto, con riferimento alla nomina del dott. Di Cerbo appare aver congruamente evidenziato la coerenza dei requisiti professionali del candidato con la peculiarità dell’incarico, sicché il suo operato resiste alle censure formulate da parte dei ricorrenti.

9.2. Per il sig. Colucci Raffaele la delibera riporta che egli “ha svolto compiti di responsabilità nella materia ambientale in qualità di assessore comunale all’ambiente, nella materia ambientale. Ha svolto attività gestionali di massimo livello avendo ricoperto anche l’incarico di Sindaco”.
Anche nel decreto interassessoriale del 14 gennaio 2005, contenente le proposte di nomina, e le cui motivazioni sono espressamente fatte proprie dalla delibera di G.R. n. 165 del 2005, null’altro di significativo è aggiunto sul conto del nominativo predetto.
Non è dubbio, in questo caso, che la nomina a presidente dell’ente parco è avvenuta sulla scorta d’una positiva quanto esclusiva valutazione di esperienze professionali di natura schiettamente politico-amministrativa, che, anche quando possono aver comportato l’esercizio di competenze nel campo ambientale (è il caso dell’incarico di assessore all’ambiente), non attengono allo specifico settore della protezione dell’ambiente e perciò non evidenziano alcun particolare impegno nella salvaguardia, conservazione e valorizzazione di tale importante patrimonio pubblico.
La nomina del sig. Colucci, motivata in relazione a circostanze che appaiono non congruenti con i parametri rigidamente fissati dalla l.r. 33/93, è perciò viziata per violazione di quest’ultima norma ed eccesso di potere nelle figure sintomatiche dello sviamento e della carenza di istruttoria.

9.3. Quanto al dott. Marino Domenico, nel provvedimento gravato si afferma che “ha svolto attività in materia ambientale all’interno del WWF, primaria associazione per la tutela dell’ambiente, distinguendosi come fondatore del Gruppo Attivo del Lago di Falciano, che si è contraddistinto nel perseguimento dei suoi fini ambientalisti, tanto da ottenere la gestione dell’oasi sul monte Massico”.
In effetti, nel curriculum vitae del dott. Marino si legge che “nel 1996 si è iscritto al W.W.F. ed insieme ad altri ha fondato il “Gruppo attivo lago di Falciano” che ha avuto in gestione l’oasi sul monte Massico”.
Parte ricorrente pone, invece, in dubbio che il dott. Marino sia stato iscritto o, comunque, abbia svolto attività all’interno del W.W.F..
Inoltre, nell’atto di intervento in giudizio il W.W.F. Italia afferma che il dott. Domenico Marino non sarebbe un suo socio attivista e rivendica l’interesse a non veder collegato il proprio nome ed immagine alla attività d’un soggetto ad esso estraneo.
Ciò importa la necessità di un approfondimento istruttorio in merito, che viene disposto mediante separata ordinanza collegiale riservando all’esito ogni decisione sulla legittimità della nomina del dott. Marino.

9.4. La nomina del dott. Scognamiglio Vincenzo, infine, è motivata col fatto che egli “è componente, quale esperto, del Nucleo di Valutazione previsto dalla L.R. 58/74 riguardante il recupero e la valorizzazione dei beni Culturali della regione Campania. In campo ambientale ha anche esperienze gestionali specifiche, quale consigliere di Amministrazione e presidente dell’AMAV S.p.A.. Svolge attività di collaborazione con l’Ente Parco Nazionale del Vesuvio attraverso l’Associazione Culturale ambientalista l’Olivella”.

Tre, dunque, sono i profili qualificanti favorevolmente considerati per addivenire alla sua nomina: la qualità di componente “esperto” del nucleo di valutazione ex l.r. 58/74; l’esperienza acquisita quale membro del c.d.a. e presidente della società A.M.A.V.; la collaborazione prestata, mediante una associazione culturale ambientalista, all’Ente parco del Vesuvio.
Per quanto concerne il primo profilo, la l.r. Campania 9 novembre 1974, n. 58, concerne la predisposizione del piano di interventi regionale nel settore dei beni culturali e l’utilizzazione, ai fini del loro restauro, acquisto e valorizzazione, del fondo per il finanziamento dei programmi regionali di sviluppo, anche mediante concessione di contributi e finanziamenti ad enti pubblici e a privati.
Il “nucleo di valutazione” di cui il dott. Scognamiglio ha fatto parte negli anni 2001 e 2002 (giusta quanto dallo stesso dichiarato nel curriculum, versato in atti dalla Regione Campania) non è contemplato da tale legge, ma è stato istituito con distinte delibere della Giunta regionale quale “nucleo di valutazione per la proposta di graduatoria degli interventi per i beni culturali” (lo si legge nel preambolo dei due decreti del P.G.R. di nomina dei relativi componenti, depositati in giudizio dal dott. Scognamiglio) ed effettivamente costituito con i detti decreti del P.G.R. (n. 1298 del 1.6.2001; n. 701 del 24.9.2002) con lo specifico compito di formulare la graduatoria dei progetti, relativi ad interventi di valorizzazione dei beni culturali, ritenuti meritevoli di finanziamento.
L’attività del predetto nucleo era dunque circoscritta alla graduazione dei progetti di valorizzazione dei beni culturali che aspiravano al contributo finanziario della Regione; e la nomina del dott. Scognamiglio in tale nucleo, inoltre, era avvenuta (come risulta ex actis, e come d’altronde correttamente specificato nel suo curriculum vitae) quale esperto in discipline economiche.
Ne consegue che l’attività prestata dal dott. Vincenzo Scognamiglio quale esperto economico nell’ambito del predetto nucleo di valutazione non era affatto riconducibile (per il compito del nucleo, prima ancora che per il ruolo del dott. Scognamiglio) al novero delle attività nel campo della protezione dell’ambiente per le quali, ai sensi dell’art. 8 l.r. n. 33/93, occorre che i candidati alla presidenza degli enti parco si siano distinti.
Per quanto concerne, poi, l’esperienza gestionale maturata in campo ambientale quale amministratore e presidente della società AMAV, come si è innanzi chiarito il legislatore regionale richiede che coloro i quali siano chiamati alla presidenza degli enti parco si siano “distinti” per la propria opera scientifica o professionale nel campo specifico della protezione dell’ambiente, e cioè che si siano segnalati e contraddistinti in tale campo per la significatività dell’impegno: per il qual motivo non ogni studio od attività in materia ambientale o ad essa attinente possono bastare a qualificare positivamente il candidato alla presidenza.
Con abile prospettazione la difesa del dott. Scognamiglio afferma che la società AMAV ha quale oggetto sociale la gestione dei rifiuti nell’area vesuviana, anche attraverso iniziative di sensibilizzazione e di organizzazione della raccolta differenziata, deducendo da ciò “un impegno diretto per la protezione e la salvaguardia dell’ambiente” da parte del dott. Scognamiglio, vieppiù confermato dall’essere stato egli promotore di un progetto scolastico di promozione della cultura ambientale.
Non per questo, tuttavia, la AMAV Ambiente s.p.a. cessa di essere una società con scopo di lucro – forma di esercizio collettivo di un’attività di impresa -, e più in dettaglio una società di servizi i più vari (tra cui, a termini di oggetto sociale, servizi di manutenzione della pubblica illuminazione, di edifici pubblici e di strade urbane, o di gestione di parcheggi) per trasformarsi in una associazione ambientalista.
Vero è che l’AMAV Ambiente, come ha dimostrato in giudizio il dott. Scognamiglio, ha promosso campagne di informazione e sensibilizzazione nel campo ambientale e segnatamente della raccolta differenziata, tra le quali, in collaborazione con il Comune di Sant’Anastasia (suo azionista) un “progetto scuola di tutela ambientale” incentrato sui temi della raccolta differenziata, del rispetto del territorio e della costruzione di una cultura della sostenibilità.
Si tratta, tuttavia, di iniziative che, a prescindere da ogni giudizio circa la loro significatività nella logica della l.r. 33/93, non sono mai emerse nel corso dell’istruttoria condotta dall’Amministrazione regionale (né ve ne è traccia nella domanda del dott. Scognamiglio e nell’allegato curriculum) e di esse non è fatta menzione alcuna nella motivazione della delibera impugnata, la quale fonda la propria determinazione sulla sola circostanza delle cariche rivestite dal dott. Scognamiglio nella A.M.A.V. Ambiente, la cui attività connessa alla promozione di valori ambientali è del tutto ignorata.
Per questo motivo le iniziative promosse in campo ambientale dalla società A.M.A.V. restano del tutto estranee alla valutazione positiva espressa sul candidato dalla Giunta regionale, basata invece, come chiaramente palesa la motivazione della delibera, sulle esperienze di tipo gestionale dallo stesso acquisite in qualità di consigliere di amministrazione e presidente di detta società.
Evidente perciò, al di là del tentativo di integrazione ex post della motivazione, è l’incongruenza in parte qua della valutazione della Giunta regionale.
Resta, infine, il profilo della collaborazione prestata all’Ente parco del Vesuvio mediante l’associazione culturale ambientalista “L’Olivella”.
Perché l’appartenenza a una associazione ambientalista possa tradursi in un elemento di distinzione nel campo della protezione ambientale, ai sensi dell’art. 8 della l.r. n. 33/93, è essenziale, in primo luogo, che essa si sia concretizzata in una partecipazione attiva alla vita dell’associazione (e non in una mera adesione statica) e, in secondo luogo, che l’attività di quest’ultima sia stata significativa per la tutela dell’ambiente.
Nulla di tutto ciò emerge dall’istruttoria degli organi regionali, che si limitano a dedurre, per proprietà transitiva, una collaborazione del candidato con l’Ente parco del Vesuvio, in virtù della dichiarazione contenuta nel suo curriculum (dove si legge che “collabora con l’associazione Culturale, Ambientalista l’Olivella, quest’ultima collabora con l’Ente Parco Nazionale del Vesuvio”).
Neppure nel corso del presente giudizio è emersa quale attività specifica di protezione dell’ambiente l’associazione in parola svolgerebbe in collaborazione col parco del Vesuvio (la difesa del controinteressato si limita a richiamare generici corsi e progetti di educazione ambientale) e tanto meno il ruolo che vi avrebbe avuto il dott. Scognamiglio, del quale è attestata semplicemente (doc. 5 della sua produzione) una collaborazione per la realizzazione di imprecisate iniziative.
Alla luce di tutto ciò, in relazione alla nomina del dott. Scognamiglio a presidente di ente parco emerge il vizio di carenza di istruttoria ed inadeguatezza della motivazione per quanto riguarda la congruenza dei requisiti posseduti con quelli prescritti dalla l.r. 33/93.

10. In conclusione, per i motivi esposti, i ricorsi devono essere accolti per quanto concerne l’impugnazione della nomina a presidente di ente parco del sig. Colucci Raffaele e del dott. Scognamiglio Vincenzo e perciò va pronunciato, per l’effetto, l’annullamento dei relativi provvedimenti.
Va respinta invece, perché infondata, la domanda di annullamento della nomina del dott. Di Cerbo Clemente.
Per quanto riguarda l’impugnazione del provvedimento di nomina del dott. Marino Domenico, con separata ordinanza vengono disposti incombenti istruttori, riservando ogni decisione in merito all’esito degli stessi.

11. La domanda risarcitoria va rigettata, per la assorbente considerazione che alcuna prova è stata offerta del pregiudizio in tesi sofferto.

12. La sostanziale novità delle questioni giustifica la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti per le quali, con la presente sentenza, viene definito il giudizio, restando, per il resto, riservata alla decisione sulla impugnazione della nomina del dott. Marino.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione I, riuniti i ricorsi RG 3668/05 e RG 3824/05, riservata ogni decisione in merito all’impugnazione del provvedimento di nomina del dott. Marino Domenico all’esito della istruttoria di cui in motivazione, disposta con separata ordinanza, così provvede:
– accoglie i ricorsi limitatamente all’impugnazione dei provvedimenti di nomina a presidente degli Enti parco del sig. Colucci Raffaele e del dott. Scognamiglio Vincenzo e, per l’effetto, annulla i relativi provvedimenti;
– respinge i ricorsi relativamente all’impugnazione del provvedimento di nomina a presidente di Ente parco del dott. Di Cerbo Clemente;
– respinge la domanda di risarcimento del danno.
Compensa le spese di giudizio limitatamente alle domande definite con la presente sentenza parziale.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 18 gennaio 2006.

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