Farmacie – Distanza tra farmacie – Metodo di calcolo – Soglia a soglia.

La distanza di 200 metri tra farmacie deve essere calcolata da “soglia a soglia” tra le farmacie più vicine e non prendendo in considerazione l’inizio della zona di riferimento, peraltro non facilmente calcolabile.

Pres. Savoia – Est. Correale

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 654 del 2012, proposto da
Farmacia S. Grimoaldo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Simona Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio della stessa in Cassino, via Collecedro 16;

contro

Comune di Pontecorvo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Attilio Turchetta, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Dino Lucchetti in Latina, via Duca del Mare, 24;

nei confronti

Farmacia Picaro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Manlio Sera, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Domenico Sulpizi in Latina, c.so della Repubblica, 265;

per l’annullamento previa sospensione

della deliberazione della Giunta del Comune di Pontecorvo n.58 del 7/05/2012, pubblicata il 10/05/2012, che ha istituito la nuova sede farmaceutica nella zona urbana denominata “Rione Pastine” e di tutti gli atti presupposti e consequenziali, ancorché non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pontecorvo e della Farmacia Picaro, con la relativa documentazione;

Vista l’atto di rinuncia alla costituzione della Farmacia Picaro;

Vista l’ordinanza cautelare n. 313/2012 del 13 settembre 2012;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 31 marzo 2023, tenutasi “da remoto” in videoconferenza, il dott. Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con rituale ricorso a questo Tribunale, la Farmacia San Grimoaldo chiedeva l’annullamento, previa sospensione, del provvedimento in epigrafe con il quale il Comune di Pontecorvo aveva istituito nuova sede farmaceutica, lamentando, in sintesi, quanto segue.

“1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 11, commi 2 e 9, della l. n. 27/2012.”

Risultava scaduto il termine di trenta giorni per provvedere da parte del Comune, per cui sarebbe dovuta essere la Regione a provvedere in via sostitutiva.

“2) Violazione dell’art. 11 della l. n. 27/2012 e della l. n. 241/1990. Difetto di motivazione”.

L’Amministrazione comunale aveva omesso ogni considerazione sulla necessità di individuare proprio nel “Rione Pastine” una nuova sede farmaceutica, in riferimento alle esigenze invece presenti per altra parte del territorio comunale che era indicata, con conseguente difetto di istruttoria.

“3) Violazione dell’art 1 comma l 475/1968”.

La farmacia della ricorrente era ubicata nella zona “S. Rocco”, a meno di 200 metri dall’inizio del “Rione Pastine”.

“4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della legge n. 27/2012. Eccesso di potere per indeterminatezza, illogicità e contraddittorietà”.

Nel Comune di Pontecorvo operavano tre farmacie e la scelta di una nuova sede non assicurava un’equa distribuzione sul territorio, dato che il “Rione Pastine” era collocato al centro della città e già era servito; inoltre l’individuazione della zona non era stata basata su precise identificazioni stradali ma era vaga e generica.

Si costituiva in giudizio per resistere al ricorso la “Farmacia Picaro”, la quale però, successivamente, rinunciava formalmente agli atti del giudizio.

Si costituiva in giudizio anche il Comune di Pontecorvo, illustrando l’infondatezza del ricorso.

Con l’ordinanza in epigrafe la domanda cautelare era respinta.

Parte ricorrente, dopo il decesso del suo difensore dichiarato in atti, riassumeva il giudizio a mezzo di nuovo difensore, che depositava memoria illustrativa riprendendo le tesi del ricorso e precisando che pendeva altro ricorso successivo avverso l’assegnazione della sede.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 31 marzo 2023, la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso non si palesa fondato.

Per quanto riguarda il primo motivo di ricorso, il Collegio osserva che in realtà la Regione Lazio era intervenuta nell’ambito dei suoi poteri con telegramma del 5 giugno 2012, protocollato al Comune di Pontecorvo il giorno successivo, perché non aveva ricevuto ancora la delibera 58 del 7 maggio 2012 istitutiva della nuova sede, ritenendo che il Comune non avesse ancora provveduto e invitandolo a predisporre una delibera di Giunta per l’istituzione della nuova sede entro l’11 giugno 2012. Il Comune, quindi, si limitava a confermare quanto già deliberato in Giunta il 7 maggio 2012.

Il Comune, quindi, aveva deliberato nel termine concesso dalla Regione in via sostitutiva, nel rispetto della norma di legge richiamato dalla ricorrente nel primo motivo di ricorso.

Parimenti infondato è il secondo motivo, in quanto, pur essendo un atto generale, la motivazione sulla collocazione di nuova sede nel “Rione Pastine” era contenuta “per relationem” nei pareri favorevoli della ASL competente per territorio, e dell’Ordine dei Farmacisti.

Né parte ricorrente può sostituirsi alla scelta discrezionale delle Amministrazioni preposte, che hanno ritenuto comunque di asservire anche la popolazione più esterna al centro della città alla distribuzione di farmaci, servizio essenziale e irrinunciabile.

Infondato è anche il terzo motivo, in quanto la distanza di 200 metri richiamata dalla ricorrente deve essere calcolata da “soglia a soglia” tra le farmacie più vicine e non prendendo in considerazione l’inizio della zona di riferimento, peraltro non facilmente calcolabile.

Da ultimo, infondato è anche il quarto motivo, in quanto il Comune ha precisato che l’istituenda sede avrebbe consentito, nel “Rione Pastine”, che ne era sprovvisto, di servire anche tutte gli altri abitanti delle zone rurali e della Frazione stessa, in territorio posto oltre il fiume Liri, totalmente sulla sponda destra e con un ponte spesso chiuso in periodo invernale per le piogge, che costringe gli abitanti delle zone non direttamente servite dalla farmacia della ricorrente a un tortuoso e lungo percorso alternativo.

Tale scelta discrezionale non appare illogica e non può essere oggetto di delibazione nella presente sede di legittimità.

Alla luce di quanto dedotto, pertanto, il ricorso non può trovare accoglimento.

La peculiarità e novità della fattispecie all’epoca consentono di compensare eccezionalmente le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa presa d’atto della rinuncia alla sua costituzione in giudizio della Farmacia Picaro, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso “da remoto” nella camera di consiglio del 31 marzo 2023 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Savoia, Presidente

Ivo Correale, Consigliere, Estensore

Valerio Torano, Primo Referendario

L'articolo Sul metodo di calcolo della distanza tra farmacie. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Titolo in sanatoria – Oneri concessori – Canone tempus regit actum – Necessità di applicazione.

Nella materia del pagamento degli oneri concessori relativi ad un titolo in sanatoria trovi applicazione il canone tempus regit actum, perché è soltanto con l’adozione del provvedimento di sanatoria che il manufatto diviene legittimo e concorre alla formazione del carico urbanistico che costituisce il presupposto sostanziale del pagamento del contributo, con la conseguenza che l’importo degli oneri concessori va determinato secondo le tabelle vigenti al momento del rilascio del titolo in sanatoria e non in relazione a quello della presentazione della domanda.

Pres. Saltelli – Est. Verrico

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1408 del 2016, proposto dalla società La Capannina S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Claudio Coppacchioli e Giuseppe Natale, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Claudio Coppacchioli in Roma, via Giacinto Carini, n. 32;

contro

Comune di Fiumicino, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Elena Conte, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, Sezione II-bis, n. 9249 del 9 luglio 2015, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del giorno 16 novembre 2022, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a., il consigliere Alessandro Verrico;

Viste le istanze di passaggio in decisione degli avvocati Claudio Coppacchioli e Elena Conte;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è rappresentato dal provvedimento prot. 4872/1999 del 18 novembre 1999 del Comune di Fiumicino che ha invitato la società La Capannina S.r.l. al versamento dell’acconto degli oneri concessori ex l. n. 724/94 per il rilascio di concessione edilizia in sanatoria relativamente all’abuso edilizio di un immobile destinato a stabilimento balneare sito in Fiumicino, località Maccarese, Via Monti dell’Ara snc.

2. Al riguardo occorre premettere in punto di fatto che:

i)in data 27 febbraio 1995 la società La Capannina, titolare di uno stabilimento balneare sito in Fiumicino, località Maccarese, Via Monti dell’Ara snc, presentava domanda di concessione in sanatoria ex  n. 724/1994;

ii) in data 18 novembre 1999 veniva emesso il provvedimento impugnato, poi notificato in data 2 dicembre 1999, con il quale si invitava La Capannina s.r.l a versare entro sessanta giorni l’importo determinato in lire 173.857,247 a titolo di acconto degli oneri concessori;

iii) la società La Capannina aveva dichiarato di aver ultimato nell’anno 1975 le opere per le quali era stata presentata domanda di condono;

iv)in data 27 gennaio 2000 la società La Capannina notificava l’impugnazione del 3. provvedimento emesso dal Comune di Fiumicino.

In particolare con ricorso al T.a.r. del Lazio (r.g. n. 2913/2000) la Capannina s.r.l. impugnava il provvedimento in oggetto eccependo:

a) “Violazione art. 39 comma 9 della L. n. 724/94, con riferimento agli art. 37 comma 2 e 3 della L. n. 47/85, agli art. 5,6 e 10 della L. 10/77 e dell’art. 9 della L. Regionale del Lazio n. 76/85, nonché l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria”.La ricorrente sosteneva che la l. n. 724/94 non contenesse alcuna disposizione specifica in ordine ai criteri di determinazione del contributo di concessione; inoltre affermava che le opere oggetto di condono, essendo state realizzate in data antecedente all’entrata in vigore della l. n. 10/77 (disciplina che introduceva il rilascio della concessione a titolo oneroso), dovessero essere soggette ad un contributo in misura non superiore a quello previsto per le opere di urbanizzazione. In particolare il calcolo corretto avrebbe dovuto considerare l’applicazione di un coefficiente pari allo 0,1 del costo delle opere di urbanizzazione e, segnatamente lire 63.000 per mc.

4. Il T.a.r. Lazio con la sentenza segnata in epigrafe ha respinto il ricorso ritenendo non meritevoli di accoglimento le censure sollevate con l’unico motivo di gravame.

Richiamando la propria giurisprudenza sul punto, il predetto tribunale ha chiarito che la mancanza di una motivazione specifica in ordine al calcolo effettuato dall’Amministrazione non rappresenta un motivo di illegittimità del provvedimento relativo alla determinazione degli oneri concessori, in quanto tali somme “risultano da un mero calcolo materiale” effettuato “sulla base di puntuali indicazioni normative, senza che in proposito residui un margine di discrezionalità”. Ha concluso affermando che debbano essere applicate le tariffe vigenti al momento del rilascio del titolo in sanatoria e non quelle in vigore al momento della commissione dell’abuso, come richiesto dalla ricorrente; ha infine escluso il verificarsi della prescrizione, non essendo interpretabile per analogia l’art. 35, comma 18, l. n. 47/1985.

5. Avverso la citata sentenza l’originario ricorrente ha proposto appello richiamando le argomentazioni del ricorso di primo grado e censurando la sentenza per “Omesso e, non corretto esame degli atti e documenti di causa, errata applicazione, violazione di legge, insufficienza e contraddittorietà della motivazione, manifesta irragionevolezza”.

In particolare, secondo l’appellante, il T.a.r. avrebbe omesso di considerare l’effettiva portata della richiesta della ricorrente, la quale non aveva contestato i calcoli effettuati dal Comune, bensì l’applicabilità alla fattispecie in oggetto della tabella C allegata alla l. n. 724/94. Invero, considerato che detta legge non prevedeva alcuna disposizione specifica circa i criteri di determinazione del contributo richiesto e che le opere oggetto di condono erano state realizzate nel 1975, il calcolo avrebbe dovuto essere effettuato ai sensi dell’art. 37, commi 2 e 3, della l. n. 47/1985. L’appellante ha quindi insistito sull’applicabilità di una eccezione al regime ordinario previsto per gli abusi dalla l. n. 724/94 in riferimento al calcolo degli oneri concessori che sarebbe, nel caso di specie, quello stabilito dalla l. n. 47/1985, suffragata dalla previsione della legge regionale del Lazio n. 76/1985, per le opere realizzate dopo il 1° settembre 1967 e prima del 30 gennaio 1977.

6. Si è costituito il Comune di Fiumicino, il quale con memoria del 18 aprile 2016 si è opposto all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto.

7. Nel corso del giudizio di appello:

i)la Sezione, con l’ordinanza n. 1438 del 22 aprile 2016, ha respinto l’istanza cautelare proposta dall’appellante;

ii)il Comune di Fiumicino, in data 20 maggio 2022, si è costituito con un nuovo difensore;

iii) l’appellante ed il Comune di Fiumicino hanno depositato rispettivamente memorie difensive, insistendo nelle proprie difese e replicando alle deduzioni avversarie (in particolare, in data 14 e 25 ottobre 2022 La Capannina srl e in data 14 ottobre 2022 il Comune).

8. Alla pubblica udienza del 16 novembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’unico motivo di censura della sentenza proposto è infondato e non merita accoglimento.

9.1. Preliminarmente sul punto rileva l’orientamento venutosi a consolidare con riferimento all’onere motivazionale a carico del Comune secondo cui “costituisce ius receptum, dal quale non è ragione di discostarsi, la circostanza che i principi sulla motivazione del procedimento amministrativo sanciti dalla L. n. 241 del 1990 non si applicano ai provvedimenti con cui si richiede il pagamento degli importi dovuti per il rilascio di titoli edilizi, data la natura obbligatoria del rapporto. La richiesta di conguaglio, pertanto, risulta “sufficientemente motivata attraverso il richiamo ai prestabiliti parametri utilizzati” trattandosi di attività vincolata, consistente in operazioni meramente matematiche” (Cons. Stato, Sez. VI, 7 gennaio 2021, n. 207; cfr. id., 2 luglio 2019, n. 4514).

9.2. Peraltro la cifra calcolata dal Comune non è oggetto di contestazione in quanto il ricorso verte esclusivamente sull’applicabilità al caso di specie dei criteri di calcolo della tabella C, allegata alla l. n. 724/1994.

In particolare l’art. 39, comma 9, della predetta legge, richiamando la tabella C, specifica chiaramente le modalità con cui deve avvenire il calcolo delle somme da versare a titolo di anticipazione degli oneri concessori per l’ottenimento del permesso di costruire in sanatoria, prevedendo il pagamento, per i Comuni con numero di abitanti compreso tra un numero di 20.000 e di 100.000 (come quello di specie), di un importo pari a lire 90.000 per mq, per la realizzazione di nuove costruzioni o ampliamenti, alla quale vanno aggiunti gli interessi di mora nella misura del 10% annuo ex art. 39, comma 10, della medesima legge.

9.3. La circostanza che il manufatto abusivo sia stato realizzato nel 1975 non comporta l’applicazione di criteri di calcolo differenti e derogatori rispetto a quelli contemplati dalla l. n. 724/1994, tenuto conto che ai fini del calcolo degli oneri concessori devono essere applicate le tariffe vigenti al momento del rilascio del titolo edilizio in sanatoria.

In questo senso è infatti orientamento consolidato quello secondo cui nella materia del pagamento degli oneri concessori relativi ad un titolo in sanatoria trovi applicazione il canone tempus regit actum, perché è soltanto con l’adozione del provvedimento di sanatoria che il manufatto diviene legittimo e concorre alla formazione del carico urbanistico che costituisce il presupposto sostanziale del pagamento del contributo (Cons. Stato, sez. II, 27 aprile 2020, n. 2680), con la conseguenza che l’importo degli oneri concessori va determinato secondo le tabelle vigenti al momento del rilascio del titolo in sanatoria e non in relazione a quello della presentazione della domanda (Cons. Stato, sez. II, 19 febbraio 2021, n. 1485; id., 27 aprile 2020, n. 2667).

10. In conclusione l’appello deve essere respinto.

11. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello (r.g. n. 1408/2016), come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, nella misura di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge se dovuti, in favore del Comune di Fiumicino.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenuta da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a., in data 16 novembre 2022, con l’intervento dei magistrati:

Carlo Saltelli, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Alessandro Verrico, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'articolo Sull’applicazione del canone tempus regit actum nella materia del pagamento degli oneri concessori. proviene da Giustamm.

A. G. Caudullo Pres., C. Crescenti Est. PARTI: (A. P. M. rapp. avv.to Rocco Licastro c. Comune di Seminara rapp. avv.to G. Calipo)

Spetta, infatti, al Tribunale di Sorveglianza accertare la sussistenza di tutte le condizioni per l’accoglimento della istanza di riabilitazione ex art. 179 C.P. fra cui l’adeguatezza dell’offerta risarcitoria, mentre nessun potere di veto va riconosciuto, in argomento, alla parte offesa.

Va dichiarato inammissibile, per difetto assoluto di giurisdizione, il ricorso teso alla affermazione di un obbligo coercibile di una pubblica Amministrazione, parte offesa di un reato, ad accettare un risarcimento pecuniario simbolico al fine di consentire all’offerente di ottenere la riabilitazione ex art. 179 C. P. . Spetta, infatti, al Tribunale di Sorveglianza accertare la sussistenza di tutte le condizioni per l’accoglimento della istanza di riabilitazione ex art. 179 C.P. fra cui l’adeguatezza dell’offerta risarcitoria, mentre nessun potere di veto va riconosciuto, in argomento, alla parte offesa.

Pubblicato il 19/04/2019

N. 00279/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00047/2019 REG.RIC.

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale 47 del 2019, proposto da  A. P. M., rappresentato e difeso dall’avvocato Rocco Licastro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Seminara, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gaetano Callipo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la dichiarazione

dell’obbligo del Comune di Seminara (RC) di incamerare, anche con riserva, la somma giù  incassata a titolo di risarcimento simbolico;

e per la condanna al risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Seminara;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2019 la dott.ssa Agata Gabriella Caudullo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

1. Con ricorso notificato in data 21 dicembre 2018 e depositato il 18 gennaio 2019 il signor M. ha chiesto che sia dichiarato l’obbligo del Comune di Seminara di incamerare, anche con riserva, la somma di € 1.000,00 a titolo di risarcimento simbolico dei danni civili derivanti dal reato per il quale è stato condannato alla pena di 6 anni e 6 mesi di reclusione.

1.1. Chiede, altresì, che il Sindaco ed i funzionari comunali siano condannati al risarcimento dei danni da ritardo e da illegittimo esercizio di attività  amministrativa, quantificati in € 300.000,00.

1.2. Premette il ricorrente di essere stato condannato, con sentenza confermata dalla Corte di Cassazione, alla pena di 6 anni e sei mesi di reclusione e di aver espiato la pena il 26 giugno 2013.

Rappresenta, quindi che, essendo decorsi i termini previsti, ha inteso ottenere la riabilitazione ai sensi dell’art. 179 c.p.

Il Tribunale di Sorveglianza, con ordinanza n. 727 dell’1 ottobre 2018, ha tuttavia, respinto l’istanza di riabilitazione ex art. 179 c.p. in quanto non risultano adempiute le obbligazioni civili nascenti dal reato e, in particolare, non risulta risarcito il danno derivante dalla condotta delittuosa, non rilevando a tal fine che la suddetta obbligazione si sia prescritta.

L’ordinanza del Tribunale di Sorveglianza evidenzia, a tal fine, che è irrilevante che il Comune non si sia attivato per pretendere tale risarcimento atteso che la buona condotta richiesta ai fini della riabilitazione consiste anche nell’attivarsi per adempiere a tutte le obbligazioni civili derivanti dalla condanna (tra cui il risarcimento del danno e la refusione delle spese legali).

1.3. Tenuto conto di tale rigetto, il ricorrente, con istanza del 10 ottobre 2018, ha chiesto al Comune di quantificare le somme dovute a titolo di risarcimento del danno, in considerazione del fatto che la sentenza penale di condanna non ha quantificato il suddetto importo ed ha, quindi, disposto una condanna generica.

Nella suddetta istanza il M. ha evidenziato che il diritto al risarcimento del danno si è ormai prescritto non essendosi il Comune costituito dinanzi alla Corte di Cassazione e che, pertanto, ai fini della quantificazione, non può non tenersi conto di tale circostanza.

1.4. Il Comune con nota del 5 novembre 2018 ha riscontrato la richiesta del ricorrente rappresentando di aver avviato il complesso procedimento preordinato alla richiesta quantificazione.

1.5. Con atto di offerta formale notificato il 31 ottobre 2018, tuttavia, il ricorrente ha offerto – sottolineando anche in questa sede che il diritto del Comune al risarcimento si è ormai prescritto – la cifra simbolica di euro 1.000,00.

1.6. Tale offerta simbolica è stata espressamente rifiutata dal Comune con nota del 7 novembre 2018.

1.7. Il ricorrente chiede, quindi, con il ricorso in epigrafe, che sia dichiarato l’obbligo di accettare l’offerta simbolica e propone anche domanda di risarcimento del danno quantificato in euro 300.000 assumendo che la condotta omissiva del Comune e dei suoi funzionari – che non si sarebbero attivati per pretender il pagamento del risarcimento nè per quantificare, a seguito della richiesta, l’ammontare del danno – gli avrebbe impedito di ottenere la riabilitazione.

1.8. Con successiva istanza cautelare notificata il 20 febbraio 2019, rappresentando che “Sono presenti & tutte le condizioni per far luogo all’adozione di una ordinanza di remand” chiede che il Tribunale condanni “l’Amministrazione comunale di Seminara a provvedere sull’istanza depositata dal ricorrente ed acquisita al protocollo del Comune col n°8274 del 10 ottobre 2018, tenuto conto che detta istanza va istruita con il parere del Funzionario Responsabile addetto al Settore 1″.

2. In data 13 marzo 2019 si è costituto il Comune che, con successiva memoria depositata il 16 marzo, ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità  del ricorso per difetto assoluto di giurisdizione. Osserva l’amministrazione resistente che la determinazione del quantum risarcitorio spettante alla Pubblica Amministrazione, parte offesa dal reato commesso dal ricorrente, esulerebbe dall’esercizio di qualsivoglia forma di pubblico potere dovendosi, pertanto, escludere la giurisdizione del giudice amministrativo adito.

2.1. Il Comune ha, altresì, eccepito l’inammissibilità  del ricorso per carenza di interesse atteso che nessuna utilità  potrebbe derivare al ricorrente dal suo accoglimento, tenuto conto del fatto che la somma simbolica offerta a titolo di risarcimento del danno, non essendo satisfattiva per l’amministrazione comunale, comporterebbe un nuovo rigetto dell’istanza di riabilitazione da parte del Tribunale di Sorveglianza.

2.2. Osserva, peraltro, la difesa del Comune che una nuova istanza, ai sensi dell’art. 683 c.p.p., non potrebbe comunque essere presentata “prima che siano decorsi due anni dal giorno in cui è divenuto irrevocabile il provvedimento di rigetto”.

2.3. L’amministrazione resistente ha contestato, in subordine e nel merito, la fondatezza del ricorso ed insistito per il suo rigetto.

3. Previo avviso alle parti circa la possibilità  di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 C.P.A., la causa è stata trattenuta in decisione all’esito della camera di consiglio del 20 marzo 2019.

4. Il ricorso è, in parte inammissibile ed in parte infondato.

5. Secondo la prospettazione di parte ricorrente, la mancata accettazione dell’offerta reale di € 1.000,00, a titolo di risarcimento simbolico del danno cagionato al Comune dalla commissione del reato, ponendosi in contrasto con i doveri di lealtà  e correttezza e ledendo, altresì, il suo legittimo affidamento, gli impedirebbe di ottenere la riabilitazione ex art. 179 c.p.

5.1. Tale assunto, tuttavia, non può essere condiviso atteso che, secondo il costante orientamento della giurisprudenza penale, il ristoro della persona offesa è elemento imprescindibile per l’accoglimento dell’istanza di riabilitazione. Deve essere, pertanto, il condannato ad attivarsi e proporre all’offeso un risarcimento adeguato, se non globale. Al contrario, non può ritenersi che l’inerzia del danneggiato costituisca una rinuncia valida in sede di richiesta di riabilitazione.

E’ stato, tuttavia, chiarito nel contempo che, qualora la proposta sia adeguata, il mero rifiuto del danneggiato al risarcimento offerto, non impedisce di ritenere sussistente la condizione prevista dalla legge: sarà  il Tribunale di Sorveglianza (che il ricorrente potrà  adire decorsi due anni dal giorno in cui è divenuta irrevocabile l’ordinanza di rigetto n. 727 dell’1 ottobre 2018) a svolgere le considerazioni del caso e a motivare nel senso dell’adeguatezza, qualora ritenga di accogliere l’istanza. Nessun potere di veto ha in questo senso l’offeso/danneggiato dal reato.

5.2. Ne discende, sotto un primo profilo, l’impossibilità  di ritenere esistente un obbligo coercibile dell’amministrazione e, nel contempo, di configurare una pretesa tutelabile all’accettazione dell’offerta da parte del Comune (persona offesa) e alla conclusione del procedimento che il ricorrente ha inteso avviare con l’istanza del 10 ottobre 2018.

La domanda avente ad oggetto la declaratoria dell’obbligo di accettare l’offerta reale del 31 ottobre 2018 è, pertanto, inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione.

5.3. Osserva, peraltro, il Collegio che – alla luce di quanto sopra dedotto in ordine alla necessità , ai fini della riabilitazione, che il risarcimento del danno sia “adeguato” (v. § 5.1.) – nessuna utilità  potrebbe, comunque, derivare al ricorrente dall’eventuale declaratoria dell’obbligo di accettare un’offerta di risarcimento del tutto simbolica (così la definisce la stessa parte ricorrente).

La relativa domanda è, pertanto, inammissibile anche sotto l’ulteriore profilo della carenza di interesse.

Va osservato, invero, che l’interesse ad agire nel giudizio amministrativo – che si declina nei caratteri della personalità , dell’attualità  e della concretezza e che va valutato in astratto, con riferimento al contenuto della domanda, e non secundum eventum litis– caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., ovvero dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità  che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato. Il ricorso deve essere, quindi, considerato inammissibile per carenza di interesse laddove l’accoglimento della domanda non sia in grado di arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente (ex multis, TAR Roma, sez. I, sentenza n. 5025 del 28 aprile 2017; Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1734 del 4 marzo 2011; sez. IV, sentenza n. 8364 del 30 novembre 2010; sez. IV, sentenza n. 6613 del 22 dicembre 2007).

6. E’, inoltre, infondata la domanda risarcitoria atteso che ai fini della riabilitazione, come giù  rilevato, è chi chiede la riabilitazione a doversi attivare per riparare a tutte le conseguenze del reato commesso a prescindere persino dalla circostanza che la parte offesa si sia o meno costituita parte civile.

Nessun comportamento colposo può, pertanto, essere imputato al Comune.

6.1. Osserva, peraltro, il Collegio che la riconducibilità  della pretesa risarcitoria allo schema generale dell’art. 2043 c.c. comporta l’applicazione rigorosa del principio dell’onere della prova in capo al danneggiato che deve, quindi, provare la sussistenza di tutti i presupposti oggettivi e soggettivi dell’illecito, con l’avvertenza che, nell’azione di responsabilità  per danni, il principio dispositivo, sancito in generale dall’art. 2697, comma 1 c.c., opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.

6.2. Nel caso in esame tale onere probatorio non è stato assolto dal ricorrente che non ha adeguatamente descritto i danni subiti – solo genericamente dedotti in ricorso e, comunque, sforniti del necessario supporto probatorio – nè comprovato la sussistenza di tutti gli ulteriori elementi necessari a configurare la contestata responsabilità  aquiliana dell’Amministrazione.

7. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile con riferimento alla domanda avente ad oggetto la declaratoria dell’obbligo di incamerare la somma di cui all’offerta reale del 31 ottobre 2018 e deve essere, invece, respinto con riferimento alla domanda risarcitoria.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione Staccata di Reggio Calabria definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile ed in parte lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore del Comune di Seminara, delle spese del presente giudizio che liquida in € 2.000,00 oltre accessori, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo T.A.R. Calabria – Reggio Calabria – Sentenza – 19/4/2019 n.279 proviene da Giustamm.

Omissis (Avv. G. Ghirigatto, A. Sighel) c/ Ministero della Giustizia (N.C.) Pres. Pozzi Est. Chiettini

1. Processo – Giudizio di ottemperanza – Irragionevole durata del processo – Indennizzo – Legge Pinto – Nomina commissario ad acta – Ragioniere generale dello Stato – Ragioni.

2. Processo – Giudizio di ottemperanza – Legge 89/2001 Art. 7 – Decreto di condanna – Natura decisoria – Diritti soggettivi – Effetto di giudicato – Configurabilità.

1. La nomina del Ragioniere Generale dello Stato, senza facoltà di delega, quale commissario ad acta per l’esecuzione del pagamento dell’indennizzo per il mancato rispetto del termine ragionevole di durata del processo, di cui alla legge n. 89 del 2001 (legge Pinto), rientra in una strategia processuale improntata alla leale cooperazione istituzionale, ciò al fine di segnalare al massimo organo dell’Amministrazione finanziaria i gravissimi problemi causati all’erario, anzitutto, dalla lentezza dei processi e, poi, dalla perdurante inesecuzione dei decreti di liquazione del danno emessi dalla Corte di Appello.
Occorre pertanto sollecitare lo stesso Ragioniere Generale dello Stato ad adottare misure idonee a dare tempestivo e spontaneo corso ai predetti decreti di condanna, eventualmente sollecitando a sua volta le massime Autorità politico-amministrative.

2. Il decreto di condanna emesso ai sensi dell’art. 3 della legge n. 89 del 2001 ha natura decisoria in materia di diritti soggettivi ed è, perciò, idoneo, una volta decorso il termine dilatorio di 120 giorni di cui all’art. 14 del D.L. 31.12.1996, n. 669,ad assumere valore ed efficacia di giudicato ai fini della ammissibilità del ricorso per ottemperanza, così come espressamente dispone l’art. 112, comma 2, lett. c), del c.p.a.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 279 del 2013, proposto da:

Antonio Zuccolo, Domenico Zuccolo, Eugenio Zuccolo e Maria Zuccolo, rappresentati e difesi dagli avv.ti Gianluca Ghirigatto e Alessia Sighel, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Trento, via dei Paradisi, n. 15/4

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore, non costituito in giudizio

al decreto della Corte di Appello di Trento n. 786/2012 R.G.V.G., 467 cron., di data 5 marzo 2013, depositato il 20 marzo 2013, di equa riparazione per il mancato rispetto del termine ragionevole di durata del processo, ai sensi della legge 24.3.2001, n. 89 (legge Pinto).

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visto l’art. 114 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2014 il cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Con decreto n. 786/2012 R.G.V.G., 467 cron., di data 5 marzo 2013, depositato il 20 marzo 2013, indicato in epigrafe, la Corte di Appello di Trento ha accolto il ricorso proposto dai sig.ri Zuccolo, ai sensi dell’art. 3 della legge 24.3.2001, n. 89, per l’irragionevole durata di un processo riguardante l’impugnazione di un testamento e lo scioglimento della comunione ereditaria, promosso innanzi al Tribunale di Vicenza nel 1994 dove, dopo tre gradi di giudizio, è stato riassunto nel 2008 ed era ancora pendente alla data di introduzione del giudizio innanzi alla Corte di Appello di Trento.
Con il citato decreto la Corte di Appello ha statuito nel modo seguente:
– ha condannato il Ministero della Giustizia al pagamento in favore di ciascuno dei ricorrenti della somma di euro 9.750,00;
– ha posto a carico del nominato Ministero anche le spese di lite, liquidate in euro 900,00, oltre ad accessori di legge, da distrarsi in favore del difensore antistatario avv. Ghirigatto.
2. Detto decreto in data 24-30 aprile 2013 è stato notificato con formula esecutiva al Ministero della Giustizia presso la sede legale di Roma, ed è passato in giudicato, come ha attestato, il 18 novembre 2013, la Cancelleria della Corte di Appello di Trento.
3. L’Amministrazione intimata, tuttavia, non ha dato alcun riscontro alla richiesta di pagamento delle somme dovute.
4. Da ciò il presente ricorso di ottemperanza, con cui i deducenti hanno chiesto la condanna del Ministero della Giustizia all’esecuzione integrale di quanto disposto con il menzionato decreto della Corte di Appello. Hanno anche chiesto che sia nominato un commissario ad acta in caso di infruttuosa scadenza del termine assegnato per provvedere al pagamento.
5. Il ricorso – trattenuto in decisione nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2014 – è fondato e va accolto, secondo il costante orientamento di questo Tribunale amministrativo.
6. Invero, il decreto di condanna emesso ai sensi dell’art. 3 della citata legge n. 89 del 2001 ha natura decisoria in materia di diritti soggettivi ed è, perciò, idoneo ad assumere valore ed efficacia di giudicato ai fini della ammissibilità del ricorso per ottemperanza, così come espressamente dispone l’art. 112, comma 2, lett. c), del c.p.a.
Inoltre, è decorso il termine dilatorio di 120 giorni – meramente processuale e che non incide sull’an e sul quantum del diritto – di cui all’art. 14 (sull’esecuzione forzata nei confronti di pubbliche amministrazioni) del D.L. 31.12.1996, n. 669, convertito in legge, con modificazioni, dalla L. 28 febbraio 1997, n. 30.
Infine, come già detto, è stata fornita la dimostrazione del passaggio in giudicato del decreto in esame.
7. Va dunque dichiarato l’obbligo del Ministero della Giustizia – nella persona del Dirigente Generale responsabile per settore – di conformarsi al giudicato di cui in epigrafe, provvedendo al pagamento in favore della parte ricorrente, entro il termine di giorni 40 (quaranta), decorrenti dalla data di ricezione della comunicazione in via amministrativa (o, se anteriore, dalla data di notificazione ad istanza di parte), della presente decisione, delle somme indicate e dovute per il predetto titolo:
a) a favore dei ricorrenti, della somma complessiva di euro 39.000,00 (euro 9.750,00 ciascuno);
b) a favore dell’avv. Ghirigatto, delle spese di lite liquidate in euro 900,00, oltre ad accessori di legge.
8. Nell’eventualità di inutile decorso del predetto termine di 40 giorni, si deve nominare, come richiesto e sin da ora, il Commissario ad acta.
9a. Per disporre tale ultimo incombente processuale, il Collegio ritiene necessario procedere ad una sintetica ricostruzione del quadro normativo ed alle complesse vicende che ne hanno caratterizzato l’applicazione.
9b. Come è noto, la legge n. 89 del 2001 ha dato esecuzione nell’ordinamento interno alle pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU) in materia di termini ragionevoli di conclusione del processo e di misure riparatorie necessarie per il caso di ritardo irragionevole nella definizione del giudizio, di cui all’art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, precetto ora costituzionalizzato dal novellato art. 111, secondo comma, Cost. (cfr., sentenze 25.6.1987; 26.11.1992, n. 11519; 2.9.1997, n. 25839; 5.10.2000, n. 33804).
È altrettanto noto che la legge Pinto è stata modificata dall’art. 55 del d.l. 22.6.2012, n. 83, convertito dalla l. 7.8.2012, n. 134, che ha sostanzialmente riscritto tutta la disciplina, recependo i parameri elaborati dalla giurisprudenza della Corte europea e della Corte di Cassazione, secondo cui (cfr., art. 2, comma 2 bis) la durata di un processo può, in linea di massima, ritenersi “ragionevole” se non eccede la durata di tre anni in primo grado, di due anni in secondo grado e di un anno nel giudizio di legittimità (cfr., ex multis, Corte europea diritti dell’uomo, sez. grande, 29.3.2006, n. 36813; Corte di Cassazione Civile, sez. I, 5.12.2011, n. 25955).
Anzitutto, giova rammentare che la riforma del 2012 ha sostanzialmente innovato l’architettura del processo per la determinazione dell’equo indennizzo, conformandola a principi di snellezza e celerità e articolandola in due momenti processuali secondo il classico modello monitorio: nella prima fase il ricorso è definito, in assenza di contraddittorio, dal Presidente della Corte di Appello (o da un magistrato delegato) che decide con decreto contenente l’ingiunzione all’Amministrazione di pagare senza dilazione la somma liquidata; solo in caso di opposizione a tale decreto segue la fase processuale in contraddittorio, soggetta al rito camerale, che definisce il processo con decreto impugnabile per Cassazione.
Il principio della ragionevolezza è ispirato a due concorrenti criteri: l’uno fondato sulla presunzione legale, l’altro su di un dato concreto e fattuale. Quanto a quest’ultimo, in sede di accertamento della violazione della durata ragionevole di ogni singolo processo, il giudice è chiamato a valutare “la complessità del caso, l’oggetto del procedimento, il comportamento delle parti e del giudice durante il procedimento, nonché quello di ogni altro soggetto chiamato a concorrervi o a contribuire alla sua definizione” (art. 2, comma 2).
Sul punto, l’orientamento oramai consolidato della Corte di Cassazione ha puntualizzato che il diritto all’equa riparazione sorge per il protrarsi del processo oltre il termine che, in rapporto alle caratteristiche precise di quel determinato processo, appare ragionevole, indipendentemente dal fatto che ciò sia dipeso da comportamenti colposi di singoli operatori del processo o da fattori organizzativi di ordine generale riconducibili all’attività o all’inerzia dei pubblici poteri deputati a erogare il servizio giurisdizionale (cfr., ex multis, Cass. Civ., sez. I, 14.3.2011, n. 5995).
In altri termini, la ragionevolezza del termine non è un dato assoluto, dovendo essere verificato in relazione a ciascun caso concreto; tuttavia, in mancanza di obiettive ragioni che attengono alla complessità della materia, al comportamento (processuale e non) delle parti, del giudice e di altri soggetti chiamati a contribuire alla definizione della vertenza (dal c.t.u. all’ufficiale giudiziario, fino all’autorità legislativa od amministrativa, la cui attività abbia in concreto inciso sul rapido svolgimento della procedura in contestazione – cfr., Cass. Civ., sez. VI, 8.5.2012, n. 7021), è considerata ragionevole la durata stabilita dal comma 2 bis dell’art. 2, il quale rappresenta, come già detto, la trasfusione in norma di consolidati orientamenti giurisprudenziali.
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, infatti, hanno da tempo escluso che il danno “sia insito nella mera esistenza della violazione, sia cioè, come si usa dire, in re ipsa”. Tuttavia, la stessa Corte ha precisato che il danno non patrimoniale costituisce conseguenza della violazione, la quale, a differenza del danno patrimoniale, si verifica – di regola – per effetto della violazione stessa. Difatti, sempre secondo la Corte, “è normale che l’anomala lunghezza della pendenza di un processo produca nella parte che vi e’ coinvolta un patema d’animo, un’ansia, una sofferenza morale che non occorre provare, sia pure attraverso elementi presuntivi. Trattasi di conseguenze non patrimoniali che possono ritenersi presenti secondo l’id quod plerumque accidit, senza bisogno di alcun sostegno probatorio relativo al singolo caso” (cfr., sentenza 26.1.2004, n. 1338; vedi anche, di recente, sez. VI, 23.11.2011, n. 24696).
La giurisprudenza ha anche stabilito che il diritto all’equa riparazione è riconosciuto a tutte le parti del processo, “indipendentemente dal fatto che esse siano risultate vittoriose o soccombenti e dalla consistenza economica ed importanza del giudizio”. Il Legislatore, tuttavia, si è dato carico di limitare gli effetti delle riportate presunzioni conferenti all’istituto i tratti tipici della responsabilità oggettiva, contenendone le indubbie implicazioni distorsive e abusive. Così, il comma 2 quinquies dell’art. 2 elenca (non tassativamente) i casi in cui il diritto all’equo indennizzo è escluso: quando la parte soccombente è condannata a norma dell’articolo 96 c.p.c.; quando vi sia stato l’ingiustificato rifiuto della parte di addivenire alla conciliazione; l’estinzione del reato per intervenuta prescrizione connessa a condotte dilatorie della parte; ogni altro caso di abuso dei poteri processuali che abbia determinato una ingiustificata dilazione dei tempi del procedimento non imputabile all’apparato giudiziario.
La somma di denaro che il giudice liquida a titolo di equa riparazione per il periodo eccedente il termine ragionevole deve essere non inferiore a 500 euro e non superiore a 1.500 euro per ciascun anno, o frazione di anno superiore a sei mesi, che eccede l’individuato termine (art. 2 bis, comma 1).
Come detto, ai fini della concreta quantificazione dell’indennizzo entro i parametri dell’anzidetta forbice, il giudice deve tenere conto dell’esito del processo presupposto, del comportamento del giudice e delle parti, della natura degli interessi coinvolti, del valore e della rilevanza della causa anche in relazione alle condizioni personali della parte (art. 2 bis, comma 2).
Infine, non si può omettere di ricordare che il d.l. 8.4. 2013, n. 35, convertito dalla l. 6.6.2013, n. 64, ha introdotto nella l. n. 89 del 2001 il nuovo art. 5 quinquies, rubricato “esecuzione forzata”, la cui finalità è dichiarata al comma 1: assicurare un’ordinata programmazione dei pagamenti dei creditori di somme liquidate a norma della stessa legge Pinto. Tale fine è perseguito non ammettendo atti di sequestro o di pignoramento presso la Tesoreria centrale e presso le Tesorerie provinciali dello Stato per la riscossione coattiva delle somme liquidate e stabilendo invece che dette azioni possono eseguirsi esclusivamente secondo le disposizioni del libro III, titolo II, capo II, c.p.c., con atto notificato ai Ministeri competenti ovvero al funzionario delegato del distretto in cui è stato emesso il provvedimento giurisdizionale posto in esecuzione.
10. Occorre, a questo punto, evidenziare che la disciplina in esame è applicabile anche ai procedimenti per equa riparazione instaurati ai sensi della stessa legge Pinto, c.d. “Pinto sulla Pinto”: cioè, in diversi termini, alla richiesta di risarcimento per il ritardo nella definizione non solo della causa di merito ma anche di quella per il ritardo nell’espressione del decisum, anche la quale (e, anzi, a maggior ragione), evidentemente, deve essere ispirata al medesimo principio di ragionevolezza temporale.
Infatti, la novella del 2012 ha stabilito che per l’emissione del decreto motivato il Presidente della Corte di Appello (o il magistrato designato) ha 30 giorni dal deposito del ricorso (art. 3, comma 4), e che la Corte, in sede collegiale, deve concludere la fase di opposizione nel contradditorio fra le parti entro l’ulteriore termine di quattro mesi (art. 5 ter, comma 5).
La giurisprudenza, peraltro anteriore alla novella legislativa del 2012, aveva in proposito puntualizzato che “il giudizio di equa riparazione, che si svolge presso le Corti d’appello ed eventualmente, in sede di impugnazione, dinnanzi a questa Corte, è un ordinario processo di cognizione, soggetto, in quanto tale, alla esigenza di una definizione in tempi ragionevoli, esigenza, questa, tanto più pressante per tale tipologia di giudizi, in quanto finalizzati proprio all’accertamento della violazione di un diritto fondamentale nel giudizio presupposto, la cui lesione genera di per sè una condizione di sofferenza e un patema d’animo che sarebbe eccentrico non riconoscere anche per i procedimenti ex lege n. 89 del 2001” (cfr., Cass. Civ., 13.4.2012, n. 5924).
Ne discende che, anche in questo caso, per la valutazione della durata ragionevole di una procedura c.d. “Pinto” occorre analizzare la singola fattispecie, tenuto comunque conto che, nel caso essa si concluda innanzi alla Corte di Cassazione, “la durata complessiva dei due gradi debba essere ritenuta ragionevole ove non ecceda il termine di due anni, ritenendosi tale termine pienamente compatibile con le indicazioni desumibili dagli ultimi approdi della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e rispondente sia alla natura meramente sollecitatoria del termine di quattro mesi … sia della durata ragionevole del giudizio di Cassazione che, anche in un procedimento di equa riparazione, non è suscettibile di compressione oltre il limite più volte ritenuto ragionevole di un anno” (cfr., Cass. Civ., sez. VI, 24.5.2012, n. 8284; 2.1.2013, n. 1).
11. Ebbene, è stato condivisibilmente sostenuto da autorevole dottrina che tale sistema – il quale, lo si ribadisce, è nato dal doveroso recepimento nell’ordinamento italiano dei principi enunciati dalla Corte di Strasburgo – ha reso “pressoché ineluttabile” l’accoglimento della domanda una volta che sia provata l’irragionevole durata di un giudizio o, meglio, che “quasi nessuna azione può essere respinta”.
12. In altri termini, l’innesto dei principi della CEDU, poi trasfusi nella legge nazionale, nel tronco endemicamente malato della macchina giudiziaria italiana ha provocato effetti automatici, sintetizzabili nella formula secondo cui le cause ex legge Pinto presentano per il ricorrente un tasso di aleatorietà pari a zero.
Per cui, trascorsi poco più di dieci anni dall’introduzione nel nostro ordinamento della disciplina positiva del diritto all’equa riparazione per l’irragionevole durata di un processo, sia in giurisprudenza che in dottrina sono emerse le prime riflessioni e considerazioni critiche sugli effetti organizzativi e economici prodotti dalla legge Pinto e, in particolare, sulle ulteriori difficoltà emerse nel sistema giudiziario, nonché sui costi smisurati ed imprevedibili che essa ha comportato per il bilancio dello Stato.
“La lentezza della giustizia è, oggi, anche una causa diretta di spese a carico dello Stato, con un trend inesorabilmente crescente”, affermava il Primo Presidente della Corte di Cassazione nella sua Relazione sull’amministrazione della giustizia nel 2007, soggiungendo anche che “nessun Paese può consentirsi l’assurdità di una giustizia civile sempre più impegnata nel risolvere controversie in cui le parti chiedano di essere indennizzate per la eccessiva durata di altri processi”.
L’anno successivo, la Relazione sempre del Primo Presidente per l’anno 2008 aveva segnalato che dal 2001 al 2008 erano stati instaurati oltre “40.000 processi solo per denunciare il ritardo di altri processi”, e che alla fine dell’anno il costo complessivo, “esponenziale e allarmante”, ammontava ad oltre 118 milioni di euro richiesti al Ministero dell’Economia, dei quali solo 81,3 pagati.
La analoga Relazione dell’anno 2009 forniva un aggiornamento di tali dati: risultavano pendenti più di 37.393 procedimenti e il costo complessivo delle liquidazioni ammontava ad oltre 145 milioni di euro, dei quali pagati quasi 95 milioni. Non pare irrilevante osservare come questa, invero, sia stata l’ultima Relazione che ha fornito dati economici, dopo di che, su tale specifico punto, è calato un pietoso silenzio.
Nella Relazione 2010 sono state ulteriormente rimarcate le “conseguenze negative di questo contenzioso che potremmo definire «straordinario» soltanto per il suo oggetto, essendo ormai entrato a far parte a tutti gli effetti del lavoro ordinario dei giudici d’appello”.
Il Primo Presidente ha poi segnalato che anche la giustizia amministrativa era stata coinvolta nei procedimenti c.d. Pinto, avendo i decreti emessi dalle Corti di Appello efficacia di giudicato e, perciò, costituendo titolo valido per azionare, nei confronti dell’Amministrazione inadempiente, il giudizio di ottemperanza innanzi a T.A.R. Su tale punto, peraltro, la medesima Relazione non faceva altro che registrare il costante orientamento della giustizia amministrativa secondo la quale il ricorso per ottemperanza è ammissibile anche per porre in esecuzione i decreti delle Corti di appello in materia di legge Pinto (cfr., C.d.S., sez. IV, 10.12.2007, n. 6318; sez. IV, 23.12.2010, n. 9342).
Nella Relazione per l’anno 2011, dopo aver segnalato che i giudizi di equa riparazione avevano raggiunto il livello di 53.138 procedimenti, il Primo Presidente ha inviato un forte messaggio di sollecitazione propositiva, auspicando “un maggior apporto collaborativo da parte della Pubblica amministrazione, sia in ordine allo spontaneo adempimento dell’obbligo di indennizzo, che in relazione alla ricerca di accordi transattivi”, tenuto conto dei consolidati indirizzi giurisprudenziali della Corte europea dei diritti dell’uomo e della Corte di Cassazione, che hanno affermato che “nulla impedisce alla pubblica amministrazione di predisporre i mezzi necessari per offrire direttamente soddisfazione a chi abbia sofferto un danno a cagione dell’eccessiva durata di un giudizio in cui sia stato coinvolto” (cfr., ex multis, Cass. Civ., sez. I, 10.10.2011, n. 20856).
Nella Relazione successiva – dopo la segnalazione, per la prima volta, di una diminuzione delle sopravvenienze di ricorsi in materia di equa riparazione per irragionevole durata dei giudizi – si è mostrato apprezzamento per le modifiche introdotte alla legge Pinto con l’art. 55 del d.l. n. 83 del 2012, pur sottolineandosi che sarebbe stata apprezzata una soluzione in base alla quale le richieste di indennizzo dovevano “essere valutate innanzi tutto in sede extragiudiziaria, dalle amministrazioni competenti, riservando l’intervento del giudice a una fase successiva ed eventuale, conseguente al mancato raggiungimento di un accordo tra le amministrazioni stesse e la parte danneggiata”.
Da ultimo, anche nella Relazione per l’anno 2013 è stato confermato il decremento del numero delle controversie per la c.d. legge Pinto, pari al 14% rispetto all’anno precedente, pur sottolineandosi che “anche nel 2013 l’oggetto principale delle attenzioni della Corte europea è stata la durata eccessiva dei giudizi civili, cui si sono aggiunti i ritardi nel pagamento degli indennizzi”.
In sintesi, il Collegio ha ritenuto di riportare taluni stralci dei vari resoconti del massimo Organo della Giurisdizione ordinaria perché da essi si ricava, con tangibile immediatezza, non solo la drammaticità dello stato della giustizia italiana come evidenziato dalla diffusa applicazione della legge Pinto, ma anche i relativi effetti sull’andamento e la funzionalità della giustizia amministrativa.
Al riguardo, appaiono già di per sé indicativi i dati relativi al T.R.G.A. di Trento, senza considerare la situazione statistica di altri Tribunali amministrativi affardellati da numeri ben più consistenti e drammatici.
13. Innanzi a questo Tribunale amministrativo regionale i primi ricorsi proposti per l’ottemperanza a decreti di condanna emessi dalla locale Corte di Appello (competente, per il combinato disposto dell’art. 3 della l. 89/2001 e dell’art. 11 c.p.p., per il distretto della Corte di Appello di Venezia) ai sensi dell’art. 3 della legge Pinto hanno iniziato ad essere introdotti nel corso dell’anno 2011.
Fin dalle prime decisioni il Tribunale amministrativo si è fatto carico delle problematiche – non solo giuridiche ma anche organizzative e, più in generale, attinenti alla buona gestione del denaro pubblico – che le decisioni di inevitabile accoglimento di detti ricorso avrebbero comportato.
Le prime pronunce hanno, pertanto, visto la nomina, quale Commissario ad acta, del Commissario del Governo della Provincia autonoma di Trento, con facoltà di subdelegare gli adempimenti esecutivi ad altro dirigente o funzionario dello stesso Organo, con contestuale incarico, allo stesso Commissario, di “denunciare alla Procura regionale della Corte dei Conti gli specifici comportamenti omissivi di dirigenti e funzionari del Ministero che ne abbiano reso necessario l’intervento, con consequenziale danno erariale corrispondente alle spese per l’intervento commissariale e quant’altro collegato all’inesecuzione del giudicato” (cfr., per tutte, T.R.G.A. Trento, sentenza 13.12.2011, n. 306).
Al contempo, il Tribunale rilevava “che la legge Pinto si riconnette a (e presuppone) una colpa (oggettiva) organizzativa dell’Amministrazione della giustizia”; per cui, una volta riconosciuta, con la decisione della Corte di Appello, la violazione del diritto alla ragionevole durata del processo, “non sono legittimamente tollerabili ulteriori ritardi e pretestuose dilazioni nell’adempimento della decisione di condanna”. Al riguardo, è stato anche previsto che i ritardi nel pagamento: “da un lato, incidono indirettamente su quello stesso diritto fondamentale e direttamente sulla fiducia del cittadino nei confronti dello Stato-apparato; per altro verso, provocano ulteriori danni erariali … derivanti dalla necessità, per il cittadino, di ricorrere ancora una volta allo stesso servizio giustizia per conseguire esecutivamente il proprio diritto al risarcimento che non è stato sollecitamente soddisfatto in via amministrativa”.
Quale conseguenza diretta del ragionamento che stigmatizzava “l’ingiustificabile ed ingiustificato ritardo nel dare pronta esecuzione” ai decreti della Corte di Appello posti in esecuzione, le prime sentenze di questo Tribunale furono inviate alla Procura Regionale di Trento della Corte dei Conti, affinché essa valutasse la sussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativo-contabile a carico dei funzionari che non avevano provveduto ad adempiere prontamente ed integralmente a quanto statuito dalla Corte di Appello (cfr., fra le tantissime, sentenze 29.7.2011, n. 220 e n. 221).
14. Con le pronunce emesse nel corso dell’anno 2012, questo stesso Tribunale, nel dichiarato “spirito di leale collaborazione istituzionale tra Organi dello Stato”, ha ritenuto di inviare copia delle sentenze emesse per ottemperanza a decreti decisori della Corte di Appello non eseguiti anche al Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai Capi di Gabinetto del Ministero della Giustizia e dell’Economia e delle Finanze, quale contributo per la valutazione delle “misure necessarie od opportune per evitare gli onerosi aggravi di spesa per la finanza pubblica conseguenti al tipo di consistente contenzioso in esame” (cfr., per tutte, sentenze 16.1.2012, nn. 19, 20 e 21); non trascurandosi, peraltro, neppure la segnalazione al C.S.M. ove dagli atti del processo fossero emersi comportamenti a carico di singoli magistrati che potessero far ipotizzare violazione dei propri doveri di diligenza e capacità professionale.
E’ da registrare con profonda amarezza come questi ripetuti messaggi giurisdizionali di sollecitazione ed attenzione siano rimasti tutti senza il minimo riscontro istituzionale, anche critico.
15. Intanto, il sopra menzionato Commissario ad acta nominato da questo Tribunale nella persona del funzionario delegato dal Commissario del Governo di Trento, presentava le prime relazioni sull’attività svolta, evidenziando le difficoltà ad interagire con gli Uffici centrali dell’Amministrazione giudiziaria e, al contempo, la collaborazione prestata dalla Ragioneria territoriale dello Stato di Trento e dalla locale Tesoreria della Banca d’Italia per l’emissione dello speciale ordine di pagamento “in conto sospeso”, ai sensi dell’art. 14, comma 2, l. n. 30 del 1997.
Per altro profilo, con nota datata 22 novembre 2012, depositata in Segreteria del Tribunale il successivo giorno 29, il Procuratore regionale della Corte dei Conti comunicava di aver aperto le istruttorie per l’accertamento dei danni erariali che, a quella data, ammontavano a “circa 100.000,00 euro a titolo di interessi moratori, spese di giustizia e compensi forfetari liquidati al commissario ad acta” (al tempo, ripetesi, individuato nel funzionario delegato dal Commissario del Governo) e che, a seguito dei chiarimenti ottenuti dal Ministero della Giustizia, era in grado di concludere che “i danni erariali conseguenti alla tardiva esecuzione” dei decreti delle Corti di Appello sono “da imputare eziologicamente a disfunzioni organizzative a livello centrale”.
16. Pertanto, a fronte dell’assoluta indifferenza che aveva caratterizzato la pubblicazione delle precedenti sentenze di ottemperanza, con una serie di pronunce pubblicate nell’anno 2013, il Tribunale amministrativo – continuando a perseguire l’obiettivo di ulteriormente sensibilizzare i vertici dello Stato-Apparato sul dispendio di energie processuali e amministrative che comportano i processi di ottemperanza contro i numerosissimi decreti di pagamento della Corte di Appello rimasti ineseguiti – ha proceduto a un cambiamento di strategia processuale, nominando quale Commissario ad acta direttamente il Ragioniere Generale dello Stato, senza riconoscergli la facoltà di delegare gli adempimenti esecutivi ad altro dirigente (cfr., ex multis, sentenze 29.7.2013, nn. 283, 284, 285 e 286).
17. Tale scelta processuale – peraltro mutuata da analogo (seppur meno stringente) indirizzo del Consiglio di Stato (cfr., fra le tante, sez. IV, 17.10.2012, n. 5315; 22.1.2013, n. 358) – non è certo da intendere o interpretare – come agevolmente desumibile dalle sopra ricordate finalità di preoccupazione e sensibilizzazione istituzionale – quale eccentrico strumento per “sovvertire” la prassi costantemente (rectius: prevalentemente) seguita da altri tribunali amministrativi, che, invece, riconoscono allo stesso Ragioniere Generale la facoltà di delegare gli adempimenti esecutivi ad altro dirigente. Si tratta di una lettura e di un significato irragionevolmente emulativo smentito dal contenuto e dall’intento dichiaratamente sussidiario perseguito dalle ricordate sentenze; intento che, invece e purtroppo, sembra essere stato frainteso dallo stesso Ragioniere Generale, con propria nota del 6 febbraio 2014, prot. n. 10640, inviata al Dipartimento Affari di Giustizia del Ministero della Giustizia (nota, invero, depositata in altro giudizio, n.r.g. n. 18 del 2013, ma comunque pubblica).
Al contrario, tale strategia si poneva e si pone, intenzionalmente e dichiaratamente, quale contributo istituzionale per portare al più alto livello di attenzione – tramite l’investitura in via esclusiva del massimo Organo dell’Amministrazione finanziaria dello Stato/apparato – i gravissimi problemi di ordine patrimoniale, funzionale e di immagine connessi alla lentezza dei processi e all’inesecuzione dei decreti delle Corti di Appello.
Si tratta, in altri termini, di una tecnica processuale che si inserisce nell’ambito dei poteri discrezionali riconosciuti al giudice amministrativo dal combinato disposto degli artt. 134, comma 1, lett. a) [giurisdizione estesa al merito nelle controversie aventi ad oggetto l’attuazione del giudicato], e 114, comma 7 [poteri di chiarimento nel giudizio di ottemperanza], del c.p.a.
In definitiva, l’intento era ed è quello di segnalare l’urgenza della messa in opera di misure e azioni volte a raggiungere lo scopo che tutta l’Amministrazione pubblica, nelle viarie articolazioni dello Stato/apparato, deve perseguire nella materia di causa: dalle iniziative per ridurre i tempi dei processi, a quelle per dare tempestivamente corso agli adempimenti prescritti dai decreti di condanna delle Corti di Appello, la cui mancata esecuzione (tempestiva e spontanea) comporta, a sua volta, ulteriori esborsi di denaro pubblico, distribuito (come ha rilevato la dottrina) “quasi come un obolo per aver affrontato un giudizio trascinatosi per anni”, anziché essere oculatamente e preventivamente investito per migliorare il servizio giustizia.
18. Se non si porrà rapidamente e incisivamente mano al problema, la mole degli esborsi sembra destinata ulteriormente a lievitare, ove si consideri il più recente, autorevole indirizzo giurisprudenziale (invero pubblicato nelle more del deposito della presente decisione) secondo il quale le indennità di mora (ulteriori rispetto a interessi e rivalutazione monetaria) sono liquidabili dal giudice anche in sede di ottemperanza a sentenze riportanti condanna al pagamento di somme di denaro (cfr., C.d.S., Ad. Plen., 25 giugno 2014, n. 15).
19. Non vuol costituire atto di narcisistica presunzione, ma sola constatazione di un dato reale, la presa d’atto dei risultati che una siffatta, ripetuta, strategia processuale sembra aver contribuito a produrre. Difatti, negli ultimi tempi, sul piano organizzativo sono state introdotte le seguenti, positive innovazioni:
– con l’anno 2013, per la prima volta, la legge di bilancio ha stabilito a favore del Ministero della Giustizia un’assegnazione [ancorché del tutto insufficiente (50 milioni di euro) rispetto all’entità del debito (oltre 340 milioni di euro)] di fondi dir
– con circolare del Ministero della Giustizia del 16 settembre 2013 è stata delegata alle Corti di Appello (già competenti sin dal 2005 a liquidare gli indennizzi disposti con i propri decreti) anche l’esecuzione in via amministrativa delle sentenze emess
– con la menzionata nota del 6 febbraio 2014 lo stesso Ragioniere Generale dello Stato ha invitato fermamente il competente Dipartimento del Ministero della Giustizia a dare urgente esecuzione alle sentenze amministrative di condanna nei termini prescritt
20. A tutto ciò consegue che questo Tribunale – che dal 2011 ad oggi ha liquidato complessivamente quasi 3,2 milioni di euro, sia in ottemperanza a decreti della Corte di Appello di Trento che per spese conseguenti allo stesso giudizio di ottemperanza – ritiene di proseguire con il coinvolgimento diretto e personale del Ragioniere Generale dello Stato nella tematica di causa, perché, quale Organo di vertice dell’Amministrazione finanziaria, egli abbia immediata e diretta contezza – seppur per un limitato segmento del contenzioso – dell’estrema e permanente gravità dei fenomeni indotti dalla legge Pinto, anche al fine delle eventuali, ulteriori iniziative, anche di carattere legislativo, che Egli intenda proporre o sollecitare.
L’Organo finanziario-contabile di vertice, in altri termini, può fattivamente contribuire a contenere, se non a eliminare, almeno l’ulteriore spendita di denaro pubblico – per interessi moratori, spese di lite, compensi per commissari ad acta – causati dalla non tempestiva liquidazione in via amministrativa dei decreti delle Corti di Appello emessi ai sensi dell’art. 3 della l. n. 89 del 2001; decreti i quali, come ha rilevato anche il Primo Presidente della Corte di Cassazione, dovrebbero, invece, essere oggetto di uno spontaneo e immediato adempimento.
21. In definitiva, anche nel caso de quo il Collegio nomina quale commissario ad acta direttamente il Ragioniere Generale dello Stato, senza facoltà di subdelegare gli adempimenti esecutivi, che dovrà porre in essere tutti i necessari adempimenti entro i successivi giorni 60 (sessanta), su semplice richiesta scritta della parte.
22. Quanto alle spese del presente giudizio, esse sono liquidate in dispositivo, nella misura connessa alla serialità del contenzioso nella materia e al conseguente minimo impegno professionale richiesto, come peraltro già stabilito in numerosi, analoghi precedenti di questo stesso Tribunale.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino – Alto Adige/Südtirol, sede di Trento
definitivamente pronunciando sul ricorso n. 279 del 2013
lo accoglie e, per l’effetto,
ordina al Dirigente Generale responsabile per settore del Ministero della Giustizia di ottemperare integralmente a quanto disposto dalla Corte d’appello di Trento con il rubricato decreto decisorio e, conseguentemente, di provvedere al pagamento entro il termine perentorio di giorni 40 (quaranta), decorrenti dalla data di ricezione della comunicazione in via amministrativa (o, se anteriore, dalla data di notificazione ad istanza di parte) della presente decisione:
– a favore di ciascuno dei ricorrenti della somma di euro 9.750,00;
– a favore del difensore antistatario, delle spese di lite liquidate in euro 900,00, oltre ad accessori come indicato in motivazione.
In caso di inutile decorso del termine assegnato al Ministero della Giustizia, nomina sin da ora Commissario ad acta il Ragioniere Generale dello Stato – con esclusione della facoltà di subdelegare gli adempimenti esecutivi – che provvederà, scaduto il termine predetto e su istanza di parte ricorrente, entro il termine ulteriore di giorni 60 (sessanta).
Condanna il Ministero della Giustizia al pagamento delle spese del presente giudizio, che si liquidano complessivamente in euro 300,00 (trecento), oltre a C.N.P.A. e I.V.A.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Lorenzo Stevanato, Consigliere
Alma Chiettini, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/07/2014

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Trento – Sentenza – 9/7/2014 n.279 proviene da Giustamm.

Va sospesa l’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, se la contestazione, da parte dell’Amministrazione, della sussistenza dei due fabbricati ante 1967 si fonda (solo) sulle risultanze di trasposizioni grafiche di rilievi aerofotogrammetrici, le quali paiono di dubbia rilevanza, attesa la scala del rilievo rispetto alle dimensioni del lotto e, ancor più dei fabbricati; b) che, in senso opposto, a dimostrazione dell’esistenza dei manufatti il ricorrente ha fornito principi di prova (atto di acquisto e dichiarazioni dei danti causa) nonché ha avanzato richiesta di assunzione di prove testimoniali. (G.S.)

N. 00279/2011 REG.PROV.CAU.

N. 00268/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 268 del 2011, proposto da:

Gianni Nicolini, rappresentato e difeso dall’avv. Giorgio Nosari, con domicilio eletto presso T.A.R. Segreteria in Brescia, via Carlo Zima, 3;

contro

Comune di Romano di Lombardia, rappresentato e difeso dagli avv. Mauro Ballerini, Mario Viviani, con domicilio eletto presso Mauro Ballerini in Brescia, v.le Stazione, 37;

nei confronti di

Enel Spa;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

dell’ordinanza n. 2035 del 20/12/2010 di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Romano di Lombardia;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2011 il dott. Sergio Conti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato che

– il ricorso, in questa fase di sommaria delibazione, non pare sfornito da profili di fondatezza, dato che: a) la contestazione, da parte dell’Amministrazione, della sussistenza dei due fabbricati ante 1967 si fonda (solo) sulle risultanze di trasposizion

attesa la natura del provvedimento sussiste il danno grave ed irreparabile

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

Accoglie e per l’effetto:

a) sospende gli effetti dell’atto impugnato;

b) fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 9.11.2011, ore di rito.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2011 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Petruzzelli, Presidente

Sergio Conti, Consigliere, Estensore

Francesco Gambato Spisani, Primo Referendario

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/03/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Lombardia – Brescia – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 24/3/2011 n.279 proviene da Giustamm.

Giancarlo Mozzarelli, Presidente – Bruno Lelli, Estensore

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 21 e 26 della legge 1034/71 e successive modifiche e integrazioni,
Sul ricorso numero di registro generale 195 del 2009, proposto da:

Roberto Mugavero, rappresentato e difeso dagli avv. Marco Dugato, Maria Gaia Cavallari, con domicilio eletto presso Marco Dugato in Bologna, Galleria Cavour 2; Manuela Leoni;

Comune di San Giorgio di Piano in Persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Bonetti, con domicilio eletto presso Paolo Bonetti in Bologna, via Altabella 3; Provincia di Bologna Presidente, rappresentato e difeso dagli avv. Cristina Barone, Sabrina Scalini, domiciliata per legge in Bologna, via Benedetto XIV, 3; Kamarpathos S.r.l., rappresentato e difeso dagli avv. Carlo Berti, Ugo Ruffolo, con domicilio eletto presso Ugo Ruffolo in Bologna, via Testoni 5;

– della delibera del Consiglio Comunale del Comune di San Giorgio di Piano n.70 del 13 decembre 2008, con la quale è stata ratificata la conclusione dell’accordo di programma ai sensi dell’art.34 del d.lgs n.267/00 e dell’art.40 della l.r. E.R. n.20/00 tra il Comune di San Giorgio di Piano, la Provincia di Bologna e l’immobiliare Kamarpathos srl “per la realizzazione di una scuola primaria di 25 classi e della nuova caserma per la stazione dei carabinieri in variante alla pianificazione territoriale ed urbanistica che individua nuovi comparti n.9 e 10 per usi prevalentemente residenziali e D7. 2 per uso direzionale – commerciale – terziario”;

e, in quanto atti antecedenti, presupposti, conseguenti o comunque connessi;

– della delibera del Consiglio Comunale del Comune di San Giorgio di Piano n.65 del 1 ottobre 2007, avente ad oggetto “Adozione di variante specifica al PRG n.3/07 riguardante modifiche normative”;

– della delibera del Consiglio Comunale del Comune di San Giorgio di Piano n.30 del 29 marzo 2007 avente ad oggetto “Varante alla pianificazione territoriale e urbanistica ai sensi dell’art.34 d.lgs.n.267/00 e dell’art.40 della l.r. E.R. n.20/00- area Bow
– della delibera del Consiglio Comunale del Comune di San Giorgio di Piano n.27 del 29 marzo 2007 avente ad oggetto “Adozione di variante specifica al PRG vigente n.5/06 riguardante la ridefinizione dell’utilizzo dell’onere aggiuntivo previsto per i compa
– nonchè di qualunque altro atto connesso o presupposto o conseguente, ancorchè non conosciuto;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di San Giorgio di Piano;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Bologna;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Kamarpathos S.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 05/03/2009 il dott. Bruno Lelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l’art. 21 della legge n. 1034/71, introdotto dalla legge n. 205/2000 e ritenuto di poter procedere in forma semplificata;

Il ricorso è inammissibile in quanto non sussiste la legitimatio ad causam dei ricorrenti nella loro veste di Consiglieri comunali.

Le censure formulate contro atti comunali inerenti all’assetto del territorio non rientrano fra quelle che la giurisprudenza ritiene idonee a radicare la legitimazio ad causam degli eletti degli enti locali in relazione all’impugnazione di atti del consiglio di cui fanno parte.

Nel caso di specie, come già statuito da questo Tribunale con la sentenza n. 4738/2008, non vengono in rilievo violazioni (irritualità della convocazione, violazione dell’ordine del giorno, difetto di costituzione del collegio) afferenti al sub-procedimento di deliberazione “a monte” e come tali ex sè suscettibili di determinare “a valle” l’illegittimità del provvedimento conclusivo, bensì censure di merito attinenti alla regolarità dell’accordo di programma approvato dal consiglio comunale.

In sostanza la tutela dell’interesse del consigliere comunale è ammessa quando viene in rilievo un interesse connesso alla posizione del consigliere stesso all’interno dell’organo e non quando l’atto contestato non incide direttamente sul diritto all’ufficio di consigliere oppure sull’esercizio del mandato (In tal senso TAR Veneto, I, n. 3749/2006; TAR Cagliari,II, n. 1815/2008; TAR Puglia, Lecce, 767/2008; TAR Toscana, I, n. 2961/2006; C.St. V, n. 358/2001).

Nel caso di specie gli atti impugnati vengono censurati non per gli aspetti inerenti alla formazione della volontà collegiale, bensì per gli aspetti di rilevanza ed efficacia esterna, con conseguente sottrazione della vicenda a quelle concernenti la tutela del munus del consigliere comunale.

Per quanto sopra il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Le spese di giudizio sono poste a carico dei ricorrenti nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna – Bologna, Sezione II dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.

Condanna i ricorrenti al pagamento nei confronti del comune di San Giorgio di Piano, della Provincia di Bologna e della controinteressata Kamarpathos s.r.l della somma di Euro 2500,00 (duemilacinquecento/00) per ciascuno (complessivamente Euro 7500,00) a titolo di spese di giudizio, oltre a CPA ed IVA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 05/03/2009 con l’intervento dei Magistrati:

Giancarlo Mozzarelli, Presidente

Bruno Lelli, Consigliere, Estensore

Umberto Giovannini, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/03/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione II – Sentenza – 25/3/2009 n.279 proviene da Giustamm.

Pres. De Lise , Est. Politi
Federazione Provinciale Coldiretti di Bari (Avv.ti E. Vailati e M. Palieri) c/ AGCM (Avv. Stato), Assicurazione Grandine Svizzera (n.c.)

la definizione giuridica del soggetto che ne è autore non rileva ai fini della qualificazione come “ingannevole” di un messaggio pubblicitario

Mercato e concorrenza – Pubblicità ingannevole – Autore del messaggio – Natura giuridica – Irrilevanza ai fini dell’ingannevolezza

In tema di pubblicità ingannevole non rileva, ai fini dell’ingannevolezza del messaggio pubblicitario, la definizione giuridica del soggetto che ad esso abbia dato diffusione non sussistendo, quindi, alcuna limitazione soggettiva dei destinatari passivi delle disposizioni normative in materia (nel caso di specie la natura di Associazione di categoria del soggetto autore del messaggio non esclude l’ingannevolezza dello stesso).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO

ha pronunciato la seguente

Sentenza

sul ricorso n. 1039 del 2006, proposto dalla

Federazione Provinciale Coldiretti di Bari, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Enzo Vailati e Marco Palieri, per il presente giudizio elettivamente domiciliata in Roma, alla via Cosseria n. 2, presso lo studio dell’avv. Alfredo Placidi

contro

l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è elettivamente domiciliata, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12

e nei confronti di
Assicurazione Grandine Svizzera – Schweizerische Hagel Versicherungs Gesellshaft (Assicurazione Gradine Svizzera), controinteressata, in persona del legale rappresentante, non costituitasi in giudizio

per l’annullamento
– della deliberazione resa dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nell’adunanza del 16 novembre 2005;

– nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale.

Visto il ricorso con la relativa documentazione;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 9 gennaio 2008 il dr. Roberto POLITI; uditi altresì i procuratori delle parti come da verbale d’udienza.
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

Viene preliminarmente esposto che la Coldiretti di Canosa di Puglia (Sezione periferica della ricorrente Federazione Provinciale Coldiretti di Bari) ha affisso nelle proprie sedi un volantino di informazione agli associati in ordine alla minore tariffa proposta da una compagnia assicurativa operante nel settore agricolo (l’odierna controinteressata), individuata da una società di consulenza partecipata dalla stessa Coldiretti Bari (Terrae Servizi Assicurativi s.r.l.) tramite un broker (AON Insurance & Reinsurance) nell’ambito di una convenzione già stipulata dalla richiamata compagnia assicurativa con un consorzio operante in terra di Bari (Consorzio di difesa e valorizzazione delle produzioni intensive dell’ambiente e del territorio rurale della provincia di Bari – CODIBA).
Il contenuto dell’anzidetto volantino veniva disconosciuto dalla compagnia assicurativa svizzera controinteressata, che invitava il broker AON ad inibirne l’ulteriore diffusione.
Quest’ultimo, a sua volta, invitava la Coldiretti Canosa e Terrae s.r.l. ad interrompere immediatamente la diffusione del volantino di che trattasi.
Pur dopo la conclusione della vicenda sopra sintetizzata, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato comunicava l’avvio di un procedimento ai sensi dell’art. 7, comma 3, del D.Lgs. 74/1992 e dell’art. 5, comma 2, lett. a) del D.P.R. 284/2003.
In esito all’istruttoria svolta, AGCM determinava, con il provvedimento oggetto del presente gravame, di infliggere nei confronti dell’odierna ricorrente la sanzione pecuniaria di € 6.000,00.
Avverso tale atto vengono ora dedotti i seguenti argomenti di censura:
1) Violazione degli artt. 20, comma 1, lett. a) – d) del D.Lgs. 206/2005. Violazione dell’art. 26 del D.Lgs. 206/2005. Violazione dell’art. 2, comma 1, lett. a) – c) del D.Lgs. 74/1992. Violazione degli artt. 1, 3 e 12 della legge 689/1981. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per sviamento ed ingiustizia manifesta.
Osserva in primo luogo parte ricorrente che la disciplina in materia di pubblicità ingannevole trova legittima applicazione nei soli confronti degli operatori economici (e relativamente all’esercizio di attività commerciali, industriali, artigianali o professionali): per l’effetto assumendo che il previsto apparato sanzionatorio non potesse trovare applicazione anche nei confronti di un’associazione di categoria, non avente finalità lucrative.
2) Violazione degli artt. 20, comma 1, lett. b), 21, 23 e 26 del D.Lgs. 206/2005. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per sviamento.
Nel rilevare come l’Autorità abbia ritenuto “ingannevole” l’indicazione, contenuta nel volantino di cui sopra, relativa agli sconti che sarebbero stati praticati da Assicurazione Grandine Svizzera, osserva parte ricorrente come nella fattispecie – contrariamente a quanto sostenuto da AGCM – sarebbe stata esplicitamente indicata la grandezza alla quale era riferito lo sconto percentuale (e, quindi, la tariffa applicata dalla società assicurativa).
3) Violazione dell’art. 73, comma 3, della Costituzione. Violazione degli artt. 4 e 15 delle preleggi. Violazione degli artt. 26, comma 9, e 146, comma 1, lett. d), del D.Lgs. 206/2005. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Eccesso di potere per sviamento.
Nel rilevare come lo svolgimento procedimentale che ha preceduto l’adozione della gravata determinazione sia stato disciplinato dal D.P.R. 284/2003, osserva parte ricorrente che la normativa primaria di riferimento del regolamento esecutivo di cui sopra (rappresentata dal D.Lgs. 74/1992) è stata abrogata dall’art. 146 del D.Lgs. 205/2005 (entrato in vigore il 23 ottobre 2005: prima quindi della conclusione dell’istruttoria, intervenuta il successivo 8 novembre; e prima dell’adozione del contestato provvedimento, recante data 16 novembre 2006).
Tale jus superveniens (che, abrogando la fonte primaria, avrebbe indotto la caducazione della derivata disciplina regolamentare) ha privato l’esercizio dei poteri sanzionatori, secondo quanto sostenuto da parte ricorrente, del necessario presupposto normativo: circostanza vieppiù rilevante ove si consideri che l’applicata sanzione pecuniaria, non prevista dal previdente D.Lgs. 74/1992, sarebbe stata introdotta solo dalla sopravvenuta disciplina di cui al D.Lgs. 206/2005.
4) Violazione degli artt. 25 e 73, comma 3, della Costituzione. Violazione degli artt. 4 e 15 delle preleggi. Violazione degli artt. 26, comma 9, e 146, comma 1, lett. d), del D.Lgs. 206/2005. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Eccesso di potere per sviamento.
Da ultimo evidenzia parte ricorrente che i fatti alla medesima contestati siano accaduti prima del 16 maggio 2005, nella vigenza del D.Lgs. 74/1992: per l’effetto assumendosi l’illegittimità dell’applicazione (retroattiva) di una sanzione dalla normativa all’epoca vigente non prevista.
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
L’Autorità intimata, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell’impugnativa.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 9 gennaio 2008.

1. Giova procedere, preliminarmente alla disamina dei prospettati argomenti di censura, ad una puntuale ricostruzione delle vicende che hanno dato luogo all’adozione dell’avversata determinazione.
Va innanzi tutto osservato che, con richiesta di intervento, pervenuta ad AGCM il 10 giugno 2005, un’associazione di concorrenti segnalava la presunta ingannevolezza, ai sensi del D.Lgs. 74/1992, di un messaggio pubblicitario della Coldiretti Canosa avente ad oggetto la “campagna grandine 2005”, diffuso mediante volantino nei primi giorni del mese di maggio 2005: nella circostanza lamentandosi che il messaggio oggetto di segnalazione avrebbe avuto carattere di ingannevolezza in quanto privo di indicazione in ordine all’esistenza di limitazioni all’entità dei risarcimenti promessi e all’assunzione del rischio.
Il messaggio in discorso è integrato da un volantino recante il logo della Coldiretti Bari, di Terrae Servizi Assicurativi (TSA) e della società Assicurazione Grandine Svizzera (AGS) e contenente l’informazione “Campagna Grandine 2005 – Comune di Canosa” e chiuso dal seguente claim: “La Coldiretti offre la tariffa più bassa – SI RISPARMIA dal 7% al 32%!!”.
Aperto, ad opera di AGCM, un procedimento istruttorio, perveniva alla stessa Autorità una memoria con la quale AGS precisava di essere estranea all’iniziativa in questione e sottolineava, ulteriormente:
– che le informazioni riportate erano inesatte, in quanto “non si sapeva a quali valori di riferimento erano rapportate” le percentuali di risparmio ivi indicate;

– di non aver autorizzato la spendita del proprio logo, avendo diffidato in data 13 maggio 2005 TSA e Coldiretti – soli responsabili dell’iniziativa – dal continuare a diffondere il volantino segnalato, chiedendone anche il ritiro immediato.

Nell’assumere che, ai sensi dell’art. 26, comma 1, lett. a), del D.Lgs. 206/2005, debba intendersi “per pubblicità qualsiasi forma di messaggio che sia diffuso, in qualsiasi modo, nell’esercizio di un’attività economica allo scopo di promuovere la vendita di beni o servizi”, ha conseguentemente ritenuto AGCM che:
– “nel caso di specie, il volantino prospetta la vendita di un servizio assicurativo e dunque rientra evidentemente, per il suo oggetto, nella nozione di messaggio pubblicitario a prescindere dalla circostanza che le associazioni di categoria operino senza fini di lucro”;

– e che “le risultanze istruttorie hanno confermato, per esplicita ammissione delle parti, che la copertura pubblicizzata è stata intermediata e gestita da TSA, società controllata dalla Federazione”.

E, d’altro canto, “la modalità di diffusione scelta (affissione nella bacheca delle associazioni) è connaturata alla particolare natura e caratteristica dei servizi offerti, consistenti in coperture assicurative per il ramo grandine, le quali, nella prassi, per ragioni tecniche e di opportunità, sono negoziate da associazioni di categoria in nome e per conto degli agricoltori che vi aderiscono”: dimostrandosi essa “non è idonea a escludere la qualificazione del volantino in termini di messaggio pubblicitario, ai sensi della disposizione citata”.
Confutata la natura asseritamente “informativa” del volantino (atteso che “le informazioni non sono state proposte in maniera neutrale, propria delle comunicazioni istituzionali, bensì con i toni enfatici e i segni grafici di richiamo appartenenti alle comunicazioni pubblicitarie”), concludeva sul punto AGCM valutando il volantino in questione quale “messaggio pubblicitario ai sensi del citato art. 26, comma 1, lettera a) del D.Lgs. 206/2005.
Quanto ai profili di ingannevolezza del messaggio pubblicitario in questione, AGCM ha quindi osservato che:
– “relativamente alle caratteristiche dei servizi pubblicizzati, il volantino pubblicizza una copertura assicurativa che coinvolge la Coldiretti, la Federazione, TSA e AGS”, mentre “l’istruttoria ha evidenziato che AGS era estranea non soltanto all’iniziativa pubblicitaria, ma anche alla realizzazione di una convenzione con la Coldiretti, la Federazione e TSA e che, dunque, il prodotto offerto non era invece disponibile”: con la conseguenza che, “lasciando intendere che la tariffa assicurativa proposta riguardi una polizza stipulata da Coldiretti, Federazione, TSA e AGS, il messaggio risulta idoneo a indurre in errore i consumatori circa la reale disponibilità del prodotto offerto”;

– mentre, per quanto riguarda il prezzo e le condizioni alle quali i servizi pubblicizzati vengono offerti, l’Autorità ha osservato come, secondo “un costante orientamento … in materia di sconti sui prezzi di vendita di beni o servizi … la comunicazione di “sconti” riferiti a una grandezza non indicata non può che generare confusione nel consumatore, rispetto al reale contenuto dell’offerta che gli viene proposta”;

rilevando, poi, come le risultanze istruttorie avessero confermato “la portata decettiva del claim “La Coldiretti offre la tariffa più bassa SI RISPARMIA DAL 7% al 32%!!”, in quanto:
– “se si guarda alle informazioni fornite dalle compagnie assicurative interpellate circa le tariffe e le condizioni offerte per le colture indicate nel messaggio segnalato, emergono dati fra loro difficilmente confrontabili e tali da poter essere ricondotti in affermazioni così categoriche e generiche”;

– mentre, “allo stesso modo, se si guarda ai dati CODIBA, che gli operatori pubblicitari dichiarano aver utilizzato per definire le tariffe, quella di AGS non è mai la più bassa, ma uguale o più elevata di quella delle altre compagnie assicurative”.

Le considerazioni come sopra riportate hanno condotto AGCM a considerare che, dal momento che “la particolare convenienza economica di una polizza assicurativa non è determinabile esclusivamente in base all’entità del premio richiesto, ma anche in base all’esistenza di limitazioni, in termini di risarcimento ottenibile e di capacità assuntiva, che, a parità di prezzo, potrebbero influenzare la scelta del consumatore”, sicché “per tali ragioni … appare difficilmente quantificabile il risparmio conseguibile stipulando una certa polizza” … il messaggio pubblicitario in questione risulta ingannevole con riguardo alle caratteristiche dei servizi pubblicizzati, nonché al prezzo e alle condizioni alle quali essi vengono offerti, ai sensi degli artt. 19, 20 e 21, comma 1, lettera a) e b), del Decreto Legislativo n. 206/05”.
A seguito della valutata ingannevolezza del messaggio pubblicitario in questione, AGCM disponeva l’applicazione, nei confronti dell’odierna ricorrente, di una sanzione amministrativa pecuniaria la cui quantificazione (nell’ambito di un range compreso fra € 1.000,00 ed € 100.000,00), interveniva tenendo conto della gravità e della durata della sanzione.
In particolare, in applicazione dei criteri all’uopo individuati dall’art. 11 della legge n. 689/1981 (gravità della violazione; opera svolta dall’impresa per eliminare o attenuare l’infrazione; personalità dell’agente; condizioni economiche dell’impresa), l’Autorità, valutate:
– le modalità di diffusione del messaggio;

– e la durata della diffusione stessa (inferiore ad una settimana)

disponeva l’irrogazione nei confronti della Federazione Provinciale Coldiretti di Bari, della Coldiretti di Canosa e della Società Terrae Servizi Assicurativi s.r.l. una sanzione di importo pari ad € 6.000,00 ciascuno.
2. Assume parte ricorrente – con i motivi di gravame esposti in narrativa – che il provvedimento impugnato sia illegittimo:
– in primo luogo, in quanto il volantino pubblicitario avrebbe espressamente indicati la grandezza alla quale erra riferito lo sconto pubblicitario; e, quindi, la tariffa applicata dalla società assicurativa;

– secondariamente, in ragione dell’abrogazione da parte del D.Lgs. 206/2005, della disposizioni di cui al previdente D.Lgs. 74/1992, alla quale avrebbe fatto seguito la derivata caducazione della disciplina regolamentare attuativa di cui al D.P.R. 284/2003 (con riveniente illegittimità dell’attività posta in essere da AGCM nel quadro del procedimento all’esame);

– da ultimo, in ragione della preclusa applicabilità retroattiva dell’apparato sanzionatorio di cui al D.Lgs. 206/2005: venendo in considerazione, nella fattispecie de qua, una sanzione amministrativa non prevista dall’abrogato D.Lgs. 74/1992;

preliminarmente escludendo, in ragione del carattere non lucrativo statutariamente perseguito (in quanto Associazione di categoria) di non essere soggetto passivo con riferimento alle disposizioni in materia di pubblicità ingannevole.
2.1 Va innanzi tutto escluso che il procedimento preordinato alla repressione della condotta integrante pubblicità ingannevole contempli, nell’ambito dei soggetti potenzialmente idonei a porre in essere comportamenti suscettibili di dar luogo a tale fattispecie, esclusivamente operatori commerciali, come dalla ricorrente Associazione sostenuto.
La lett. b) dell’art. 20 del D.Lgs. 6 settembre 2005 n. 206, infatti, indica per “pubblicità ingannevole” (riproducendo il contenuto dell’abrogato art. 2 del D.Lgs. 25 gennaio 1992 n. 74) “qualsiasi pubblicità che in qualunque modo, compresa la sua presentazione sia idonea ad indurre in errore le persone fisiche o giuridiche alle quali è rivolta o che essa raggiunge e che, a causa del suo carattere ingannevole, possa pregiudicare il loro comportamento economico ovvero che, per questo motivo, sia idonea ledere un concorrente”.
Nell’osservare come la qualificazione dell’ingannevolezza del messaggio, normativamente fissata, prescinda dalla definizione giuridica del soggetto che ad esso abbia dato diffusione – per l’effetto escludendosi che l’applicabile disciplina abbia introdotto una limitazione soggettiva dei potenziali destinatari passivi delle relative disposizioni – va ulteriormente osservato, quanto alla finalità che il Legislatore ha inteso perseguire nel dettare le relative previsioni, che il relativo scopo risiede nella manifestata volontà di “tutelare dalla pubblicità ingannevole e dalle sue conseguenze sleali i soggetti che esercitano un’attività commerciale, industriale, artigianale o professionale, i consumatori e, in genere, gli interessi del pubblico nella fruizione di messaggi pubblicitari, nonché di stabilire le condizioni di liceità della pubblicità comparativa” (cfr. art. 26 del D.Lgs. 206/2005 e, prima ancora, art. 1 del D.Lgs. 74/1992).
Deve conseguentemente rilevarsi come la qualificazione commerciale, imprenditoriale o, comunque, professionale vada quindi individuata non già in capo al soggetto alla cui condotta vada ascritta una fattispecie qualificabile come “pubblicità ingannevole”: quanto (diversamente da ciò che parte ricorrente sostiene) nei confronti del soggetto che da tale comportamento (e, conseguentemente, dal messaggio pubblicitario) sia pregiudicato nello svolgimento delle attività anzidette.
2.2. Esclusa la fondatezza della doglianza in precedenza esaminata, deve poi disattendersi l’argomentazione con la quale parte ricorrente ha sostenuto che il D.P.R. 11 luglio 2003 n. 284 sia stato abrogato per effetto dell’entrata in vigore del D.Lgs. 6 settembre 2005 n. 206 (“Codice del consumo, a norma dell’art. 7 della legge 29 luglio 2003 n. 229”).
Va al riguardo osservato come l’art. 146 del citato testo normativo (comma 1, lett. d) individui, nell’ambito delle disposizioni abrogate per effetto della entrata in vigore del “Codice” stesso, il D.Lgs. 25 gennaio 1992 n. 74 (così come modificato dal D.Lgs. 25 febbraio 2000 n. 67, recante attuazione della direttiva 84/450/CEE in materia di pubblicità ingannevole e comparativa); ma non anche il D.P.R. 284/2003 in questione.
Se, conseguentemente, deve escludersi che il regolamento anzidetto sia stato esplicitamente abrogato, va parimenti disattesa l’argomentazione con la quale parte ricorrente sostiene che il citato decreto presidenziale (attuativo del D.Lgs. 74/1992) sarebbe stato (implicitamente e) derivativamente abrogato per effetto dell’entrata in vigore del citato art. 146 del D.Lgs. 206/2005, in ragione del venir meno della normativa primaria di riferimento.
Secondo la prospettazione esposta da parte ricorrente, la derivativa valenza abrogante dispiegata dall’art. 146 sopra riportato anche in ordine alla disciplina regolamentare riguardante i procedimenti in materia di pubblicità ingannevole avrebbe privato l’Autorità dell’esercizio delle attribuzioni alla medesima rimesse in materia, anche con riferimento ai procedimenti incardinati precedentemente all’entrata in vigore dello jus superveniens ex D.Lgs. 206/2005, ma non conclusi da AGCM (come nel caso di specie) anteriormente alla data del 23 ottobre 2005 (di entrata in vigore del ripetuto decreto n. 206).
Ribadite le esposte considerazioni relative alla mancanza, nel decreto da ultimo citato, di una espressa previsione abrogativa contemplante il D.P.R. 284/2003, va osservato come il comma 9 dell’art. 26 del citato D.Lgs. 206/2005 (recante disposizioni in materia di pubblicità ingannevole e comparativa) precisi che “la procedura istruttoria è stabilita, con regolamento emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, in modo da garantire il contraddittorio, la piena cognizione degli atti e la verbalizzazione”.
Quindi, proprio con riferimento alla disciplina di carattere istruttorio che deve precedere (ed assistere) le determinazioni in materia rimesse ad AGCM, il testo normativo da ultimo citato contempla due presupposti di legittimità:
– l’uno, di carattere sostanziale (rappresentato dall’esigenza di garantire l’effettività del contraddittorio endoprocedimentale, la piena cognizione degli atti e la verbalizzazione delle attività compiute);

– l’altro, di carattere formale (integrato dall’adozione della normativa regolamentare secondo le modalità di cui all’art. 17, comma 1, della legge 400/1988);

i quali, entrambi, sono positivamente soddisfatti dal D.P.R. 284/2003: rispetto al quale, conseguentemente, non può essere predicata la sostenuta (implicita) vis abrogans dispiegata dal D.Lgs. 206/2005, atteso che le disposizioni da quest’ultimo introdotte non contrastano con la disciplina di regolamentazione dell’attività istruttoria dettata dal decreto presidenziale in discorso.
Decisamente confutata, sotto l’aspetto da ultimo sottoposto ad esame, la tesi con la quale parte ricorrente ha sostenuto che l’entrata in vigore del D.Lgs. 206/2005 avrebbe privato l’Autorità del potere di (concludere l’istruttoria; e, quindi, di) provvedere in ordine alla presente vicenda, va da ultimo soggiunto – a conferma della rappresentata perdurante vigenza delle disposizioni dettate dal D.P.R. 284/2003 anche successivamente all’entrata in vigore del D.Lgs. 206/2005 – come l’Autorità, con determinazione n. 15790 adottata nell’Adunanza del 15 novembre 2007 (e pubblicata sul Bollettino n. 43 del 7 dicembre 2007), nel dare applicazione all’art. 8, comma 11, del D.Lgs. 2 agosto 2007 n. 145 (recante “attuazione dell’articolo 14 della direttiva 2005/29/CE che modifica la direttiva 84/450/CEE sulla pubblicità ingannevole”: il quale prevede che l’Autorità, con proprio regolamento, disciplini le procedure istruttorie in modo da garantire il contraddittorio, la piena cognizione degli atti e la verbalizzazione) abbia deliberato di adottare il regolamento concernente “le procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa illecita”; in tale circostanza stabilendo altresì (art. 21) che successivamente alla data di entrata in vigore del testo regolamentare in questione non trovasse più applicazione la disciplina di cui al D.P.R. 11 luglio 2003 n. 284.
2.3 Come sopra individuata la data di inoperatività delle disposizioni di cui al testo regolamentare da ultimo citato – e, per l’effetto, ribadita l’incondivisibilità delle doglianze al riguardo esposte con il presente gravame – parimenti infondata si rivela la censura con la quale parte ricorrente ha contestato l’applicabilità, relativamente alla vicenda all’esame, dell’apparato sanzionatorio introdotto dal D.Lgs. 206/2005: assumendosi, al riguardo, l’illegittima irrogazione di una misura afflittiva (quale prevista dall’art. 26, comma 7, del D.Lgs. 206/2005), che si afferma anteriormente non prevista dal previgente ordinamento: e che, quindi, non potrebbe trovare applicazione (con carattere retroattivo) relativamente a fattispecie insorte anteriormente all’entrata in vigore della relativa disposizione legislativa.
È ben vero che la disposizione applicata alla fattispecie in esame (art. 26, comma 7, del D.Lgs. 206/2005) attribuisce all’Autorità il potere di disporre l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da € 1.000 a € 100.000, “tenuto conto della gravità e della durata della violazione”; ulteriormente soggiungendo che, “nel caso dei messaggi pubblicitari ingannevoli di cui agli articoli 24 e 25 la sanzione non può essere inferiore a 25.000 euro”.
Ma è altrettanto vero che la previsione di cui all’art. 7, comma 6-bis, del D.P.R. 284/2003 identicamente configurava (rispetto al riportato art. 26, comma 7, del D.Lgs. 206/2005) l’apparato sanzionatorio a disposizione dell’Autorità: alla quale era rimessa “l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 1.000 a 100.000 euro, tenuto conto della gravità e della durata della violazione. Nel caso dei messaggi pubblicitari ingannevoli di cui agli articoli 5 e 6 la sanzione non può essere inferiore a 25.000 euro”.
Né può fondatamente sostenersi, in virtù del principio tempus regit actum, che tale disposizione fosse (anch’essa) inapplicabile ratione temporis alla vicenda all’esame, atteso che il citato comma 6-bis è stato aggiunto, rispetto al testo originario dell’art. 7, dall’art. 1, della legge 6 aprile 2005 n. 49.
Deve, per effetto di quanto osservato, escludersi la fondatezza delle doglianze con le quali parte ricorrente assume l’assenza di alcuna previsione sanzionatoria – operante al momento del verificarsi della condotta presa in considerazione da AGCM – suscettibile di indurre l’applicazione della misura affittiva (di carattere pecuniario) della quale viene lamentata l’illegittimità.
2.4 Se le censure esaminate ai precedenti punti non rivelano giuridica fondatezza, ad analoghe conclusioni è dato pervenire per quanto concerne le doglianze con le quali parte ricorrente ha posto in luce l’erroneità dell’assunto al quale è pervenuta AGCM, sostenendo che il riferimento dello sconto praticato ad una grandezza non indicata sarebbe idoneo ad ingenerare confusione nel consumatore.
Afferma al contrario l’odierna ricorrente che, nella fattispecie all’esame, il volantino pubblicitario avrebbe esplicitamente riportato la grandezza alla quale era riferito lo sconto percentuale offerto (e, quindi, la tariffa applicata dalla Compagnia assicurativa).
La lettura del claim caduto sotto l’attenzione dell’Autorità, tuttavia, non consente di confermare quanto dalla ricorrente sostenuto: al riguardo osservandosi come il testo del messaggio pubblicitario diffuso si sostanziasse, tout court, nell’affermazione: “La Coldiretti offre la tariffa più bassa – SI RISPARMIA dal 7% al 32%!!”.
Si dimostrano, quindi, indenni da censure le argomentazioni con le quali AGCM:
– avuto riguardo alle informazioni fornite dalle compagnie assicurative interpellate circa le tariffe e le condizioni offerte per le colture indicate nel messaggio segnalato ed alla riveniente emersione di “dati fra loro difficilmente confrontabili e tali da poter essere ricondotti in affermazioni così categoriche e generiche”;

– ulteriormente tenuti presenti i dati forniti da CODIBA – che gli operatori pubblicitari dichiarano aver utilizzato per definire le tariffe – alla stregua dei quali la tariffa proposta da AGS non è la più bassa, ma si ragguaglia, ovvero “è più elevata di quella delle altre compagnie assicurative”;

– e nella considerazione che l’individuazione del carattere di maggiore di una polizza assicurativa sia determinabile (non già in conseguenza della mera quantificazione del premio richiesto, ma anche) con riferimento all’eventuale esistenza di “limitazioni, in termini di risarcimento ottenibile e di capacità assuntiva, che, a parità di prezzo, potrebbero influenzare la scelta del consumatore”;

ha ritenuto, in ragione della ravvisata problematica quantificabilità del risparmio conseguibile, il carattere di ingannevolezza del messaggio pubblicitario in questione, “con riguardo alle caratteristiche dei servizi pubblicizzati, nonché al prezzo e alle condizioni alle quali essi vengono offerti”.
Nel rammentare come i limiti di sindacablità del giudizio di ingannevolezza del messaggio svolto dall’Autorità, nel caso di corretta e completa acquisizione degli elementi di fatto rilevanti, si svolga esclusivamente sul piano della ragionevolezza e della congruità della valutazione (con conseguente esclusione di interventi di carattere sostitutivo incompatibili con l’opinabilità dei giudizi e con la non oggettività ed esattezza delle discipline di riferimento: cfr. Cons. Stato, sez. VI, 25 febbraio 2003 n. 1054), deve escludersi che, con riferimento alle doglianze dalla parte ricorrente al riguardo esposte, l’avversata determinazione di AGCM si riveli inficiata.
3. Richiamate le argomentazioni in precedenza esposte, dispone conclusivamente il Collegio, in ragione della riscontrata infondatezza delle esaminate doglianze, la reiezione dell’impugnativa.
Sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I –respinge il ricorso indicato in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 9 gennaio 2008, con l’intervento dei seguenti magistrati:
Pasquale DE LISE – Presidente
Roberto POLITI – Consigliere, relatore, estensore
Roberto CAPONIGRO – Primo Referendario

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 16/1/2008 n.279 proviene da Giustamm.

Pres. MARINI, Red. TESAURO

infondata questione sul prezzo dei farmaci

Sanità pubblica – Superamento del tetto di spesa per l’assistenza farmaceutica a carico del SSN – Obbligo per i produttori dei farmaci di fascia A di praticare sul prezzo di vendita uno sconto del 6,8 per cento da trasferire al distributore e da questi al farmacista

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 48, comma 5, lettera f), del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e dell’art. 1, comma 3, del decreto-legge 24 giugno 2004, n. 156 (Interventi urgenti per il ripiano della spesa farmaceutica), convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2004, n. 202, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione, dal Giudice di pace di Borgo San Lorenzo. L’imposizione dello sconto obbligatorio sul prezzo dei farmaci rimborsati dal SSN, che comporta la determinazione indiretta di un nuovo e minore prezzo, non è che una delle misure stabilite discrezionalmente dal legislatore al fine di bilanciare le diverse esigenze, da un lato, di contenimento della spesa farmaceutica, nel contesto di risorse date, e, dall’altro, di garanzia, nella misura più ampia possibile, del diritto alla salute mediante l’inserimento del maggior numero di farmaci essenziali nell’elenco di quelli rimborsabili dal SSN.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
– Annibale MARINI Presidente

– Franco BILE

– Giovanni Maria FLICK

– Francesco AMIRANTE

– Ugo DE SIERVO

– Romano VACCARELLA

– Paolo MADDALENA

– Alfio FINOCCHIARO

– Alfonso QUARANTA

– Franco GALLO

– Luigi MAZZELLA

– Gaetano SILVESTRI

– Sabino CASSESE

– Maria Rita SAULLE

– Giuseppe TESAURO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 48, comma 5, lettera f), del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326; dell’art. 1, comma 3, del decreto-legge 24 giugno 2004, n. 156 (Interventi urgenti per il ripiano della spesa farmaceutica), convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2004, n. 202, promosso con ordinanza del 26 luglio 2005 dal Giudice di pace di Borgo San Lorenzo, nel procedimento civile vertente tra A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite s.r.l. e la Farmacia centrale dott. Francesco Carlà Campa, iscritta al n. 576 del registro ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell’anno 2005.

Visti l’atto di costituzione della A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite s.r.l., gli atti di intervento della Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani (Federfarma) e del Presidente del Consiglio dei ministri nonché gli atti di intervento fuori termine della Bracco s.p.a. e della Sigma-Tau Industrie Farmaceutiche Riunite s.p.a.;
udito nell’udienza pubblica del 6 giugno 2006 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Stefano Grassi per la A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite s.r.l., Massimo Luciani per la Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani (Federfarma), l’avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari per la Bracco s.p.a. e Federico Sorrentino per la Sigma-Tau Industrie Farmaceutiche Riunite s.p.a.

Ritenuto in fatto

1. Il Giudice di pace di Borgo San Lorenzo, con ordinanza del 26 luglio 2005, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 48, comma 5, lettera f), del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326; e dell’art. 1, comma 3, del decreto-legge 24 giugno 2004, n. 156 (Interventi urgenti per il ripiano della spesa farmaceutica), convertito, con modificazioni, nella legge 2 agosto 2004, n. 202, in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione.
L’ordinanza premette che la A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite s.r.l. conveniva in giudizio la Farmacia centrale dott. Francesco Carlà Campa, chiedendo la condanna di quest’ultima al pagamento di una somma di denaro corrispondente al prezzo “pieno” – e cioè determinato senza tener conto dello sconto obbligatorio del 6,8% sul ricavo (4,12% del prezzo di vendita al pubblico) imposto dall’art. 1, comma 3, del d.l. n. 156 del 2004 ai produttori di medicinali di alcune confezioni, fornite dalla società attrice, di un farmaco, compreso nel prontuario farmaceutico nazionale e come tale ammesso a rimborso da parte del Servizio sanitario nazionale (SSN). La società attrice chiedeva altresì, preliminarmente, al giudice adito di dichiarare la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale del predetto art. 1, comma 3, del d.l. n. 156 del 2004, nonché dell’art. 48, comma 5, lettera f), del d.l. n. 269 del 2003, nella parte in cui attribuisce all’Agenzia italiana del farmaco, in caso di superamento del tetto di spesa programmata, il potere di ridefinire, anche temporaneamente, nella misura del 60% del superamento, la quota di spettanza al produttore prevista dall’art. 1, comma 40, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), così da consentire il recupero del 60% dello “sfondamento” del tetto di spesa, “per contrasto con gli articoli 3, 9, 11, 23, 24, 32, 41, 53 e 97 della Costituzione”.
Il giudice rimettente ritiene non manifestamente infondate le censure prospettate in riferimento all’art. 3 della Costituzione ed all’art. 41 della Costituzione. A suo avviso le norme impugnate sono irragionevoli sotto vari profili. In primo luogo, in quanto consentono una nuova determinazione del prezzo senza alcun accordo con i produttori, in relazione ad eventi esterni che costoro non hanno neppure concorso a determinare, quali l’aumento del numero degli assistiti del servizio sanitario nazionale, l’aumento della morbilità, l’aumento delle prescrizioni dei medici. In secondo luogo, in quanto le norme impongono un sacrificio, lo sconto obbligatorio, solo ad uno dei tre soggetti della filiera del farmaco, e cioè al produttore, dopo che il prezzo era stato indicato dallo Stato e liberamente accettato dal produttore, consentendo di determinare autoritativamente il nuovo prezzo scontato, non sulla base di una nuova valutazione tecnica, bensì alla luce di eventi esterni, mentre nella prima fase la pubblica amministrazione è tenuta ad osservare i criteri di costo e di efficacia.
Il giudice a quo ritiene, inoltre, che le medesime norme violino l’art. 41 della Costituzione, dal momento che la determinazione autoritativa del prezzo di un prodotto, “per di più operata ex post”, lede il diritto alla libertà di iniziativa economica privata costituzionalmente garantita, ogniqualvolta, come nel caso di specie, non soddisfi i criteri di economicità.
In ordine, infine, alla rilevanza della questione, il rimettente osserva che la domanda attrice dovrebbe essere senz’altro respinta ove la normativa impugnata non fosse dichiarata costituzionalmente illegittima, essendo la lettera del dettato normativo assolutamente chiara, tanto da non consentire un’interpretazione che possa far superare i dubbi di costituzionalità.
2. Nel giudizio innanzi alla Corte costituzionale si è costituita, con memoria depositata il 22 dicembre 2005, la A. Menarini Industrie Farmaceutiche Riunite s.r.l., società attrice nel giudizio principale, chiedendo l’accoglimento della questione. Secondo detta società l’art. 1, comma 3, del d.l. n. 156 del 2004 (e con esso l’art. 48, comma 5, lettera F, del d.l. n. 269 del 2003) viola l’art. 3 della Costituzione in quanto prescrive lo sconto solo in danno dei produttori di medicinali benché gli altri operatori della filiera del farmaco (grossisti e farmacisti) partecipino pro quota ai relativi ricavi, determinando una palese disparità di trattamento a carico dei primi i quali non controllano la domanda di farmaci né determinano il tetto annuale di spesa sanitaria. Inoltre, la norma censurata modifica, “sulla base di una valutazione politica, non preceduta da valutazioni ed approfondimenti tecnici, il prezzo definito in sede tecnico/discrezionale da organi amministrativi di alta qualificazione” in contrasto con quanto prescritto dall’art. 48, comma 5, lettera c) del d.l. n. 269 del 2003, per cui i prezzi dei medicinali devono essere fissati dall’Agenzia italiana del farmaco (AIFA) “in base a criteri di costo ed efficacia”.
La società attrice sostiene che le norme impugnate violino anche la libertà di iniziativa economica dei produttori (art. 41 della Costituzione), “in quanto introducono un meccanismo di determinazione del prezzo dei farmaci che non rispetta l’equilibrio tra costi e ricavi, parametro di legittimità (alla luce della giurisprudenza costituzionale) di ogni meccanismo di determinazione autoritativa dei prezzi”, determinando altresì una lesione del principio di affidamento, “nella misura in cui riducono, ex post, i prezzi indicati nel prontuario, modificando i valori sui quali la comparente aveva appoggiato la propria programmazione aziendale”.
3. É intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile ed infondata.
Secondo la difesa erariale la questione è inammissibile per difetto di rilevanza, a cagione della irregolare costituzione del contraddittorio nel giudizio a quo. L’art. 1, comma 3, del d.l. n. 156 del 2004, stabilisce che le farmacie, “nel richiedere al SSN i rimborsi per l’assistenza farmaceutica erogata, dovranno applicare lo sconto ottenuto dal produttore”, e che quindi lo sconto viene concesso, tramite la farmacia, al SSN che vede ridotto il suo onere, con ciò provocando una riduzione dello scostamento di spesa di cui al comma 2 dello stesso art. 1 del d.l. n. 156 del 2003. Pertanto, poiché il rimettente non ha ordinato l’integrazione del contraddittorio in favore del SSN, la “eventuale sentenza sarebbe inutiliter data e non potrebbe in alcun modo vincolare gli organi del SSN in quanto non evocati nel processo”, con conseguente difetto della rilevanza della questione.
La censura prospettata in relazione all’art. 3 della Costituzione, secondo la quale sarebbe irrazionale e del tutto priva di ragionevolezza la norma che consente una nuova determinazione del prezzo “dopo che questo era stato già fissato e senza alcun accordo con i produttori, allorquando si verifichino eventi esterni che costoro non hanno neppure concorso a determinare, vale a dire l’aumento del numero degli assistiti del servizio sanitario nazionale, l’aumento della morbilità, l’aumento delle prescrizioni dei medici et similia”, sarebbe inammissibile per difetto di descrizione della fattispecie. Infatti, il rimettente non ha indicato in quale modo ed in quale epoca il prezzo del farmaco in questione è stato determinato e cioè se è stato determinato sulla base del prezzo medio europeo con il meccanismo di cui alla delibera CIPE del 25 febbraio 1994 oppure mediante contrattazione ai sensi della delibera CIPE del 1° febbraio 2001, n. 3, come prescritto per tutti i farmaci rimborsabili dal SSN dal 1° febbraio 2004, a norma dell’art. 48, comma 33, del d.l. n. 269 del 2003. Infondate sarebbero, poi, le ulteriori censure di irragionevolezza ed irrazionalità della normativa denunciata, sia perché le posizioni del produttore, del grossista e del farmacista non sono omologhe, sia perché il produttore non è costretto a subire passivamente la riduzione del prezzo ma può vendere il farmaco a prezzo pieno come farmaco non rimborsabile dal SSN.
Infine, è manifestamente infondata la censura riferita all’art. 41 della Costituzione, dato che l’eventuale minor prezzo rispetto a quello ritenuto remunerativo è il frutto di una libera scelta dell’imprenditore.
4. Con memoria depositata il 21 dicembre 2005, è intervenuta in giudizio la Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacia italiani (Federfarma), chiedendo che sia dichiarato ammissibile il proprio intervento e che la questione sia dichiarata inammissibile o in subordine infondata.
5. Con memorie depositate fuori termine, sono intervenute in giudizio la Bracco s.p.a. e la Sigma- Tau Industrie Farmaceutiche riunite s.p.a.

Considerato in diritto

1. Il Giudice di pace di Borgo San Lorenzo solleva questione di legittimità costituzionale: dell’art. 1, comma 3, del decreto-legge 24 giugno 2004, n. 156 (Interventi urgenti per il ripiano della spesa farmaceutica), convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2004, n. 202, nella parte in cui stabilisce che, per l’anno 2004, il produttore, in relazione ai farmaci destinati al mercato interno e rimborsabili dal SSN esclusi i prodotti dispensati in ospedale, i medicinali inseriti nelle liste di trasparenza ai sensi dell’art. 7, comma 1, del d.l. n. 347 del 2001, i prodotti emoderivati, plasmatici e da DNA ricombinante “dovrà calcolare, sul proprio margine, definito dall’art. 1, comma 40, della legge n. 662 del 1996 (…) uno sconto ulteriore del 6,8% pari al 4, 12% sul prezzo al pubblico, IVA compresa”; dell’art. 48, comma 5, lettera f), del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, nella parte in cui attribuisce all’Agenzia italiana del Farmaco il compito di procedere, “nel rispetto degli accordi tra Stato e Regioni relativi al tetto programmato di spesa farmaceutica ed alla relativa variazione annua percentuale” ed “in caso di superamento del tetto di spesa”, a “ridefinire, anche temporaneamente, nella misura del 60% del superamento, la quota di spettanza al produttore prevista dall’art. 1, comma 40, della legge 23 dicembre 1996, n. 662”.
Secondo il giudice a quo le norme impugnate sarebbero, in primo luogo, irragionevoli ed irrazionali, in quanto provvederebbero a determinare un nuovo e minore prezzo dei farmaci senza il concorso del produttore e a seguito di eventi esterni, che quest’ultimo non ha contribuito a determinare; imporrebbero un sacrificio ad un solo soggetto della filiera del farmaco; non determinerebbero il nuovo prezzo sulla base dei prescritti criteri di costo e di efficacia. Le disposizioni censurate sarebbero, inoltre, lesive – secondo il rimettente – dell’art. 41 della Costituzione, in quanto imporrebbero un prezzo non remunerativo.

2. Preliminarmente, deve essere ribadita l’inammissibilità degli interventi spiegati in giudizio dalla Bracco s.p.a., dalla Sigma-Tau Industrie Farmaceutiche riunite s.p.a. e dalla Federazione Nazionale unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani (Federfarma), dichiarata con ordinanza della quale è stata data lettura in udienza e che è allegata alla presente sentenza.
2.1. Ancora in linea preliminare, va rilevato che sono infondate le eccezioni di inammissibilità della questione, per difetto di rilevanza, sollevate dalla difesa erariale in riferimento alla asserita irregolare costituzione del contraddittorio nel giudizio principale ed alla prospettata carente descrizione della fattispecie da parte del rimettente. In ordine alla prima eccezione è sufficiente osservare che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, il sindacato sulla validità del giudizio principale è consentito solo in presenza di vizi macroscopici rilevabili ictu oculi (ex plurimis: sentenze n. 27 del 2006 e n. 109 del 2003), nella specie non sussistenti.
L’infondatezza della seconda eccezione consegue, invece, alla considerazione che gli elementi della fattispecie concreta alla quale sono applicabili le norme censurate sono stati indicati con modalità tali da confortare il giudizio di rilevanza della questione.

3. Nel merito le questioni non sono fondate.
3.1. Occorre, in primo luogo, tenere conto del quadro normativo nel quale le disposizioni censurate si collocano.
La materia del prezzo dei farmaci è stata oggetto di numerosi interventi del legislatore statale che si sono succeduti sin da epoca risalente. Nel difficile tentativo di contemperare l’esigenza di assicurare l’assistenza farmaceutica nella misura più ampia possibile con quella di non sacrificare in maniera eccessiva l’iniziativa delle aziende farmaceutiche, l’art. 8, comma 10, della legge n. 537 del 1993 ha suddiviso i medicinali commercializzati in Italia nella categoria “A” (comprensiva dei farmaci essenziali e per le malattie croniche, rimborsati dal SSN) e nella categoria “C” (farmaci non rimborsati dal SSN). Con riguardo ai farmaci di categoria “A”, poi, alle tradizionali e più risalenti forme del “prezzo amministrato”, si sono sostituite le diverse e meno autoritative formule del c.d. “prezzo sorvegliato”, corrispondente all’individuazione del prezzo medio europeo (art. 8, comma 12, della legge n. 537 del 1993; delibere CIPE del 25 febbraio 1994 e dell’8 agosto 1996) e del “prezzo contrattato”, riferito a specifiche categorie di farmaci (art. 1, comma 41, della legge n. 662 del 1996 ed art. 36, comma 10, della legge n. 449 del 1997) e comunque definito sulla base di una serie di fattori, fra i quali il rapporto costo-efficacia, la domanda e con essa i volumi di vendita, gli sconti per le forniture agli ospedali ed alle strutture sanitarie pubbliche, volumi e prezzi di altri medicinali delle stesse imprese (delibera CIPE del 1° febbraio 2001). In ogni caso, fin dal 1997, è stato fissato con legge il margine di ricavo dei soggetti della filiera sul prezzo dei medicinali di fascia “A”, stabilendo che “le quote di spettanza sul prezzo di vendita al pubblico delle specialità medicinali” rimborsabili dal SSN sono “fissate per le aziende farmaceutiche, per i grossisti e per i farmacisti rispettivamente al 66,5%, al 6,65%, al 26,7% sul prezzo di vendita al pubblico al netto dell’IVA” (art. 1, comma 40, della legge n. 662 del 1996).
Al fine di assicurare l’assistenza farmaceutica, da parte del SSN, nella misura più ampia possibile consentita dalle disponibilità di bilancio, l’art. 48 del d.l. n. 269 del 2003 ha, poi, assegnato alla neo-istituita Agenzia del farmaco il compito di “provvedere, entro il 30 settembre di ogni anno, o semestralmente nel caso di sfondamenti del tetto di spesa di cui al comma 1, a redigere l’elenco dei farmaci rimborsabili dal SSN, sulla base dei criteri di costo ed efficacia, in modo da assicurare, su base annua, il rispetto dei livelli di spesa programmata nei vigenti documenti contabili di finanza pubblica” (comma 5, lettera c).
In questo quadro si inseriscono le norme censurate, la prima delle quali (l’art. 48, comma 5, lettera f del medesimo d.l. n. 269 del 2003), ha attribuito ex ante alla citata Agenzia il compito di “procedere in caso di superamento del tetto di spesa (…) a ridefinire, anche temporaneamente, nella misura del 60%, la quota di spettanza al produttore prevista dall’art. 1, comma 40, della legge 23 dicembre 1996, n. 662”, mentre la seconda (l’art. 1 del d.l. n. 156 del 2004), in considerazione dell’avvenuto sfondamento, nell’anno 2004, del tetto di spesa sanitaria, ha stabilito che il ripiano del predetto sfondamento deve effettuarsi, in applicazione di quanto statuito appunto alla lettera f), del comma 5, dell’art. 48 del d.l. n. 269 del 2003, attraverso l’imposizione, al produttore, di uno sconto ulteriore sul prezzo dei farmaci destinati al mercato interno e rimborsabili dal SSN, pari al 6,8% (corrispondente al 4,12% del prezzo al pubblico, IVA compresa) del margine di ricavo fissato per le aziende farmaceutiche dall’art. 1, comma 40, della legge n. 662 del 1997.
3.2. Le considerazioni svolte in ordine alle finalità delle norme censurate ed agli strumenti individuati per perseguirle, rivelano l’infondatezza, sotto tutti i profili, delle censure riferite all’art. 3 della Costituzione, pur in un contesto normativo suscettibile, certo, di essere migliorato.
L’imposizione dello sconto obbligatorio sul prezzo dei farmaci rimborsati dal SSN, che comporta la determinazione indiretta di un nuovo e minore prezzo, non è che una delle misure stabilite discrezionalmente dal legislatore al fine di bilanciare le diverse esigenze, da un lato, di contenimento della spesa farmaceutica, nel contesto di risorse date, e, dall’altro, di garanzia, nella misura più ampia possibile, del diritto alla salute mediante l’inserimento del maggior numero di farmaci essenziali nell’elenco di quelli rimborsabili dal SSN. Lo stesso è a dirsi, ad esempio, della misura dello sconto imposto dall’art. 1, comma 40, secondo periodo, della legge n. 662 del 1996, alle farmacie sull’importo al lordo del ticket ed al netto dell’IVA calcolato in misura progressiva in ragione del prezzo dei medicinali.
La scelta normativa di limitare l’imposizione dello sconto ai soli produttori non è, d’altra parte, manifestamente irragionevole, ove si consideri la particolare posizione che questi ultimi occupano nel settore. Sono, infatti, i soggetti della filiera che concorrono direttamente a determinare il prezzo (“contrattato”) dei farmaci rimborsabili (delibera CIPE del 1° febbraio 2001), conoscendone e indicandone i fattori rilevanti (rapporto costo-efficacia, domanda, prezzi di altri medicinali). E sono essi anche a poter incidere significativamente sulla variabile della domanda, essendo in grado di incrementarne il volume attraverso la promozione e la diffusione.
Questa Corte ha, peraltro, già riconosciuto la ragionevolezza di norme volte ad imporre uno sconto obbligatorio ai soli produttori di medicinali, osservando che questi ultimi costituiscono “quella categoria di industriali, l’attività dei quali, pur essendo compresa nell’ambito dell’assistenza sanitaria in genere, si ricollega, tuttavia, in particolare, direttamente all’assistenza farmaceutica” (sentenze n. 70 del 1960 e n. 144 del 1972), e giustificando la predetta misura – tenuto conto della finalità pubblica perseguita (la tutela della salute), della destinazione del provento a favore degli enti pubblici e della coattività della prestazione, istituita con atto dell’autorità e senza concorso del soggetto passivo − come prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 della Costituzione (sentenze n. 144 del 1972 e n. 70 del 1960).
Ove a ciò si aggiunga la considerazione che l’importo della misura è definito in termini percentuali riferiti al valore dei prezzi al pubblico, quindi tenendo conto dei costi di produzione e di commercializzazione dei farmaci oltre che dell’efficacia degli stessi, e che la misura in questione ha natura temporanea, in quanto collegata alle disponibilità della finanza pubblica, deve escludersi la sussistenza di profili di manifesta irragionevolezza del sacrificio imposto ai produttori che siano talmente evidenti da indurre questa Corte a dichiarare l’illegittimità costituzionale delle disposizioni ad essa inerenti.
3.3. Infondate sono anche le censure riferite all’art. 41 della Costituzione.
Occorre premettere che il comparto dei farmaci di fascia “A”, contraddistinto da penetranti poteri di regolazione e di intervento del Ministero della salute, nella determinazione del prezzo ed anche dei margini di utile lungo l’intera filiera (produttore, grossista, farmacista), non costituisce un mercato concorrenziale. In particolare, almeno quanto al prezzo, si tratta di prodotti che non danno luogo a confronto competitivo.
In relazione, poi, alla dedotta violazione del diritto alla libertà di iniziativa economica dei produttori, si deve considerare che il meccanismo di determinazione dello sconto obbligatorio, definito dall’art. 48, comma 5, lettera f), del d.l. n. 269 del 2003 ed applicato dall’art. 1, comma 3, del d.l. n. 156 del 2004 per l’anno 2004, è ancorato alla quota di utile spettante al produttore ai sensi dell’art. 1, comma 40, della legge n. 662 del 1996, a sua volta calcolata in misura percentuale rispetto al prezzo di vendita al pubblico del farmaco. Il nuovo e minor prezzo risultante dalla imposizione dello sconto è determinato in maniera tale da tener conto dei costi di produzione e di commercializzazione dei farmaci oltre che dell’efficacia degli stessi; e resta comunque entro il margine di utile assicurato ai produttori dal citato art. 1, comma 40, della legge n. 662 del 1996.
Il sacrificio imposto ai produttori dalle norme impugnate non è, pertanto, tale da determinare una illegittima lesione della libertà di iniziativa economica. La sfera di autonomia privata, d’altra parte, non riceve dall’ordinamento una protezione assoluta, sì che la sua lamentata compressione nella determinazione del prezzo non è costituzionalmente illegittima quando si riveli preordinata a consentire il soddisfacimento contestuale di una pluralità di interessi costituzionalmente rilevanti. Nella specie, con l’imposizione dello sconto ai produttori, il legislatore persegue, in maniera né sproporzionata né inidonea, l’obiettivo di realizzare il contenimento della spesa sanitaria in vista del fine di utilità sociale costituito dalla garanzia del più ampio godimento del diritto alla assistenza farmaceutica, lasciando comunque all’imprenditore un più ridotto ma ragionevole margine di utile.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 48, comma 5, lettera f), del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e dell’art. 1, comma 3, del decreto-legge 24 giugno 2004, n. 156 (Interventi urgenti per il ripiano della spesa farmaceutica), convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2004, n. 202, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione, dal Giudice di pace di Borgo San Lorenzo, con l’ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2006.

Depositata in Cancelleria il 7 luglio 2006.

ALLEGATO:
ordinanza letta all’udienza del 6 giugno 2006

ORDINANZA

Rilevato che nel presente giudizio di legittimità costituzionale è intervenuta oltre alla Bracco s.p.a. ed alla Sigma-Tau Industrie Farmaceutiche Riunite s.p.a., la Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani (Federfarma), che non è parte del giudizio principale.
Considerato che, secondo la giurisprudenza di questa Corte possono partecipare al giudizio di legittimità costituzionale (oltre al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale) solo le parti del giudizio principale e che la deroga è consentita solo “a favore di soggetti titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio” (ord. n. 251 del 2002);
che tale principio implica che l’incidenza sulla posizione soggettiva dell’interveniente deve derivare non già, come per tutte le altre situazioni sostanziali governate dalla legge censurata, dalla pronuncia della Corte sulla legittimità costituzionale della legge stessa, ma dall’immediato effetto che la pronuncia della Corte produce sul rapporto sostanziale oggetto del giudizio a quo (ord. letta all’udienza del 21 giugno 2005, allegata alla sent. n. 345 del 2005);
che, nella specie, Federfarma esprime una funzione di rappresentanza degli interessi dei titolari di farmacie private senza correlazione con le posizioni soggettive del giudizio a quo, nel quale si discute della legittimità costituzionale di norme che impongono lo sconto obbligatorio sul prezzo dei farmaci rimborsati dal SSN in capo ai produttori farmaceutici;
che, pertanto, Federfarma non è titolare di un interesse giuridicamente qualificato suscettibile di essere pregiudicato immediatamente ed irrimediabilmente dalla eventuale pronuncia di accoglimento di questa Corte.
Ritenuto, infine, altresì che gli atti di intervento della Bracco s.p.a. e della Sigma-Tau Industrie Farmaceutiche Riunite s.p.a. sono tardivi e pertanto inammissibili;

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili gli interventi della Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani, della Bracco s.p.a. e della Sigma-Tau Industrie Farmaceutiche Riunite s.p.a.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 7/7/2006 n.279 proviene da Giustamm.

Pres. ALBERTO CAPOTOSTI
Red. ANNIBALE MARINI
Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia (Avv. GIANDOMENICO FALCON)  Pres. Cons. Min. (Avv. GIORGIO D’AMATO).

sulle competenze statali e regionali in materia scolastica

Istruzione pubblica e privata  Scuola  D.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59  Definizione delle norme generali relative alla scuola dell’infanzia e al primo ciclo dell’istruzione  Art. 12, co. 1, ult. periodo  Adozione del decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, relativo all’anticipazione dell’età di accesso alla scuola dell’infanzia, con la partecipazione consultiva dell’ANCI, anziché della Conferenza unificata Stato-Regioni  Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia  Asserita violazione del principio di leale collaborazione  Illegittimità costituzionale.
Istruzione pubblica e privata  Scuola  D.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59  Definizione delle norme generali relative alla scuola dell’infanzia e al primo ciclo dell’istruzione  Art. 13, co. 1, secondo periodo  Adozione del decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, relativo all’anticipazione dell’età di accesso alla scuola dell’infanzia, senza la partecipazione consultiva della Conferenza unificata Stato-Regioni  Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia  Asserita violazione del principio di leale collaborazione  Illegittimità costituzionale.
Istruzione pubblica e privata  Scuola  D.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59  Definizione delle norme generali relative alla scuola dell’infanzia e al primo ciclo dell’istruzione  Art. 15, co. 1, secondo periodo  Adozione del decreto ex art. 22, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, relativo all’incremento di posti per le attività di tempo pieno e di tempo prolungato, da parte del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca senza la partecipazione consultiva della Conferenza unificata Stato-Regioni  Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia  Asserita violazione del principio di leale collaborazione  Illegittimità costituzionale.
Istruzione pubblica e privata  Scuola  D.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59  Definizione delle norme generali relative alla scuola dell’infanzia e al primo ciclo dell’istruzione  Art. 14, co. 3  Conferma dell’assetto organico, secondo i criteri fissati nel D.P.R. 14 maggio 1982, n. 782  Ricorso della Regione Emilia-Romagna  Asserita lesione del nuovo quadro costituzionale, ove lo Stato, in materia di organizzazione scolastica, può solo dettare i principi fondamentali  Genericità della censura  Inammissibilità della questione.
Istruzione pubblica e privata  Scuola  D.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59  Definizione delle norme generali relative alla scuola dell’infanzia e al primo ciclo dell’istruzione  Artt. 1, co. 3; 2, co. 1; 7, commi 1, 2, primo periodo, 4, 5, secondo periodo, e 6; 10, co. 1, 2, primo periodo, 4 e 5, secondo periodo; 12, co. 2, 13, co. 3; 14, co. 2, 3, 4, e 5  Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia  Presunta violazione del principio di leale collaborazione e asserita lesione degli artt. 117, co. 3 e 118 Cost.

È costituzionalmente illegittimo l’art. 12, co. 1, ult. periodo, del D.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59, nella parte in cui prevede che il decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, relativo all’anticipazione dell’età di accesso alla scuola dell’infanzia, venga adottato con la partecipazione consultiva dell’ANCI, anziché della Conferenza unificata Stato-Regioni, in quanto, in materia di istruzione, a differenza delle Regioni, gli altri enti locali sono privi di competenza legislativa.
È costituzionalmente illegittimo l’art. 13, co. 1, secondo periodo, del D.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59, nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, relativo all’anticipazione dell’età di accesso alla scuola dell’infanzia, venga adottato senza la partecipazione consultiva della Conferenza unificata Stato-Regioni, poiché, essendo la Regione, in materia di istruzione, il necessario interlocutore dello Stato, la norma lede il principio di leale collaborazione.
È costituzionalmente illegittimo l’art. 15, co. 1, secondo periodo, del D.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59, nella parte in cui prevede che il decreto ex art. 22, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, relativo all’incremento di posti per le attività di tempo pieno e di tempo prolungato, venga adottato dal Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, senza la partecipazione consultiva della Conferenza unificata Stato-Regioni, in quanto lesivo del principio di leale collaborazione, che nella materia de qua, impone un coinvolgimento, quanto meno consultivo, delle Regioni.
È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, co. 3, del D.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59, nella parte in cui prevede che fino alla messa a regime della scuola secondaria di primo grado, il relativo assetto organico «viene confermato secondo i criteri fissati nel D.P.R. 14 maggio 1982, n. 782», sollevata dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento all’art. 117, co. 3, Cost., a causa della genericità della censura, stante l’eterogeneità della disciplina recata dal D.P.R. sopramenzionato.
Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, co. 3; 2, co. 1; 7, commi 1, 2, primo periodo, 4, 5, secondo periodo, e 6; 10, co. 1, 2, primo periodo, 4 e 5, secondo periodo; 12, co. 2, 13, co. 3; 14, co. 2, 3, 4, e 5, del D.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59, sollevate dalle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia, per violazione degli artt. 117, co. 3 e 118 e per asserita lesione del principio di leale collaborazione.