Francesco Scano, Presidente, Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore PARTI: Real Invest S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Cerasi, Mario Sanino, Lorenzo Coraggio, Fabio Elefante, Simone Ferrara; contro Comune di Golfo Aranci, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gian Comita Ragnedda, nei confronti Delikate Enterprises S.r.l. non costituito in giudizio;

Procura speciale: natura e caratteristiche

Processo – Parti – Patrocinio – Procura – Procura speciale-  natura e caratteristiche. 

La procura speciale si caratterizza, rispetto alla procura generale, per avere ad oggetto uno o pìù atti giuridici singolarmente determinati ed univocamente indicati.Ciò presuppone che il soggetto che rilascia la procura abbia contezza del contenuto dell’atto oggetto del potere rappresentativo conferito e che quel medesimo atto debba essere formato prima o contestualmente al rilascio della procura.La procura, quindi, per un verso, deve essere conferita prima della proposizione del ricorso, ma, per altro verso, non può avere una data antecedente a quella dell’atto, perchè ciò dimostrerebbe che essa sia stata rilasciata senza che si conoscesse il contenuto dell’atto . 

N. 00275/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00364/2014 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 364 del 2014, proposto da 
Real Invest S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Cerasi, Mario Sanino, Lorenzo Coraggio, Fabio Elefante, Simone Ferrara, con domicilio eletto presso lo studio Antonello Rossi in Cagliari, via Ada Negri, n. 32; 

contro

Comune di Golfo Aranci, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gian Comita Ragnedda, con domicilio eletto presso lo studio Debora Urru in Cagliari, via Farina n. 44; 

nei confronti

Delikate Enterprises S.r.l. non costituito in giudizio; 

per l’accertamento del diritto

a ottenere:

– la restituzione del terreno di proprietà  sito nel Comune di Golfo Aranci per mq. 158.220, occupato dall’Amministrazione comunale per scopo di pubblica utilità  in seguito dichiarato illegittimo e detenuto attualmente sine titulo, nonchè il risarcimento dei danni per mancato godimento del terreno medesimo;

– fatta salva l’emanazione da parte della P.A. di un provvedimento di acquisizione non retroattiva ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 321/2001, nel solo caso in cui sussistano le condizioni di legge e comunque con previsione di pagamento delle somme da liquidarsi sulla base dei criteri previsti da tale norma.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Golfo Aranci;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2019 il dott. Gianluca Rovelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Espone la ricorrente di essere proprietaria di terreni edificabili siti nel Comune di Golfo Aranci per mq. 158.220.

Con deliberazione consiliare n. 55 del 22.10.2001 il Comune avviava una procedura per la costituzione di una società  di trasformazione urbana inserendo i terreni della ricorrente all’interno del perimetro su cui apponeva il vincolo preordinato all’esproprio.

Con deliberazione del consiglio comunale n. 44 del 2005 il Comune confermava sia la costituzione della STU sia il vincolo preordinato all’esproprio. 

Con delibera del Consiglio comunale n. 70 del 2 novembre 2006 il Comune di Golfo Aranci determinava la proroga della pubblica utilità  delle aree da trasformare con la Stu compresi i terreni della ricorrente.

Con sentenza n. 1328 del 2009 questo T.a.r. annullava la costituzione della STU.

Il 2 novembre 2011 è decorso il termine quinquennale della reiterazione del vincolo di pubblica utilità . 

La Real Invest chiedeva al Comune di provvedere alla riconsegna dei terreni occupati previo ripristino dello stato dei luoghi.

Espone ancora la ricorrente che, a tutt’oggi, il Comune non ha provveduto ad emanare alcun atto formale di occupazione o di esproprio, nè ha provveduto alla restituzione dei terreni occupati e al ripristino dello stato dei luoghi.

La ricorrente agisce quindi per ottenere la restituzione del terreno di sua proprietà  occupato dall’Amministrazione comunale per scopo di pubblica utilità  in seguito dichiarato illegittimo e detenuto attualmente sine titulo, nonchè il risarcimento dei danni per mancato godimento del terreno medesimo.

Si è costituito il Comune di Golfo Aranci chiedendo il rigetto del ricorso.

Con memoria depositata il giorno 8 novembre 2019 il Comune di Golfo Aranci ha eccepito, in particolare, l’inammissibilità  del ricorso per difetto del requisito di specialità  della procura conferita su foglio separato, e per difetto di notifica alla Golfo Aranci s.p.a.. 

In data 19 novembre 2019 la ricorrente replicava alle eccezioni sollevate dalla difesa del Comune. 

In data 9 dicembre 2019 la ricorrente depositava nuova procura speciale.

Alla udienza pubblica dell’11 dicembre 2019 il ricorso veniva trattenuto per la decisione. 

DIRITTO

Questa Sezione, con sentenza n. 697 del 5 agosto 2019, correttamente citata dalla difesa del Comune, ha avuto modo di precisare che, “con riferimento alla necessità  della procura speciale del difensore, ai fini dell’ammissibilità  del ricorso giurisdizionale, l’art. 40, comma 1, lett. g) del c.p.a. esige che il ricorso sottoscritto dal difensore sia munito di procura speciale, non essendo evidentemente la procura generale sufficiente per l’attribuzione della rappresentanza tecnica nel processo amministrativo (ex plurimis, T.A.R. Lombardia, III, n. 2335/2018; T.A.R. Sardegna, n. 97/2017; T.A.R. Lombardia, III, n. 1152/2015; T.A.R. Lazio, II, n. 145/2015).

Come è noto, la procura speciale si caratterizza, rispetto alla procura generale, per avere ad oggetto uno o pìù atti giuridici singolarmente determinati ed univocamente indicati.

Ciò presuppone che il soggetto che rilascia la procura abbia contezza del contenuto dell’atto oggetto del potere rappresentativo conferito e che quel medesimo atto debba essere formato prima o contestualmente al rilascio della procura.

La procura, quindi, per un verso, deve essere conferita prima della proposizione del ricorso, ma, per altro verso, non può avere una data antecedente a quella dell’atto, perchè ciò dimostrerebbe che essa sia stata rilasciata senza che si conoscesse il contenuto dell’atto (T.a.r. Puglia, Bari, sez. I, 4 marzo 2019, n. 322).

In questo senso, si è espressa anche la Corte Costituzionale, che, con la sentenza n. 82 del 1996, ha dichiarato infondata la questione di legittimità  dell’art. 19 della legge n. 1034 del 1971 nella parte in cui non consente, nel processo amministrativo, l’assistenza a mezzo di procura generale alle liti, evidenziando che "non esiste affatto un principio (costituzionalmente rilevante) di necessaria uniformità  di regole processuali tra i diversi tipi di processo, rispettivamente davanti alla giurisdizione civile e alla giurisdizione amministrativa o alle giurisdizioni speciali sopravvissute, potendo i rispettivi ordinamenti processuali differenziarsi sulla base di una scelta razionale del legislatore, derivante dal tipo di configurazione del processo e dalle situazioni sostanziali dedotte in giudizio (sentenza n. 191 del 1985), anche in relazione all’epoca della disciplina e alle tradizioni storiche di ciascun procedimento, avuto riguardo, nella specie, al fatto che il processo amministrativo è strutturato come processo prevalentemente di impugnazione". 

Nel caso che qui occupa il collegio, la ricorrente principale ha allegato al ricorso una procura tale da non poter permettere l’identificazione univoca della controversia per la quale la procura in esame veniva rilasciata.

La procura è priva di data, risulta conferita su foglio separato e non c’è riferimento alcuno all’oggetto dell’impugnazione.

Questa Sezione ha espresso il proprio orientamento, prima ancora che nella già citata sentenza n. 697/2019, nella sentenza n. 604 del 3 luglio 2019 che qui si richiama.

Il ricorso è quindi inammissibile per carenza di procura speciale ad litem.

Il ricorso è inammissibile anche per altra via.

Il possesso dei terreni per cui è causa non è mai stato in capo al Comune. 

I terreni non sono mai stati formalmente oggetto di decretazione d’occupazione d’urgenza.

Difetta anche la notifica del ricorso nei confronti della Golfo Aranci S.p.A. unico soggetto, semmai, che aveva esercitato i poteri espropriativi.

Non è il Comune a dover restituire alcunchè (possesso di un terreno che non ha mai avuto) ma, semmai, un altro soggetto che, come correttamente osserva la difesa dell’amministrazione, è ben noto alla ricorrente. 

Il ricorso è pertanto inammissibile. 

Le spese seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile come da motivazione.

Condanna la ricorrente alle spese del presente giudizio in favore del Comune di Golfo Aranci che liquida in € 3.000/00 (tremila/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così¬ deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Scano, Presidente

Marco Lensi, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

L'articolo T.A.R. Sardegna – Cagliari – Sentenza – 18/5/2020 n.275 proviene da Giustamm.

Giuseppina Adamo, Presidente, Lorenzo Ieva, Referendario, Estensore; PARTI: Impresa individuale di Omissis, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Vaira e Felice Eugenio Lorusso, c. Ministero dell’Interno, U.T.G.-Prefettura di Foggia e Questura di Foggia, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato; Comune di Manfredonia (FG), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Teresa Siponta Totaro.

Interdittiva antimafia: natura, contenuto e finalità .

1.- Criminalità  – interdittiva antimafia – natura, contenuto e finalità .
 

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione II – Sentenza – 18/2/2020 n.275 proviene da Giustamm.

Pres. Ianigro/Est. De Berardinis

 1. Ordinanza di rimozione di opere abusive e ripristino dei luoghi – Istanza di condono – Sospensione delle sanzioni – Illegittimità .
 

L'articolo T.A.R. Abruzzo – Pescara – Sentenza – 18/11/2019 n.275 proviene da Giustamm.

Pres. Monticelli/ est. Rovelli

Rito appalti: sulla decorrenza del termine di impugnazione dell’ammissione/esclusione

1.Contratti della p.a. – Rito superaccellerato – Termine impugnazione – Ammissione ed esclusione – Trenta giorni dalla pubblicazione sul profilo della stazione appaltante – Anche in caso di partecipazione di un rappresentante alla pubblica seduta – Ragioni

2. Contratti della p.a. – Gara – Cauzione – Impegno a rilasciare garanzia per l’esecuzione del contratto – Carenza – Esclusione – Necessità – Soccorso istruttorio – Inammissibilità
 

2. Va escluso il concorrente che abbia prestato una cauzione provvisoria priva dell’impegno del fideiussore a rilasciare la garanzia fideiussoria per l’esecuzione del contratto, trattandosi di adempimento previsto a penal di esclusione dall’art. 93, co. 8 D.Lgs. 50/2016 senza che quindi sia possibile attivare il soccorso istruttorio. 

Pubblicato il 21/04/2017

N. 00275/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01065/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1065 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Ilvi Tour di Steri Graziella, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Massa, Gianmarco Delunas, Marcello Vignolo, con domicilio eletto presso lo studio Vignolo in Cagliari, piazza del Carmine n. 22; 

contro

Unione dei Comuni Parte Montis, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaele Miscali, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Angelo Arca in Cagliari, via Goito n. 24; 
Comune di Mogoro, Comune di Gonnostramatza, Comune di Masullas, Comune di Siris, Comune di Pompu non costituiti in giudizio; 

nei confronti di

Giara Bus di Olla Sergio & C. S.n.c., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Federico Pinna, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Riva Villasanta, 233; 
Autonoleggio Atzeni Pierpaolo, Melis Sergio non costituiti in giudizio; 

per l’annullamento

– ai sensi dell’art. 120 comma 2-bis del c.p.a., dei provvedimenti con i quali la costituenda ATI composta dai controinteressati è stata ammessa alla gara bandita dall’Unione dei comuni Parte Montis per l’affidamento del servizio di trasporto scolastico (CIG 68030885D0), tra cui, sempre limitatamente alle parti in cui questi atti possano intendersi come provvedimenti d’ammissione dei controinteressati alla procedura, i verbali di gara n. 1 dell’8.11.2016 e n. 2 del 9.11.2016;

e con i motivi aggiunti depositati il 27.1.2017:

– della determinazione del responsabile Amministrativo finanziario dell’Unione di comuni Parte Montis n.1 del 5.1.2017, con cui sono stati approvati gli atti di gara e la stessa è stata aggiudicata in via definitiva all’ATI costituenda tra le ditte controinteressate;

– della nota del responsabile del servizio Centrale unica di committenza n. 9 del 4.1.2017, con cui si risponde alla richiesta di riesame inviata per conto della ricorrente il 3.12.2016.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della Unione dei Comuni Parte Montis e di Giara Bus di Olla Sergio & C. S.n.c.;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 aprile 2017 il dott. Gianluca Rovelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente ha partecipato alla gara indetta dall’Unione dei Comuni Parte Montis per l’affidamento del servizio di trasporto scolastico per l’anno 2016/2017.

La gara è stata aggiudicata (non vi è ancora l’approvazione della aggiudicazione definitiva) alla ditta Giara Bus che secondo la ricorrente doveva essere esclusa per i seguenti motivi in diritto:

1) violazione dell’art. 93 comma 8 d.lgs. 50/2016 e contrasto con l’art. 12 comma 1 della lettera di invito e l’art. 17 comma 2 del capitolato speciale.

Il 27 gennaio 2017 la ricorrente depositava ricorso per motivi aggiunti per l’impugnazione della determinazione di aggiudicazione n. 1 del 5 gennaio 2017.

Con il ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ripropone il motivo dedotto con il ricorso introduttivo impugnando altresì l’aggiudicazione definitiva e deduce ulteriori motivi:

2) errore della motivazione, violazione dell’art. 93 comma 8 d.lgs. 50/2016;

3) vizi della valutazione e dell’assegnazione dei punteggi.

Si costituivano l’amministrazione intimata e la controinteressata chiedendo il rigetto del ricorso.

Alla udienza pubblica del 5 aprile 2017 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

Va preliminarmente esaminata l’eccezione sollevata dalle difese dell’amministrazione e della controinteressata, secondo cui il ricorso sarebbe tardivo perché al momento della ammissione della controinteressata alla gara, alla seduta pubblica era presente un rappresentante della ditta ricorrente cosicché il termine per proporre ricorso sarebbe decorso da quella data.

L’eccezione non è fondata.

Anzitutto va ricordato che questa Sezione, sul termine di impugnazione degli atti di ammissione alla gara, ha già espresso il suo orientamento dal quale non intende discostarsi.

E’ stato difatti ricordato:

“Osserva, prima di tutto, il Collegio che, ai sensi del citato art. 120, comma 2 bis c.p.a., “Il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa all’esito della valutazione dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali va impugnato nel termine di trenta giorni, decorrente dalla sua pubblicazione sul profilo del committente della stazione appaltante ai sensi dell’articolo 29, comma 1, del codice dei contratti pubblici adottato in attuazione della legge 28 gennaio 2016, n. 11″; e che, ai sensi dell’art. 76, comma 2, dello stesso d.lgs. n. 50/2016, “3. Fermo quanto previsto nell’articolo 29, comma 1, secondo e terzo periodo, contestualmente alla pubblicazione ivi prevista è dato avviso ai concorrenti, mediante PEC o strumento analogo negli altri Stati membri, del provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa all’esito della valutazione dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali, indicando l’ufficio o il collegamento informatico ad accesso riservato dove sono disponibili i relativi atti”; pertanto emerge chiaramente dalla nuova disciplina l’intento del legislatore di assicurare degli efficaci sistemi di piena conoscenza degli atti, anche ai fini di una loro ponderata impugnazione” (T.a.r. Sardegna, sez. I, 20 gennaio 2017, n. 36).

Va peraltro anche osservato che il ricorso è perfettamente nei termini tenuto conto che la nota prot. 9 del 4gennaio 2017 (documento 9 del ricorrente) a firma del responsabile del servizio, riscontra la richiesta di riesame avanzata dalla ditta ricorrente in data 3 dicembre 2016 con un atto che riporta nuova motivazione a seguito di nuova istruttoria. Non si tratta quindi di atto meramente confermativo. La circostanza è determinante ed esclude la tardività del ricorso.

E’ sufficiente richiamare un condivisibile precedente del T.a.r. Lazio che ha affermato che “La presenza del legale rappresentante dell’impresa alla seduta di gara nella quale la commissione ha deliberato l’esclusione della stessa non rende irricevibile per tardività il ricorso proposto contro l’esclusione qualora sia stato tempestivamente impugnato il successivo provvedimento di esclusione adottato dal dirigente competente che abbia sostituito la precedente esclusione disposta dalla commissione di gara, pur conservandone identico il contenuto dispositivo; invero, trattandosi di provvedimento di un distinto organo, costituisce non un atto meramente confermativo ma un atto di conferma in senso proprio in quanto frutto di un nuovo ed autonomo apprezzamento dei fatti operato da tale organo” (T.a.r. Lazio, Latina, sez. I, 20/11/2014, n. 978).

Va peraltro aggiunto che la Ilvi Tour ha proposto il ricorso prima ancora che l’amministrazione assolvesse agli obblighi (stringenti) di pubblicazione previsti dal Codice dei contratti ma evincendo l’ammissione della controinteressata dalla apertura delle buste contenti le offerte economiche.

Il ricorso è pertanto proposto nei termini.

Nel merito il ricorso è fondato e deve essere accolto.

Quanto al primo motivo va rilevato che il Collegio ritiene di condividere il recente orientamento del T.a.r. Lazio che ha affermato: “Va rilevato in proposito che l’art. 93 del d.lgs. n. 50/2016 stabilisce, al comma 1, che “l’offerta è corredata da una garanzia fideiussoria, denominata garanzia provvisoria” e che, “in caso di partecipazione alla gara di un raggruppamento temporaneo di imprese, la garanzia fideiussoria deve riguardare tutte le imprese del raggruppamento medesimo”.

Sempre il citato art. 93, al comma 8, prevede che “l’offerta è altresì corredata, a pena di esclusione, dall’impegno di un fideiussore, anche diverso da quello che ha rilasciato la garanzia provvisoria, a rilasciare la garanzia fideiussoria per l’esecuzione del contratto, di cui agli articoli 103 e 105, qualora l’offerente risultasse affidatario”.

4.3 – Dalle norme di cui alla richiamata disposizione normativa si desume innanzi tutto che rispetto all’impegno del fideiussore a rilasciare la garanzia fideiussoria per l’esecuzione del contratto, è posto, in capo alle ditte partecipanti alle gare per l’aggiudicazione dei contratti pubblici, un preciso obbligo, a pena di esclusione” (…).

“4.8 – Trattandosi di elemento richiesto a pena di esclusione, qui mancante, non era possibile attivare il soccorso istruttorio.

Infatti l’art. 83 del nuovo Codice degli Appalti lo prevede solo per “le carenze di qualsiasi elemento formale della domanda”, tale non potendosi qualificare quella in esame, proprio per quanto sopra evidenziato” (T.a.r. Lazio, Sezione prima ter, 18 gennaio 2017, n. 878).

Nella fattispecie qui all’esame del Collegio la violazione riguarda l’art. 93 comma 8 del d.lgs. 50/2016 (disposizione in cui il nuovo Codice ha previsto esplicitamente la sanzione dell’esclusione in caso di violazione delle prescrizioni ivi contenute) e l’art. 12 comma 1 della lettera di invito.

Va peraltro osservato, anche a voler considerare (e come si è visto ciò non è possibile) l’ipotesi di un soccorso istruttorio, che la stazione appaltante non ha neppure attivato la relativa procedura e che pertanto l’elemento richiesto a pena di esclusione è del tutto mancante.

Né può essere richiamata quella giurisprudenza del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, Sez. III, 2 marzo 2017, n. 975) che ritiene attivabile il c.d. “soccorso istruttorio processuale” posto che l’Amministrazione ha esplicitamente e erroneamente ritenuto che il requisito, invece richiesto dalla legge, non fosse dovuto.

Il motivo è pertanto fondato e determina l’accoglimento del ricorso.

Le spese, stante i non univoci orientamenti della giurisprudenza sul punto, possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Spese compensate con restituzione contributo unificato a carico dell’Amministrazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2017 con l’intervento dei magistrati:

Caro Lucrezio Monticelli, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione I – Sentenza – 21/4/2017 n.275 proviene da Giustamm.

Presidente Grossi, Redattore Prosperetti

In tema di spese per il servizio di trasporto degli studenti disabili della provincia di Pescara

Istruzione – Art. 6, c. 2 bis, legge Regione Abruzzo 15/12/1978, n. 78, aggiunto dall’art. 88, c. 4, legge Regione Abruzzo 26/04/2004, n. 15 – Servizio di supporto organizzativo per gli alunni con handicap o in situazioni di svantaggio – Previsto obbligo di contribuzione della Regione alle spese sostenute dalle Provincie, nella misura del 50% nei limiti della disponibilità finanziaria – Q.l.c. promossa dal Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo – Lamentata violazione dell’art. 38, c. 3 e 4, Cost. – Illegittimità costituzionale parziale
 

 È costituzionalmente illegittimo l’art. 6, comma 2-bis, della legge della Regione Abruzzo 15 dicembre 1978, n. 78 (Interventi per l’attuazione del diritto allo studio), aggiunto dall’art. 88, comma 4, della legge della Regione Abruzzo 26 aprile 2004, n. 15, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2004 e pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo (Legge finanziaria regionale 2004)», limitatamente all’inciso «, nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio e iscritta sul pertinente capitolo di spesa».
 

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 16/12/2016 n.275 proviene da Giustamm.

Presidente Silvestri, Redattore Coraggio

sulle controversie tra Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e società titolari di concessioni per la raccolta di scommesse

Giochi e scommesse – Art. 10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44 – Controversie tra il Ministero delle Finanze-Amministrazione autonoma Monopoli di Stato e l’Agenzia per lo sviluppo del settore ippico (A.S.S.I.) – Definizione, anche in via transattiva, con abbandono di ogni controversia pendente, di tutti i rapporti controversi – Definizione, in via equitativa, di una riduzione non superiore al 5 per cento delle somme ancora dovute dai concessionari – Q.l.c. sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Asserita violazione degli artt. 3, 24, primo comma, 103, primo comma, 113 della Costituzione, nonché degli artt. 97, 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali – Illegittimità costituzionale parziale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 10, comma 5, lettera b), del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, limitatamente alle parole «non superiore al 5 per cento».

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Gaetano SILVESTRI; Giudici : Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, promossi dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con cinque sentenze del 30 gennaio 2013, con una sentenza del 5 febbraio 2013 e con undici sentenze ed un’ordinanza del 30 gennaio 2013, rispettivamente iscritte ai nn. 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101 e 102 del registro ordinanze 2013 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 19 e 20, prima serie speciale, dell’anno 2013.

Visti gli atti di costituzione della s.a.s. Il Bagatto di Valiani Alessandro & C., dell’Agenzia Ippica Monza s.r.l. ed altri, della SNAI s.p.a. ed altra, dell’Agenzia Ippica Mosti s.n.c., della Società Bingo ed altri, della Sisal Match Point s.p.a., della Cogetech s.p.a. ed altra, della Beach Bet s.r.l. ed altri, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica dell’8 ottobre 2013 e nella camera di consiglio del 9 ottobre 2013 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;

uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per l’Agenzia Ippica Monza s.r.l. ed altri, per la SNAI s.p.a. ed altra e per la Agenzia Ippica Mosti s.n.c., Annalisa Lauteri e Luigi Medugno per la Sisal Match Point s.p.a., Filippo Lattanzi per la Cogetech s.p.a. ed altra e per la Beach Bet s.r.l. ed altri, Raffaele Bifulco per la Società Bingo ed altri, Paolo Mazzoli per la s.a.s. Il Bagatto di Valiani Alessandro & C. e l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.− Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con sentenza del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 85 del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 103, primo comma, e 113 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44.

1.1.− Il rimettente premette che le ricorrenti, società titolari di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998, n. 169 (Regolamento recante norme per il riordino della disciplina organizzativa, funzionale e fiscale dei giochi e delle scommesse relativi alle corse dei cavalli, nonché per il riparto dei proventi, ai sensi dell’art. 3, comma 78, della legge 23 dicembre 1996, n. 662), avevano agito in giudizio per ottenere l’annullamento dei provvedimenti con cui l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (di seguito AAMS) aveva richiesto il versamento dell’integrazione dei cosiddetti minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010, lamentandone l’illegittimità – oltre che per altri motivi – per violazione e falsa applicazione dell’art. 38, comma 4, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, nonché dell’art. 1-bis, del decreto-legge 25 settembre 2008, n. 149 (Disposizioni urgenti per assicurare adempimenti comunitari in materia di giochi), convertito, con modificazioni, dalla legge 19 novembre 2008, n. 184.

1.1.1.− Prosegue il Tribunale rimettente, evidenziando che nel giudizio a quo le ricorrenti avevano riferito che: a) secondo ciascuna convenzione di concessione il concessionario è tenuto a versare all’Unione nazionale incremento razze equine (UNIRE) − poi Agenzia per lo sviluppo del settore ippico (ASSI) − una quota annuale della raccolta ex art. 12 del d.P.R. n. 169 del 1998, fermo restando che, qualora essa non raggiunga la soglia annuale dovuta, il concessionario è tenuto, ai sensi dell’art. 4 della predetta convenzione, ad integrare i versamenti fino a raggiungere il cosiddetto minimo garantito annuo, determinato ai sensi del decreto interdirigenziale del 10 ottobre 2003; b) con il decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 il legislatore aveva previsto l’indizione di bandi di gara per l’assegnazione di un considerevole numero di nuove concessioni per la raccolta del gioco pubblico, sia su base ippica che sportiva, e ciò aveva determinato la saturazione del mercato ed una drastica riduzione degli incassi dei concessionari ricorrenti; c) anche in ragione di quanto precede, l’AAMS, con comunicazione del 28 giugno 2007, aveva sospeso il pagamento dei minimi garantiti per l’anno 2006; d) con provvedimenti emessi nel 2009, aveva quindi richiesto alle società ricorrenti il pagamento dei minimi garantiti per l’anno 2008; e) tali provvedimenti erano stati impugnati innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, che, con la sentenza n. 7469 del 2009, aveva accolto il ricorso, evidenziando in motivazione che i provvedimenti di riscossione delle somme dovute a titolo di minimi garantiti non avrebbero potuto essere adottati prima della definizione delle cosiddette misure di salvaguardia previste dall’art. 38, comma 4, lettera l), del decreto-legge n. 223 del 2006; f) stessa sorte era toccata ai provvedimenti con cui l’AAMS aveva richiesto i minimi garantiti per l’anno 2009; g) nonostante tali precedenti arresti giurisprudenziali, l’amministrazione, con i provvedimenti impugnati con il ricorso principale, aveva richiesto il versamento dei minimi garantiti per gli esercizi dal 2006 al 2010, dando atto in parte motiva dell’avvenuta convocazione di una conferenza di servizi con il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali finalizzata alla individuazione delle “misure di salvaguardia”, e del fatto che, all’esito di tale conferenza, si era ritenuto non possibile procedere a tale individuazione.

1.1.2.− Riferisce ancora il giudice a quo che, con ordinanza cautelare resa in corso di causa, aveva accolto la domanda di sospensione degli atti impugnati, poiché l’Amministrazione era ancora inadempiente all’obbligo di adozione delle citate misure di salvaguardia.

1.1.3.− Le ricorrenti proponevano, quindi, motivi aggiunti per contestare la tesi, sostenuta dalla difesa erariale, secondo la quale nella sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, 16 febbraio 2012, nelle cause riunite C-72/10 e C-77/10, Costa-Cifone, sarebbero state trattate tematiche connesse all’adozione delle misure di salvaguardia ed evidenziavano, per contro, che ivi sarebbe stato messo in luce come la rete del gioco lecito fosse stata di fatto penalizzata dall’esistenza di altra rete illecita e parallela.

1.1.4.– Soggiunge il remittente che, nelle more della definizione del giudizio, era sopravvenuto il citato art. 10, comma 5, e che, sulla scorta del mutato quadro normativo, l’AAMS, preso atto dell’eliminazione delle misure di salvaguardia, aveva notificato alle ricorrenti nuove richieste di pagamento delle somme dovute a titolo di minimi garantiti, ricalcolate con una riduzione equitativa del 5 per cento.

1.1.5.– Tali richieste erano state quindi impugnate con ulteriori motivi aggiunti volti a fare valere la loro illegittimità per i motivi già spiegati con il ricorso principale, nonché per asserita violazione dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, in quanto tale disposizione non avrebbe efficacia retroattiva ma solo pro futuro e richiederebbe, comunque, un’attività non autoritativa, ma negoziata con le parti interessate; in via subordinata, le ricorrenti avevano sollecitato la rimessione della questione di costituzionalità della disposizione sopravvenuta per violazione degli artt. 3, secondo comma, 41, primo comma, 103, primo comma, 108, secondo comma, 111, primo comma, e 113, commi primo e terzo Cost.

1.1.6.– L’AMMS, prosegue il rimettente, si era costituita in giudizio, eccependo che la norma sopravvenuta non sarebbe lesiva degli interessi delle ricorrenti, perché, anzi, risolverebbe la materia controversa, stabilendo una misura economica delle somme dovute e non versate, e abrogando la disposizione fonte delle misure di salvaguardia, in linea con i principi enunciati nella citata sentenza della Corte di giustizia Costa-Cifone del 16 febbraio 2012.

1.1.7.− Dopo avere così ricostruito i fatti di causa, il TAR Lazio osserva, in punto di rilevanza, che il più volte citato art. 10, comma 5, nella misura in cui impone alle amministrazioni interessate «un vero e proprio obbligo di procedere alla definizione, anche in via transattiva, delle controversie relative all’integrazione dei c.d. minimi garantiti», ha determinato l’inefficacia delle precedenti richieste di pagamento impugnate con il ricorso principale e i primi motivi aggiunti, sicché essi devono essere dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse.

Quanto ai provvedimenti impugnati con i secondi motivi aggiunti ed adottati dall’amministrazione in forza del predetto art. 10, comma 5, osserva il rimettente che tale disposizione non può essere interpretata nel senso, proposto dalle società ricorrenti, che disponga solo per il futuro e, quindi, non debba trovare applicazione nei giudizi pendenti.

Il TAR, in altri termini, «condivide la tesi (su cui si fondano le richieste di pagamento formulate dall’AAMS, secondo la quale – a fronte della mancata definizione in via amministrativa delle misure di salvaguardia previste dall’art. 38, comma 4, lettera l), del decreto-legge n. 223 del 2006 e delle numerose controversie insorte a seguito delle richieste di pagamento dei minimi garantiti formulate dall’AAMS all’inizio del 2012 nonostante la mancata definizione in via amministrativa delle predette misure di salvaguardia – il legislatore è intervenuto con una legge provvedimento […] destinata ad incidere sulle controversie pendenti, abrogando il meccanismo di salvaguardia previsto dall’art. 38, comma 4, lettera l), del decreto-legge n. 223 del 2006 e sostituendo tale meccanismo con un diverso meccanismo, costituito essenzialmente da una riduzione, predeterminata per legge in misura non superiore al 5 per cento, delle somme ancora dovute dai concessionari a titolo di minimi garantiti».

1.2.− Il giudice rimettente, quindi, passa ad illustrare i dubbi di costituzionalità della disposizione impugnata.

Rammenta, in primo luogo, come la giurisprudenza costituzionale ed amministrativa sia ormai consolidata, in punto di compatibilità costituzionale delle anzidette leggi-provvedimento, nel ritenere che: a) esse sono astrattamente legittime, non sussistendo nel nostro ordinamento una riserva di amministrazione; b) i diritti di difesa del soggetto leso non vengono «ablati», ma si trasferiscono dalla giurisdizione amministrativa a quella costituzionale, per il tramite del sindacato sulla ragionevolezza; c) se è vero, fermo restando il limite invalicabile del giudicato, che la mera presenza di un ricorso giurisdizionale non impedisce l’approvazione di una legge-provvedimento, è anche vero, però, che l’eventuale e comprovata esclusiva finalizzazione della legge alla «sottrazione dell’oggetto del sindacato giurisdizionale» costituirebbe un indice sintomatico della sua irragionevolezza.

Alla luce di tali considerazioni e della precedente giurisprudenza dello stesso TAR Lazio in punto di necessità della previa adozione delle misure di salvaguardia per l’esazione dei minimi garantiti, al rimettente la disposizione impugnata appare illogica ed irrazionale, quindi in contrasto con il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), perché il legislatore avrebbe apprestato uno strumento evidentemente inadeguato a tutelare l’equilibrio economico dei concessionari storici.

Tale inadeguatezza si apprezzerebbe ancora di più considerando «il mutato assetto del mercato delle scommesse ippiche» e la «riconfigurazione dell’assetto distributivo territoriale dell’offerta di gioco, come ridisegnati dalla riforma introdotta dall’art. 38 del decreto-legge n. 223 del 2006, che ha determinato l’apertura del mercato dei giochi pubblici e l’attivazione di nuove concessioni secondo una diffusione capillare sul territorio e con più favorevoli condizioni di esercizio e di redditività», nonché «gli effetti del “mercato parallelo” gestito dai centri trasmissione dati (CTD), ossia gli effetti della presenza nel mercato italiano delle scommesse di operatori economici di altri stati membri che agiscono attraverso i predetti CTD, in assenza di concessione […]».

In secondo luogo, la disposizione sopravvenuta avrebbe quale unico scopo quello di sottrarre al sindacato giurisdizionale i provvedimenti dell’AAMS impugnati con i ricorsi principali, così vanificando il diritto alla tutela giurisdizionale dei concessionari storici.

1.3.– Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione sollevata.

1.3.1.– Osserva l’interveniente che la disposizione oggetto di sindacato di costituzionalità va vista nell’ottica complessiva dell’evoluzione normativa che ha caratterizzato il settore economico delle scommesse ippiche; che, in particolare, in base all’art. 2 della legge 24 marzo 1942, n. 315 (Provvedimenti per la ippicoltura) e successivamente a norma dell’art. 6 del decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496 (Disciplina delle attività di giuoco), la gestione dei giochi e delle scommesse sulle corse dei cavalli e sugli eventi sportivi era riservata, rispettivamente, all’UNIRE ed al Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), i quali potevano scegliere tra la gestione diretta o l’affidamento a terzi e che l’UNIRE aveva affidato la gestione alle agenzie ippiche, rinnovando le concessioni in capo ai titolari per un periodo di oltre sessanta anni; che, come ridisciplinate dal d.P.R. n. 169 del 1998, le nuove concessioni erano state messe a concorso ed aggiudicate per sei anni a partire dal gennaio 2000, mentre le restanti 329 concessioni “storiche”, con decreto ministeriale del 21 dicembre 1999, erano state rinnovate, a domanda degli interessati, fino al 1° gennaio 2006.

Rammenta, poi, la difesa dello Stato che, a seguito di difficoltà economiche emerse nel settore di riferimento, l’art. 8 del decreto-legge 28 dicembre 2001, n. 452 (Disposizioni urgenti in tema di accise, di gasolio per autotrazione, di smaltimento di oli usati, di giochi e scommesse, nonché sui rimborsi IVA, sulla pubblicità effettuata con veicoli, sulle contabilità speciali, sui generi di monopolio, sul trasferimento di beni demaniali, sulla giustizia tributaria, sul funzionamento del servizio nazionale della riscossione dei tributi e su contributi ad enti ed associazioni), convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2002, n. 16, aveva attribuito all’amministrazione il compito di ridefinire le condizioni economiche delle concessioni in parola e che, in attuazione di tale disposizione, con decreti ministeriali del 6 giugno e del 2 agosto 2002 del Ministero dell’economia e delle finanze-AAMS e del Ministero delle politiche agricole e forestali, si era provveduto in tal senso.

Ulteriori modalità di versamento dei corrispettivi erano state poi stabilite dall’art. 8, del decreto-legge 24 giugno 2003, n. 147 (Proroga di termini e disposizioni urgenti ordinamentali), convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2003, n. 200, e con il decreto interdirigenziale del 10 ottobre 2003.

L’UNIRE aveva quindi provveduto a concedere una proroga delle concessioni storiche fino al 31 dicembre 2011, mentre nel corso del 2005 quelle assegnate con gara pubblica nel 1999 erano state rinnovate, sulla base di appositi decreti ministeriali, fino al 30 giugno 2012.

Nel corso del 2006, in sede di rinnovi dei rapporti concessori, era stata sottoscritta una nuova convenzione, approvata con decreto direttoriale AAMS del 12 maggio 2006, che, all’art. 4, teneva conto delle novità normative intervenute in materia di determinazione del minimo garantito.

Rammenta, ancora, la difesa statale che nel 2001 la Commissione delle Comunità europee aveva dato avvio ad una procedura di infrazione ex art. 226 del Trattato UE, contestando alla Repubblica italiana la non conformità all’ordinamento comunitario dell’affidamento senza gara delle 329 concessioni storiche, rinnovate a norma dell’art. 25 del d.P.R. n. 169 del 1998, procedura che si era conclusa con la sentenza della Corte di giustizia, 13 settembre 2007, in causa C-260/04, Cattabriga, con cui l’Italia era stata condannata per violazione degli artt. 43 e seguenti del Trattato CE, avendo provveduto ad assegnare le concessioni in questione senza gara e non avendo garantito un adeguato livello di pubblicità.

Con il decreto-legge n. 223 del 2006, poi, era stato liberalizzato il mercato delle scommesse, con l’attuazione di procedure concorsuali di rilievo comunitario conclusesi con l’affidamento, anche ad operatori stranieri, di 158 nuove concessioni ippiche e sportive, con scadenza 30 giugno 2016, per un totale di circa 14.000 punti aggiuntivi di raccolta.

Alla citata sentenza di condanna del 13 settembre 2007 ci si era conformati dapprima con l’art. 4-bis del decreto-legge, 8 aprile 2008, n. 59 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2008, n. 101, e poi con l’art. 1-bis del decreto-legge 25 settembre 2008, n. 149 (Disposizioni urgenti per assicurare adempimenti comunitari in materia di giochi), convertito, con modificazioni, dalla legge 19 novembre 2008, n. 184; disposizioni, queste, che avevano previsto l’attribuzione tramite procedura ad evidenza pubblica di 3.000 negozi di gioco su base ippica. La gara si era conclusa con l’affidamento di più di 800 negozi ippici fino al 30 giugno 2016 ed alla procedura avevano partecipato diversi concessionari storici e rinnovati, aderendo così alle nuove disposizioni e al nuovo disciplinare di concessione, recanti un diverso sistema di oneri economici con abbandono dei minimi garantiti.

Osserva ancora la difesa dello Stato che il punto nodale della questione odierna sta nel fatto che la riforma realizzata dal decreto-legge n. 223 del 2006 aveva rinviato a provvedimenti attuativi, che, tra l’altro, avrebbero dovuto provvedere alla «definizione delle modalità di salvaguardia dei concessionari delle raccolte di scommesse ippiche disciplinate dal regolamento di cui al d.P.R. n. 169 del 1998»: in altri termini, «era previsto un meccanismo tendente ad un complessivo riequilibrio delle condizioni di esercizio delle concessioni antecedenti, a fronte dell’incremento dell’offerta di gare sul canale dell’ippica nazionale introdotto con la citata riforma».

Sul piano sovranazionale, ancora, la sentenza della Corte di giustizia, 6 marzo 2007, grande sezione, in causa C-338/04, C-359/04 e C-360/04, Placanica, aveva affermato l’incompatibilità con il diritto comunitario della normativa italiana, che «impone una sanzione penale a soggetti quali gli imputati nelle cause principali per avere esercitato un’attività organizzata di raccolta di scommesse in assenza della concessione o dell’autorizzazione di polizia richieste dalla normativa nazionale, allorché questi soggetti non hanno potuto ottenere le dette concessioni od autorizzazioni a causa del rifiuto di tale Stato membro, in violazione del diritto comunitario del diritto di concederle loro»: di qui una nuova totale apertura del mercato delle scommesse ippiche, cui in precedenza non era pervenuta nemmeno la liberalizzazione del decreto-legge n. 223 del 2006.

Decisiva, tuttavia, in questa complessa vicenda sarebbe, secondo il Presidente del Consiglio, la sentenza della Corte di giustizia, 16 febbraio 2012, nelle cause riunite C-72/10 e C-77/10, Costa-Cifone, che, in un’ottica di completa rilettura del sistema concessorio vigente in Italia in materia di giochi, precluderebbe ogni ulteriore vantaggio ai concessionari storici.

1.3.2.– Così ricapitolata l’intera evoluzione normativa del settore, l’Avvocatura generale osserva, in primo luogo, che l’abrogazione della norma che prevedeva le misure di salvaguardia avrebbe effetto solo per il periodo successivo all’entrata in vigore della legge: di qui la sua irrilevanza nei giudizi in corso.

In ogni caso la ratio dell’intervento normativo starebbe nel fatto che «il debito a titolo di integrazione delle quote di prelievo […] possa essere compensato con eventuali crediti derivanti dai lodi arbitrali attivati da un gran numero di concessionari ippici».

Infine, alla luce della citata sentenza Costa-Cifone, l’unica misura di salvaguardia applicabile secondo il diritto europeo sarebbe proprio la riduzione, in sede transattiva, degli importi ancora dovuti dai concessionari a titolo di quote di prelievo.

2.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con sentenze n. 1050 e n. 1052 del 30 gennaio 2013, rispettivamente iscritte al n. 86 ed al n. 89 del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 103, primo comma, e 113 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.

Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998 e volti ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti con cui l’AMMS aveva richiesto il versamento dell’integrazione dei minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.

2.1.– Dopo avere riferito i fatti di causa, il giudice a quo illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, riproducendo le motivazioni dell’analogo atto di rimessione iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

2.2.– Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione sollevata ed in particolare illustrando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte nell’atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

3.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con le sentenze n. 1057 e n. 1049 del 30 gennaio 2013, rispettivamente iscritte ai n. 87 ed al n. 95 del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 103, primo comma, e 113 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.

Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998 e volti ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti con cui l’AMMS aveva richiesto il versamento dell’integrazione dei minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.

3.1.– Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, prospettando le medesime motivazioni dell’analogo atto di rimessione iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

Il TAR Lazio, tuttavia, nella parte motiva della sentenza (e non in quella dispositiva) evoca gli ulteriori parametri di cui agli artt. 97, 111 e 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (d’ora in avanti: «CEDU»), nella misura in cui la disposizione censurata inciderebbe sul giusto processo, privando i concessionari del diritto di agire in giudizio «per tutelare il proprio equilibrio economico a fronte del mutato assetto delle scommesse» ed eliminando il sindacato giurisdizionale sulla mancata adozione delle misure di salvaguardia.

3.2.– Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione sollevata, ed in particolare prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte nell’atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

4.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con sentenza n. 1051 del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 88 del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 103, primo comma, e 113 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.

Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato investito di un ricorso proposto da una società titolare di concessione per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998 e volto ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti con cui l’AMMS aveva richiesto il versamento dell’integrazione dei minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.

4.1.– Dopo avere riferito i fatti di causa, il giudice a quo illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni dell’analogo atto di rimessione iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

4.2.– Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione sollevata, ed in particolare prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte nell’atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

4.3.– Si è costituita anche la s.a.s. Il Bagatto di Valiani Alessandro & C., ricorrente nel giudizio principale, con atto depositato nella cancelleria di questa Corte il 22 maggio 2013.

4.4.– La società ha depositato in data 17 settembre 2013 una memoria illustrativa per «evidenziare taluni elementi di criticità» della disposizione scrutinata che spiegherebbe un diverso effetto sui rapporti pendenti e pro futuro, in entrambi i casi confliggendo con diversi parametri costituzionali.

Sottolinea la società come il regime dei minimi garantiti avesse una ragion d’essere nel momento storico in cui l’ordinamento consentiva esclusivamente la raccolta fisica del gioco nel settore dell’ippica e limitatamente a 899 concessionari, mentre l’apertura a nuovi operatori, alle scommesse sportive ed all’on line, unitamente alla previsione per i nuovi concessionari di oneri meno gravosi, aveva condotto ad una trasformazione radicale del sistema che aveva inciso profondamente sui flussi economici della raccolta: per questo motivo il legislatore del 2006 aveva previsto l’introduzione delle misure di salvaguardia, che avrebbero dovuto essere adottate dall’amministrazione sulla base di un’adeguata ponderazione del mutato contesto, al dichiarato fine di salvaguardare l’equilibrio economico dei concessionari storici.

Questa essendo la ratio della norma abrogata, è evidente – prosegue la società concessionaria – l’irragionevolezza della disposizione abrogante, che, prevedendo un meccanismo rigido, è completamente inidonea a scongiurare il collasso del sistema e non legifera pro futuro, con la conseguenza di lasciare inalterato per gli anni a venire il regime dei minimi garantiti.

La disciplina introdotta dall’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, inoltre, inibirebbe il sindacato giurisdizionale sulla mancata adozione delle misure di salvaguardia e sui provvedimenti di riscossione dei minimi garantiti, privando i concessionari delle garanzie costituzionali della difesa ed incidendo sulla tutela giurisdizionale del cittadino nei confronti degli atti della pubblica amministrazione.

5.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con sentenza n. 1218 del 5 febbraio 2013, iscritta al n. 90 del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 103, primo comma, e 113 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.

Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998 e volti ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti con cui l’AMMS aveva richiesto il versamento dell’integrazione dei minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2009.

5.1.– Dopo avere riferito i fatti di causa, il giudice a quo ha quindi illustrato le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni dell’analogo atto di rimessione iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

5.2.– Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione sollevata, ed in particolare prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte nell’atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

5.3.– Si sono costituite 46 società concessionarie, ricorrenti nel giudizio principale, con atto depositato nella cancelleria della Corte il 28 maggio 2013, evidenziando, in primis, come la materia del contendere concerna i termini di esigibilità di una peculiare componente economica del sinallagma concessorio: i c.d. minimi garantiti, cioè l’obbligazione di versare all’erario un importo certo, predeterminato e comunque garantito nel minimo, salvi maggiori esiti di redditività proporzionati alla massa di gioco raccolto dagli scommettitori.

5.3.1.– Osservano le società come il minimo garantito, in origine, fosse stato predeterminato in maniera sostanzialmente indifferente rispetto al generale andamento della raccolta di gioco, costituendo una soglia di garanzia nei casi di patologica flessione della raccolta imputabili a inadeguata capacità operativa del singolo concessionario.

5.3.2.– Il mercato di settore presupposto da tale regolamentazione – proseguono le società – negli ultimi anni è stato tuttavia sconvolto da un andamento decrescente della raccolta, in ragione, da un lato, degli sviluppi tecnologici innovativi che hanno introdotto nuovi canali telematici di raccolta e, dall’altro, dell’avvento di nuove forme di gioco.

Tale mutamento del mercato avrebbe «trasfigurato la natura stessa del minimo garantito, dato che nessun operatore riesce più a raggiungere la soglia fisiologica della raccolta e il minimo garantito da essere una misura limite di correzione di sporadiche situazioni individuali di occasionale criticità si viene a configurare come una generalizzata pura fonte di prelievo erariale indifferente alla capacità di raccolta».

5.3.3.– Più precisamente, proseguono le concessionarie, a partire dal 2002 ed alle prime avvisaglie di un significativo scostamento tra l’andamento del mercato programmato e quello meno roseo riscontrato nel concreto, era stata operata, dal decreto interdirettoriale del 6 giugno 2002, una prima ridefinizione dei criteri di computo del minimo garantito in senso più «oggettivizzato»: l’importo dovuto era parametrato alla raccolta media provinciale.

La disciplina del corrispettivo della concessione era stata poi modificata nel corso del 2006, quando vennero a sovrapporsi, da un lato, il rinnovo delle concessioni aggiudicate nel 2000 e, dall’altro, l’entrata in vigore del decreto-legge n. 223 del 2006, di riforma del mercato della raccolta di giochi pubblici, comportante l’apertura di diverse migliaia di nuovi punti vendita diffusi sul territorio.

All’atto del rinnovo dei rapporti concessori instaurati nel 2000 e soltanto pochi mesi prima della predetta apertura massiccia del mercato, i concessionari avevano quindi stipulato appositi atti convenzionali integrativi, che, all’art. 4, comma 3, prevedevano un nuovo meccanismo di commisurazione dei minimi garantiti, sganciandolo dalla somma offerta in sede di gara e sancendo la regola della garanzia del prelievo dell’anno precedente, in modo da sterilizzare per l’erario il crollo dei volumi di raccolta registrato anno su anno.

5.3.4.– Sottolineano ancora le società come l’effetto distorsivo del minimo garantito sia conseguito non solo al crollo del mercato ma anche e soprattutto alla riconfigurazione della rete distributiva territoriale degli esercizi pubblici di raccolta ad opera della riforma realizzata nel 2006: non solo si è ridotto il volume di gioco in assoluto, ma è stato frazionato in una rete di concessionari che alle 800 agenzie preesistenti ha visto aggiungersi ulteriori 8.077 punti di vendita.

Proprio in ragione di tale mutamento epocale del mercato di riferimento il legislatore dell’epoca aveva imposto all’amministrazione di riconsiderare la situazione dei concessionari preesistenti, adottando nei loro confronti specifiche «modalità di salvaguardia».

Lamentano le società concessionarie che tale precetto normativo in realtà non sia mai stato osservato dall’amministrazione, il cui silenzio rispetto all’obbligo di individuazione delle misure di salvaguardia aveva ingenerato un articolato contenzioso davanti al giudice amministrativo.

Il TAR Lazio, infatti, sempre secondo le parti private, era intervenuto, in prima battuta, ad annullare le richieste di integrazioni dei minimi garantiti per il 2006 ed il 2007; poi aveva accolto i ricorsi di alcuni concessionari volti all’accertamento dell’obbligo della pubblica amministrazione di adottare le misure di salvaguardia ed alla conseguente condanna a provvedere; erano quindi seguite numerose altre pronunce di annullamento delle richieste di pagamento per gli anni 2008 e 2009, tutte incentrate sulla necessità della previa adozione delle misure di salvaguardia; l’ultimo capitolo della vicenda era rappresentato proprio dai ricorsi proposti dai concessionari per ottenere l’annullamento delle ulteriori richieste di pagamento per il quinquennio 2006-2011.

5.3.5.– Ciò premesso in punto di fatto e di ricostruzione del quadro normativo, le società aderiscono alle considerazioni già svolte dal giudice rimettente in punto di rilevanza della questione di costituzionalità, avendo la norma impugnata inciso sulla loro pretesa, giudizialmente avanzata, di condizionare il richiesto pagamento dei minimi garantiti alla previa adozione delle predette misure di salvaguardia.

5.3.6.– Nel merito le società concessionarie deducono in primo luogo che, con l’art. 10, comma 5, citato, il legislatore, da un lato, ha violato il fondamentale limite esterno all’utilizzo delle leggi-provvedimento, rappresentato dall’incisione su situazioni soggettive coperte da giudicato, dall’altro, ha sacrificato il loro diritto ad una tutela giurisdizionale piena ed effettiva (artt. 24, 111 e 113 Cost.), al contempo incidendo sulle prerogative di pieno e libero esercizio del potere giurisdizionale da parte del giudice amministrativo (artt. 101 e 103 Cost.).

La sostanziale vanificazione della tutela già apprestata dal legislatore del 2006 con le misure di salvaguardia sarebbe resa evidente dalla «concreta sostanza delle misure transattive sopravvenute», ovverosia dall’esiguità dello «sconto» fissato dal legislatore (peraltro con una palese discriminazione rispetto ai nuovi concessionari non tenuti al pagamento del minimo garantito).

La predetta esiguità e l’incongruenza del risultato rispetto agli obiettivi prefissati, poi, da un lato, sarebbero misura di irragionevolezza ed irrazionalità della norma, in violazione dell’art. 3 Cost., dall’altro, azzerando i margini di utile dei concessionari ed espellendoli dal settore, determinerebbero minori guadagni per l’amministrazione, con conseguente violazione anche del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.

Il minimo garantito, non accompagnato da ragionevoli misure di salvaguardia, si configurerebbe, infine, come «un generalizzato e diffuso obbligo dell’operatore a versare ingenti somme all’erario […] anche oltre la soglia di redditività della raccolta, e quindi come forma di prelievo forzoso del tutto sganciato dal benché minimo parametro di capacità contributiva […] »: di qui la violazione anche degli artt. 53, 41 e 43 Cost.

Le società concessionarie, quindi, hanno concluso chiedendo alla Corte di dichiarare l’illegittimità costituzionale della norma impugnata per contrasto con gli artt. 3, 24, primo comma, 41, 43, 53, 97, 103, primo comma, 111, 113 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della CEDU.

5.3.7.– Le società hanno depositato in data 16 settembre 2013 una memoria illustrativa, ribadendo le deduzioni già svolte nell’atto di intervento ed in particolare sottolineando come il mutamento radicale dello scenario economico e normativo del mercato delle scommesse abbia determinato l’insostenibilità economica dei minimi garantiti sganciati dall’adozione di misure di salvaguardia, finendo con «l’elidere lo stesso margine di corrispettività connaturata allo schema contrattuale di concessione».

6.− Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con sentenza n. 1065 del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 91 del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 97, 103, primo comma, 111, 113 e 117 Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della CEDU, questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.

Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998 e volti ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti con cui l’AMMS aveva richiesto il versamento dell’integrazione dei minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.

6.1.– Dopo avere riferito i fatti di causa, il TAR Lazio illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, parzialmente riportando le motivazioni dell’analogo atto di rimessione iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

Con tale atto di promovimento, in punto di ragionevolezza, risulta altresì dedotto che «la misura stabilita direttamente dal legislatore […] appare del tutto slegata dalla realtà fattuale, tanto che nemmeno dagli atti parlamentari è possibile capire quale tipo di istruttoria sia stata compiuta».

Né appare al rimettente che la necessità, richiamata dalla difesa statale, di adeguarsi ai principi di parità di trattamento e di tutela della concorrenza di matrice comunitaria sia incompatibile con la «riduzione ad equità» delle condizioni delle convenzioni accessive alle cosiddette concessioni storiche; l’individuazione del punto di equilibrio tra un eventuale vantaggio competitivo goduto in passato dai titolari di concessioni e l’attuale assetto del mercato avrebbe dovuto essere, a giudizio del rimettente, frutto, quantomeno, di una compiuta analisi, di cui non vi è alcuna traccia.

Il giudice a quo, nel ribadire, con le medesime argomentazioni di cui agli altri atti di rimessione sopra indicati, l’incidenza della norma sospettata d’incostituzionalità sui diritti dei concessionari e sull’esercizio della funzione giurisdizionale, aggiunge che tale intervento violerebbe anche il principio del giusto processo di cui agli artt. 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della CEDU.

6.2.– Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione sollevata, ed in particolare prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte nell’atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

6.3.– Si sono costituite tre delle società concessionarie ricorrenti nel giudizio principale, con atto depositato nella cancelleria della Corte il 28 maggio 2013, aderendo alle censure di incostituzionalità sollevate dal giudice rimettente.

6.4.– Le società hanno quindi depositato in data 17 settembre 2013 una memoria illustrativa volta, in primo luogo, a delineare l’evoluzione del quadro normativo di riferimento dal 1996 al 2012, come già fatto dalle intervenienti nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 90 del registro ordinanze 2013.

Le concessionarie hanno poi dedotto l’irragionevolezza ed arbitrarietà della legge-provvedimento censurata, che sarebbe volta ad eludere un precedente giudicato del giudice amministrativo e a incidere su procedimenti in corso.

Hanno evidenziato, in particolare, come dalle schede di lettura di accompagnamento al disegno di legge «A.A. n. 3184» si evincano palesi le reali intenzioni del legislatore, ossia quella di sottrarre ai concessionari, mediante l’eliminazione delle misure di salvaguardia, «l’elemento che ne determinò la vittoria in giudizio con sentenza del TAR Lazio della II sezione – Roma 7 novembre 2011», e ancora quella di «concludere una vicenda relativa ai minimi garantiti dai concessionari delle scommesse ippiche, in relazione a cui esistono diverse pronunce di lodo arbitrale, sfavorevoli all’amministrazione pubblica, per le quali è stato proposto appello».

Sempre in punto di irragionevolezza, hanno altresì sottolineato che la novella, non solo ha sostituito le misure di salvaguardia con un irrisorio sconto del 5 per cento sulle somme dovute per il passato, ma ha anche, pro futuro, implicitamente escluso qualsiasi altra misura a tutela dei concessionari, che quindi si vedranno esposti al versamento in misura integrale dei minimi garantiti.

A sostegno delle proprie tesi, poi, le parti private hanno ricordato come l’adozione delle misure di salvaguardia sia necessaria «in considerazione del mutamento radicale della situazione di mercato dei vecchi concessionari» e della profonda crisi del mercato delle scommesse ippiche, testimoniata dal rapporto Nomisma, Osservatorio gioco & giovani, dalle relazioni annuali dell’AAMS degli anni 2008 e 2009, ed infine dall’annuario statistico di ASSI relativo al 2010, da cui emergerebbe, in particolare, nel quinquennio dal 2005 al 2010, una perdita in termini di volume di gioco pari al 54,21 per cento.

Evidente sarebbe l’irragionevolezza della riduzione fino al 5 per cento a fronte di tale drastico calo del volume di gioco e della circostanza che esso, a far data dal 2007, è stato ripartito non più tra 928 operatori ma tra un novero di punti vendita comprensivo dei nuovi 13.600 punti accettazione immessi sul mercato ai sensi della riforma del 2006.

Una situazione del genere, proseguono le intervenienti, rafforza la profonda discriminazione tra i vecchi ed i nuovi concessionari, che non sono tenuti a versare alcuna somma a titolo di minimi garantiti ma solo un canone di concessione annuale a base fissa.

La disposizione oggetto di scrutinio di costituzionalità sarebbe, infine, in palese contrasto con la giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte europea dei diritti dell’uomo in punto di giusto processo e divieto di interferenza sui procedimenti in corso, non sussistendo alcuna «ragione imperativa di interesse generale» atta a giustificare l’ingerenza dello Stato nei procedimenti in cui esso è parte, se non quella meramente economica di riscuotere le somme richieste a titolo di minimi garantiti o comunque compensare con lo «sconto» i propri debiti derivanti dai lodi arbitrali.

7.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con sentenza n. 1054 del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 92 del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 103, primo comma, e 113 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.

Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato investito di un ricorso proposto da una società titolare di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998 e volto ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti con cui l’AMMS aveva richiesto il versamento dell’integrazione dei minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.

7.1.– Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni dell’analogo atto di rimessione iscritto al n. 91 del registro ordinanze 2013.

Il giudice a quo, tuttavia, nella parte motiva della sentenza (e non in quella dispositiva) evoca gli ulteriori parametri di cui agli artt. 97, 111 e 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6 della CEDU, nella misura in cui la disposizione censurata inciderebbe sul giusto processo, privando i concessionari del diritto di agire in giudizio «per tutelare il proprio equilibrio economico a fronte del mutato assetto delle scommesse» ed eliminando il sindacato giurisdizionale sulla mancata adozione delle misure di salvaguardia.

7.2.– Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione sollevata, ed in particolare prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte nell’atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

7.3.– Si è costituita la Snai s.p.a., ricorrente nel giudizio principale, con atto depositato nella cancelleria della Corte il 28 maggio 2013, aderendo alle censure di incostituzionalità sollevate dal giudice rimettente con le medesime argomentazioni spese dalle parti private nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 90 del registro ordinanze 2013.

7.4.– La società ha depositato in data 17 settembre 2013 una memoria illustrativa contenente le medesime deduzioni svolte dalle concessionarie nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 90 del registro ordinanze 2013.

8.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con sentenza n. 1055 del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 93 del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 103, primo comma, e 113 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.

Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato investito di un ricorso proposto da una società titolare di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998 e volto ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti con cui l’AMMS aveva richiesto il versamento dell’integrazione dei minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.

8.1.– Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni dell’analogo atto di rimessione iscritto al n. 92 del registro ordinanze 2013.

8.2.– Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione sollevata, ed in particolare prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte nell’atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

8.3.– Si è costituita la Sisal Match Point s.p.a., ricorrente nel giudizio principale, con atto depositato nella cancelleria della Corte il 28 maggio 2013, aderendo alle censure di incostituzionalità sollevate dal giudice rimettente.

8.4.– La concessionaria ha quindi depositato in data 16 settembre 2013 una memoria illustrativa volta a ricostruire, in primo luogo, le vicende processuali su cui si è innestato il giudizio incidentale di costituzionalità.

In punto di non manifesta infondatezza, ha poi dedotto l’illegittimità costituzionale della norma censurata, in quanto diretta ad incidere sull’esercizio in corso della funzione giurisdizionale, a mezzo di una regolamentazione arbitraria e irrazionale, secondo le medesime traiettorie argomentative sviluppate dal giudice rimettente.

9.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con ordinanza n. 1056 del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 94 del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 103, primo comma, e 113 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.

Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998 e volti ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti con cui l’AMMS aveva richiesto il versamento dell’integrazione dei minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.

9.1.– Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni dell’analogo atto di rimessione iscritto al n. 92 del registro ordinanze 2013.

9.2.– Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione sollevata, ed in particolare prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte nell’atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

9.3.– Si sono costituite la Perugia Giochi s.r.l. e l’Agenzia Ippica Mosti s.n.c., ricorrenti nel giudizio principale, con atto depositato nella cancelleria della Corte il 4 giugno 2013, aderendo alle censure di incostituzionalità sollevate dal giudice rimettente e illustrando le medesime argomentazioni spese dalle società nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 90 del registro ordinanze 2013.

9.4.– Le società concessionarie hanno quindi depositato in data 17 settembre 2013 una memoria illustrativa contenente le medesime deduzioni svolte dalle parti private nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 90 del registro ordinanze 2013.

10.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con sentenza n. 1058 del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 96 del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 97, 103, primo comma, 111, 113 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della CEDU, questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.

Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato investito di ricorsi, da parte di società titolari di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998, volti ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti con cui l’AMMS aveva richiesto il versamento dell’integrazione dei minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.

10.1.– Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni dell’analogo atto di rimessione iscritto al n. 91 del registro ordinanze 2013.

10.2.– Con memoria depositata il 22 maggio 2013 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione sollevata, ed in particolare prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte nell’atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

10.3.– Si sono costituite alcune delle ricorrenti nel giudizio innanzi al TAR, con atto depositato nella cancelleria della Corte il 4 giugno 2013, aderendo alle censure di incostituzionalità sollevate dal giudice rimettente.

Le società richiamano i fatti e le vicende giudiziarie precedenti l’adozione della norma sospettata di incostituzionalità, evidenziando, in particolare, che dal 2005 in poi il mercato delle scommesse ippiche ha subìto un dimezzamento dei volumi di raccolta su base nazionale ed il legislatore, per contro, ha indiscriminatamente ampliato il novero degli operatori titolari di concessione e introdotto nuovi ed ulteriori giochi pubblici, che hanno distolto l’interesse degli scommettitori dal comparto ippico e che solo i nuovi concessionari sono abilitati a commercializzare.

Proseguono le concessionarie sottolineando come le mai adottate misure di salvaguardia fossero state pensate, unitamente al correttivo delle distanze minime, proprio per eliminare l’evidente sperequazione tra i concessionari storici e i nuovi.

Nel ripercorrere adesivamente le considerazioni svolte dal giudice rimettente prima in punto di rilevanza e poi di non manifesta infondatezza, le società ricorrenti prospettano le medesime considerazioni in diritto svolte dalle società nel giudizio iscritto al n. 91 del registro ordinanze 2013.

11.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con le sentenze nn. 1059, 1060, 1063 (non definitive), 1061 e 1062 del 30 gennaio 2013, rispettivamente iscritte ai nn. 97, 98, 101, 99 e 100 del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 97, 103, primo comma, 111, 113 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della CEDU, questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.

Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998 e volti ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti con cui l’AMMS aveva richiesto il versamento dell’integrazione dei minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.

11.1.– Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni dell’analogo atto di rimessione iscritto al n. 91 del registro ordinanze 2013.

11.2.– Con memoria depositata il 30 maggio 2013 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione sollevata, ed in particolare prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte nell’atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

12.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con sentenza non definitiva n. 1064 del 30 gennaio 2013, iscritta al n. 102 del registro ordinanze 2013, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 97, 103, primo comma, 111, 113 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della CEDU, questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012.

Anche in questo caso il rimettente premette di essere stato investito di ricorsi proposti da società titolari di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998 e volti ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti con cui l’AMMS aveva richiesto il versamento dell’integrazione dei minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.

12.1.– Dopo avere riferito i fatti di causa, il rimettente illustra le ragioni della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, riproponendo le motivazioni dell’analogo atto di rimessione iscritto al n. 91 del registro ordinanze 2013.

12.2.– Con memoria depositata il 30 maggio 2013 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione sollevata, ed in particolare prospettando eccezioni e difese identiche a quelle già svolte nell’atto di intervento nel giudizio di costituzionalità iscritto al n. 85 del registro ordinanze 2013.

12.3.– Si sono costituite alcune delle ricorrenti nel giudizio a quo, con atto depositato nella cancelleria della Corte il 4 giugno 2013, aderendo alle censure di incostituzionalità sollevate dal giudice rimettente e svolgendo difese e deduzioni identiche a quelle svolte dalle società costituite nel giudizio iscritto al n. 96 del registro ordinanze 2013.

1.– Sono sottoposti all’esame della Corte diciotto atti di rimessione iscritti ai nn. 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101 e 102 del registro ordinanze 2013, con i quali il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 103, primo comma, e 113 della Costituzione (tutti gli atti di rimessione), nonché agli artt. 97, 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (d’ora in avanti: «CEDU»), (solo gli atti di rimessione iscritti al registro ordinanze nn. 87, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101 e 102, con la precisazione che quelli iscritti ai nn. 87, 92, 93, 94 e 95 richiamano tali parametri in parte motiva e non nel dispositivo).

Tutti gli atti di rimessione hanno ad oggetto la stessa disposizione, censurata con argomentazioni in larga misura coincidenti, e, quindi, va disposta la riunione dei giudizi.

2.– I ricorsi proposti dinanzi al TAR Lazio da società titolari di concessioni per la raccolta di scommesse ippiche ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998, n. 169 (Regolamento recante norme per il riordino della disciplina organizzativa, funzionale e fiscale dei giochi e delle scommesse relativi alle corse dei cavalli, nonché per il riparto dei proventi, ai sensi dell’art. 3, comma 78, della legge 23 dicembre 1996, n. 662) sono volti ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti con cui l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) aveva richiesto, prima dell’entrata in vigore dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, il versamento dell’integrazione dei cosiddetti minimi garantiti per gli anni dal 2006 al 2010.

Il Tribunale sospendeva l’efficacia dei provvedimenti impugnati, osservando come l’amministrazione avesse richiesto il pagamento senza la previa adozione delle misure di salvaguardia (rectius: modalità di salvaguardia), previste dall’art. 38, comma 4, lettera l), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, la cui imprescindibilità, ai fini dell’esazione dei crediti in questione, era stata affermata in numerosi precedenti dello stesso TAR Lazio.

Questa norma, infatti, sul presupposto dell’esistenza di uno squilibrio economico, provocato nei rapporti concessori in questione dall’apertura del mercato delle scommesse ippiche a nuovi concessionari, e dalla nascita del “mercato parallelo” gestito dai centri di trasmissione dati (CTD), prevedeva che, con provvedimenti del Ministero delle finanze − AAMS, fossero stabilite le nuove modalità di distribuzione del gioco su base ippica, nel rispetto dei seguenti criteri: «definizione delle modalità di salvaguardia dei concessionari della raccolta di scommesse ippiche disciplinate dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998, n. 169» (i cosiddetti concessionari storici).

Nelle more dei giudizi sopravveniva la disposizione sospettata d’incostituzionalità, secondo cui, «al fine di perseguire maggiore efficienza ed economicità dell’azione nei settori di competenza, il Ministero dell’economia e delle finanze − Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e l’Agenzia per lo sviluppo del settore ippico − ASSI, procedono alla definizione, anche in via transattiva, sentiti i competenti organi, con abbandono di ogni controversia pendente, di tutti i rapporti controversi nelle correlate materie e secondo i criteri di seguito indicati; […] b) relativamente alle quote di prelievo di cui all’art. 12 del d.P.R. n. 169 del 1998, ed alle relative integrazioni, definizione, in via equitativa, di una riduzione non superiore al 5 per cento delle somme ancora dovute dai concessionari di cui al citato decreto del Presidente della Repubblica n. 169 del 1998 con individuazione delle modalità di versamento delle relative somme e adeguamento delle garanzie fideiussorie». La disposizione conclude poi: «Conseguentemente, all’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, la lettera l) è soppressa».

È in applicazione di queste norme che l’amministrazione chiedeva nuovamente il pagamento dei minimi garantiti con la riduzione del 5 per cento per gli anni dal 2006 al 2011 e le relative ingiunzioni venivano impugnate dalle società concessionarie con motivi aggiunti, a seguito dei quali il TAR Lazio, con diciassette “sentenze” (rectius: ordinanze), ha sollevato le indicate questioni di legittimità costituzionale.

Anche l’ordinanza di rimessione iscritta al n. 94 del 2013 è stata emessa nel corso di un giudizio promosso da società titolari di concessioni ai sensi del d.P.R. n. 169 del 1998, ma avente ad oggetto l’annullamento dei soli provvedimenti emessi dall’AMMS in applicazione della citata disposizione di cui all’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012.

2.1.– La tesi di fondo comune a tutti gli atti di promovimento è che il legislatore avrebbe sostituito, con legge-provvedimento avente efficacia retroattiva, le modalità di salvaguardia con un nuovo meccanismo che, alla luce della giurisprudenza costituzionale elaborata con riferimento a questo tipo di leggi, sarebbe illogico e irrazionale perché in contrasto con il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.).

In particolare, si contesta che il potere di riduzione dei minimi garantiti sia configurato con il limite del cinque per cento, laddove nel sistema precedente non era previsto alcun tetto, «dando per scontata l’esigenza di parametrare le misure di salvaguardia all’andamento del mercato delle scommesse». In tal modo, sempre secondo il Tribunale rimettente, si renderebbe impossibile adeguare i rapporti concessori in questione al mutamento del mercato delle scommesse ippiche.

2.2.– Il TAR censura la disposizione oggetto di scrutinio anche per illegittima interferenza sui procedimenti in corso.

Deduce al riguardo la violazione degli artt. 24, primo comma, 103, primo comma, e 113 Cost., con riferimento ai «principi in materia di tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti dell’amministrazione», cui si aggiunge l’evocazione, in alcuni atti di rimessione, degli artt. 111 e 117, primo comma, Cost., in relazione al principio del giusto processo previsto dall’art. 6 della CEDU.

Sostiene il rimettente che scopo unico della disposizione sarebbe in realtà «quello di sottrarre i provvedimenti già impugnati con il ricorso principale al sindacato giurisdizionale. Ne consegue che essa vanifica il diritto dei concessionari storici di agire in giudizio per tutelare il proprio equilibrio economico a fronte del mutato assetto del mercato delle scommesse ed integra, altresì, la violazione del diritto al giusto processo, quale consacrato nell’art. 111 della Costituzione e nell’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali […]».

3.– Preliminarmente si deve rilevare che dei diciotto atti di promovimento uno solo ha forma di ordinanza (quello iscritto al n. 94 del registro ordinanze 2013), mentre gli altri hanno la veste di sentenza ed alcune recano l’indicazione «non definitiva».

Le sentenze sono, peraltro, tutte non definitive: con esse, infatti, il Tribunale amministrativo non si è spogliato integralmente delle controversie, ma, dichiarati improcedibili i ricorsi aventi ad oggetto l’impugnazione dei provvedimenti adottati sotto il vigore della precedente normativa, ha poi sollevato questione di costituzionalità dell’art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012, sospendendo i giudizi per la parte rimanente.

È noto tuttavia che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la circostanza che gli atti di promovimento abbiano la forma di sentenza anziché di ordinanza non comporta la inammissibilità della questione, dal momento che «il giudice a quo – dopo la positiva valutazione concernente la rilevanza e la non manifesta infondatezza della stessa – ha disposto la sospensione del procedimento principale e la trasmissione del fascicolo alla cancelleria di questa Corte; sicché a tali atti, anche se assunti con la forma di sentenza, deve essere riconosciuta sostanzialmente natura di ordinanza, in conformità a quanto previsto dall’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87» (sentenza n. 256 del 2010; nello stesso senso, sentenze n. 151 del 2009 e n. 452 del 1997).

4.– Sempre in via preliminare, deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Avvocatura generale dello Stato, secondo cui la questione di costituzionalità difetterebbe di rilevanza, dal momento che l’abrogazione della norma che prevedeva le modalità di salvaguardia avrebbe effetto solo per il periodo successivo all’entrata in vigore della legge: di qui l’irrilevanza nei giudizi in corso, aventi ad oggetto un tratto del rapporto concessorio che resterebbe assoggettato alla disciplina previgente.

L’eccezione va respinta.

Il giudice rimettente ha infatti evidenziato l’incidenza sui giudizi in corso, argomentando sulla base dell’esame del dato normativo, e la tesi trova conforto nel tenore letterale della disposizione, che fa riferimento ai «rapporti controversi», alle «controversie pendenti» e alle «somme ancora dovute» dai concessionari, e quindi, in modo inequivoco, alle vicende oggetto dei giudizi amministrativi.

L’applicabilità della disposizione ai processi in corso è, poi, corroborata, in primo luogo, dal fatto che l’AAMS, come si evince dalla nota del 12 maggio 2008 (non prodotta agli atti del giudizio di costituzionalità, ma citata dalla stessa Avvocatura dello Stato alla pagina 8 dell’atto d’intervento), stava valutando la possibilità di predisporre «un testo di modifica normativa inteso a definire in via legislativa la portata delle misure di salvaguardia menzionate»; e, in secondo luogo, dal rilievo che l’intervento legislativo consegue alla presa d’atto della stessa AAMS (contenuta nei provvedimenti impugnati con i ricorsi principali) della impossibilità di procedere alla individuazione in via amministrativa delle misure di salvaguardia. Non è senza rilievo, infine, la circostanza che l’amministrazione abbia fondato proprio sulla disposizione in parola i nuovi provvedimenti impugnati con motivi aggiunti.

Ancora plausibile è l’assunto del rimettente, secondo cui la portata retroattiva della disposizione censurata riguarderebbe non solo la rideterminazione del corrispettivo, ma anche l’abrogazione della norma relativa alle modalità di salvaguardia, essendovi tra i due tratti normativi una stretta connessione teleologica, come si evince dall’utilizzo dell’avverbio «conseguentemente».

Alla luce delle considerazioni che precedono, la tesi del giudice rimettente della portata sostitutiva e retroattiva della disposizione censurata e, quindi, della sua rilevanza, supera il vaglio esterno di non palese implausibilità rimesso alla Corte (tra le altre, sentenze n. 280 del 2012, n. 41 del 2011 e n. 63 del 2009).

5.– Sempre in via preliminare, vanno dichiarate inammissibili le deduzioni delle parti private volte ad estendere il thema decidendum fissato negli atti di promovimento (sentenze n. 271 del 2011, n. 236 del 2009, n. 56 del 2009, n. 86 del 2008 e n. 244 del 2005; ordinanze n. 174 del 2003 e n. 379 del 2001).

Non possono, quindi, essere prese in considerazione le censure sviluppate negli atti di intervento con riferimento al principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., per disparità di trattamento con i “nuovi” concessionari (espressamente esclusa negli atti di rimessione), nonché con riferimento ai parametri di cui agli artt. 41, 43 e 53 Cost.

6.– Nel merito, la questione è parzialmente fondata.

6.1.– L’esame delle censure sollevate presuppone, in primo luogo, la verifica dell’ascrivibilità o meno della disposizione in esame alla categoria delle leggi-provvedimento.

Nella giurisprudenza di questa Corte sono state così definite quelle che «contengono disposizioni dirette a destinatari determinati» (sentenze n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e n. 2 del 1997), ovvero «incidono su un numero determinato e limitato di destinatari» (sentenza n. 94 del 2009), che hanno «contenuto particolare e concreto» (sentenze n. 20 del 2012, n. 270 del 2010, n. 137 del 2009, n. 241 del 2008, n. 267 del 2007 e n. 2 del 1997), «anche in quanto ispirate da particolari esigenze» (sentenze n. 270 del 2010 e n. 429 del 2009), e che comportano l’attrazione alla sfera legislativa «della disciplina di oggetti o materie normalmente affidati all’autorità amministrativa» (sentenze n. 94 del 2009 e n. 241 del 2008).

Questa Corte è poi costante nell’affermare la compatibilità della legge-provvedimento con l’assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione, poiché nessuna disposizione costituzionale comporta una riserva agli organi amministrativi o esecutivi degli atti a contenuto particolare e concreto (sentenze n. 85 del 2013 e n. 143 del 1989).

6.2.– Ebbene, nel senso dell’ascrivibilità della disposizione oggetto di scrutinio alla categoria delle leggi-provvedimento depone, in primo luogo, la sua ratio, che, come si è visto, è quella di superare in via legislativa l’inerzia dell’amministrazione nella individuazione delle modalità di salvaguardia.

Il legislatore, infatti, a fronte di tale inadempimento, conclamato in sede giudiziaria con diverse sentenze di primo grado passate in giudicato ed ammesso dalla stessa AAMS nel corpo dei provvedimenti impugnati, ha deciso di attrarre alla sfera legislativa la definizione dei rapporti controversi, e − ciò che va sottolineato fin d’ora − solo di questi.

Esso ha così provveduto direttamente alla determinazione del contenuto delle misure di riequilibrio, sia quanto alla loro tipologia, individuata nel profilo strettamente economico, sia quanto alla definizione quantitativa dell’assetto patrimoniale dei rapporti concessori, definizione «normalmente affidata all’autorità amministrativa» (sentenze n. 94 del 2009, riguardante un caso analogo di determinazione concreta della misura di un corrispettivo ordinariamente rimesso alla sede amministrativa, e n. 241 del 2008).

Il contenuto oggettivo della disposizione risponde, dunque, ai requisiti richiesti da questa Corte per la qualificazione dell’atto normativo come legge-provvedimento.

Dal punto di visto soggettivo, infine, la platea dei destinatari è determinata e limitata, considerato che – come anticipato − la disposizione si rivolge esclusivamente a quei concessionari “storici” che, al momento della sua entrata in vigore, avessero rapporti controversi con l’amministrazione.

7.– Ascritta la disposizione censurata alla categoria delle leggi-provvedimento, occorre valutare se essa rispetti i limiti tracciati dalla giurisprudenza costituzionale e, in primo luogo, quello della ragionevolezza e non arbitrarietà (sentenze n. 85 del 2013, n. 143 del 1989, n. 346 del 1991 e n. 429 del 1995).

Si deve premettere, al riguardo, che queste leggi devono soggiacere ad un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio (sentenze n. 85 del 2013; in senso conforme sentenze n. 20 del 2012 e n. 2 del 1997), con l’ulteriore precisazione che «tale sindacato deve essere tanto più rigoroso quanto più marcata sia […] la natura provvedimentale dell’atto legislativo sottoposto a controllo (sentenza n. 153 del 1997)» (sentenza n. 137 del 2009; in senso conforme sentenze n. 241 del 2008 e n. 267 del 2007).

7.1.− Per applicare questi criteri di scrutinio al caso di specie, occorre prendere le mosse dalle finalità enunciate dalla norma, al di là dell’eventuale intento, attribuito al legislatore storico, di interferenza con la funzione giurisdizionale.

Al riguardo, la disposizione è esplicita: essa, «al dichiarato fine di perseguire maggiore efficienza ed economicità dell’azione» (amministrativa), si propone di ricondurre ad equità i rapporti economici con i concessionari. Inoltre, di «una risoluzione equitativa» della controversia parlano anche i lavori preparatori e, in particolare, la «nota di lettura» del 20 marzo 2012 citata dalle parti private.

Si tratta di una finalità di per sé non incongrua, ed anzi condivisibile, dal punto di vista sia dell’interesse pubblico alla riscossione delle entrate in questione, sia di quello privato dei concessionari, indubbiamente danneggiati dal prolungato stato di paralisi dell’azione amministrativa.

Ebbene, l’intervento sostitutivo della norma che in precedenza definiva la materia appare del tutto coerente con tali finalità. Esso non solo non può considerarsi irragionevole, ma, al contrario, è stato reso necessitato dall’inadempimento dell’amministrazione e dal suo espresso riconoscimento dell’impossibilità di individuare misure di salvaguardia diverse dal riequilibrio “interno” del rapporto concessorio, anche alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenza 16 febbraio 2012, resa in cause riunite C-72/10 e C-77/10, Costa-Cifone; nello stesso senso, sentenza 11 marzo 2010, C-384/08, Attanasio Group), che ha escluso interventi sul mercato delle scommesse in una logica anticoncorrenziale.

Per concludere sul punto, si deve osservare che non è rilevante in questa sede la circostanza che la nuova disciplina, a differenza di quella abrogata, preveda la riduzione dei minimi garantiti solo in relazione ai rapporti «controversi» e quindi senza efficacia pro futuro: tale eventualità, lamentata dalle società concessionarie, non emerge, né potrebbe emergere, dagli atti di rimessione, data la sua irrilevanza rispetto ai relativi giudizi.

In questi termini generali, pertanto, la censura non è fondata.

7.2.− Così ricostruita la natura e la ratio dell’intervento legislativo, emerge anche l’infondatezza, in questa parte, della censura di violazione degli artt. 24, primo comma, 103, primo comma, 111, 113 e 117, primo comma, Cost., in relazione al principio del giusto processo previsto dall’art. 6 della CEDU, atteso che, di per sé, il nuovo meccanismo di riequilibrio, analogamente a quello abrogato, non sottrae, né condiziona il potere decisorio del giudice (sentenze n. 160 del 2013, n. 137 e n. 94 del 2009, n. 267 del 2007 e n. 397 del 1994).

7.3.− È al contrario fondata la questione di costituzionalità, laddove si censura lo sbarramento del cinque per cento alla riduzione delle somme dovute dai concessionari, sbarramento su cui in realtà si incentrano le osservazioni del rimettente.

Lo stesso quadro, sia finalistico che strumentale, fin qui delineato, evidenzia la irragionevolezza di questa parte della disposizione.

Esiste, infatti, una evidente rottura della consequenzialità logica fra la pretesa di pervenire ad un equilibrato riassetto delle prestazioni economiche dei concessionari e la fissazione del tetto in modo apodittico, prescindendo cioè da quell’attenta e ponderata valutazione delle mutate circostanze di fatto (i pacifici minori introiti conseguenti all’evoluzione in senso concorrenziale del mercato delle scommesse ippiche), che costituiva la premessa indispensabile della determinazione delle modalità di salvaguardia e che rimane non meno indispensabile per l’applicazione del nuovo meccanismo di riequilibrio.

Questa carenza è del resto riconosciuta nella citata «nota di lettura» del 20 marzo 2012, ove si legge: «Per quanto riguarda la definizione delle controversie di cui al comma 5, lettera b), si evidenzia che esse non siano esenti da possibili riflessi di natura finanziaria, rispetto ai quali sarebbe utile disporre di una stima».

Al riguardo questa Corte, ha precisato che la legittimità costituzionale delle leggi-provvedimento va valutata in relazione al loro specifico contenuto e che devono emergere i criteri che ispirano le scelte con esse realizzate, nonché le relative modalità di attuazione (sentenze n. 85 del 2013, n. 137 del 2009, n. 267 del 2007 e n. 492 del 1995), criteri e modalità che è sufficiente siano comunque desumibili dalla norma stessa in base agli ordinari strumenti ermeneutici (sentenze n. 85 del 2013 e n. 270 del 2010).

Ebbene, dalla norma impugnata (e anche dagli atti parlamentari) non emergono le ragioni che inducono a ritenere il tetto congruente con l’obiettivo prefissato dallo stesso legislatore, e cioè – si ripete − la riconduzione ad equità dei rapporti concessori nel rispetto dei principi di efficienza ed economicità.

8.− Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, lettera b), del decreto-legge n. 16 del 2012, limitatamente alle parole «non superiore al 5 per cento».

Restano assorbite le altre censure.

Per Questi Motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 10, comma 5, lettera b), del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, limitatamente alle parole «non superiore al 5 per cento».

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 novembre 2013.

Depositata in Cancelleria il 20 novembre 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 20/11/2013 n.275 proviene da Giustamm.

Pres. Gallo – Est. Silvestri

la disciplina nazionale sull’autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio di impianti di energia da fonti rinnovabili contenuta nell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, modificato dall’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2011, trova applicazione anche nelle Regioni a Statuto Speciale

Ambiente e territorio – Energia da fonti rinnovabili – Impianto – Autorizzazione – Disciplina nazionale – Trentino Alto Adige – Applicabilità – Questione di legittimità costituzionale – Infondatezza.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale degli art. 5, 6 e 15 del d.lgs. n. 28/2012 relativi alla costruzione di impianti di energia da fonti rinnovabili, promosse dalla Provincia Autonoma di Trento, per violazione dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige e dell’art. 117, comma 3 e 5 della Costituzione. Infatti, la disciplina indicata ha valenza estesa all’intero territorio nazionale, senza eccezioni, in quanto funzionale alla creazione di un sistema di regole certe, trasparenti ed uniformi di ingresso degli operatori economici nel settore di riferimento ed in quanto adottata d’intesa con le Regioni e le Province autonome.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Franco GALLO; Giudici : Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 5, 6, e 15, commi 3 e 4, primo periodo, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), promosso dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il 27 maggio 2011, depositato in cancelleria il 31 maggio 2011 ed iscritto al n. 52 del registro ricorsi 2011.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 7 novembre 2012 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.— Con ricorso notificato il 27 maggio 2011 e depositato il successivo 31 maggio, la Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro-tempore, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 5, comma 1, 6, commi 9 e 11, nonché degli artt. 5 e 6 nel loro complesso, e dell’art. 15, commi 3 e 4, primo periodo, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), per violazione: a) dell’art. 4, n. 3), dell’art. 8, numeri 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16), 17), 19), 21), 22), 24) e 29), dell’art. 9, numeri 9) e 10), dell’art. 16, degli artt. 80, comma 1, e 81, comma 2, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); b) del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione); c) del d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernenti tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare); d) del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche); e) del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di energia); f) del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e di Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616); g) dell’art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); h) nonché – limitatamente agli artt. 5 e 6 del decreto legislativo n. 28 del 2011 – dell’art. 117, terzo e quinto comma, della Costituzione, in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione).

1.1.— La ricorrente premette di essere titolare di potestà legislativa primaria in materia di «urbanistica» e di «tutela del paesaggio», ai sensi dell’art. 8, numeri 5) e 6), dello statuto speciale di autonomia, ed osserva come, già prima della modifica del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, l’art. 01 del d.P.R. n. 235 del 1977 (aggiunto dal decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di energia elettrica») avesse trasferito alle Province autonome le funzioni esercitate dallo Stato, concernenti le attività di ricerca, produzione, stoccaggio, conservazione, trasporto e distribuzione di qualunque forma di energia. In conseguenza di tale trasferimento, il medesimo d.P.R. n. 235 del 1977 ha disposto, all’art. 15, che «non si applicano nel territorio delle province di Trento e di Bolzano le disposizioni di legge incompatibili con quanto disposto nel presente decreto».

Il riconoscimento della competenza delle Province autonome in materia di realizzazione degli impianti di produzione di energia, attuato con circa due decenni di anticipo rispetto alla riforma costituzionale del 2001, sarebbe fondato, oltre che sulla già richiamata potestà legislativa primaria in materia di urbanistica e di tutela del paesaggio, sulla potestà concorrente in materia di utilizzazione delle acque pubbliche e di igiene e sanità. Vengono pertanto in rilievo, sempre secondo la ricorrente, le ulteriori norme di attuazione dello statuto speciale di autonomia, contenute in particolare nel d.P.R. n. 381 del 1974, avente ad oggetto la materia dell’urbanistica e delle opere pubbliche; nel d.P.R. n. 115 del 1973, riguardante il trasferimento alle Province autonome dei beni demaniali dello Stato e della Regione; nel d.P.R. n. 690 del 1973, in tema di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare.

È infine richiamato l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, che regola in generale il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, escludendo sia l’applicabilità diretta delle norme legislative statali nelle materie di competenza primaria della Provincia autonoma, sia l’intervento, nelle stesse materie, di atti di normazione statale sub-primaria.

1.2.— Ancora in premessa, la ricorrente segnala i provvedimenti normativi emanati in sede provinciale per disciplinare la realizzazione degli impianti di energia, evidenziando in particolare che, nelle materie di competenza primaria, in coerenza con la clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 19 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), essa ha già dato attuazione all’art. 6 della direttiva 2001/77/CE, con l’art. 29 della legge provinciale 29 dicembre 2005, n. 20 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2006 e pluriennale 2006-2008 della Provincia autonoma di Trento), che ha introdotto l’art. 1-bis 3 nella legge provinciale 6 marzo 1998, n. 4 (Disposizioni per l’attuazione del decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235. Istituzione dell’azienda speciale provinciale per l’energia, disciplina dell’utilizzo dell’energia elettrica spettante alla Provincia ai sensi dell’articolo 13 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, criteri per la redazione del piano della distribuzione e modificazioni alle leggi provinciali 15 dicembre 1980, n. 38 e 13 luglio 1995, n. 7).

Il predetto art. 1-bis 3 definisce le procedure amministrative applicabili alla realizzazione degli impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili.

1.3.— Con riferimento ai parametri costituzionali evocati, la difesa provinciale osserva come il novellato art. 117, terzo comma, Cost. abbia attribuito alle Regioni ordinarie competenza legislativa concorrente in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», con l’effetto di ampliare l’autonomia spettante alla Provincia autonoma in detta materia, in applicazione dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 (è richiamata la sentenza n. 383 del 2005 della Corte costituzionale).

Più di recente, con la sentenza n. 165 del 2011, la Corte costituzionale ha precisato che, in materia di energia, la Provincia autonoma può rivendicare una competenza legislativa concorrente identica a quella delle Regioni ordinarie, nonché, in applicazione dei principi posti dall’art. 118 Cost., una competenza amministrativa più ampia rispetto a quella ad essa spettante sulla base del d.P.R. n. 235 del 1977.

Ciò posto, la realizzazione degli impianti di produzione di energia presenta evidenti connessioni con le materie dell’urbanistica e della tutela del paesaggio, non risolvibili nella prospettiva dell’assorbimento nella materia dell’energia, trattandosi di ambiti materiali di competenza primaria della Provincia autonoma. Tale conclusione troverebbe conferma nella clausola di salvaguardia, inserita nell’art. 45 del d.lgs. n. 28 del 2011, il quale, al pari dell’art. 19 del d.lgs. n. 387 del 2003, tutela l’autonomia statutaria. Ai fini della localizzazione e della realizzazione degli impianti di produzione di energia anche da fonti rinnovabili, risultano pertanto rilevanti le competenze materiali attribuite dagli statuti speciali di autonomia.

1.4.— Dopo aver sottolineato che le disposizioni del d.lgs. n. 28 del 2011, nella parte in cui includono espressamente le Province autonome, contraddicono la clausola di salvaguardia e il sistema di tutela delle autonomie ad essa sotteso, la ricorrente procede all’esame degli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, che disciplinano rispettivamente l’«autorizzazione unica» e la «procedura abilitativa semplificata e comunicazione per gli impianti da energia rinnovabile».

1.4.1.— L’art. 5, comma 1, dispone che «fatto salvo quanto previsto dagli articoli 6 e 7, la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti, nonché le modifiche sostanziali degli impianti stessi, sono soggetti all’autorizzazione unica di cui all’art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 come modificato dal presente articolo, secondo le modalità procedimentali e le condizioni previste dallo stesso decreto legislativo n. 387 del 2003 e dalle linee guida adottate ai sensi del comma 10 del medesimo articolo 12, nonché dalle relative disposizioni delle Regioni e delle Province autonome».

Quest’ultimo riferimento alle autonomie speciali, secondo la ricorrente, implicherebbe che il comma 1 dell’art. 5 trovi applicazione nei confronti della Provincia di Trento, sul presupposto che ad essa siano applicabili anche il d.lgs. n. 387 del 2003 e le disposizioni contenute nel decreto 10 settembre 2010 del Ministro dello sviluppo economico – di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro per i beni e le attività culturali – recante «Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili».

In proposito, la difesa provinciale rammenta di aver impugnato le citate linee guida, proponendo conflitto di attribuzioni, e che il relativo giudizio risulta ancora pendente davanti alla Corte costituzionale.

1.4.2.— L’art. 6, comma 1, dispone a sua volta che «per l’attività di costruzione ed esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili di cui ai paragrafi 11 e 12 delle linee guida […] si applica la procedura abilitativa semplificata di cui ai commi seguenti». Al comma 9 dello stesso art. 6 è stabilito che «le Regioni e le Province autonome possono estendere la soglia di applicazione della procedura di cui al comma 1 agli impianti di potenza nominale fino a 1 MW elettrico, definendo altresì i casi in cui, essendo previste autorizzazioni ambientali e paesaggistiche di competenza di amministrazioni diverse dal Comune, la realizzazione e l’esercizio dell’impianto e delle opere connesse sono assoggettate all’autorizzazione unica di cui all’articolo 5». Il medesimo comma 9 dispone, inoltre, che «le Regioni e le Province autonome stabiliscono […] le modalità e gli strumenti con i quali i Comuni trasmettono alle stesse Regioni e Province autonome le informazioni sui titoli abilitativi rilasciati».

Il comma 11 dell’art. 6 aggiunge che «la comunicazione relativa alle attività in edilizia libera, di cui ai paragrafi 11 e 12 delle linee guida […] continua ad applicarsi, alle stesse condizioni e modalità, agli impianti ivi previsti», e che «le Regioni e le Province autonome possono estendere il regime della comunicazione di cui al precedente periodo ai progetti di impianti alimentati da fonti rinnovabili con potenza nominale fino a 50 kw, nonché agli impianti fotovoltaici di qualsivoglia potenza da realizzare sugli edifici, fatta salva la disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale e di tutela delle risorse idriche».

A parere della ricorrente, il richiamo alle Province autonome contenuto nei commi 9 e 11 dell’art. 6 presuppone la diretta applicabilità alle stesse dell’intero art. 6 e delle linee guida approvate con d.m. 10 settembre 2010.

1.4.3.— La difesa provinciale esamina, infine, l’art. 15 del d.lgs. n. 28 del 2011, che introduce la disciplina dei «sistemi di qualificazione degli installatori», prevedendo, al comma 3, che «entro il 31 dicembre 2012, le Regioni e le Province autonome, nel rispetto dell’allegato 4, attivano un programma di formazione per gli installatori di impianti a fonti rinnovabili o procedono al riconoscimento di fornitori di formazione, dandone comunicazione al Ministero dello sviluppo economico, al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare». Il comma 4 dello stesso art. 15 aggiunge che «allo scopo di favorire la coerenza con i criteri di cui all’allegato 4 e l’omogeneità a livello nazionale, ovvero nel caso in cui le Regioni e le Province autonome non provvedano entro il 31 dicembre 2012, l’ENEA mette a disposizione programmi di formazione per il rilascio dell’attestato di formazione».

1.5.— La ricorrente sottolinea che l’impugnazione riguarda, in via principale, gli artt. 5, comma 1, e 6, commi 9 e 11, nella parte in cui menzionano la Provincia autonoma di Trento, nonché gli altri commi dei medesimi artt. 5 e 6, se ed in quanto riferibili alla Provincia autonoma, per effetto dei richiami suddetti.

In subordine, sul presupposto che la materia così disciplinata sia quella di «produzione, trasporto e distribuzionale nazionale dell’energia», le disposizioni statali sono impugnate nella parte in cui vincolano la Provincia autonoma al rispetto di regole che non costituiscono principi fondamentali.

Sono quindi illustrate le ragioni per cui la ricorrente ritiene le disposizioni impugnate lesive delle proprie competenze statutarie.

1.5.1.— Avuto riguardo al contenuto degli artt. 5 e 6, la difesa provinciale osserva come le procedure che regolano la messa in opera di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili abbiano lo scopo di assicurare che tale realizzazione non avvenga con il sacrificio di altri valori, legati al governo del territorio e, in particolare, alla tutela del paesaggio. Pur sembrando paradossale, gli impianti in oggetto, per il loro carattere necessariamente diffuso sul territorio, ne mettono a rischio i valori in misura maggiore rispetto agli impianti tradizionali di produzione di energia, «suscettibili di essere concentrati in un unico punto opportunamente scelto».

È vero dunque, prosegue la difesa provinciale, che l’autorizzazione alla realizzazione di un impianto di produzione di energia non implica solo valutazioni che attengono al fabbisogno di energia, comportando la necessaria considerazione degli interessi pubblici connessi allo sviluppo del territorio e alla tutela paesaggistica, ritenuti particolarmente «sensibili» nella Provincia di Trento. Il procedimento autorizzativo costituisce, pertanto, la sede propria della verifica di compatibilità tra il bisogno di produzione di energia ed i fondamentali valori legati al territorio, che lo statuto speciale affida primariamente alla Provincia. Diversamente ragionando, rimarrebbe oscuro il significato delle clausole di salvaguardia che il legislatore statale ha dettato negli artt. 19 del d.lgs. n. 387 del 2003 e 45 del d.lgs. n. 28 del 2011.

In questa prospettiva, risulterebbero costituzionalmente illegittimi gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 in quanto assoggettano la Provincia autonoma alle norme in essi contenute, a quelle dettate dal d.lgs. n. 387 del 2003 e alle linee guida approvate con d.m. 10 settembre 2010. Né varrebbe richiamare, in senso contrario, la giurisprudenza costituzionale che ha riconosciuto natura di principio fondamentale all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, posto che detto principio non è destinato a vincolare la Provincia autonoma nelle materie di potestà legislativa primaria, e la Provincia ha già provveduto a dare attuazione all’art. 6 della direttiva 2001/77/CE, con la legge provinciale n. 20 del 2005.

In ogni caso, se anche si ritenesse che la disciplina impugnata sia riconducibile alla materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, ugualmente, a parere della ricorrente, le norme impugnate sarebbero illegittime nella parte in cui vincolano la Provincia autonoma, in quanto nelle materie di competenza concorrente il legislatore statale non può emanare norme di dettaglio, né norme di rango sub-primario, né, infine, stante la clausola di salvaguardia, norme direttamente applicabili alla suddetta Provincia.

1.5.2.— La difesa provinciale evidenzia come l’art. 5, comma 1, e l’art. 6, commi 9 e 11, implichino l’applicabilità alla Provincia autonoma di norme dettagliate: la prima delle disposizioni indicate, infatti, richiama le «modalità procedimentali» e le «condizioni» fissate nelle linee guida approvate con d.m. 10 settembre 2010, e l’art. 6, a sua volta, richiama i paragrafi 11 e 12 delle linee guida.

Presenterebbero infatti contenuto di dettaglio, oltre alle linee guida citate, sia la norma transitoria dettata dall’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, sia le norme introdotte dall’art. 6, commi da 2 a 11, del medesimo decreto legislativo, sia, infine, il decreto ministeriale, non ancora emanato, previsto dall’art. 5, comma 3. Nondimeno, per effetto dei richiami contenuti negli impugnati artt. 5, comma 1, e 6, commi 9 e 11, del d.lgs. n. 28 del 2011, tutte le indicate disposizioni risulterebbero applicabili alla Provincia autonoma.

Considerazioni analoghe varrebbero per le norme contenute nell’art. 6, comma 9, secondo e terzo periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011.

La prima disposizione interferirebbe nei rapporti tra la Provincia autonoma di Trento e i Comuni in materia di urbanistica, e la seconda sarebbe lesiva delle competenze provinciali in materia di finanza locale e nelle numerose altre materie sulle quali incide il procedimento di autorizzazione alla costruzione ed esercizio degli impianti.

Pertanto, gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 violerebbero, in primis, le norme statutarie richiamate in epigrafe, in particolare l’art. 8, n. 5) e n. 6), dello statuto speciale di autonomia, e in subordine l’art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce alla competenza legislativa concorrente la materia dell’energia.

Le disposizioni impugnate si porrebbero in contrasto anche con l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, in quanto introducono o richiamano norme a vario titolo non direttamente applicabili alla Provincia autonoma, e ciò anche nell’ipotesi, prospettata in via subordinata, in cui si neghi che le materie di riferimento siano l’urbanistica e la tutela del paesaggio, assumendosi la «prevalenza» della materia «energia» di potestà legislativa concorrente.

1.5.3.— La Provincia autonoma di Trento osserva come, in relazione al contenuto delle linee guida approvate con il d.m. 10 settembre 2010, risulti ancor più evidente il rilievo preminente delle materie della tutela del paesaggio e dell’urbanistica, atteso l’espresso riferimento, contenuto nell’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, all’inserimento degli impianti nel paesaggio.

Non sarebbe dubitabile, secondo la ricorrente, che l’oggetto delle linee guida attenga prevalentemente alla materia della tutela del paesaggio, di competenza primaria della Provincia autonoma, là dove la natura programmatica degli atti attraverso i quali si procede all’indicazione dei siti non idonei chiama in causa anche la materia dell’urbanistica, pure di competenza primaria statutaria.

La difesa provinciale si sofferma sulla natura normativa, e non di atto di indirizzo, del d.m. 10 settembre 2010 che ha approvato le linee guida, in quanto conterrebbe una disciplina generale, astratta ed innovativa. Allo stesso modo, secondo la ricorrente, deve essere considerato atto normativo il d.m. previsto dall’impugnato art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, giacché con esso saranno introdotte disposizioni integrative della legge, come è confermato dalla disciplina transitoria dettata dall’art. 5. La ricorrente segnala che la Corte costituzionale ha più volte fatto applicazione dei criteri «sostanziali» per identificare la natura degli atti statali (sono citate le recenti sentenze n. 278 e n. 274 del 2010).

L’applicazione alle Province autonome di atti di normazione secondaria, in materie di competenza primaria statutaria, contrasterebbe con l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, in base al quale nelle predette materie la stessa legislazione statale non opera direttamente, e la normativa provinciale deve essere adeguata ai principi e alle norme che costituiscono «limiti» ai sensi degli articoli 4 e 5 dello statuto speciale di autonomia. La potestà legislativa della Provincia autonoma può infatti essere condizionata soltanto da atti legislativi statali, come ripetutamente affermato dalla Corte costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 209 del 2009, n. 145 del 2005 e n. 267 del 2003).

Peraltro, osserva la difesa provinciale, «il divieto di regolamenti statali nelle materie regionali» riguarda anche le Regioni ordinarie, e valeva già prima che fosse espressamente previsto ad opera della legge cost. n. 3 del 2001 (è nuovamente richiamata la sentenza n. 267 del 2003).

1.6.— La ricorrente procede quindi ad illustrare le censure prospettate nei confronti dell’art. 15 del d.lgs. n. 28 del 2011.

La norma è impugnata, limitatamente al comma 3 e al comma 4, primo periodo, in quanto sancisce a carico delle Province autonome l’obbligo di attivare un programma di formazione degli installatori di impianti a fonti rinnovabili, o, in alternativa, di riconoscere fornitori di formazione, contraddicendo la clausola di salvaguardia.

La difesa provinciale evidenzia come le citate disposizioni sanciscano, a carico delle Province autonome, un dovere di attivazione di programmi di formazione per gli installatori di impianti a fonti rinnovabili, là dove le stesse Province sono dotate di potestà legislativa primaria in materia di «formazione professionale», ai sensi dell’art. 8, n. 29), dello statuto speciale di autonomia, e richiama le pronunce della Corte costituzionale nelle quali si trova affermato che «in materia di istruzione e formazione professionale, l’art. 117 Cost. non prevede una forma di autonomia più ampia di quella configurata dagli artt. 8 e 9 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige» (sentenze n. 328 del 2010 e n. 213 del 2009).

In particolare, l’art. 15, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, in quanto norma direttamente applicabile alla Provincia autonoma in un ambito materiale di competenza primaria provinciale, si porrebbe in contrasto con l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.

Ulteriormente la ricorrente osserva come, in considerazione della natura di dettaglio sia della norma statale impugnata, sia dell’Allegato 4 al d.lgs. n. 28 del 2011 – al cui rispetto la stessa norma vincola le Province autonome –, il parametro statutario evocato sarebbe violato anche se non esistesse l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.

Quanto, infine, alla disposizione contenuta nel comma 4, primo periodo, dell’art. 15, la difesa provinciale osserva come detta norma, oltre a ribadire il dovere delle Province autonome di attivare il programma di formazione – ovvero di riconoscere i fornitori di formazione – e di rispettare le previsioni di cui all’Allegato 4, preveda un potere sostitutivo al di fuori dei casi previsti dall’art. 8 del d.P.R. n. 526 del 1987.

Sarebbe pertanto evidente il contrasto delle norme impugnate con l’art. 8, n. 29), dello statuto speciale di autonomia, nonché con l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 e con l’art. 8 del d.P.R. n. 526 del 1987.

2.— Con atto depositato il 5 luglio 2011 si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato.

2.1.— Dopo aver riepilogato il contenuto delle censure proposte dalla Provincia autonoma di Trento, la difesa dello Stato rileva in primo luogo l’infondatezza della tesi, prospettata in via principale dalla ricorrente, secondo cui le disposizioni contenute negli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 sarebbero riconducibili alle materie dell’urbanistica e della tutela del paesaggio, entrambe di competenza primaria provinciale.

In realtà, le disposizioni indicate avrebbero modificato ed integrato la disciplina delle autorizzazioni alla realizzazione degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, contenuta nell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, e tale norma, secondo una ormai cospicua giurisprudenza costituzionale, sarebbe riconducibile in misura prevalente alla materia di competenza concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia» (sono richiamate le sentenze n. 107 del 2011, n. 366, n. 332, n. 313, n. 194, n. 168, n. 124 e n. 119 del 2010). A ciò conseguirebbe che anche le disposizioni oggetto del presente scrutinio debbano essere ascritte alla materia “energia”.

2.2.— Ugualmente priva di fondamento, a parere dell’Avvocatura generale dello Stato, sarebbe la tesi prospettata in via subordinata dalla Provincia autonoma di Trento, secondo cui gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 conterrebbero disposizioni di dettaglio, in violazione dei limiti imposti dall’art. 117, terzo e quinto comma, Cost. alla potestà legislativa statale.

La difesa statale richiama le numerose pronunce della Corte costituzionale nelle quali si trova affermato che all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 va riconosciuta natura di principio fondamentale della materia “energia”, «in quanto tale disposizione risulta ispirata alle regole della semplificazione amministrativa e della celerità, garantendo, in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, la conclusione entro un termine definito del procedimento autorizzativo» (ex plurimis, sentenze n. 124 del 2010, n. 282 del 2009, n. 364 del 2006, n. 383 e n. 336 del 2005).

Le disposizioni di cui agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 presenterebbero anch’esse natura di principio fondamentale, sia nella parte in cui richiamano espressamente l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, sia là dove apportano modifiche ed integrazioni alla disciplina previgente, in ottemperanza alla nuova normativa comunitaria, concorrendo a delineare il sistema complessivo delle autorizzazioni, da applicarsi uniformemente su tutto il territorio nazionale. Né, d’altra parte, sarebbe possibile scindere il contenuto delle norme previgenti e di quelle introdotte con il d.lgs. n. 28 del 2011 in materia di autorizzazione alla realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, «nel falso presupposto che le prime detterebbero disposizioni di principio e le seconde disposizioni di dettaglio».

Gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2001 sarebbero dunque pienamente legittimi nella parte in cui contengono disposizioni di carattere generale, applicabili anche alle Province autonome, potendosi peraltro dubitare dell’ammissibilità delle censure specificamente rivolte ai commi 9 e 11 dell’art. 6 citato, per carenza di interesse all’impugnazione. Le previsioni ivi contenute risultano, infatti, ampliative della potestà legislativa della ricorrente, in quanto consentono di derogare alle disposizioni di carattere generale dettate dalla normativa statale di riferimento.

2.3.— La difesa dello Stato reputa priva di fondamento anche la censura, prospettata in via subordinata dalla ricorrente, secondo cui l’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2011 sarebbe illegittimo in quanto pretende di vincolare la Provincia autonoma al contenuto delle linee guida, previste dall’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e approvate con d.m. 10 settembre 2010, nonché alle disposizioni che saranno dettate con il d.m. previsto dal medesimo art. 5, comma 3. In assunto della ricorrente, in entrambi i casi sarebbe violato l’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, in quanto si renderebbero applicabili alla Provincia autonoma, in materie di competenza provinciale, disposizioni introdotte con fonti sub-primarie.

La tesi, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, sarebbe basata sull’erroneo presupposto che sia le linee guida, sia il d.m. previsto dal citato art. 5, comma 3, operino in materie riservate alla competenza primaria provinciale, laddove, pur presentando connessioni con i temi della tutela del paesaggio e dell’uso del territorio, la normativa regolamentare indicata sarebbe in prevalenza attinente all’ambito materiale dell’“energia”.

Si tratta, infatti, di disposizioni regolamentari che completano la disciplina dell’approvvigionamento energetico da fonti rinnovabili e «si inseriscono organicamente nel quadro complessivo della relativa materia».

In questa prospettiva, andrebbe esclusa l’evocazione dei parametri statutari e del principio in base al quale l’autonomia provinciale può essere limitata esclusivamente con atti legislativi statali di rango primario.

In ogni caso, ove si ritenesse che le disposizioni contenute nelle citate linee incidano su materie di competenza primaria provinciale, ugualmente la censura prospettata dalla ricorrente non potrebbe essere accolta.

L’Avvocatura generale dello Stato richiama in proposito la procedura d’intesa Stato-Regioni-Province autonome, prevista dall’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, che ha preceduto l’approvazione delle linee guida, evidenziando la partecipazione della ricorrente a tale intesa, come emergerebbe dalla Conferenza dei servizi svoltasi l’8 luglio 2010.

Se tale partecipazione fosse confermata, e dunque con riserva di puntuale verifica, la censura riguardante l’applicazione delle linee guida alla Provincia autonoma di Trento risulterebbe inammissibile in quanto contraria al principio della leale collaborazione (sono richiamate le sentenze n. 367 e n. 162 del 2007 della Corte costituzionale).

Ancora, secondo la difesa statale, l’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2011, nella parte in cui ha previsto che le procedure di autorizzazione sono assoggettate alle modalità procedimentali e alle condizioni indicate nelle linee guida, avrebbe operato una sorta di «legificazione» delle disposizioni ivi contenute, con la conseguenza che verrebbe meno, in radice, la censura avanzata dalla ricorrente sulla illegittimità dei vincoli posti all’autonomia provinciale da atti di normazione secondaria.

E infine, osserva l’Avvocatura generale dello Stato, se anche si ritenesse che la normativa regolamentare già emanata (le linee guida citate) e da emanarsi (il d.m. previsto dall’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011) attenga a materie di competenza primaria della Provincia autonoma ricorrente, non per questo risulterebbe necessaria la declaratoria di illegittimità costituzionale invocata dalla ricorrente. Occorrerebbe infatti tenere conto della clausola di salvaguardia, di cui all’art. 45 del d.lgs. n. 28 del 2011, e della possibilità di interpretare in modo costituzionalmente orientato la normativa censurata.

Nella specie, si potrebbe ritenere che le disposizioni dettate nelle linee guida, e quelle che saranno introdotte con il d.m. previsto dall’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, non trovino applicazione nei confronti della ricorrente.

2.4.— La difesa statale esamina la censura avanzata dalla Provincia autonoma di Trento nei confronti dell’art. 15, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 28 del 2011, in assunto contenente disposizioni di dettaglio nella materia dell’istruzione professionale, attribuita alla competenza legislativa primaria della stessa Provincia.

Anche in questo caso, a parere dell’Avvocatura generale dello Stato, la ricorrente avrebbe erroneamente individuato l’ambito materiale inciso dalla normativa statale: quest’ultima non riguarderebbe i profili contenutistici e metodologici dell’attività di istruzione, ma atterrebbe alla definizione dei requisiti e dei livelli di qualificazione richiesti per gli installatori di impianti da fonti rinnovabili, in attuazione delle corrispondenti norme comunitarie, e sarebbe finalizzata ad assicurare standard omogenei sul territorio nazionale.

L’attività di istruzione professionale rimarrebbe pertanto affidata alle determinazioni della Provincia autonoma, mentre la normativa statale avrebbe definito i parametri di qualità che devono essere garantiti, al fine di assicurare un adeguato servizio di installazione. L’individuazione dei predetti parametri varrebbe a delimitare i confini esterni dell’attività di istruzione e formazione professionale, e dunque rientrerebbe nella determinazione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, materie entrambe affidate alla competenza esclusiva statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettere m) ed n), Cost.

3.— In data 31 gennaio 2012, la Provincia autonoma di Trento ha depositato memoria di replica alle argomentazioni esposte dalla difesa dello Stato.

La difesa provinciale osserva come la decisiva connessione della disciplina autorizzatoria con la tutela del paesaggio risulterebbe confermata dalla sentenza n. 275 del 2011 della Corte costituzionale, che ha annullato le citate linee guida nella parte in cui risultavano lesive della competenza primaria della Provincia autonoma nella indicata materia.

La ricorrente evidenzia poi la genericità e, comunque, l’infondatezza della tesi sostenuta dall’Avvocatura generale dello Stato a proposito della natura di principi fondamentali delle norme statali oggetto dell’odierno scrutinio, ribadendo che tutte le disposizioni «impugnate o richiamate da queste (diverse dall’art. 12 d.lgs. 387/2003)» contengono previsioni di dettaglio, come tali non applicabili alla Provincia autonoma.

In ogni caso, la tesi della difesa statale non potrebbe valere per le linee guida, essendo pacifico che «norme integrative dei principi fondamentali non possono essere dettate da una fonte secondaria», là dove la sentenza n. 275 del 2011 della Corte costituzionale ha qualificato il d.m. 10 settembre 2010 come atto sostanzialmente regolamentare.

Peraltro, la difesa dello Stato avrebbe trascurato completamente la censura prospettata in riferimento all’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, continuando anzi ad affermare la «diretta applicabilità» delle disposizioni contenute negli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 anche alla Provincia autonoma di Trento.

3.1.— La ricorrente esamina l’eccezione di inammissibilità, per carenza di interesse, delle censure prospettate in riferimento all’art. 6, commi 9 e 11, del d.lgs. n. 28 del 2011, basata sul rilievo che le citate disposizioni consentirebbero alla Provincia autonoma di introdurre deroghe alla disciplina statale di riferimento.

L’eccezione sarebbe priva di fondamento perché, in realtà, le predette norme consentono alle Regioni e alle Province autonome di «estendere» la disciplina statale semplificata, là dove la Provincia autonoma intende contestare l’applicabilità di quest’ultima nel suo territorio.

In particolare, la ricorrente precisa che la facoltà attribuita dall’art. 6 presuppone l’applicazione alla stessa Provincia della disciplina dettata nei paragrafi 11 e 12 delle linee guida, la cui legittimità è contestata «sia nella prospettiva della competenza primaria provinciale sia, in subordine, nella prospettiva della competenza concorrente, dato il carattere dettagliato di diverse norme contenute nell’art. 6 ed il carattere dettagliato e comunque sub legislativo delle linee guida». Il regime di cui all’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 vale infatti, riguardo agli atti regolamentari, anche per le materie di potestà legislativa concorrente.

Quanto alla eccepita inammissibilità della impugnazione delle linee guida per effetto del vincolo derivante dalla partecipazione della Provincia autonoma di Trento alla Conferenza unificata, la difesa provinciale richiama la motivazione con cui la sentenza n. 275 del 2011 della Corte costituzionale ha respinto un’eccezione di identico contenuto.

Non condivisibile risulterebbe anche la tesi secondo cui l’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2011, attraverso il richiamo alle linee guida, avrebbe operato una forma di «legificazione» delle disposizioni ivi contenute. In senso contrario, la difesa provinciale osserva come, per un verso, i rinvii ad altre fonti non possano mutare il rango della fonte richiamata, e, per altro verso, che «attribuire al legislatore (per di più delegato) il potere di “sanare” i regolamenti adottati nelle materie regionali con un semplice rinvio significherebbe consentire l’agevole elusione dell’art. 117, sesto comma, Cost.», con il rischio di estendere tale meccanismo ai casi di regolamenti adottati senza previa intesa, ovvero in materie coperte da riserva assoluta di legge. Del resto, una volta che la Corte costituzionale ha ritenuto, con la sentenza n. 275 del 2011, che le linee guida hanno invaso la potestà primaria provinciale in materia di tutela del paesaggio, la loro «legificazione» non avrebbe fatto altro che trasferire il vizio sulla «legge legificante». Ciò che contraddirebbe, tra l’altro, il principio dell’interpretazione costituzionalmente conforme, poiché condurrebbe ad ulteriori illegittimità costituzionali della normativa in esame.

Priva di fondamento risulterebbe infine la tesi “interpretativa”, avanzata dalla difesa dello Stato, basata sulla valorizzazione della clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 45 del d.lgs. n. 28 del 2011, e ciò in quanto la genericità della predetta clausola la renderebbe inidonea a prevalere sui riferimenti precisi alla Provincia autonoma contenuti nelle disposizioni in esame.

3.2.— Avuto riguardo all’impugnato art. 15, commi 3 e 4, primo periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011, la difesa provinciale contesta che le disposizioni ivi contenute siano riconducibili alle norme generali sull’istruzione e sui livelli essenziali delle prestazioni.

Le citate norme non riguarderebbero affatto i requisiti di professionalità degli installatori, mentre prevedono l’attivazione di un programma di formazione professionale, incidendo in tal modo sulla corrispondente materia di competenza primaria provinciale, nel cui ambito materiale lo Stato non può né disporre che l’amministrazione provinciale compia attività in diretta applicazione della legge statale, stante il disposto dell’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, né imporre al legislatore provinciale di prevedere una specifica attività di formazione. In ragione del titolo competenziale indicato, soltanto il legislatore provinciale potrebbe stabilire le priorità, i tempi e i modi dell’attività pubblica di formazione professionale nel proprio territorio.

In conclusione, la ricorrente osserva come la difesa statale pretenda di far valere, nei confronti della Provincia autonoma di Trento, vincoli derivanti non già dallo statuto di autonomia bensì dalle norme del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, in violazione del disposto dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, il quale consente l’applicazione del Titolo V alle autonomie speciali solo in quanto più favorevole rispetto alle norme statutarie.

4.— Con memoria depositata in data 31 gennaio 2012, l’Avvocatura generale dello Stato ribadisce le difese svolte nell’atto di costituzione ed insiste per il rigetto del ricorso.

4.1.— Gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 sarebbero riconducibili alla materia dell’“energia”, di competenza concorrente, in quanto costituirebbero la «naturale evoluzione» dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003.

In alternativa, sempre secondo la difesa statale, le predette disposizioni dovrebbero essere ascritte alla materia dei «livelli essenziali delle prestazioni amministrative», in quanto configurano il procedimento, da applicarsi uniformemente su tutto il territorio nazionale, per conseguire l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti di energia da fonti rinnovabili.

La disciplina statale oggetto di impugnazione non riguarderebbe dunque i profili sostanziali dell’impatto ambientale ovvero paesaggistico degli impianti, ma soltanto l’iter procedurale da seguire ai fini dell’autorizzazione, sul presupposto che siano rispettate le normative poste a tutela dell’ambiente e del paesaggio.

4.2.— Quanto all’applicazione delle linee guida alla Provincia autonoma, la difesa statale ribadisce l’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione, in ragione della partecipazione della Provincia autonoma di Trento alla Conferenza unificata che ne ha preceduto l’approvazione. Dal verbale della seduta dell’8 luglio 2010 si evincerebbe, infatti, che la ricorrente non intendeva negare l’applicabilità delle linee guida nel suo territorio, avendo semplicemente chiesto che fosse inserita una clausola di salvaguardia delle competenze statutarie in relazione alle disposizioni contenute nei punti 1.2., 17.1. e 17.2.

A conferma di quanto esposto, la difesa statale sottolinea che la sentenza n. 275 del 2011 della Corte costituzionale ha accolto parzialmente il conflitto proposto dalla ricorrente, annullando i punti 1.2. e 17.1. delle linee guida, e facendo salva, per il resto, l’applicazione delle stesse linee guida nei confronti della Provincia autonoma.

L’impugnazione odierna, per la parte in cui riguarda l’applicabilità delle linee guida, risulterebbe dunque inammissibile, perché contraria all’oggetto del precedente conflitto di attribuzioni e al contenuto della sentenza n. 275 del 2011.

Sarebbe comunque evidente, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, l’infondatezza della pretesa della ricorrente di sottrarsi all’applicazione delle linee guida oltre i limiti segnati dalla richiamata sentenza.

4.3.— In riferimento alle censure prospettate nei confronti dell’art. 15, commi 3 e 4, primo periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011, la difesa statale ribadisce che le disposizioni ivi contenute sarebbero qualificabili come norme generali sull’istruzione e sui livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, e dunque rientrerebbero nella competenza esclusiva statale prevista dall’art. 117, secondo comma, lettere m) ed n), Cost.

5.— In data 17 ottobre 2012, la difesa provinciale ha depositato ulteriore memoria di replica alle argomentazioni svolte dalla difesa dello Stato.

5.1.— La ricorrente contesta che le disposizioni contenute negli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 siano riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni, giacché tale inquadramento, a fronte della natura prevalentemente amministrativa delle norme dettate dalle Regioni, finirebbe per svuotare di contenuto l’autonomia legislativa regionale. Più specificamente, poi, il parametro indicato risulterebbe inapplicabile alle autonomie speciali, nei casi in cui da esso derivi la compressione delle prerogative statutarie.

A parere della stessa ricorrente, le disposizioni in esame, e le norme da esse richiamate, costituiscono «un insieme complesso di disposizioni, in larga misura dettagliate», tale da non poter essere in alcun modo riconducibile ai livelli essenziali, come sarebbe confermato dall’art. 5, comma 1, il quale rinvia alle «disposizioni delle Regioni», in tal modo smentendo quell’esigenza di assoluta uniformità ex adverso prospettata.

Del resto, la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 natura di principio fondamentale della materia “energia”, senza mai ricondurlo ai livelli essenziali delle prestazioni.

Quanto poi alla presunta neutralità del procedimento autorizzatorio, tale da escluderne l’attinenza con la materia sostanziale, e dunque anche con il profilo della tutela del paesaggio, la ricorrente si limita ad osservare che ogni materia comprende, necessariamente, non solo le norme sostanziali ma anche le relative norme procedurali, e che pertanto il procedimento non può essere considerato materia autonoma (sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 401 del 2007 e n. 465 del 1991).

5.2.— Con riferimento alle linee guida, la difesa provinciale ribadisce che, in sede di Conferenza unificata, la Provincia autonoma di Trento aveva chiesto di inserire la clausola di salvaguardia ed alcuni emendamenti, in quanto si opponeva all’applicazione delle linee guida nel proprio territorio, sicché non si sarebbe verificata alcuna acquiescenza, e difatti la relativa eccezione, già proposta in sede di conflitto, è stata respinta dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 275 del 2011.

Nel merito, la pronuncia citata, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa statale, avrebbe individuato nelle sole esigenze generali di produzione minima di energia da fonti rinnovabili, connesse alla tutela dell’ambiente, i limiti entro i quali le linee guida vincolano anche le Province autonome.

Da questa lettura della sentenza n. 275 del 2011 discenderebbe, come conseguenza necessitata, l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2011, che genericamente fa rinvio alle «modalità procedimentali» e alle «condizioni» previste dal d.m. 10 settembre 2010.

5.3.— Con riguardo alla impugnazione dell’art. 15, commi 3 e 4, primo periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011, la difesa provinciale rinvia alle argomentazioni esposte nella propria precedente memoria, in assenza di nuove deduzioni da parte dell’Avvocatura generale dello Stato rispetto a quanto già prospettato nell’atto di intervento.

6.— Nell’udienza pubblica del 7 novembre 2012 la difesa provinciale, oltre a ribadire le conclusioni già rassegnate nel ricorso e nelle memorie, ha riferito dell’intervenuta approvazione della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 20 (Legge provinciale sull’energia e attuazione dell’articolo 13 della direttiva 2009/28/CE del 23 aprile 2009 del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione della direttiva 2001/77/CE e della direttiva 2003/30/CE), della quale non era stata fatta menzione nell’ultima memoria depositata.

1.— La Provincia autonoma di Trento ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 5, comma 1, 6, commi 9 e 11, nonché degli artt. 5 e 6 nel loro complesso, e dell’art. 15, commi 3 e 4, primo periodo, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), per violazione: a) dell’art. 4, n. 3), dell’art. 8, numeri 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16), 17), 19), 21), 22), 24) e 29), dell’art. 9, numeri 9) e 10), dell’art. 16, degli artt. 80, comma 1, e 81, comma 2, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); b) del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione); c) del d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernenti tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare); d) del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche); e) del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di energia); f) del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e di Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616); g) dell’art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); h) nonché – limitatamente agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 – dell’art. 117, terzo e quinto comma, della Costituzione, in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione).

2.— La ricorrente contesta l’applicabilità, nel proprio territorio, degli artt. 5, comma 1, e 6, commi 9 e 11, del d.lgs. n. 28 del 2011, che disciplinano le procedure autorizzative per la costruzione e l’esercizio di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, ritenendo che le materie incise da tali disposizioni appartengano alla competenza primaria statutaria. Sono evocati, in particolare, gli artt. 4 e 8, n. 5) e 6) dello statuto speciale di autonomia, che attribuiscono alle Province autonome la potestà legislativa primaria nelle materie dell’urbanistica e piani regolatori e della tutela del paesaggio.

In via subordinata, previo riconoscimento che l’ambito materiale inciso dalla normativa in esame sia quello della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», la ricorrente ritiene gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 lesivi dell’art. 117, terzo e quinto comma, Cost., in quanto norme di dettaglio, che a loro volta richiamano norme sub-primarie.

L’impugnativa riguarda, dunque, anche le disposizioni richiamate dagli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011. In particolare, la ricorrente contesta l’applicabilità nei suoi confronti del decreto 10 settembre 2010 del Ministro dello sviluppo economico – di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro per i beni e le attività culturali – recante «Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili».

Oggetto di ricorso è, inoltre, l’art. 15, commi 3 e 4, primo periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011, asseritamente lesivo della competenza primaria statutaria della Provincia autonoma in materia di formazione professionale.

3.— Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità proposte dalla difesa dello Stato.

3.1.— Secondo l’Avvocatura generale dello Stato sarebbe inammissibile, per carenza di interesse, l’impugnazione dell’art. 6, commi 9 e 11, del d.lgs. n. 28 del 2011, atteso che entrambe le disposizioni attribuiscono alla ricorrente la facoltà di introdurre deroghe alla disciplina configurata nel medesimo art. 6.

L’eccezione è priva di fondamento perché, come risulta chiaramente dal ricorso, la Provincia autonoma contesta l’applicabilità nel proprio territorio dell’intera disciplina statale autorizzatoria, all’interno della quale le disposizioni impugnate consentono, alle Regioni e alle Province autonome, di «estendere» la procedura abilitativa semplificata, ovvero il regime di comunicazione, oltre le soglie fissate dalle norme statali.

Pertanto, oggetto di censura non è il carattere facoltizzante delle norme in esame ma la loro applicabilità anche alle Province autonome.

3.2.— La difesa dello Stato ha inoltre eccepito l’inammissibilità della impugnazione degli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, nella parte in cui richiamano le disposizioni contenute nelle linee guida, approvate con il d.m. 10 settembre 2010, che la ricorrente ritiene non possano vincolarla.

Secondo una prima formulazione dell’eccezione, contenuta nell’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, la Provincia autonoma non avrebbe potuto contestare l’applicazione delle linee guida in ragione della sua partecipazione alla Conferenza unificata, che ha espresso parere favorevole all’approvazione delle stesse linee guida.

Analoga eccezione è stata formulata dalla difesa statale nel conflitto promosso dalla Provincia autonoma di Trento, avente ad oggetto alcuni punti delle citate linee guida, deciso da questa Corte con la sentenza n. 275 del 2011, sopravvenuta agli atti introduttivi dell’odierno giudizio.

Nella richiamata pronuncia l’eccezione è stata ritenuta infondata, a prescindere da ogni altra valutazione, in ragione del documentato dissenso espresso dalla Provincia autonoma di Trento, in sede di Conferenza unificata, sulla formulazione del testo normativo successivamente approvato, sicché la Corte ha ritenuto che non si era verificata acquiescenza da parte della ricorrente.

Le suddette considerazioni valgono, all’evidenza, anche nel presente giudizio, dovendosi peraltro rilevare che la difesa statale, nella memoria depositata in data successiva alla pubblicazione della sentenza n. 275 del 2011, ha riformulato l’eccezione, assumendo che l’impugnazione relativa all’applicabilità delle linee guida risulterebbe inammissibile perché «contraria all’oggetto del precedente conflitto di attribuzioni e al contenuto della suddetta sentenza».

Posta in questi termini, l’eccezione perde il carattere preliminare ed introduce il tema della portata della sentenza n. 275 del 2011 nella definizione del rapporto tra le autonomie speciali e la disciplina contenuta nelle linee guida, che attiene ai profili sostanziali del presente scrutinio.

4.— Nel merito, le questioni aventi ad oggetto gli artt. 5, comma 1, e 6, commi 9 e 11, del d.lgs. n. 28 del 2011, sollevate in riferimento all’art. 117, terzo e quinto comma, Cost., non sono fondate.

4.1.— Le disposizioni impugnate sono state emanate in attuazione della direttiva 2009/28/CE (Direttiva 23 aprile 2009 del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), in materia di promozione dell’uso di energia da fonti rinnovabili, che ha sostituito la direttiva 2001/77/CE (Direttiva 27 settembre 2001 del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), a sua volta attuata con il decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità).

In particolare, le disposizioni oggetto del presente giudizio disciplinano le procedure autorizzatorie per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, in attuazione dell’art. 13 della direttiva 2009/28/CE, che prevede procedure amministrative semplificate ed accelerate, e norme in materia di autorizzazione oggettive, trasparenti, proporzionate, non discriminatorie e che tengano conto della specificità di ogni singola tecnologia per le energie rinnovabili.

Va ricordato che la normativa comunitaria promuove, da oltre un decennio, il maggiore ricorso all’energia da fonti rinnovabili, espressamente collegandolo alla necessità di ridurre le emissioni di gas ad effetto serra, e dunque anche al rispetto del protocollo di Kyoto della convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, in una prospettiva di modifica radicale della politica energetica dell’Unione.

L’impegno comunitario non è soltanto programmatico: la vigente direttiva 2009/28/CE individua la quota di energia da fonti rinnovabili che ciascuno Stato membro deve utilizzare sul totale del proprio consumo energetico fino al 2020 (art. 5).

Il percorso tracciato, a partire dalla direttiva 2001/77/CE (art. 6), ha avuto come prioritario obiettivo la creazione di un mercato interno dell’energia da fonti rinnovabili, e in questa direzione la normativa comunitaria ha richiesto agli Stati membri di dettare regole certe, trasparenti e non discriminatorie, in grado di orientare le scelte degli operatori economici, favorendo gli investimenti nel settore.

In una diversa, non meno importante, direzione, la normativa comunitaria ha richiesto agli Stati membri di semplificare i procedimenti autorizzatori degli impianti di minore capacità generatrice, destinati di regola all’autoconsumo.

4.2.— Nel contesto nazionale, le disposizioni contenute negli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 integrano, con alcune varianti, la disciplina autorizzatoria già introdotta con l’art. 12 del citato d.lgs. n. 387 del 2003 e con le linee guida, approvate con il d.m. 10 settembre 2010.

Si tratta, all’evidenza, di normativa riconducibile alla materia di potestà legislativa concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», in coerenza con la giurisprudenza ormai cospicua di questa Corte in tema di energie rinnovabili (ex plurimis, sentenze n. 224 e n. 99 del 2012, n. 192 del 2011, n. 194, n. 168 e n. 119 del 2010, n. 282 del 2009, n. 364 del 2006), fondata sul criterio funzionale, della individuazione degli interessi pubblici sottesi alla disciplina.

Nella predetta materia, come pure precisato (ex plurimis, sentenze n. 165 del 2011 e n. 383 del 2005), alla Provincia autonoma si deve estendere, in virtù dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, la stessa disciplina dettata dagli artt. 117 e 118 Cost. per le Regioni a statuto ordinario.

Rimangono di conseguenza escluse le competenze statutarie primarie evocate dalla ricorrente – in assunto violate dalla normativa statale in esame – nessuna delle quali risulta strettamente inerente all’energia, trattandosi piuttosto di campi di incidenza indiretta degli interventi nella predetta materia.

Con riferimento in particolare alla tutela del paesaggio, questa Corte, nella sentenza n. 275 del 2011, sopravvenuta all’introduzione dell’odierno giudizio, ha definito il rapporto tra le prerogative statutarie delle Province autonome di Trento e di Bolzano e la disciplina contenuta nelle linee guida, prevista dall’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, riconoscendo che le Province non sono vincolate alla predetta disciplina relativamente ai criteri e alle modalità di individuazione delle aree e dei siti non idonei alla installazione degli impianti di produzione da fonti rinnovabili.

Il conflitto promosso dalla Provincia autonoma di Trento, che aveva ad oggetto alcuni punti delle linee guida, sulle quali la stessa Provincia aveva espresso dissenso in sede di Conferenza unificata, è stato accolto parzialmente, con l’annullamento delle disposizioni impugnate non rispettose dell’indicato profilo di autonomia speciale, viceversa garantito dalla clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 19 del d.lgs. n. 387 del 2003.

A fronte dell’evocazione di numerosi titoli di competenza statutaria da parte della Provincia autonoma ricorrente, questa Corte ha prima rilevato che «il legislatore statale ha avuto cura altresì di inserire nella norma-base la cosiddetta “clausola di salvezza” delle competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome», per poi precisare che «tali competenze, per quanto riguarda la ricorrente, si concretizzano nell’art. 8, numero 6), dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, che attribuisce alla potestà legislativa primaria delle Province la “tutela del paesaggio”».

Nella più recente sentenza n. 224 del 2012, che ha scrutinato una norma della Regione autonoma Sardegna in assunto espressiva della competenza statutaria in materia di tutela del paesaggio, questa Corte ha avuto modo di ritornare sulla delimitazione delle sfere di competenza, affermando che le autonomie speciali dotate di competenza statutaria in materia di tutela del paesaggio possono individuare aree e siti non idonei alla installazione degli impianti al di fuori delle prescrizioni contenute nelle linee guida, ma sempre all’interno dei principi fondamentali dettati dal legislatore statale nella materia dell’energia. La norma della Regione Sardegna è stata infatti dichiarata illegittima perché impediva l’installazione di impianti eolici nella quasi totalità del territorio regionale, rovesciando il rapporto regola-eccezione tra aree idonee e aree non idonee, in evidente contrasto con il principio, di diretta derivazione comunitaria, della diffusione degli impianti a fini di aumento della produzione di energia da fonti rinnovabili.

Va evidenziato, peraltro e conclusivamente, che la tutela del paesaggio, la quale si esprime attraverso la individuazione delle aree e dei siti non idonei alla installazione degli impianti, attiene ad una fase che logicamente precede quella autorizzatoria, essendo all’evidenza finalizzata ad offrire agli operatori un quadro di riferimento ed orientamento per la localizzazione dei progetti.

Ne consegue che l’esercizio, da parte delle Regioni speciali e delle Province autonome, della competenza primaria statutaria in materia di tutela del paesaggio non è messo in discussione in alcun modo dalla previsione di procedure autorizzatorie tendenzialmente uniformi sul territorio nazionale.

4.3.— Una volta ricondotte le previsioni di cui agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 alla materia “energia”, si deve ulteriormente osservare che la disciplina autorizzatoria ivi dettata presenta il carattere di normazione di principio e non di dettaglio.

La complessità delle procedure configurate dal legislatore statale costituisce un dato formale non decisivo ai fini della qualificazione delle norme in esame, se si considera che tali procedure e la loro applicazione sull’intero territorio nazionale rivestono un ruolo centrale ai fini della concreta attuazione della nuova politica energetica.

Come sopra evidenziato, le direttive dell’Unione europea richiedono agli Stati membri di introdurre regole procedurali in grado di garantire, da un lato, la creazione di un mercato dell’energia elettrica da inserire in rete, e, dall’altro, l’utilizzo delle fonti alternative per l’autoconsumo. La tendenziale uniformità delle regole in entrambi gli ambiti di applicazione rappresenta una precondizione per il raggiungimento dell’obiettivo finale, quello della diffusione su larga scala del ricorso alle energie rinnovabili, ed è dunque interna alla materia in oggetto.

Non sembrano pertanto conferenti i richiami alla competenza statale esclusiva sulla fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, tanto più che la normativa in esame consente alle Regioni di intervenire sulle procedure autorizzatorie cosiddette semplificate, di cui all’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, per estendere la soglia di applicazione della procedura abilitativa semplificata agli impianti di potenza nominale fino a 1 MW elettrico (comma 9), e il regime della comunicazione relativa alle attività di edilizia libera per gli impianti di potenza nominale fino a 50 kW (comma 11).

5.— Le considerazioni che precedono rendono evidente la non fondatezza delle censure prospettate in riferimento agli artt. 5, comma 1, e 6, commi 9 e 11, del d.lgs. n. 28 del 2011, nella parte in cui menzionano le Province autonome, rendendo ad esse applicabile l’intera disciplina contenuta nei citati articoli.

In questa prospettiva, il regime dell’autorizzazione unica, configurato dall’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, ulteriormente definito nelle linee guida approvate con il d.m. 10 settembre 2010, e modificato dall’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2011, ha valenza estesa all’intero territorio nazionale, senza eccezioni, in quanto funzionale alla creazione di un sistema di regole certe, trasparenti ed uniformi di ingresso degli operatori economici nel settore di riferimento.

L’esigenza di unitarietà e «non frazionabilità» della funzione regolatoria, ai fini della diffusione delle fonti energetiche rinnovabili, è espressamente richiamata, con riferimento alle procedure amministrative, dal Piano nazionale per le energie rinnovabili del 2010, predisposto dal Ministero dello sviluppo in attuazione dell’art. 4 della direttiva 2009/28/CE.

All’interno di questo sistema deve essere collocato il richiamo alle linee guida, oltre che all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, contenuto nell’art. 5 impugnato, a proposito del procedimento di autorizzazione unica.

L’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, rubricato «Razionalizzazione e semplificazione delle procedure autorizzative», ha previsto, al comma 10, l’approvazione, in Conferenza unificata, delle linee guida «per lo svolgimento del procedimento di cui al comma 3», vale a dire del procedimento di autorizzazione unica, che ha visto la sua prima configurazione appunto nel comma 3 del citato art. 12.

Ulteriore compito affidato dalla norma primaria alla sede concertata è stato quello di definire i criteri per l’inserimento degli impianti nel paesaggio, e qui, secondo la giurisprudenza costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 308 e n. 275 del 2011), hanno trovato bilanciamento i valori, potenzialmente confliggenti, della produzione di energia con la tutela dell’ambiente e del paesaggio, con modalità rispettose delle diverse competenze in rilievo.

Come già detto, l’inapplicabilità delle linee guida alla Provincia autonoma di Trento è stata riconosciuta in riferimento proprio ed esclusivamente a quest’ultimo profilo della disciplina; quanto, invece, ai profili procedimentali dell’autorizzazione unica, la normativa introdotta dalle linee guida costituisce la necessaria integrazione delle previsioni contenute nell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, raggiunta secondo il meccanismo dell’intesa con le Regioni e le Province autonome, e dunque vincolante su tutto il territorio nazionale.

5.1.— Discorso in parte analogo deve essere svolto con riguardo al comma 3 dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2011.

La disposizione impugnata demanda ad un decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa intesa con la Conferenza unificata, l’individuazione, per ciascuna tipologia di impianto e di fonte, degli interventi di modifica sostanziale degli impianti, da assoggettare ad autorizzazione unica, dettando nel contempo una disciplina transitoria.

La ricorrente assume l’inapplicabilità, nei suoi confronti, della normativa futura sulla base del medesimo ragionamento per cui ritiene inapplicabile l’intero d.m. 10 settembre 2010, recante le linee guida, e dunque a prescindere dal contenuto delle disposizioni.

Si deve anche qui ribadire che il significato della clausola di salvaguardia, contenuta nell’art. 45 del d.lgs. n. 28 del 2011, omologo dell’art. 19 del d.lgs. n. 387 del 2003, non può essere invocato se non in presenza di disposizioni che incidano direttamente su ambiti di competenza primaria statutaria della Provincia autonoma, ciò che, peraltro, non è possibile prefigurare fino a quando tale decreto non sarà approvato.

Quanto alla disciplina transitoria, sembra agevole rilevare che essa provvede a completare la disciplina autorizzatoria nella direzione della semplificazione, e dunque concorre a dare attuazione, con il carattere della temporaneità, alla direttiva 2009/28/CE, tenendo fermo il necessario ricorso all’autorizzazione unica per i casi di modifiche qualificate come sostanziali ai sensi del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).

6.— Le considerazioni svolte con riguardo alla non fondatezza delle censure prospettate nei confronti dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2011 si impongono anche in riferimento alla disciplina delle cosiddette procedure semplificate, introdotte dall’art. 6 del medesimo decreto legislativo.

Quest’ultima previsione risulta, se possibile, ancora più strettamente connessa alla direttiva 2009/28/CE, posto che muove nella direzione di una «liberalizzazione» del regime autorizzatorio, espressione del favor verso la diffusione delle energie alternative.

La norma impugnata configura, ai commi da 2 a 8, il regime della procedura abilitativa semplificata (PAS), da applicarsi in luogo della denuncia di inizio di attività (DIA) agli impianti indicati nei paragrafi 11 e 12 delle linee guida, e al comma 9 prevede che le Regioni e le Province autonome possano estendere tale procedura semplificata agli impianti di potenza nominale fino ad 1 MW elettrico.

Le Regioni e le Province autonome possono inoltre stabilire i casi in cui, essendo previste autorizzazioni ambientali o paesaggistiche di amministrazioni diverse dai Comuni, gli stessi impianti debbono invece ritenersi assoggettati all’autorizzazione unica, di cui all’art. 5.

Ancora, al comma 11, il legislatore ha stabilito che la procedura di comunicazione relativa alle attività in edilizia libera, anch’essa prevista nei paragrafi 11 e 12 delle linee guida, per gli impianti di minore capacità, possa essere estesa dalle Regioni e dalle Province autonome agli impianti con potenza nominale fino a 50 kW, nonché agli impianti fotovoltaici di qualsiasi potenza da installare sugli edifici, fatta sempre salva la disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale e di tutela delle risorse idriche.

6.1.— La normativa in esame è espressione della competenza statale in materia di energia, poiché detta il regime abilitativo per gli impianti non assoggettati all’autorizzazione unica, regime da applicarsi in tutto il territorio nazionale.

Il richiamo ai paragrafi 11 e 12 delle linee guida, peraltro legittimo alla luce di quanto sopra detto, assume qui chiaro valore ricognitivo, giacché consente di individuare le specifiche tipologie di impianti e di fonti da assoggettare alle procedure semplificate, senza arrivare ad affermare che l’art. 6 ha «ratificato le disposizioni delle linee guida» (sentenza n. 192 del 2011).

Di recente questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una norma regionale che limitava, sul piano soggettivo, il ricorso alla procedura semplificata prevista dall’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, affermando che «il legislatore statale […] attraverso la disciplina delle procedure per l’autorizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, ha introdotto principi che, per costante giurisprudenza di questa Corte, non tollerano eccezioni sull’intero territorio nazionale, in quanto espressione della competenza concorrente in materia di energia» (sentenza n. 99 del 2012).

La citata pronuncia dà atto della giurisprudenza in tal senso formatasi in riferimento al d.lgs. n. 387 del 2003 (ex plurimis, sentenze n. 310, 308 e 107 del 2011; nn. 194, 168, 124, 120 e 119 del 2010; n. 282 del 2009 e n. 364 del 2006), ed alle linee guida, approvate con d.m. 10 settembre 2010 (sentenze n. 308 del 2011 e n. 344 del 2010), e quindi rileva che il medesimo principio giurisprudenziale va riaffermato con riferimento al d.lgs. n. 28 del 2011 ed alle procedure autorizzatorie ivi previste.

7.— Del pari non fondata è la questione avente ad oggetto l’art. 15, commi 3 e 4, primo periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011, sollevata in riferimento all’art. 8, n. 29), dello statuto speciale di autonomia ed alle norme di attuazione contenute negli artt. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 e 8 del d.P.R. n. 526 del 1987.

7.1.— La normativa impugnata disciplina la formazione professionale degli installatori, in attuazione dell’art. 14 della direttiva 2009/28/CE.

La disposizione dell’Unione europea stabilisce che gli Stati membri debbano assicurare che «entro il 31 dicembre 2012 sistemi di certificazione o sistemi equivalenti di qualificazione siano messi a disposizione degli installatori su piccola scala di caldaie o di stufe a biomassa, di sistemi solari fotovoltaici o termici, di sistemi geotermici poco profondi e di pompe di calore», prevedendo altresì che tali sistemi siano basati sui criteri enunciati nell’allegato IV alla direttiva, e che «ciascuno Stato membro riconosc[a] le certificazioni rilasciate dagli altri Stati membri conformemente ai predetti criteri».

La direttiva esige che sia predisposto un sistema di qualificazione professionale per gli installatori degli impianti sopra indicati, e che tale qualificazione risponda agli standard fissati nella stessa direttiva, all’allegato IV, ai fini del riconoscimento in ambito comunitario.

Il legislatore nazionale, nell’art. 15, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2011, ha previsto i requisiti tecnico professionali al cui possesso è subordinato il conseguimento della qualifica per l’attività di installazione e manutenzione straordinaria degli impianti indicati dalla direttiva, richiamando l’art. 4 del decreto del Ministro dello sviluppo economico 22 gennaio 2008, n. 37 (Regolamento concernente l’attuazione dell’articolo 11-quaterdecies, comma 13, lettera a), della legge n. 248 del 2 dicembre 2005, recante riordino delle disposizioni in materia di attività di installazione degli impianti all’interno degli edifici).

Al comma 2 del medesimo art. 15 è previsto che, a decorrere dal 1° agosto 2013, i requisiti indicati dall’art. 4, comma 1, lettera c), del regolamento sopra citato si intendono rispettati a condizione che: a) il titolo di formazione sia rilasciato nel rispetto delle modalità di cui ai successivi commi 3 e 4, e dei criteri di cui all’allegato 4 (che richiama a sua volta l’allegato IV alla direttiva 2009/28/CE), e attesti la qualificazione degli installatori, b) il previo periodo di formazione sia effettuato secondo le modalità individuate nell’allegato 4.

Il comma 3 dell’art. 15, impugnato dalla ricorrente, stabilisce che entro il 31 dicembre 2012 le Regioni e le Province autonome attivino programmi di formazione degli installatori, nel rispetto dell’allegato 4, ovvero procedano al riconoscimento di fornitori di formazione.

Il comma 4 dell’art. 15, impugnato limitatamente al primo periodo, prevede a sua volta che, in caso di mancata attivazione delle Regioni e delle Province autonome nel termine sopra indicato, l’ENEA mette a disposizione programmi di formazione per il rilascio dell’attestato di formazione.

7.2.— Secondo la ricorrente le previsioni contenute nell’art. 15, commi 3 e 4, primo periodo, sarebbero lesive della competenza primaria statutaria in materia di formazione professionale, in quanto, in contrasto con la clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 45 del d.lgs. n. 28 del 2011, il legislatore statale avrebbe previsto a carico della Provincia autonoma l’obbligo di attivare un programma di formazione professionale o, in alternativa, di riconoscere fornitori di formazione, configurando infine un potere sostitutivo, per il caso di inattività della stessa Provincia, al di fuori dello schema delineato dall’art. 8 del d.P.R. n. 526 del 1987.

Le censure non possono essere accolte.

In primo luogo, va riaffermata la competenza statale a definire il profilo professionale degli installatori di impianti e il relativo titolo abilitante (ex plurimis, sentenze n. 328 e n. 138 del 2009, n. 57 del 2007, n. 424 del 2006), atteso il carattere necessariamente unitario di tale definizione, tanto più evidente nei casi, come l’odierno, in cui gli standard professionali sono indicati dalla normativa comunitaria.

La fissazione del termine del 31 dicembre 2012 per l’attivazione dei programmi di formazione è anch’essa di matrice comunitaria, discendendo direttamente dal richiamato art. 14 della direttiva 2009/28/CE, ed è strumentale all’obiettivo della maggiore diffusione dei piccoli impianti alimentati da fonti rinnovabili. La disposizione statale si limita a riproporre il medesimo termine, e dunque non presenta in sé contenuto lesivo dell’autonomia provinciale.

In particolare, l’art. 15, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011 risulta rispettoso delle competenze provinciali in materia di formazione professionale, in quanto il legislatore statale ha previsto, in relazione al profilo in oggetto, individuato dalla stessa normativa statale, che siano le Regioni e le Province autonome ad attivare i programmi di formazione.

Quanto all’art. 15, comma 4, del medesimo decreto, la norma ivi contenuta non dà vita ad un intervento sostitutivo, poiché non pretende di sostituire la propria disciplina a quella delle Regioni e delle Province autonome, ma si limita a prevedere che, in caso di inattività da parte di queste ultime, l’ENEA «mett[a] a disposizione programmi di formazione per il rilascio dell’attestato di formazione», al solo scopo di ovviare all’inattività regionale o provinciale. Ciò non impedisce alle stesse Regioni ed alle Province autonome di attivare, anche successivamente alla scadenza del termine, il programma di formazione di cui al comma 3 del censurato art. 15.

Per le ragioni anzidette non si ravvisa nemmeno sul punto la lamentata lesione dell’autonomia provinciale.

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 5 e 6 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), promosse dalla Provincia autonoma di Trento, per violazione degli articoli 4, n. 3), 8, numeri 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16), 17), 19), 21), 22), 24) e 29), 9, numeri 9) e 10), 16, 80, comma 1, e 81, comma 2, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e delle norme di attuazione dello statuto speciale di cui al d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione), al d.P.R. 1° novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernenti tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare), al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche), al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di energia), al d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e di Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616) e all’art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); nonché dell’art. 117, terzo e quinto comma, della Costituzione;

2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 15, commi 3 e 4, primo periodo, del d.lgs. n. 28 del 2011, promosse dalla Provincia autonoma di Trento, per violazione degli artt. 8, n. 29), del d.P.R. n. 670 del 1972, 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 e 8 del d.P.R. n. 526 del 1987, con il ricorso in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 dicembre 2012.

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2012.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 6/12/2012 n.275 proviene da Giustamm.

Pres. – Est. Pozzi
Euribrico S.p.A. e Paterno Domiziano (Avv. G. Merlo) c/ Comune di Borgo Valsugana (Avv. Stato) e altri

sui limiti della responsabilità da illecito ambientale

1. Ambiente e territorio – Rifiuti – Abbandono o deposito incontrollato– Autore materiale, proprietario e detentore del terreno – Responsabilità solidale.

2. Ambiente e territorio – Illecito ambientale – Elemento psicologico – Dolo o colpa – Necessità – Rifiuti – Abbandono o deposito incontrollato – Proprietario terreno o detentore incolpevoli – Obbligo smaltimento – Non sussiste.

3. Ambiente e territorio – Illecito ambientale – Società e associazioni private – Reati commessi – Amministratori anche di fatto – Responsabilità amministrativa della persona giuridica – Sussiste – Deroga – Adozione misure di precauzione, controllo e prudenza – Onere della prova.

4. Ambiente e territorio – Rifiuti –Abbandono o deposito incontrollato – Proprietario o conduttore precedente – Detentore terreno – Richiesta di rimozione – Autori dell’abbandono – Necessità – Omissione – Responsabilità solidale – Configurabilità.

1. In materia di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti, l’art. 192 d.lgs. n. 152/2006 individua tre categorie di soggetti responsabili, in solido tra loro: l’autore materiale dell’illecito stesso, nonché, qualora esso non coincida con il proprietario o titolare di altri diritti reali o personali di godimento (ovvero anche possessore in via di fatto, evidentemente), sono chiamati a rispondere anche queste due categorie di soggetti, da individuare secondo i noti parametri civilistici (artt. 832, 957 – 1099, 1140 e ss. c.c.).

2. L’elemento psicologico dell’illecito ambientale consiste in un atteggiamento di volontà dell’effetto oppure di negligenza, imprudenza, imperizia od inosservanza di regole eteronome (art. 43 c.p.); di conseguenza, l’ordine di smaltimento dei rifiuti non può essere indiscriminatamente rivolto ad uno qualsiasi dei soggetti individuati dal legislatore, in quanto non sussiste alcun obbligo di smaltimento a carico del proprietario, o detentore incolpevoli, o, quantomeno, dei quali l’amministrazione vigilante non abbia fornito prova (o almeno plausibile e logica deduzione, attraverso adeguata istruttoria e motivazione) di una colpevole trascuratezza nella gestione e custodia del terreno di cui si abbia la giuridica o materiale disponibilità.

3. In materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni private, i soggetti collettivi privati, con o senza personalità giudica, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 1390 e 1391 c.c., 5 e 6 d.lgs. n. 231/2001, sono responsabili sul piano amministrativo per i reati (quali sono quelli in materia di rifiuti ed inquinamento) commessi nel loro interesse o a loro vantaggio da persone che rivestono funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione dell’ente o di una sua unità organizzativa dotata di autonomia finanziaria e funzionale, nonché da persone che esercitano, anche di fatto, la gestione e il controllo dello stesso; responsabilità che può essere evitata solo con la prova, da parte dello stesso ente, dell’adozione di misure organizzative e funzionali di precauzione, di controllo e di prudenza.

4. In materia di rifiuti abbandonati, il detentore dell’area, che sia consapevole dell’esistenza sul (o nel) terreno avuto in locazione di oggetti o materiali abbandonati o lasciati abbandonati dal proprietario o dal precedente conduttore e perciò qualificabili come rifiuti, ha gli strumenti giuridici per poter chiedere alla controparte cedente di provvedere a sua cura e spese alla rimozione degli stessi, secondo le procedure di legge; ove non utilizzi quegli strumenti deve ritenersi responsabile, in solido con la medesima controparte, dell’illecito abbandono.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 197 del 2009, proposto da:

Eurobrico Spa e Paterno Domiziano, in dichiarata qualità di legale rapp.te di Eurobrico s.p.a. e di ex Agraria Trentina s.n.c., rappresentati e difesi dall’avv. Giacomo Merlo, con domicilio eletto presso il suo studio in Trento, via Grazioli n. 62;

Comune di Borgo Valsugana in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distr.le dello Stato di Trento, domiciliata per legge in Trento, largo Porta Nuova N. 9;

Associazione Agraria di Borgo Valsugana, rappresentat e difesa dall’avv. Luigi Santarelli, con domicilio eletto presso lo stesso in Trento, via Dordi 4;

– dell’ordinanza n. 113 di data 24 luglio 2009, avente ad oggetto la rimozione e lo smaltimento di n. 3 cisterne sotterranee per idrocarburi ubicate nella p.f. 2051/2 C.C. Borgo Valsugana;

– di ogni altro atto, parere e/o provvedimento ai precedenti connesso o richiamato o dai precedenti presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Borgo Valsugana . e di Associazione Agraria di Borgo Valsugana;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 settembre 2011 il Presidente Armando Pozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Avverso l’ordinanza di rimozione di tre cisterne interrate destinate al deposito di idrocarburi, meglio indicata in epigrafe, la società ricorrente deduce le seguenti censure:

1 – carenza di legittimazione passiva poiché Eurobrico S.p.A non avrebbe mai avuto la disponibilità delle aree in questione né intrattenuto rapporti contrattuali di locazione o affitto con l’Associazione Agraria di Borgo Valsugana, proprietaria dell’area, essendo solamente il gestore dell’omonimo negozio.

Né Eurobrico è la trasformazione di Agraria Trentina S.n.c. come sembra assumere l’ordinanza impugnata. Infatti tale ultima società si è fusa in Fin.Pa S.a.s. che, a seguito di trasformazione in S.p.A., si è scissa in Eurobrico S.p.A., Euroimmobilare S.r.l. e Eurocalor S.r.l.: quest’ultima era unica gestrice del settore cosiddetto carburanti a sua volta ceduta a Mendini Mauro con atto del 19.1.2001.

Eurobrico S.p.A. non può, pertanto, essere destinataria del provvedimento di rimozione e smaltimento delle tre cisterne interrate non avendo oggi la disponibilità di tali aree, né essendo attualmente l’utilizzatrice delle cisterne.

2 – Illegittimità dell’atto per violazione dell’art. 7 L. 241/1990 e dell’ art. 13 della L. Reg. n. 37/1993; eccesso di potere per violazione del principio di partecipazione al procedimento amministrativo.

L’ordinanza impugnata è stata notificata senza alcun avviso di avvio del procedimento pur necessario essendo essa completamente diversa da quella precedente di messa in sicurezza del sito inquinato azionata dal Comune e culminata con il provvedimento di revoca in autotutela.

E’ pur vero che il Comune di Borgo Valsugana aveva inviato con lettera del 7.10.2008 a Fin.pa s.a.s. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo avente però il diverso oggetto di diffida ai sensi degli art. 244 del decreto legislativo 152/06 per contaminazione dei terreni. Il procedimento era culminato con l’emissione della ordinanza protocollo n. 6582 dd. 29/04/09 del medesimo Comune di Borgo Valsugana, con la quale si ordinava la predisposizione delle necessarie misure di prevenzione e messa in sicurezza d’emergenza atte a contenere il fenomeno ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 242 del decreto legislativo 156/2006 e la presentazione di un apposito piano di caratterizzazione ai sensi del comma Y dell’art. 242 con i requisiti di cui all’allegato 2 parte IV’ del decreto legislativo 152/06.

La circostanza che il Sig. paterno avesse partecipato ai sopraluoghi effettuati dalla APPA nel precedente procedimento non esimeva certo il Comune di Borgo dall’avviare il nuovo procedimento con assegnazione al privato dei termini previsti dalla legge ed indicazione del responsabile del procedimento. Ciò che è assolutamente mancante nel caso di specie.

Tutto ciò, poi, a non voler ulteriormente considerare che le cisterne non costituiscono rifiuti, dato che esse sono da anni vuote e costituiscono contenitori stagni in qualsiasi momento riutilizzabili.

3 – Eccesso di potere per travisamento del fatto e difetto di istruttoria, in quanto il Comune, nonostante la precedente istruttoria culminata con un atto annullato in via di autotutela, ha omesso di verificare correttamente che la Eurobrico non aveva la legittimazione passiva non essendo oltretutto il ricorrente Paterno Domiziano, anche lui destinatario dell’ordinanza sindacale in contestazione, mai stato individuato come produttore del “rifiuto” di cui si ordina la rimozione.

4 – violazione dell’art. 192 del D.Lgs 03.04.06 n. 152.

Il provvedimento impugnato richiama nel preambolo il disposto dell’art. 192 del decreto legislativo 152/2006 e dell’art. 90 del D.P.G.P. 26.01.87 n. 1 — 41 e di effettuare la caratterizzazione del terreno nel quale le

Le norme richiamate sarebbero, tuttavia, inconferenti, in quanto nel caso di specie nessun abbandono sarebbe stato effettuato da chicchessia: né da parte di Agraria Trentina né, tantomeno, da Eurobrico S.p.A., ed ancor meno dal signor Domiziano Paterno e né, attualmente, da Euroimmobiliare s.r.l. in quanto le cisterne in questione, al di là della loro dubbia collocabilità nell’ambito della nozione di “rifiuti” sono di proprietà della Associazione Agraria che le installò nel sottosuolo e quindi le concesse in locazione all’ Agraria Trentina s.n.c. insieme al complessivo deposito carburanti agricoli, di cui erano elementi strettamente e necessariamente strumentali.

A nulla rileverebbero, al riguardo, secondo parte ricorrente, gli atti di cessione del ramo di azienda costituito dalle volturazioni delle licenze che consentivano la gestione degli idrocarburi, ma senza le cisterne interrate o altri beni strumentali.

Del resto fu la stessa Associazione Agraria , poi divenuta Aziende Agrarie a posizionarle all’inizio dell’attività nel fondo individuato dalla p.ed. 2051/2.

L’art. 192 del decreto n. 152/2006 risulterebbe, quindi, violato quanto ad Eurobrico e Paterno Domiziano, in relazione al principio per cui il destinatario dell’ordine di rimozione del rifiuto può essere solamente l’autore di esso o il proprietario dell’area.

Si sono costituite in giudizio l’amministrazione comunale e l’Associazione Agraria di Borgo Valsugana.

Le parti hanno illustrato le rispettive posizioni con memorie difensive e di replica.

Con ordinanza n. 126/2009 il Tribunale ha accolto l’istanza cautelare.

Tutte le parti hanno depositato memorie.

Alla pubblica udienza del 29-9-2011 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1 – In via pregiudiziale il Collegio ritiene di non dover disporre la riunione del presente ricorso a quello proposto da Associazione Agraria Borgo Valsugana, recante il nrg 200900147 cui pure ha partecipato la attuale ricorrente Eurobrico, seppur avente ad oggetto lo stesso provvedimento prescrittivo e fissato per la stessa odierna udienza.

Il motivo della mancata riunione sta nella parziale diversità delle prospettazioni in fatto e in diritto, e nella diversità delle posizioni delle parti ricorrenti nei due giudizi, nell’esigenza di non complicare ulteriormente l’esposizione in fatto e diritto della già di per sé complessa ed annosa vicenda, nonché di dare separato conto – sempre a fini di semplificazione processuale – delle tra loro contrapposte posizioni sostanziali e processuali di Eurobrico s.p.a. ed Associazione Agraria.

2 – Il Collegio neppure ritiene di disporre la declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, a seguito dell’avvenuta rimozione delle tre cisterne ad opera del comune.

Appare, infatti, evidente che, avendo questo Tribunale Amministrativo sospeso l’efficacia del provvedimento ripristinatorio impugnato, il comune si sia visto costretto a provvedere direttamente in via d’urgenza per l’indeclinabile esigenza di tutela di interessi generali alla tutela dell’ambiente e della salute pubblica.

La predetta rimozione non è stata, pertanto, frutto di un autonomo ripensamento dell’amministrazione comunale, idoneo a far venir meno le contrapposte ragioni delle parti in causa.

3 – Ciò disposto in via pregiudiziale, al fine del decidere il Collegio ritiene di dover esporre, seppur sinteticamente, i dati fattuali e procedimentali della risalente e complessa vicenda.

La p. ed. 2051/02 in comune catastale ( c.c. ) di Borgo Valsugana, in V.le Città di Prato n. 23, è da tempo assai risalente ( almeno dal 1960 ) di proprietà dell’Associazione Agraria Borgo Valsaugana, “Ente Morale”, con personalità giuridica, istituito dal R. D. n. 1046 del 1926. per il progresso dell’agricoltura ed il miglioramento delle classi agricole.

La predetta particella 2051/2 dal 25 luglio 1968 venne data in locazione alle Aziende Agrarie con sede in Trento via Giusti n. 40.

La p.f. 2051/2 è stata subito utilizzata come stoccaggio di materiale agricolo, nonché come deposito, per gestione e vendita, di carburanti per uso agricolo.

Con riguardo a tale ultima utilizzazione, sin dal dicembre 1967 era stata richiesta l’installazione delle tre cisterne metalliche interrate oggetto del presente contenzioso; ciò emerge, tra l’altro, dalla comunicazione in data 11-12-1967 dell’Ispettorato Prov.le Antincendi di Trento, espressamente richiamata nel preambolo della diffida comunale in data 29-4-2009 ( successivamente oggetto di auto annullamento da parte del comune ) indirizzata alla PAT, alla società Eurobrico e a Costruzioni Tridentum s.p.a.; diffida, come detto, successivamente annullata in sede di autotutela, che tuttavia evidenzia un dato storico oggettivo ed ineliminabile. Dato storico peraltro risultante da una serie di atti amministrativi, come il verbale di sopralluogo dell’A.P.P.A. di Trento in data 20-2-2009, nel corso del quale risulta acquisito, appunto, il citato parere n. 523/a prot. dell’11 dicembre 1967.

Non appare contestabile che la proprietaria dell’area sin dal 25 luglio 1968 non è stata più nella materiale disponibilità dell’immobile in questione, per averlo ella dato in locazione sempre e senza soluzione di continuità ad una serie di conduttori formalmente diversi quanto a soggettività giuridica e attraverso una ripetuta e consistente attività contrattuale , a partire da “ Aziende Agrarie “ del C.A.F.P. di Trento, passando prima per Agraria Trentina s.n.c., poi per Euroimmobiliare s.r.l..

4 – Il 10 agosto 1985 una cisterna si incendiò nei pressi del deposito con il suo carico di combustibile agricolo: con conseguente allarme e preoccupazione nella comunità locale, espressa in numerose interrogazioni consiliari con cui si chiedeva la verifica della regolarità di esercizio del deposito carburanti all’interno del magazzino delle predette Aziende Agrarie.

A seguito dell’incidente ed al successivo collaudo dell’impianto, nel 1986 il Comune di Borgo Valsugana rilasciò concessione edilizia per il tamponamento di una finestra del capannone per motivi di sicurezza relativi al predetto impianto di distribuzione di carburanti.

Nei primi anni ’90 “ Aziende Agrarie “ è stata acquisita dalla Provincia Autonoma di Trento, che ne ha gestito la liquidazione e nel 1994 ha provveduto a cedere l’azienda alla Agraria Trentina S.n.c. di Paterno Sergio & Domiziano & e Franco.

In particolare, nel luglio 1994 “ Aziende Agrarie “ comunicava alla Associazione Agraria di aver volturato i decreti ministeriali per la gestione dei carburanti agricoli alla ricordata società Agraria Trentina S.n.c..

In data 8 agosto 2008 il Comune di Borgo Valsugana avvisava l’Associazione Agraria proprietaria del terreno dell’avvio del procedimento amministrativo di diffida ai sensi dell’art. 244 del D.lgs. 152/2006 per un potenziale inquinamento del terreno individuato dalla p.f. 2051/1.

L’Associazione provvedeva a fornire all’Amministrazione comunale le indicazioni per identificare i veri soggetti a suo dire responsabili dell’inquinamento e soprattutto a comunicare chi fosse il titolare delle licenze per la distribuzione degli idrocarburi e chi avesse la materiale detenzione dell’immobile e delle cisterne.

5 – Con comunicazione del 9 ottobre 2008 lo stesso Comune intimava alla proprietaria dell’area di attuare le misure di prevenzione di cui all’art. 242 del D.lgs. 152/2006, a cui rispondeva sempre l’Associazione osservando che le misure di urgenza dovessero essere adottate da chi aveva la disponibilità immediata dell’immobile, e, come comunicato nella precedente corrispondenza, nel caso specifico l’attuale detentrice dell’immobile, cioè la soc. Euroimmobiliare S.r.l., succeduta nel contratto di locazione e nell’occupazione dell’immobile alla Agraria Trentina S.n.c. di Paterno Sergio & Domiziano & e Franco”.

Nel febbraio 2009 l’APPA (agenzia provinciale protezione ambiente) eseguiva un sopralluogo dell’area, evidenziando la presenza di tre cisterne adibite fino al 31 dicembre 2000 allo stoccaggio di idrocarburi. Nello stesso verbale di sopralluogo era evidenziato come la p.f. 2051/2 fosse utilizzata dalla società Eurobrico s.p.a. con regolare contratto di locazione.

Con ordinanza del 29 aprile 2009 il sindaco di Borgo Valsugana emanava un’ ordinanza che disponeva la messa in sicurezza e predisposizione di apposito piano di caratterizzazione ex art. 244 del D.lgs 152/2006 notificandola al presidente della Provincia Autonoma di Trento e ad Eurobrico S.p.a., rispettivamente quale subentrante all’ente Aziende Agrarie a seguito di liquidazione e quale gestore del magazzino e negozio di commercializzazione.

Tale ordinanza, ripetesi, veniva però annullata in autotutela con provvedimento del 10 giugno 2009 al quale ha fatto seguito l’ordinanza n. 113 del 24 luglio 2009 qui impugnata, con la quale si impone all’Associazione proprietaria nonché a Paterno Domiziano quale legale rappresentante di Eurobrico, la rimozione e lo smaltimento delle tre cisterne sotterranee per stoccaggio di idrocarburi.

6 – Tutto ciò premesso in via di fatto, può scendersi all’esame delle questioni giuridiche sollevate con il ricorso.

Per quanto attiene alla contestata qualificazione delle tre cisterne interrate come rifiuti, le argomentazioni addotte dalla ricorente per negare tale qualificazione non sono fondate e sono anzi da contrastare recisamente.

Si è già detto che le tre cisterne furono definitivamente abbandonate nella loro utilizzazione sin dalla fine di dicembre 2000 e da allora mai più riattivate; né risulta che lo possano mai essere, sia per il tempo trascorso, che ne ha prodotto il definitivo deterioramento, tale da far presupporre alla P. A. l’avvenuto sversamento nel terreno circostante del carburante ancora rimasto nei serbatoi; sia per l’avvenuto abbandono di qualsiasi attività di distribuzione dello stesso carburante agricolo, sostituita da altre, diverse attività commerciali ( quella allo stato svolta dalla soc. Eurobrico ).

Tanto vale a far rientrare a pieno titolo le tre cisterne in questione nella nozione di “ rifiuto “, trattandosi di materiali di cui ci si intende disfarsi, indipendentemente dalla loro astratta riutilizzabilità ( peraltro, per quanto sopra detto, da ritenersi esclusa o, quanto meno, assai inverosimile ), la quale, oltretutto, è cedevole rispetto all’intento ed al fatto oggettivo dell’abbandono: anche un elettrodomestico ancora funzionante ma abbandonato dal proprietario costituisce rifiuto.

Vale ricordare, al riguardo, che l’articolo 183 del Codice dell’ambiente emanato con il citato d. lgs. n. 152/2006 definisce «rifiuto» “. qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l’obbligo di disfarsi; ricollegando l’elemento materiale ( sostanza od oggetto ) ad un evento interruttivo della relazione di utilità tra fruitore del bene e quest’ultimo; evento ascrivibile al fatto oggettivo dell’intervenuta inidoneità all’uso e, comunque, del suo rilascio reale, intenzionale od obbligatorio, salva la eventuale riappropriazione e riutilizzazione di terzi tramite l’istituto dell’occupazione ( art. 923 cod. civ. ).

La qualificazione delle cisterne in questione come rifiuto si deduce, ulteriormente e per metodo sottrattivo, dalla loro non classificabilità tra le categorie dei sottoprodotti, come qualificati dall’art. 184 bis del citato codice ambientale n. 152/2006 e come nettamente individuati, con ampi riferimenti normativi e giurisprudenziali interni e comunitari, dal Consiglio di stato, sez. IV, 16 febbraio 2010 , n. 887, alle cui considerazioni si rimanda.

Le predette osservazioni trovano, d’altronde, precisi riscontri in giurisprudenza: nel senso che anche le cisterne abbandonate ( non importa se fuori o sotto terra ) sono rifiuti si è infatti espresso il G. A., laddove ha contestato la tesi della riutilizzazione ( peraltro qui da escludersi, per quanto sopradetto ) di materiale ferroso abbandonato in modo incontrollato sul terreno ( T.A.R. Lombardia Brescia, sez. I, 18 febbraio 2011 , n. 316 ).

7 – Può passarsi all’esame delle censure principali, relative all’aspetto soggettivo della vicenda, cioè all’imputabilità o meno alla società ricorrente dell’abbandono del rifiuto in questione.

Per vagliare il motivo occorre ricordare che l’art. 192 del d. lgs. n. 152 citato sancisce il “ divieto di abbandono “ e di deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e “ nel “ suolo, nonché l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere ed in qualsiasi stato nelle acque superficiali e sotterranee.

La violazione dei predetti divieti da parte di “ chiunque “ comporta l’obbligo di “ procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”.

8 – La norma ( sostanzialmente ripetitiva dell’art. 14 del c.d. Decreto legislativo Ronchi n. 22/1997, con l’aggiunta di garanzie istruttorie e procedimentali ) individua, pertanto, tre categorie di soggetti responsabili, in solido tra loro, dell’illecito abbandono o deposito di rifiuti: l’autore materiale dell’illecito stesso, nonché, qualora esso non coincida con il proprietario o titolare di altri diritti reali o personali di godimento (ovvero anche possessore in via di fatto, evidentemente), anche queste due categorie, da individuare secondo i noti parametri civilistici ( artt. 832, 957 – 1099, 1140 e seg. cod. civ. ).

In modo parzialmente diverso dispone l’articolo 90 del D.P.G.P. 26-1-1987, n. 1-41/Legisl, recante il testo unico delle leggi della Provincia di Trento in materia di tutela dell’ambiente dagli inquinamenti.

La norma provinciale, anch’essa riferita al divieto di abbandono dei rifiuti, dispone che “ Chiunque detenga rifiuti è tenuto a smaltirli” , aggiungendo, al comma 2, che “ Fatta salva la disciplina degli scarichi…, è vietato abbandonare, scaricare o depositare rifiuti di qualsiasi genere, solido o liquidi, su aree pubbliche o private, nonché nei corpi d’acqua, naturali o artificiali, negli stagni e nelle zone umide. Resta fermo quanto disposto dall’articolo 7 della legge provinciale 8 luglio 1976, n. 18 e successive modificazioni e dalle altre norme in vigore concernenti la tutela del demanio idrico”, ricollegando alla violazione del predetto divieto il potere sindacale di intimazione a “ provvedere al trasporto dei rifiuti nei luoghi di raccolta o di trattamento o di stoccaggio “ e prevedendo che in caso di mancato assolvimento da parte del destinatario dell’ordine “ il Sindaco provvede d’ufficio, nei modi e termini di legge”, con obbligo di rivalsa verso lo stesso destinatario.

Dalle previsioni legislative scaturiscono una serie di conseguenze di ordine interpretativo ed applicativo.

Sul piano dei soggetti astrattamente responsabili non ci sono particolari problemi ermeneutici: proprietari, titolari di diritti reali limitati o diritti di obbligazione ( detentori ) ovvero, ancora, possessori. Anche se la norma provinciale, letteralmente discostandosi da quella nazionale, sembra riferirsi solo al “ detentore “ essa, per essere compatibile con i principi di valenza costituzionale e comunitaria in materia di rifiuti ( su cui tornerà in prosieguo ) , deve raccordarsi con le disposizioni del comma 2, il quale fa divieto di abbandono a chiunque ne sia ritenuto responsabile, sia in senso commissivo che omissivo.

9 – Risulta, perciò, privo di ogni consistenza l’assunto esposto in ricorso, secondo cui il deposito di carburante presupponeva “ l’esistenza delle cisterne che quindi all’epoca in cui la Agraria Trentina prese in locazione il deposito di carburante agricolo erano già state interrate. A partire dal 2000 tale gestione non fu più mantenuta e nel nuovo contratto come dimostrato non risulta più concesso in locazione il deposito dei carburanti. Per tale ragione quindi certamente Eurobrico S.p.A., ma neppure Agraria Trentina s.n.c. sono mai stati gli autori dell’abbandono del rifiuto riferito alle tre cisterne in quanto le stesse sono sempre rimaste in proprietà e disponibilità della proprietaria dell’area per effetto del loro interramento.”

Quest’ultima conclusione, partendo dal presupposto di diritto che destinatari dell’obbligo di rimozione dei rifiuti ( o del rifiuto ) e di ripristino dello stato dei luoghi possano essere soltanto “ gli autori dell’abbandono “, che si vogliono peraltro far coincidere – oltretutto con evidente salto logico – con i proprietari dell’area, non trova riscontro nel sistema normativo come testé riportato.

Tale sistema elenca tra i soggetti eventualmente responsabili dell’abbandono anche detentori o possessori a qualsiasi titolo ( Cons, St., IV, 13 gennaio 2010, n. 84 ); salva la verifica della sussistenza dell’ulteriore elemento psicologico .

10 – Venendo, appunto, all’aspetto soggettivo, l’elemento psicologico dell’illecito ambientale consiste in un atteggiamento di volontà dell’effetto oppure di negligenza, imprudenza, imperizia od inosservanza di regole eteronome ( art. 43 c.p. ): sicché ad esempio, in caso di riversamento ripetuto di rifiuti su un sito da parte di terzi ignoti, il proprietario o comunque il titolare di altro diritto o in uso di fatto del terreno non può essere chiamato tout court a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area, se non viene individuato a suo carico, almeno sul piano probatorio delle presunzioni ex art. 2727 cod. civ., l’ elemento soggettivo del dolo o della colpa: per cui, mancando quello, lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino.

In altri termini, l’ ordine di smaltimento di rifiuti non può essere indiscriminatamente ed automaticamente rivolto ad uno qualsiasi dei soggetti, solo in quanto tale, rientranti fra le tre categorie individuate dal legislatore o, comunque, al soggetto che abbia la disponibilità in via di fatto dell’ area interessata dall’abbandono: ciò in ragione della considerazione che la responsabilità del proprietario o del possessore o del detentore sorge esclusivamente in quanto gli stessi possano ritenersi obbligati in relazione ad un atteggiamento volitivo ritenuto motivatamente e verosimilmente doloso o colposo,

Il predetto obbligo e la presupposta responsabilità non possono che essere desunti da un comportamento, anche omissivo, di corresponsabilità con l’ autore dell’ abbandono illecito di rifiuti.

11 – Di qui la conseguenza che il detto ordine presuppone l’ accertamento, almeno sul piano presuntivo, della responsabilità da illecito in capo al destinatario, dovendosi escludere la sussistenza di una sorta di responsabilità oggettiva, come peraltro adombrata da recente giurisprudenza dissonante, seppur riferita al diverso ma analogo tema del disinquinamento, secondo la quale “il proprietario dell’immobile, pur incolpevole, non è immune da ogni coinvolgimento nella procedura relativa ai siti contaminati e dalle conseguenze della constatata contaminazione“ ( TAR Lazio, Roma, sez. I, 14 marzo 2011, n. 2263, che è andata motivatamente in contrario, tra l’altro, a Cons. Stato, sez. V, 16 luglio 2010, n. 4614 id., 16 giugno 2009 n. 3885; T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV, 7 febbraio 2011 , n. 363 ;TAR Piemonte, sez. I, 24 novembre 2010 n. 1575; TAR Toscana, sez. II, 19 maggio 2010, n. 1524 ).

Quindi, non sussiste obbligo di smaltimento a carico del proprietario, o detentore incolpevoli, o, quantomeno, dei quali l’amministrazione vigilante non abbia fornito prova ( o almeno plausibile e logica deduzione, attraverso adeguata istruttoria e motivazione ) di una colpevole trascuratezza nella gestione e custodia del terreno di cui si abbia, per i titoli ricordati sopra, la giuridica o materiale disponibilità.

E’ a questi principi che si è attenuta l’ordinanza di accoglimento della domanda cautelare emessa da questo stesso Tribunale.

Tuttavia, i riportati orientamenti, pur esatti in via astratta, non sono adattabili al caso di specie, perciò rivelandosi infondati, ad una più approfondita motivazione dei dati di fatto e di diritto emersi in corso di causa, tutti i motivi di ricorso.

12 – Preliminarmente, va sgombrato il campo dai profili di contraddittorietà ed illogicità riferiti alla precedente ordinanza dello stesso comune di Borgo del 29-4-2009, meglio specificata in punto di fatto.

L’inidoneità di quel provvedimento a costituire parametro di logicità e coerenza della successiva azione amministrativa sta in due circostanze dirimenti: essere, anzitutto quell’ordinanza palesemente errata per i dati identificativi dei soggetti titolari del terreno e dei relativi dati catastali ( viene indicata la p.lla 2051/1 e non la p.lla 2051/2 ) e appunto per questo fatta oggetto di successivo auto annullamento da parte del comune, avendo esso mal applicato, nella fattispecie concreta, anche la norma di cui all’art. 183, comma 1, lett. h) del ricordato codice ambientale n. 152, la quale ( con definizione non proprio corretta sul piano dei concetti civilistici) identifica il «detentore» con il produttore dei rifiuti ovvero la persona fisica o giuridica che ne è in possesso.

La seconda ragione sta nell’essere stata, quella stessa ordinanza, emanata nell’esercizio del potere di cui all’articolo 244 del d. lgs. n. 152, avente distinti presupposti, diverse finalità e diversi destinatari rispetto al potere ordinatorio previsto dal citato articolo 192 dello stesso decreto n. 152. Quest’ultimo, infatti, distingue, agli artt. 177 e seguenti, due separati, seppur teleologicamente connessi alla tutela dei valori costituzionali della salute e dell’ambiente, campi di applicazione: quello della gestione dei rifiuti e quello della bonifica dei siti inquinati.

13 – Tutto ciò chiarito in via preliminare, ritiene il Collegio che la società ricorrente avesse tutte le caratteristiche per essere ritenuta responsabile, sul piano sia oggettivo che soggettivo, del deposito illegittimo dei rifiuti costituiti dalle tre cisterne interrate e cioè:

A – il titolo giuridico della detenzione dell’area, incontrovertibilmente esistente e riconosciuto dalla stessa interessata; titolo costituito da un contratto di sublocazione da Euroimmobiliare ( secondo parte ricorrente ), ovvero di locazione, gestione, utilizzazione, secondo le ( non contestate sul punto ) rilevazioni effettuate dall’amministrazione comunale nei provvedimenti precettivi e di auto annullamento testè ricordati;

B – l’atteggiamento di negligente disinteresse della sorte di quei rifiuti, della cui esistenza e della cui successiva dismissione da parte dei vari conduttori via via succedutisi nella detenzione dell’immobile non è dato dubitare da parte della ricorrente.

14 – A tale ultimo riguardo, quanto alla conoscenza dell’esistenza dei serbatoi vale qui ribadire che nel rapporto di detenzione del terreno in questione si sono succeduti vari soggetti, tra cui, in ordine cronologico: “ Aziende Agrarie “ del C.A.F.P. di Trento, Agraria Trentina s.n.c., Euroimmobiliare s.r.l. ed infine Eurobrico s.p.a..

I primi tre erano ben consapevoli che sulla particella da loro detenuta erano state interrate tre cisterne.

In particolare, “ Agraria Trentina s.n.c. di Paterno Sergio & Domiziano & Franco“ ( così testualmente individuata in contratto ) , ebbe in locazione dalla proprietaria Associazione Agraria – con scrittura privata registrata in data 12-8-1994 – il terreno in oggetto, ivi espressamente comprendendovi “ Deposito carburanti agricoli “, per il canone annuo di 30 milioni di lire. Nella predetta scrittura si prevedeva, altresì, la facoltà, per l’affittuario, di subaffittare i locali “ ad altre aziende o società facenti capo al gruppo commerciale dei fratelli Paterno “. Analoga clausola verrà inserita nei successivi contratti di locazione stipulati, ad esempio, tra la stessa proprietà ed Euroimmobiliare s.r.l., dichiaratamente rappresentata negli stessi atti negoziali “ dall’amministratore unico signor Paterno Domiziano “ ( cfr. contratti di locazione del 1-8-2006 e del 1-11-2007 ). Tutto ciò evidenzia l’esistenza di un unico centro decisionale e di imputazione di interessi, al quale si voleva preventivamente riservare un’area di manovrsa imprenditoriale flessibile ed elastica, senza dover rinnovare ad ogni cambio di struttura societaria il relativo contratto di locazione.

Lo stesso signor Paterno è, poi, a sua volta, amministratore anche della società qui ricorrente, della quale lo stesso si dichiara, nell’intestazione del presente ricorso, “ legale rappresentata pro tempore “, nonché “ legale rappresentante di ex Agraria Trentina S.n.c.”.

All’intensa attività contrattuale tesa a mantenere la detenzione in capo a società amministrate e gestite dai fratelli Paterno e, in particolare per quanto ora detto, da Paterno Domiziano si accompagna un’altrettanto vivace attività di passaggi societari per trasformazioni, trasferimenti di attività o di azienda, sempre nell’ambito del gruppo Paterno.

Si vedano, al riguardo, le stesse indicazioni contenute a pag. 3 del ricorso introduttivo, evidenzianti una girandola di fusioni e scissioni societarie, nonché ed esemplificativamente:

– l’atto plurimo di cessione di rami d’azienda – per rogito notar Piccoli registrato in data 8-2-1996 – da Aziende Agrarie a Agraria Trentina s.n.c., rappresentata per l’occasione dal “ socio amministratore “ sig, Paterno Domiziano. Nel predetto atto di c


15 – Quanto sinteticamente rilevato, vale già di per sé ad evidenziare che, al di là dei mutamenti della soggettività giuridica via via registrati in capo a società facenti capo allo stesso “ gruppo “ familiare, il centro decisionale, gestionale e conoscitivo dell’intera attività delle varie società rimaneva sempre lo stesso, in quanto concentrato, in tutto o in parte, nel sempre identico amministratore ( unico o congiunto ) signor Paterno Domiziano, rappresentante, progressivamente, di Agraria Trentina, Euroimmobiliare ed Eurobrico.

Ora, poiché il predetto rappresentante sapeva bene dell’esistenza delle tre cisterne, per quanto sopra detto, tale conoscenza deve ritenersi estesa a tutte le società dallo stesso rappresentate.

A questa conclusione è agevole giungersi attraverso una serie di principi.

Anzitutto, il principio di riferibilità e trasmissibilità degli stati soggettivi ( e quindi anche conoscitivi ) del rappresentante al rappresentato: artt. 1390 e 1391 cod. civ.; soprattutto dal secondo articolo si ricava la regola per cui nel valutare lo stato di buona o di mala fede, di scienza o d’ignoranza di determinate circostanze si deve aver riguardo alla persona del rappresentante. Tale principio opera anche per le ipotesi di rappresentanza delle persone giuridiche ( Cass., sez. I, 9-4-2009, n. 8735 ; sez. III, 4-7-2006, n. 15265).

In secondo luogo, il principio di cui agli artt. 5 e 6 del D.Lgs. 8-6-2001 n. 231, recante la innovativa disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni private.

In base a tali norme i soggetti collettivi privati, con o senza personalità giuridica, sono responsabili sul piano amministrativo per i reati ( quali sono quelli in materia di rifiuti ed inquinamento, come ricorda la stessa parte ricorrente ) commessi nel suo interesse o a suo vantaggio, da persone che rivestono funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione dell’ente o di una sua unità organizzativa dotata di autonomia finanziaria e funzionale nonché da persone che esercitano, anche di fatto, la gestione e il controllo dello stesso. Si riafferma così, per via legislativa, la teoria del rapporto di immedesimazione organica del rappresentante nell’ente rappresentato ( Cass. pen., sez. VI, 18-2-2010, n. 27735 ); rapporto che fonda la sua origine in una giusta presunzione relativa, la quale può essere scalzata solo con la prova, da parte dello stesso ente, dell’adozione di misure organizzative e funzionali di precauzione, di controllo e di prudenza.

A tutto ciò si aggiungano i noti principi di continuità e trasmissibilità della responsabilità dei soggetti societari nelle ipotesi di loro trasformazione, fusione, scissione o trasferimento, di cui agli artt. 2498, 2504 bis, 2506 quater, 2112 cod. civ..

In sostanza, il criterio di imputazione soggettiva della violazione degli obblighi di attivazione delle misure di precauzione in materia di rifiuti ( ma non solo ), trascende lo schermo della personalità giuridica e della soggettività collettiva, dietro la cui creazione ed oltre le cui vicende di vita si celi un unico centro decisionale e di interessi, secondo criteri sostanziali e di non apparenza di imputazione degli effetti dell’attività imprenditoriale, volendo seguire l’antica teoria dell’imprenditore occulto, ovvero secondo le regole della successione c.d. “economica”, per le quali chi si avvantaggia di altrui scelte precedenti deve sopportarne anche il peso ( cfr. Corte di Giustizia delle Comunità europee 11.12.2007, in causa C-280/06; Cons. stato, sez. V, 5 dicembre 2008 , n. 6055 ).

16 – Quanto alla conoscenza della cessazione dell’utilizzo degli stessi serbatoi alla fine dell’anno 2000, anche questa, secondo quanto già ampiamente esposto sopra, deve ritenersi provata, da un lato con il precedente momento conoscitivo dell’esistenza delle cisterne e, dall’altro, da quello susseguente circa la modificazione dell’oggetto iniziale dei rapporti locativi, costituito dal deposito di carburanti per uso agricolo, non più indicato, come detto, nei contratti successivi all’anno 2000. Il tutto, accompagnato dalla giuridica possibilità di chiedere al locatore la rimozione dell’installazione delle cisterne, secondo le regole civilistiche sulla tutela preventiva e successiva del conduttore, ovvero, come nel caso, del subconduttore ( artt. 1575. 1578, 1580 cod. civ. ).

17 – In definitiva, il detentore dell’area che sia consapevole dell’esistenza, sul ( o nel ) terreno dato, come nella specie, in locazione di oggetti o materiali abbandonati o lasciati abbandonati dal proprietario o dal precedente conduttore e perciò qualificabili come rifiuti ha gli strumenti giuridici per poter chiedere alla controparte cedente di provvedere a sua cura e spese alla rimozione, secondo le procedure di legge, di quegli stessi rifiuti; ove non utilizzi quegli strumenti deve ritenersi responsabile, in solido con la medesima conntroparte, dell’illecito abbandono.

18 – Deve, pertanto, affermarsi che essendo, come detto, responsabile di quanto era contenuto nell’area ( anche ) l’ex Agraria Trentina ed i successivi conduttori, all’inizio del nuovo rapporto locativo la locataria Eurobrico, ben consapevole, tramite il suo legale rappresentante, dell’esistenza delle cisterne, secondo i ricordati principi di continuità ed effettività della soggettività giuridica, avrebbe dovuto ispezionare il terreno e, constatata la presenza di cisterne ormai dismesse, pretenderne la rimozione.

Omettendo tale iniziativa, anch’essa si è resa responsabile dell’illecito abbandono sul piano dell’elemento psicologico. Il considerato requisito della colpa, infatti, come postulato dall’art. 192, co. 3, del citato decreto n. 152/2006, ben può consistere anche nell’omissione degli accorgimenti e delle cautele, anche di ordine civilistico, che l’ordinaria diligenza, accortezza e attenzione suggeriscono per assicurare un’efficace tutela ambientale. In tal modo si impedisce che possano essere creati ed indebitamente depositati rifiuti senza che nessuno ne risponda, accollandone il relativo peso solo alla collettività ( Cons. St., sez. IV, 13 gennaio 2010 n. 84 ).

19 – Risulta pertanto smentita radicalmente tutta le tesi difensiva di parte ricorrente, la quale, assumendo la propria posizione di estraneità oggettiva e soggettiva rispetto ai comportamenti dei precedenti conduttori o del proprietario e ritenendo che debba considerarsi responsabile solo chi sia “ autore del rifiuto da rimuovere “ ( pag. 5 del ricorso ) fraintende il significato letterale e la portata delle norme nazionali e provinciali in materia di discariche e depositi abusivi, come sopra riportati.

In particolare, come già visto, il principio secondo cui soggetto passivo dell’intimazione sarebbe solo colui che ha prodotto o detiene il rifiuto e comunque il proprietario non ha pregio.

Una simile tesi, che vorrebbe semplificare il motto comunitario “ chi inquina paga “, urta contro la lettera della legge ( che come detto individua ben tre categorie di soggetti potenzialmente responsabili in solido tra loro e non solo l’autore o il detentore ) ma anche la sua finalità.

In giurisprudenza si è giustamente osservato che proprio la stretta connessione del ricordato principio all’elevato livello di tutela ambientale e sanitaria perseguito dal diritto dell’Unione Europea – fondato sulla serie dei principi concorrenti della precauzione e dell’azione preventiva, della correzione in via prioritaria alla fonte dei danni causati all’ambiente e solo quale misura di chiusura quello della responsabilità dell’inquinatore per le obbligazioni ripristinatorie e risarcitorie, depongono per una interpretazione rigorosa e non formalistica della normativa nazionale e sovranazionale.

In questo senso, una disciplina che dovesse essere interpretata nel senso di precludere, fino al definitivo ed incontestabile accertamento dell’autore delle effettive azioni di abbandono o deposito, la possibilità dell’Autorità nazionale competente alla tutela ambientale di imporre anche al proprietario o al detentore disattento, negligente, insensibile o addirittura colluso, la tempestiva adozione delle necessarie ed urgenti misure di tutela prive di contenuti sanzionatori o risarcitori, ma adottate per la più efficace salvaguardia dei superiori valori ambientali e sanitari, si porrebbe in contrasto con lo stesso legislatore sovranazionale.

In altri termini, la formula “ chi inquina paga “ non deve intendersi anche nel senso speculare; nel senso, cioè, che “ paga solo chi inquina “.

Pertanto, l’interesse del proprietario o l’interesse economico-imprenditoriale del detentore a non anticipare le misure ripristinatorie nelle more di accertamenti definitivi e certi ( e non già anche solo plausibili e presuntivi ) delle responsabilità per l’abbandono dei rifiuti deve essere considerato recessivo rispetto alla necessità di procedere alla tempestiva tutela, secondo la disciplina normativa in materia di discariche illecite, della salubrità dell’ambiente e della salute della popolazione, in quanto afferente a diritti “inviolabili”, ai sensi degli articoli 2, 9 e 32 della Costituzione; diritti in nessun caso legittimamente sottoponibili al pregiudizio potenzialmente derivante dalla ulteriore esposizione a rifiuti sostanze potenzialmente inquinanti o nocivi, comportanti effetti anche irreversibili per la salute e difficilmente rimuovibili dopo la loro ulteriore diffusione o accumulo.

Ciò non oblitera l’obbligo dell’Amministrazione di procedere all’individuazione del reale autore e la facoltà del proprietario o del detentore di rivalersi nei suoi confronti: restando, quindi, impregiudicato il principio “chi inquina paga”, seppur collocato in un ambito più complesso di rapporti intersoggettivi.

19 – Oltre che sul piano dei principi, la tesi della ricorrente è errata, in punto di fatto, anche laddove assume che non vi sarebbe stata disponibilità del sito da ripulire neanche da parte di Euroimmobiliare ( pag. 7 ricorso ).

Vero è, invece, che dal pur condensato e sbrigativo contenuto del contratto di locazione stipulato tra Associazione Agraria e Euroimmobiliare in data 1-8-2006 non risulta che oggetto del contratto fosse un terreno diverso da quello ove erano ubicate le cisterne; risulta invece esattamente il contrario, poiché il compendio immobiliare concesso in detenzione è ivi descritto in modo esattamente identico a quello indicato nel contratto del 1994 stipulato con Agraria Trentina s.n.c., con la sola, ovvia esclusione dell’ormai dimesso ed inutilizzato deposito carburante.

20 – Vanno respinti anche i motivi di illegittimità afferenti ad una pretesa violazione del principio di partecipazione procedimentale.

Non v’è dubbio che il mancato avviso di avvio del procedimento contrasta, in via di principio, sia con le disposizioni di diritto interno contenute nella legge n. 241 del 1990, sia con i nuovi profili della partecipazione, di matrice comunitaria, ma di diretta applicabilità nell’ordinamento nazionale, introdotti dalla Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (2010/C 83/02), pubblicata sulla G.U.C.E. del 14.12.2007, che, recepita dal Trattato di Lisbona, ne condivide la medesima valenza.

Nell’ambito del diritto ad una buona amministrazione, sancito dall’art. 41 della Carta viene, infatti, riconosciuto al comma 2, che : “ a) il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio; b) il diritto di ogni persona di accedere al fascicolo che la riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale e commerciale; c) l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni “.

Tali principi comunitari hanno trovato riscontro nella sentenza della Corte di Giustizia Europea del 18 dicembre 2008, nella causa C- 349/07 ( Sopropè).

In particolare, la Corte ha stabilito che: “1. i diritti fondamentali sono parte integrante dei principi generali dei quali la Corte di Giustizia garantisce l’osservanza, ispirandosi alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e alle indicazioni fornite dai Trattati internazionali sulla tutela dei Diritti dell’uomo, cui i Paesi membri hanno aderito; 2. il diritto comunitario trova applicazione ogniqualvolta l’Amministrazione si proponga di adottare nei confronti di un soggetto un atto per esso lesivo; 3. in forza di tale principio, i destinatari di provvedimenti che incidono sui loro interessi devono essere messi in condizione di manifestare utilmente il loro punto di vista in merito agli elementi sui quali l’Amministrazione intende fondare la sua decisione ”.

Le esposte considerazioni non giovano tuttavia alla parte ricorrente.

Infatti – in disparte la considerata piena legittimità del provvedimento impugnato, la quale comporta che nessuna utilità sarebbe derivata all’interessata da una sua eventuale partecipazione al procedimento a causa della mancanza di un potere concreto di scelta da parte dell’Amministrazione e di un possibile, eventuale suo diverso “ orientamento “ invocato a pag. 5 del ricorso ( Cons. Stato , sez. VI, 18 febbraio 2011, n. 1040 ) – nella specie alla società ricorrente è stata ripetutamente assicurata la possibilità di interloquire con l’amministrazione per fornirle le proprie osservazioni in ordine ad una presunta ( ma inesistente ) estraneità all’abbandono illecito delle tre cisterne. Basti considerare, per tutti, gli ampi riferimenti alle controdeduzioni di Eurobrico successive all’ordinanza di caratterizzazione e disinquinamento del sito, ampiamente riportate nel corpo del provvedimento di auto annullamento di quell’ordinanza, dalle quali traspare sostanzialmente la stessa linea difensiva di estraneità e non imputabilità svolta con il presente ricorso.

21 – Il ricorso va dunque rigettato Le spese possono compensarsi in ragione della complessità della vicenda, come peraltro risultante dalle difformi conclusioni cui era pervenuto inizialmente lo stesso Tribunale con la ricordata ordinanza di sospensiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

Rigetta il ricorso.

Spese integralmente compensate fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Armando Pozzi, Presidente, Estensore

Lorenzo Stevanato, Consigliere

Fiorenzo Tomaselli, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 02/11/2011

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Trento – Sentenza – 2/11/2011 n.275 proviene da Giustamm.

Pres. Quaranta – Est. Silvestri

1. Ambiente e territorio – Energia da fonti rinnovabili – Impianti – Installazione – Atti programmatori – Divieti – Imposizione – Limiti – D.m. 10 settembre 2010 – Competenze province autonome -Violazione – Ragioni.

2. Ambiente e territorio – Energia da fonti rinnovabili – Impianti – Localizzazione – Aree non idonee – Individuazione – D.m. 10 settembre 2010 – Competenze province autonome – Violazione – Ragioni.

1. La norma di cui al punto 1.2. del d.m. 10 settembre 2010 che vincola le Regioni e le Province autonome a porre limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o pianificatorio per l’installazione di specifiche tipologie di impianti alimentati da fonti rinnovabili esclusivamente nell’ambito e con le modalità stabilite dallo stesso D.M. viola le competenze delle province autonome. Infatti, tale norma non trova giustificazione né nell’esigenza di mantenere integra la tutela ambientale, né nella necessità che la normativa legislativa e regolamentare provinciale si inserisca nell’ambito delle finalità stabilite nella disciplina europea e statale. Inoltre è la stessa legge statale che esclude espressamente le Province autonome dai destinatari delle linee guida nazionali relative alla localizzazione dei suddetti impianti.

2. Il punto 17.1. del D.M. 10 settembre 2010 secondo cui le Regioni e le Province autonome possono procedere all’indicazione di aree e siti non idonei alla istallazione di specifiche tipologie di impianti, viola le competenze delle stesse Province autonome. Tale disposizione non trova, infatti, giustificazione né in norme di rango costituzionale, né nell’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 che prevede l’adozione di linee guida per la localizzazione degli impianti e lede, pertanto, le competenze costituzionalmente garantite delle Province autonome.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito del decreto 10 settembre 2010 del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro per i beni e le attività culturali, recante «Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili», (punti1.2.; 17.1., 17.2. e Allegato 3), promosso dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il 17 novembre 2010, depositato in cancelleria il 23 novembre 2010 ed iscritto al n. 10 del registro conflitti tra enti 2010.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 4 ottobre 2011 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – Con ricorso notificato il 17 novembre 2010 e depositato il successivo 23 novembre, la Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore, ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione ai punti 1.2., 17.1., 17.2., nonché all’Allegato 3, del decreto 10 settembre 2010 del Ministro dello sviluppo economico – di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro per i beni e le attività culturali – recante «Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili», per violazione: a) dell’articolo 8, numeri 1), 5), 6), «nonché integrativamente numeri 2), 3), 4), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22), 24)», dell’art. 9, numeri 8) e 9), e dell’art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); b) del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione); c) del d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernente tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare); d) del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche); e) del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di energia); f) del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e di Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616); g) del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); h) degli articoli 117, terzo, quinto e sesto comma, e 118 della Costituzione, in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione).

1.1. – La ricorrente premette di essere titolare di potestà legislativa primaria in materia di «tutela del paesaggio», ai sensi dell’art. 8, numero 6, del d.P.R. n. 670 del 1972, nonché nelle materie indicate ai numeri 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 11, 14, 16, 17, 18, 21, 22, e 24 del medesimo art. 8. Premette, inoltre, che l’art. 9, numeri 8) e 9), dello statuto di autonomia le riconosce competenza concorrente in materia di incremento della produzione industriale e di utilizzazione delle acque pubbliche, e che l’art. 16 del medesimo statuto le assegna le funzioni amministrative in tutte le materie nelle quali può legiferare.

Con riferimento specifico alla materia dell’energia, la ricorrente osserva come, già prima della modifica del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, l’art. 01 del d.P.R. n. 235 del 1977 (aggiunto dal d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di energia elettrica») avesse trasferito alle Province autonome le funzioni esercitate dallo Stato, concernenti le attività di ricerca, produzione, stoccaggio, conservazione, trasporto e distribuzione di qualunque forma di energia.

Il novellato art. 117, terzo comma, Cost. ha poi riconosciuto alle Regioni ordinarie competenza concorrente in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», e tale previsione, nella misura in cui conferisce una potestà più ampia di quella connessa all’autonomia statutaria delle Province autonome in materia di energia, si applica anche alle predette, in base all’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 (è richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 383 del 2005).

1.2. – La Provincia di Trento si sofferma sulla normativa di attuazione dello statuto speciale di autonomia, in particolare gli artt. 2 e 3 del d.lgs. n. 266 del 1992, in forza dei quali è escluso che la potestà legislativa provinciale possa essere limitata da atti statali non legislativi e sono previsti vincoli sostanziali e procedurali per gli atti di indirizzo e coordinamento rivolti alle Province autonome. È altresì richiamato l’art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987, secondo il quale, nelle materie di competenza esclusiva, la Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome possono dare immediata attuazione alle raccomandazioni e direttive comunitarie, salvo l’adeguamento, entro i limiti previsti dallo statuto speciale, alle leggi statali di attuazione degli atti comunitari.

Ancora in riferimento alla materia dell’energia, si osserva come, in ambito territoriale provinciale, assumano rilievo le previsioni contenute nel piano urbanistico provinciale e, in generale, in tutti gli atti di pianificazione e programmazione provinciale o locale, concernenti anche le fonti di energia rinnovabili. Sono richiamate in proposito le disposizioni delle leggi provinciali 4 marzo 2008, n. 1 (Pianificazione urbanistica e governo del territorio), e 27 maggio 2008, n. 5 (Approvazione del nuovo piano urbanistico provinciale).

Quanto alle prescrizioni comunitarie in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili, la Provincia di Trento segnala di avere già dato attuazione all’art. 6 della direttiva 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità). In particolare, con l’art. 29 della legge prov. 29 dicembre 2005, n. 20 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2006 e pluriennale 2006-2008 della Provincia autonoma di Trento), che ha aggiunto l’art. 1-bis 3 nella legge prov. 6 marzo 1998, n. 4 (Disposizioni per l’attuazione del decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235, Istituzione dell’azienda speciale provinciale per l’energia, disciplina dell’utilizzo dell’energia elettrica spettante alla Provincia ai sensi dell’articolo 13 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, criteri per la redazione del piano della distribuzione e modificazioni alle leggi provinciali 15 dicembre 1980, n. 38 e 13 luglio 1995, n. 7), sono state regolate le procedure amministrative applicabili agli impianti per la produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili.

1.3. – La difesa provinciale procede poi all’esame della normativa statale di riferimento, e in particolare dell’art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), rubricato «Razionalizzazione e semplificazione delle procedure autorizzative».

Al comma 10 la norma citata prevede che «in Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive […], si approvano le linee guida per lo svolgimento del procedimento di cui al comma 3». Lo stesso comma 10 stabilisce, inoltre, che le linee guida «sono volte, in particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio»; che, «in attuazione di tali linee guida, le regioni possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti»; che, infine, «le regioni adeguano le rispettive discipline entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore delle linee guida».

La difesa provinciale pone in evidenzia che il medesimo d.lgs. n. 387 del 2003 contiene, all’art. 19, una disposizione di raccordo con le autonomie speciali, nella quale è previsto che sono fatte «salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano che provvedono alle finalità del presente decreto legislativo ai sensi dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione».

Diversamente, riferisce la ricorrente, il Governo ha ritenuto di coinvolgere le Province autonome nella disciplina in esame, pur avendo essa stessa più volte richiesto, in sede di approvazione delle linee guida, emendamenti finalizzati a raccordare il contenuto delle predette con l’ordinamento provinciale e con la previsione di cui all’art. 19 del d.lgs. n. 387 del 2003. In particolare, nella seduta dell’8 luglio 2010, la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome aveva espresso parere favorevole all’approvazione delle linee guida subordinatamente all’accoglimento, tra l’altro, degli emendamenti presentati dalla Provincia di Trento, con i quali si chiedeva la soppressione dei riferimenti alle Province autonome e l’inserimento di una clausola di salvaguardia corrispondente a quella prevista dal citato d.lgs. n. 387 del 2003. Tali richieste non hanno trovato accoglimento.

1.4. – La Provincia di Trento esamina le disposizioni oggetto del conflitto, richiamandone il contenuto.

Nel punto 1.2. delle linee guida è previsto che le Regioni e le Province autonome sono autorizzate a «porre limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o pianificatorio per l’installazione di specifiche tipologie di impianti alimentati da fonti rinnovabili» e che tale facoltà è esercitabile «esclusivamente nell’ambito e con le modalità di cui al paragrafo 17» delle medesime linee guida.

Il richiamato punto 17.1. stabilisce che, «al fine di accelerare l’iter di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, in attuazione delle disposizioni delle presenti linee guida, le Regioni e le Province autonome possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le modalità di cui al presente punto e sulla base dei criteri di cui all’Allegato 3».

Ancora il punto 17.1. prevede che «l’individuazione della non idoneità dell’area è operata dalle Regioni attraverso un’apposita istruttoria avente ad oggetto la ricognizione delle disposizioni volte alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità e del paesaggio rurale che identificano obiettivi di protezione non compatibili con l’insediamento, in determinate aree, di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti, i quali determinerebbero, pertanto, una elevata probabilità di esito negativo delle valutazioni, in sede di autorizzazione», e che «gli esiti dell’istruttoria, da richiamare nell’atto di cui al punto 17.2., dovranno contenere, in relazione a specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti, la descrizione delle incompatibilità riscontrate con gli obiettivi di protezione individuati nelle disposizioni esaminate».

Il punto 17.2. delle linee guida stabilisce, a sua volta, che «le Regioni e le Province autonome conciliano le politiche di tutela dell’ambiente e del paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili attraverso atti di programmazione congruenti con la quota minima di produzione di energia da fonti rinnovabili loro assegnata (burden sharing), in applicazione dell’art. 2, comma 167, della legge n. 244 del 2007 […] assicurando uno sviluppo equilibrato delle diverse fonti», e che «le aree non idonee sono, dunque, individuate dalle Regioni nell’ambito dell’atto di programmazione con cui sono definite le misure e gli interventi necessari al raggiungimento degli obiettivi di burden sharing fissati in attuazione delle suddette norme. Con tale atto la Regione individua le aree non idonee tenendo conto di quanto eventualmente già previsto dal piano paesaggistico e in congruenza con lo specifico obiettivo assegnatole».

Infine, l’Allegato 3 (al paragrafo 17) detta i criteri ai quali anche le Province autonome devono attenersi per l’individuazione delle aree non idonee.

1.5. – A parere della ricorrente tutte le indicate disposizioni sarebbero lesive delle prerogative costituzionali dell’autonomia speciale, avuto riguardo sia all’ambito materiale su cui incidono, sia alla fonte, di natura regolamentare, che le ha introdotte nell’ordinamento.

Sotto il primo profilo, dopo aver nuovamente richiamato l’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 – nella parte in cui stabilisce che le «linee guida sono volte, in particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio» e che «le regioni possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti» – la ricorrente evidenzia come la normativa oggetto del presente conflitto attenga in misura prevalente alla materia della tutela del paesaggio, di competenza primaria provinciale. Vi sarebbero poi evidenti ricadute sulla materia dell’urbanistica, in ragione della previsione di atti programmatori, oltre alla connessione con la materia dell’«energia».

La difesa provinciale sottolinea come la competenza primaria delle Province autonome in materia di tutela del paesaggio sia stata confermata dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), che, all’art. 8, fa espressamente salve le potestà attribuite alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di attuazione.

In senso rafforzativo la ricorrente segnala l’intervento della Corte costituzionale, attuato con la sentenza n. 226 del 2009, che ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 131, comma 3, del medesimo d.lgs. n. 42 del 2004 nella parte in cui includeva le Province autonome tra gli enti soggetti alla potestà esclusiva dello Stato in materia di tutela del paesaggio.

Sotto il secondo profilo, della qualificazione della fonte normativa da cui promanano le disposizioni impugnate, la difesa provinciale ritiene che il d.m. 10 settembre 2010 abbia natura di regolamento. Ciò si desumerebbe agevolmente dal contenuto dell’atto: esso infatti introduce una disciplina generale, astratta ed innovativa, destinata a trovare diretta applicazione in caso di mancato adeguamento da parte degli enti territoriali (è richiamata la giurisprudenza costituzionale sull’applicazione di criteri “sostanziali” per identificare la natura degli atti, in particolare sono citate le sentenze n. 278 e n. 274 del 2010). Convergerebbero nella direzione della indicata qualificazione anche alcuni indici formali, quali la previsione dell’entrata in vigore dopo 15 giorni dalla pubblicazione, e la rubrica del punto 1 («Principi generali inerenti l’attività di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili»).

La potestà legislativa provinciale in materie di competenza primaria sarebbe dunque vincolata da un atto di natura regolamentare, mentre l’ordinamento prevede che la suddetta potestà possa essere condizionata soltanto con atti di normazione primaria. L’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992 stabilisce che nelle materie di competenza provinciale la stessa legislazione statale non operi direttamente, dovendo la legislazione provinciale essere adeguata «ai principi e norme costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5 dello statuto speciale», recati «dai nuovi atti legislativi dello Stato», entro i sei mesi successivi alla pubblicazione di questi ultimi nella Gazzetta Ufficiale o nel più ampio termine da essi stabilito.

Sul punto è richiamata la giurisprudenza della Corte costituzionale, nella quale si trova ripetutamente affermato il principio secondo cui la normazione statale secondaria non può vincolare le autonomie speciali (sentenze n. 209 del 2009, n. 145 del 2005, n. 267 del 2003, n. 371 e n. 84 del 2001, n. 507 del 2000, n. 250 del 1996 e n. 482 del 1995).

1.6. – Dopo aver ribadito che l’intervento statale attuato con le disposizioni impugnate incide su materie di sua competenza primaria, la Provincia di Trento osserva ulteriormente che il punto 17.1., in quanto fissa vincoli procedurali per la individuazione dei siti non idonei e pone norme di dettaglio, sarebbe lesivo delle attribuzioni provinciali quand’anche incidesse su materia di competenza concorrente e fosse contenuto in una legge, non potendo essere qualificato come principio fondamentale di riforma economico-sociale, né come principio fondamentale della legislazione statale.

Il punto 17.2. e l’Allegato 3 contengono anch’essi, a parere della ricorrente, una disciplina che non lascia spazio alcuno al legislatore provinciale, al punto che ne è prevista l’attuazione diretta in via amministrativa. In particolare, le disposizioni del punto 17.2. varrebbero a condizionare il modo attraverso il quale le Regioni e le Province autonome sono chiamate a conciliare le politiche di tutela dell’ambiente e del paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili, individuando le aree non idonee. È prescritto, infatti, che ciò debba avvenire attraverso specifici atti di programmazione.

Con riferimento all’Allegato 3, la ricorrente richiama l’attenzione sul punto f), nel quale è previsto che le Regioni e le Province autonome, con le modalità indicate al paragrafo 17, possono indicare come aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti le «aree particolarmente sensibili e/o vulnerabili alle trasformazioni territoriali o del paesaggio, ricadenti all’interno di quelle di seguito elencate».

Assume la difesa provinciale che tale previsione, di per sé ovvia, si presta ad essere interpretata come se ponesse il divieto di sottrarre un’intera area dal territorio potenzialmente disponibile all’installazione degli impianti energetici, così realizzando una grave ingerenza nell’attività legislativa ed amministrativa dell’ente territoriale, in un ambito materiale che appartiene alla competenza primaria statutaria.

Infatti, prosegue la ricorrente, le zone elencate al citato punto f) coincidono con le aree di interesse naturalistico o culturale o le aree agricole interessate da produzioni agricolo-alimentari di qualità, la cui tutela rientra nella competenza primaria della Provincia autonoma, e precisamente nelle materie «tutela del paesaggio» (art. 8, numero 6 del d.P.R. n. 670 del 1972), «tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare» (art. 8, numero 3), «parchi per la protezione della flora e della fauna» (art. 8, numero 16), «agricoltura e foreste» (art. 8, numero 21), come confermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 329 e n. 104 del 2004).

Quanto alle aree «caratterizzate da situazioni di dissesto e/o rischio idrogeologico», anch’esse indicate al punto f) dell’Allegato 3, la difesa provinciale ritiene che la relativa regolamentazione rientri nella competenza concorrente in materia di utilizzazione delle acque pubbliche (art. 9 dello statuto speciale).

Le suddette prescrizioni, secondo la ricorrente, al pari di quelle esaminate in precedenza non presentano contenuto di norma fondamentale di riforma economico-sociale e «non concretano uno degli altri limiti alla potestà primaria», sicché risulterebbero lesive se anche fossero introdotte con fonte primaria.

Considerazioni del tutto analoghe a quelle svolte in riferimento ai punti 17.1. e 17.2. varrebbero, ad avviso della Provincia di Trento, per il punto 1.2. del d.m. 10 settembre 2010: esso, nella parte in cui rinvia all’«ambito» e alle «modalità di cui al paragrafo 17», comprimerebbe il potere delle Province autonome di vietare o limitare specifiche tipologie di impianti in determinate aree.

1.7. – La ricorrente assume, infine, che le disposizioni impugnate risulterebbero lesive delle sue prerogative costituzionali anche nell’ipotesi, prospettata in via subordinata, che il d.m. 10 settembre 2010 sia qualificato come atto di indirizzo e coordinamento.

La normativa di attuazione dello statuto speciale di autonomia contenuta nell’art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992 richiede, ai fini dell’adozione di tale tipologia di atti, la delibera del Consiglio dei ministri ed il parere della Provincia autonoma interessata, fissando il principio secondo il quale gli atti di indirizzo e di coordinamento «vincolano la regione e le province autonome solo al conseguimento degli obiettivi o risultati in essi stabiliti».

Sotto il profilo formale, la Provincia di Trento rileva come la sua presenza in sede di Conferenza unificata non possa essere considerata equipollente al parere richiesto dalla norma indicata, e ciò perché, in seno alla Conferenza unificata, i gruppi delle autonomie decidono a maggioranza.

Sotto il profilo contenutistico, poi, sono richiamate le considerazioni già svolte a proposito dei limiti e dei vincoli posti dalle disposizioni impugnate, i quali, all’evidenza, vanno ben oltre la fissazione di obiettivi.

1.8. – Per le ragioni sopra esposte la ricorrente chiede che la Corte costituzionale dichiari che non spettava allo Stato, e per esso al Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro per i beni e le attività culturali, adottare nei confronti della Provincia autonoma di Trento le disposizioni di cui ai punti 1.2., 17.1., 17.2. e all’Allegato 3 del decreto 10 settembre 2010, e conseguentemente annulli il predetto decreto, nelle parti sopra indicate, in quanto esso si rivolge alla Provincia di Trento.

2. – Con atto depositato il 27 dicembre 2010 si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ed ha chiesto che il ricorso per conflitto sia dichiarato inammissibile o, comunque, rigettato, con riserva di formulare ulteriori osservazioni.

2.1. – La difesa statale preliminarmente rileva che il provvedimento oggetto del conflitto è stato approvato con il parere favorevole della Conferenza unificata, di cui fa parte la Provincia autonoma di Trento, con la conseguenza che il ricorso risulterebbe inammissibile. La Provincia ricorrente sarebbe, infatti, «tenuta agli atti collegialmente adottati», salva l’adeguata reazione giuridica contro di essi.

2.2. – Nel merito, l’Avvocatura dello Stato rileva, in primo luogo, che la premessa al d.m. 10 settembre 2010 dà ampio conto sia della normativa interna di settore, giustificativa dell’adozione del provvedimento, sia di quella comunitaria, che tale adozione richiedeva, ed inoltre indica la «materia» su cui incide l’intervento.

Gli ambiti materiali interessati sarebbero quelli della tutela del paesaggio e dell’ambiente, e della fissazione dei principi fondamentali e generali in tema di «energia», rispetto ai quali lo Stato esercita una competenza esclusiva.

D’altra parte, prosegue l’Avvocatura dello Stato, la Provincia di Trento non vanta competenze in materia di tutela dell’ambiente, e la competenza primaria in materia di tutela del paesaggio, attribuitale dallo statuto speciale di autonomia, incontra comunque il limite dei principi e delle norme fondamentali statali, ai sensi dell’art. 4 dello stesso statuto.

2.3. – La difesa dello Stato contesta poi la qualificazione del d.m. 10 settembre 2010 come regolamento, ritenendo che si tratti di atto di indirizzo e di coordinamento, che non condiziona l’attività legislativa delle Province autonome, in quanto si limita a dettare criteri generali su materie di competenza esclusiva statale e concorrente, allo scopo di uniformarne la disciplina sul territorio nazionale.

2.4. – Quanto alle specifiche doglianze della ricorrente, la difesa dello Stato rileva che il contestato punto 1.2. del d.m. 10 settembre 2010 riconosce alle Province autonome il potere di vietare o limitare, in atti di tipo programmatico o pianificatorio, l’installazione di specifici impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili. Tale potere deve essere esercitato «esclusivamente nell’ambito e con le modalità di cui al paragrafo 17».

Proprio la disposizione indicata da ultimo varrebbe, secondo la ricorrente, ad introdurre una illegittima limitazione delle attribuzioni provinciali. In realtà, prosegue la difesa statale, se si guarda al contenuto dell’art. 17, punti 1 e 2, si coglie agevolmente che le indicate limitazioni riguardano invece settori di competenza esclusiva dello Stato, che non potrebbero non essere rispettati, anche se non fossero stati espressamente richiamati.

Sarebbe poi rimasto integro il potere della Provincia autonoma di individuare le aree non idonee alla installazione degli impianti, all’interno di una logica di leale collaborazione, che tenga conto degli interessi generali e delle competenze statali.

Allo stesso modo, secondo l’Avvocatura dello Stato, la previsione contenuta nell’Allegato 3, punto f), non risulterebbe invasiva delle competenze delle Province autonome, posto che l’elencazione ivi contenuta riguarda siti e zone particolari, in ordine ai quali verrebbero in rilievo le competenze dello Stato in materia ambientale e di rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

3. – In data 13 settembre 2011 la Provincia autonoma di Bolzano ha depositato memoria di replica.

3.1. – In primo luogo la ricorrente ritiene infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, prospettata dalla difesa statale come effetto della partecipazione della Provincia di Trento alla Conferenza unificata che ha approvato le linee guida.

La difesa provinciale richiama il verbale della riunione dell’8 luglio 2010 della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, dal quale risulta che le stesse avevano subordinato il loro consenso all’approvazione delle linee guida all’accoglimento, tra gli altri, degli emendamenti che prevedevano la soppressione dei riferimenti alle autonomie speciali, e l’inserimento di una clausola in base alla quale esse avrebbero provveduto, ai sensi dei relativi statuti e norme di attuazione, alla realizzazione delle finalità indicate nelle linee guida. In tal senso, la premessa del d.m. 10 settembre 2010 risulterebbe inesatta nella parte in cui, dando atto dell’avvenuta approvazione da parte della Conferenza unificata, non menziona l’espressa riserva.

La Provincia di Trento richiama sul punto la giurisprudenza costituzionale, secondo la quale una Regione o una Provincia autonoma non può considerare violate le proprie prerogative, in relazione ad atti sottoposti all’esame della Conferenza unificata o della Conferenza Stato-Regioni, se non ha fatto rilevare il proprio dissenso in quella sede, o in altre forme, purché anteriormente alla seduta della Conferenza (sono richiamate le sentenze n. 507 del 2002 e n. 206 del 2001). Tale condizione sarebbe nella specie soddisfatta, con conseguente infondatezza dell’eccezione di inammissibilità.

3.2. – Nel merito, la ricorrente ribadisce che le linee guida, per la parte impugnata, incidono su materie attribuite alla propria competenza statutaria primaria, dovendosi guardare al contenuto delle singole disposizioni asseritamente lesive, e non all’atto normativo nella sua interezza. In particolare, essendo previsto che l’individuazione delle aree non idonee deve basarsi esclusivamente su criteri tecnici oggettivi, legati ad aspetti di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio artistico-culturale connessi alle caratteristiche intrinseche del territorio e del sito, vengono in rilievo le materie di competenza primaria provinciale indicate nel ricorso, oltre alla tutela dell’ambiente.

Peraltro, osserva ancora la Provincia di Trento, se è vero che la giurisprudenza costituzionale ha ricondotto alla tutela dell’ambiente il contenuto dell’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, nella parte concernente l’individuazione delle aree non idonee alla installazione degli impianti, è altresì vero che la stessa Corte costituzionale ha considerato la tutela dell’ambiente come contenitore nel quale è inserita la tutela del paesaggio (sono richiamate le sentenze n. 344 e n. 119 del 2010, e n. 166 del 2009).

3.3. – In conclusione, la ricorrente evidenzia che le disposizioni impugnate risulterebbero ugualmente lesive del riparto di competenza anche se si ritenesse che la materia in prevalenza incisa sia quella, di competenza concorrente, della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia» (sono richiamate le sentenze n. 44 del 2011 e n. 282 del 2009 della Corte costituzionale). In tale ambito materiale, infatti, lo Stato potrebbe vincolare le Province autonome solo con atti legislativi, ovvero con atti di indirizzo e coordinamento, sottoposti questi ultimi ai requisiti sostanziali e procedurali nella specie non rispettati.

A tale proposito la Provincia di Trento segnala come la difesa statale, pur avendo sostenuto nell’atto di costituzione che le linee guida approvate con il d.m. 10 settembre 2010 costituiscano atto di indirizzo e coordinamento, non abbia affrontato il profilo relativo al mancato rispetto dei limiti previsti per tale tipologia di atti.

4. – In data 13 settembre 2011, l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato memoria nella quale svolge ulteriori argomentazioni a sostegno della inammissibilità e infondatezza del ricorso per conflitto.

4.1. – Vengono anzitutto prospettate ulteriori eccezioni di inammissibilità del conflitto proposto dalla Provincia autonoma di Trento.

In primo luogo si afferma che il d.m. 10 settembre 2010 sarebbe atto meramente consequenziale alla disposizione di rango primario contenuta nell’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, e che pertanto la ricorrente avrebbe dovuto impugnare quest’ultimo nel termine di legge (sono richiamate, tra le molte, le sentenze della Corte costituzionale n. 369 del 2010, n. 472 e n. 206 del 1975, n. 32 del 1958 e n. 18 del 1956).

Inoltre, il ricorso risulterebbe inammissibile anche per la carenza dell’elemento oggettivo del conflitto: l’atto impugnato non sarebbe idoneo a ledere le prerogative costituzionali della ricorrente, in quanto, enunciando un principio fondamentale in materia di energia, il suo contenuto è riferibile «a materia di competenza legislativa esclusiva dell’ente confliggente» (è richiamata la sentenza n. 156 del 2011 della Corte costituzionale).

4.2. – Nel merito, la difesa statale si sofferma sulla individuazione dell’ambito materiale inciso dalle disposizioni in esame.

L’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, nella parte in cui prevede l’approvazione delle linee guida per lo svolgimento del procedimento finalizzato al rilascio della “autorizzazione unica” per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, costituisce enunciazione di principi fondamentali della materia, di potestà concorrente, della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia», di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. (sentenza n. 192 del 2011 della Corte costituzionale), pur non essendo esclusa la considerazione del paesaggio, da intendersi come «dimensione visiva» dell’ambiente, secondo la definizione contenuta nella sentenza n. 226 del 2009 della Corte costituzionale.

A tale proposito, prosegue la difesa dello Stato, vengono effettivamente in rilievo alcune delle competenze statutarie primarie della ricorrente, concernenti aspetti particolari della tutela dell’ambiente, quali appunto la tutela del paesaggio, più indirettamente l’urbanistica, e perfino il patrimonio popolare, non essendovi dubbio che il concetto di ambiente in senso ampio ricomprenda tutto ciò che costituisce l’habitat nel quale si svolge la vita della popolazione.

Tuttavia, osserva l’Avvocatura dello Stato, la «tutela del paesaggio», che spetta certamente alla Provincia ricorrente, per un verso non collide con le competenze statali esclusive in materia di ambiente ed ecosistema, di cui lo stesso paesaggio costituisce l’aspetto visivo, e, per altro verso, non presenta alcun collegamento con le ulteriori materie di competenza primaria provinciale, elencate nell’art. 8 dello statuto di autonomia.

In ogni caso, la potestà della Provincia autonoma di legiferare in materia di «tutela del paesaggio» incontra i limiti indicati nell’art. 4 del medesimo statuto, tra i quali «il rispetto delle norme fondamentali delle riforme economico sociali della Repubblica», là dove, con riguardo alle materie di competenza concorrente, vale il limite generale costituito dal potere statale di determinarne i principi fondamentali.

La difesa statale richiama le numerose pronunce della Corte costituzionale nelle quali si trova affermato che l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 attiene alla materia dell’energia (ex plurimis, sentenze n. 107 del 2011, n. 366, n. 332, n. 313, n. 194 del 2010), sicché spetta allo Stato la fissazione dei principi generali della materia, tra i quali rientrerebbe il divieto, per le Regioni e Province autonome, di “chiudere” il proprio territorio alla installazione degli impianti per la produzione di energia rinnovabile, anteponendo in assoluto la tutela dell’aspetto visivo del territorio alle esigenze della produzione di energia.

4.3. – Con riguardo alle specifiche doglianze della ricorrente, l’Avvocatura dello Stato osserva come in realtà il punto 1.2. delle linee guida non ponga vincoli di sorta, riconoscendo al contrario, alle «sole Regioni e Province autonome», il potere di disporre limitazioni e divieti alla installazione degli impianti destinati alla produzione di energia da fonti rinnovabili.

Ma anche il paragrafo 17.1. non conterrebbe i lamentati vincoli all’attività programmatoria della Provincia autonoma.

La citata disposizione, infatti, si limita a prevedere «un’apposita istruttoria» finalizzata alla ricognizione di tutti i valori coinvolti «non compatibili con l’insediamento degli impianti», nonché l’obbligo di descrizione delle incompatibilità e la valutazione delle stesse in relazione agli obiettivi di burden sharing, fissati in attuazione della previsione contenuta nell’art. 2, comma 167, della legge n. 244 del 2007 e successive modifiche.

A ben guardare, si tratterebbe di prescrizioni meramente ricognitive del principio che esige, per tutti i provvedimenti amministrativi di carattere generale, l’istruttoria e la motivazione, al cui rispetto è tenuta anche la Provincia autonoma di Trento.

Quanto alle disposizioni contenute nell’Allegato 3, la difesa statale ritiene inammissibile la relativa impugnazione, per la genericità che la connoterebbe, contestando in ogni caso che l’art. 17.2. e l’Allegato 3 impongano l’attività amministrativa in luogo di quella legislativa. Al contrario, tali disposizioni consentono di adottare atti amministrativi, «in vista degli interessi sottesi alla materia – prevalente – dell’energia», là dove in tema di raggiungimento degli obiettivi di burden sharing, sicuramente rientrante nella materia dell’energia, è concesso alla Provincia di tenere conto di «quanto eventualmente già previsto dal piano paesaggistico».

Con riferimento alla disposizione contenuta nel punto f) dell’Allegato 3, che secondo la difesa statale sarebbe oggetto dell’unica censura specifica, essa non escluderebbe affatto la possibilità per la Provincia autonoma di indicare come non idonea un’intera area tra quelle ivi elencate. In ogni caso, la predetta disposizione sarebbe espressione di principio fondamentale della materia dell’energia, di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dall’art. 117, terzo comma, ultimo periodo, Cost.

4.4. – L’Avvocatura dello Stato contesta la qualificazione del d.m. 10 settembre 2010 come atto regolamentare e non legislativo, richiamando sia l’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, sia il recente decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), che avrebbe «ratificato le disposizioni delle linee guida», come affermato anche dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 192 del 2011.

Quanto, infine, alle censure svolte dalla ricorrente in via subordinata, sul presupposto che il d.m. citato costituisca un atto di indirizzo e coordinamento, la difesa dello Stato evidenzia come, per un verso, l’art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992 non contenga alcun riferimento alla delibera del Consiglio dei ministri e, per altro verso, come la forma del d.m. 10 settembre 2010 sia quella indicata dalla legge che l’ha previsto. Nella specie, del resto, non vi sarebbe stato bisogno di acquisire il parere della Provincia dal momento che questa era presente in sede di Conferenza unificata ed aveva svolto specifiche osservazioni, pure non recepite.

È richiamato, in conclusione, il documento consegnato nella seduta dell’8 luglio 2010 dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome alla Conferenza unificata, nel quale non risulta contestato l’Allegato 3.

1. – La Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione ai punti 1.2., 17.1., 17.2., nonché all’Allegato 3 del decreto 10 settembre 2010 del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro per i beni e le attività culturali, recante «Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili», per violazione: a) dell’articolo 8, numeri 1), 5), 6), «nonché integrativamente numeri 2), 3), 4), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22), 24)», dell’art. 9, numeri 8) e 9), e dell’art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); b) del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione), c) del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche); d) del d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernente tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare); e) del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di energia); f) del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e di Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616); g) del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); h) degli articoli 117, terzo, quinto e sesto comma, e 118 della Costituzione, in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione).

2. – Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità del ricorso.

2.1. – Si assume dalla difesa statale, innanzitutto, che la partecipazione della Provincia autonoma di Trento alla Conferenza unificata che ha approvato il d.m. 10 settembre 2010 vincolerebbe la ricorrente all’esito maturato in quella sede.

L’eccezione è infondata, essendo ampiamente documentato, e non contestato, il dissenso della ricorrente all’approvazione del testo nella formulazione poi diventata definitiva, accompagnato dalla richiesta di introdurre emendamenti.

Per giurisprudenza costante di questa Corte, il dissenso manifestato anteriormente all’approvazione di normativa oggetto di concertazione implica la perdurante ammissibilità del ricorso per conflitto ad opera della parte dissenziente (ex plurimis, sentenze n. 507 del 2002 e n. 206 del 2001).

Più in generale, va poi ribadito che nei giudizi per conflitto di attribuzione non trova applicazione l’istituto dell’acquiescenza, data l’indisponibilità delle competenze di cui si controverte in tali giudizi (ex plurimis, sentenze n. 95 del 2003, n. 511 del 2002, n. 389 e n. 163 del 1995, n. 191 del 1994; ordinanza n. 195 del 2004).

2.2. – Ulteriore ragione di inammissibilità del ricorso risiederebbe nella natura meramente attuativa del d.m. 10 settembre 2010 rispetto alla previsione contenuta nell’art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003 n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), alla quale sarebbe riconducibile l’asserita lesione delle prerogative della ricorrente, e che dunque avrebbe dovuto essere oggetto del ricorso in via principale da parte della ricorrente.

Anche questa eccezione è infondata, giacché il d.m. impugnato non costituisce pedissequa attuazione della norma primaria ma, al contrario, si pone con essa in contrasto, come sarà chiarito in prosieguo.

3. – Il ricorso è parzialmente fondato, nei termini di seguito specificati.

3.1. – L’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 dispone che le linee guida per lo svolgimento del procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione unica, di cui al comma 3 del medesimo articolo, siano approvate in Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive (oggi Ministro per lo sviluppo economico), di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e del Ministro per i beni e le attività culturali.

L’obiettivo delle suddette linee guida è espressamente individuato dalla disposizione citata nella finalità di «assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio».

A sua volta, l’art. 19 del medesimo atto con forza di legge stabilisce: «sono fatte salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano che provvedono alle finalità del presente decreto legislativo ai sensi dei rispettivi statuti speciali e delle relative norme di attuazione».

3.2. – Nel dettare la normativa di base per l’emanazione delle linee guida, oggetto del presente conflitto, il legislatore ha inteso trovare modalità di equilibrio tra la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ambiente, la competenza legislativa primaria delle Province autonome in materia di paesaggio e la competenza legislativa concorrente, in materia di energia.

Questa Corte ha precisato che il citato art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 enuncia i principi fondamentali della materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia» (art. 117, terzo comma, Cost.) ed ha statuito che «il bilanciamento tra le esigenze connesse alla produzione di energia e gli interessi ambientali impone una preventiva ponderazione concertata in ossequio al principio di leale cooperazione» (sentenza n. 192 del 2011). Di qui l’attribuzione alla Conferenza unificata della competenza ad approvare le linee guida in materia di fonti energetiche rinnovabili.

Il legislatore nazionale ha avuto cura altresì di inserire nella norma-base la cosiddetta «clausola di salvezza» delle competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome.

Tali competenze, per quanto riguarda la ricorrente, si concretizzano nell’art. 8, numero 6), dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, che attribuisce alla potestà legislativa primaria delle Province la «tutela del paesaggio».

3.3. – Sul piano concettuale, questa Corte ha precisato che il paesaggio deve essere considerato «l’ambiente nel suo aspetto visivo» (sentenza n. 226 del 2009, in relazione alle sentenze n. 180 del 2008, n. 367 del 2007, n. 183 e n. 182 del 2006). L’art. 9, secondo comma, Cost. ha sancito un principio fondamentale, che vale sia per lo Stato che per le Regioni, ordinarie e speciali. Il riferimento testuale della norma costituzionale è alla «Repubblica», con ciò affermandosi la natura di valore costituzionale in sé e per sé (citata sentenza n. 367 del 2007), la cui disciplina unitaria deve tuttavia «tener conto degli statuti speciali di autonomia» (sentenza n. 378 del 2007).

Alla luce di tale quadro normativo di rango costituzionale, si deve osservare che l’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 fa esclusivo riferimento al «corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio». Si deve notare, in proposito, che l’intento del legislatore è quello di rendere compatibili le ragioni di tutela dell’ambiente e del paesaggio, che, nella fattispecie, potrebbero entrare in collisione, giacché una forte espansione delle fonti di energia rinnovabili è, di per sé, funzionale alla tutela ambientale, nel suo aspetto di garanzia dall’inquinamento, ma potrebbe incidere negativamente sul paesaggio: il moltiplicarsi di impianti, infatti, potrebbe compromettere i valori estetici del territorio, ugualmente rilevanti dal punto di vista storico e culturale, oltre che economico, per le potenzialità del suo sfruttamento turistico.

Poiché la materia «paesaggio», a differenza della tutela dell’ambiente, è compresa tra quelle di competenza esclusiva delle Province autonome, nessun riferimento alle stesse si rinviene nel d.lgs. n. 387 del 2003, che si rivolge alle Regioni ordinarie ed esplicitamente fa salve le competenze, per quel che qui interessa, delle Province autonome di Trento e Bolzano. La competenza legislativa delle suddette Province deve tuttavia coesistere con la competenza statale in materia di tutela dell’ambiente e con quella concorrente in materia di energia. Resta inteso, peraltro, che le competenze primarie delle Province in materia devono essere esercitate sia nell’ambito degli obiettivi nazionali di consumo futuro di elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili, sia nell’ambito fissato dall’art. 2, comma 167, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), che stabilisce la «ripartizione fra regioni e province autonome di Trento e di Bolzano della quota minima di incremento dell’energia prodotta con fonti rinnovabili».

Ponendo in rapporto la norma statale che si trova alla base delle linee guida, e quella, appena indicata, che precisa in dettaglio le finalità dell’intero processo di attuazione della direttiva 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), si giunge alla conclusione che l’armonizzazione, profilata nell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, tra competenze statali, regionali e provinciali costituisce una modalità di equilibrio rispettosa delle competenze di tutti gli enti coinvolti nella programmazione e nella realizzazione delle fonti energetiche rinnovabili.

4. – Esaminato il quadro normativo in cui si inserisce il decreto impugnato, occorre preliminarmente chiarire la natura di tale atto.

Ricorrono, nella specie, gli indici sostanziali che la giurisprudenza costante di questa Corte assume a base della qualificazione degli atti come regolamenti (da ultimo, sentenze n. 278 e n. 274 del 2010). Il d.m. 10 settembre 2010 contiene norme finalizzate a disciplinare, in via generale ed astratta, il procedimento di autorizzazione alla installazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, alle quali sono vincolati tutti i soggetti, pubblici e privati, coinvolti nell’attività in questione.

4.1. – Accertata la natura regolamentare dell’atto impugnato, si deve rilevare come le disposizioni censurate nel presente conflitto presentino aspetti di difformità rispetto alla modalità di equilibrio, ricavabile dalla normativa statale, e di conseguenza ledano parzialmente le competenze costituzionalmente garantite della ricorrente.

4.2. – Il punto 1.2. vincola le Regioni e le Province autonome a porre limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o pianificatorio per l’installazione di specifiche tipologie di impianti alimentati da fonti rinnovabili «esclusivamente nell’ambito e con le modalità di cui al paragrafo 17».

Sulla scorta della precedente ricostruzione del riparto costituzionale delle competenze in materia, il vincolo contenuto nella suddetta norma non trova giustificazione né nell’esigenza di mantenere integra la tutela ambientale, né nella necessità che la normativa legislativa e regolamentare provinciale si inserisca nell’ambito delle finalità stabilite nella disciplina europea e statale. D’altra parte, la stessa legge statale – come s’è visto sopra – eccettua espressamente le Province autonome dai destinatari delle linee guida. Si deve pertanto concludere nel senso che la norma di cui al punto 1.2. viola la competenza provinciale in materia di tutela del paesaggio.

4.3. – Il punto 17.1. stabilisce che «le Regioni e le Province autonome possono procedere all’indicazione di aree e siti non idonei alla istallazione di specifiche tipologie di impianti secondo le modalità di cui al presente punto e sulla base dei criteri di cui all’Allegato 3».

Anche questa disposizione – nella parte in cui si riferisce alle Province autonome – non trova giustificazione né in norme di rango costituzionale, né nell’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 e lede pertanto, per questo aspetto, le competenze costituzionalmente garantite della ricorrente, a prescindere da ogni considerazione sulla legittimità del decreto ministeriale impugnato rispetto alle leggi statali vigenti, di competenza dei giudici comuni.

4.4. – Il punto 17.2., pur riferendosi anch’esso alle Province autonome, contiene una serie di obiettivi e finalità a carattere generale: conciliare «le politiche di tutela dell’ambiente e del paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili attraverso atti di programmazione congruenti con la quota minima di produzione di energia da fonti rinnovabili loro assegnata (burden sharing), in applicazione dell’art. 2, comma 167, della legge n. 244 del 2007, come modificato dall’articolo 8-bis della legge 27 febbraio 2009 n. 13, di conversione del decreto-legge 30 dicembre 2008 n. 208, assicurando uno sviluppo equilibrato delle diverse fonti. Le aree non idonee sono, dunque, individuate dalle Regioni nell’ambito dell’atto di programmazione con cui sono definite le misure e gli interventi necessari al raggiungimento degli obiettivi di burden sharing fissati in attuazione delle suddette norme. Con tale atto, la regione individua le aree non idonee tenendo conto di quanto eventualmente già previsto dal piano paesaggistico e in congruenza con lo specifico obiettivo assegnatole».

La disposizione prima riportata, da una parte non pone vincoli puntuali e concreti alla ricorrente, dall’altra ribadisce l’obbligo di tutti gli enti – comprese le Province autonome – di rispettare le quote minime di produzione di energia da fonti rinnovabili, stabilite dal piano nazionale di riparto, in attuazione della direttiva europea. Essa è priva pertanto di lesività delle competenze costituzionalmente garantite della Provincia autonoma di Trento.

4.5. – L’Allegato 3 delle linee guida, anch’esso impugnato, non contiene alcun riferimento espresso alle Province autonome e sarebbe applicabile alle stesse solo per effetto del richiamo, di cui ai punti 1.2. e 17.1., la cui illegittimità costituzionale è stata motivata nel paragrafo precedente.

Il venir meno, per effetto della presente sentenza, del richiamo di cui sopra, rende automaticamente inapplicabile il predetto Allegato 3 alla ricorrente. Il ricorso, per questo aspetto, diviene, di conseguenza, privo di fondamento.

5. – In considerazione della piena equiparazione statutaria delle Province autonome di Trento e di Bolzano relativamente alle attribuzioni di cui trattasi, l’efficacia della presente sentenza deve essere estesa anche nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano.

6. – In conclusione, il conflitto va accolto limitatamente alle disposizioni di cui ai punti 1.2. e 17.1. delle linee guida di cui al d.m. 10 settembre 2010, nella parte in cui vincolano anche le Province autonome.

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che non spettava allo Stato imporre alle Province autonome di Trento e di Bolzano di conformarsi alle disposizioni di cui ai punti 1.2. e 17.1. del decreto 10 settembre 2010 del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro per i beni e le attività culturali (Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili);

annulla, per l’effetto, i punti 1.2. e 17.1. del suddetto d.m. 10 settembre 2010, limitatamente alle parole «e le Province autonome»;

dichiara che spettava allo Stato emanare nei confronti delle Province autonome di Trento e di Bolzano il punto 17.2. del suddetto d.m. 10 settembre 2010;

dichiara che spettava allo Stato emanare l’Allegato 3 del suddetto d.m. 10 settembre 2010, in quanto non applicabile alle Province autonome di Trento e di Bolzano.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 17 ottobre 2011.

Depositata in Cancelleria il 21 ottobre 2011.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 21/10/2011 n.275 proviene da Giustamm.

Pres. A. Ravalli – Est. A. Maggio
T. C. s.r.l. (avv.ti R. Dettori e G. Stochino) c/ A.R.E.A. (Azienda Regionale per l’Edilizia Abitativa) (avv. E. Vargiu); A.R.E.A. – Distretto Nuoro e Commissione aggiudicatrice della gara per l’affidamento dei lavori di manutenzione di alcuni immobili ubicati nella zona territoriale dell’Ogliastra (n.c.) e nei confronti di C.C.G. s.r.l. (n.c.)

sull’illegittimità della clausola della lex specialis che richiede, a pena di esclusione, l’autentica della sottoscrizione della polizza da parte di notaio

Contratti della P.A. – Gara – Bando – Comminatorie di esclusione – Sottoscrizione della polizza – Autentica notarile – Illegittimità – Sussiste

E’ illegittima la clausola della lex specialis di gara che richiede, a pena di esclusione, che la sottoscrizione della polizza da parte del garante sia autenticata da notaio, se tale adempimento si rivela, considerata la modesta entità dell’importo garantito (nella specie pari a tremilaventi euro), sproporzionato rispetto all’interesse pubblico perseguito

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 920 del 2010, proposto da:


T. C. s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Roberto Dettori e Giacomo Stochino, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Cagliari, via G. Deledda n. 74;

contro

A.R.E.A. (Azienda Regionale per l’Edilizia Abitativa), in persona del legale rappresentate, rappresentata e difesa dall’avv. Emanuela Vargiu, e domiciliata presso la Segreteria del Tribunale in Cagliari, via Sassari n. 17;

A.R.E.A. – Distretto Nuoro e Commissione aggiudicatrice della gara per l’affidamento dei lavori di manutenzione di alcuni immobili ubicati nella zona territoriale dell’Ogliastra, in persona del rispettivi rappresentanti legali, non costituiti in giudizio;

nei confronti di

C.C.G. s.r.l., in persona del legale rappresentante non costituita in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento col quale la Tecnica Costruzioni srl è stata esclusa dalla gara per l’affidamento dei lavori di manutenzione ordinaria per l’anno 2010-2011 degli immobili ubicati nella zona territoriale dell’Ogliastra;

del provvedimento di aggiudicazione provvisoria in favore della Società C.C.G.;

nonché di tutti gli ulteriori provvedimenti della suindicata procedura di gara, del disciplinare di gara nella parte in cui pretende l’autenticazione notarile della firma del garante per le fideiussioni prestate a titolo di cauzione provvisoria.

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata.

Viste le memorie difensive prodotte dalle parti.

Visti tutti gli atti della causa.

Nominato relatore per l’udienza pubblica del 9 marzo 2011 il Consigliere Alessandro Maggio e uditi l’avv. R. Dettori per la ricorrente e l’avv. E. Vargiu per l’amministrazione resistente.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Considerato:

a) che l’A.R.E.A., ha bandito una gara per l’affidamento dei lavori di manutenzione ordinaria per l’anno 2010-2011 degli immobili ubicati nella zona territoriale dell’Ogliastra;

b) che in base al disciplinare di gara la garanzia provvisoria, laddove prestata sotto forma di fideiussione, doveva recare, a pena di esclusione, la firma del garante autenticata da notaio;

c) che la ricorrente è stata esclusa dalla procedura selettiva per aver presentato una garanzia fideiussoria priva della richiesta autentica notarile;

d) che appare fondata la censura con cui viene dedotta l’eccessiva ed ingiustificata gravosità della clausola della lex specialis recante il suddetto obbligo di autentica per violazione del principio di proporzionalità (art. 2 D. Lgs. 12/4/2006 n. 163), atteso che, pur non essendo in linea di principio precluso alla stazione appaltante richiedere che la sottoscrizione della polizza da parte del garante sia autenticata da notaio, siffatto adempimento appare nel caso concreto sproporzionato rispetto all’interesse pubblico perseguito, considerata la modesta entità dell’importo garantito (tremilaventi euro);

e) che pertanto il ricorso va accolto con conseguente annullamento della disposta aggiudicazione provvisoria;

f) che spese ed onorari di giudizio, liquidati come in dispositivo, devono seguire la soccombenza.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso in epigrafe e per l’effetto annulla l’impugnata aggiudicazione provvisoria.

Condanna l’intimata amministrazione al pagamento delle spese processuali in favore della parte ricorrente, liquidandole forfettariamente in complessivi € 5.000/00 (cinquemila), oltre I.V.A. e C.P.A., nella misura di legge e restituzione di quanto pagato a titolo di contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del 9 marzo 2011 con l’intervento dei magistrati:

Aldo Ravalli, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere, Estensore

Grazia Flaim, Consigliere

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione I – Sentenza – 24/3/2011 n.275 proviene da Giustamm.