Giancarlo Coraggio Presidente, Luca Antonini, relatore; PARTI: (giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 10, comma 3, della legge della Regione Lombardia 22 ottobre 2019, n. 16 (Istituzione della Leva civica lombarda volontaria -Abrogazione l.r. 2/2006 e l.r. 33/2014), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 23 dicembre 2019-3 gennaio 2020, depositato in cancelleria il 31 dicembre 2019, iscritto al n. 117 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell’anno 2020)

Sulla illegittimità  costituzionale dell’art. 10 L.R. Lombardia n. 16/2019 circa il trattamento tributario dei compensi corrisposti ai volontari dagli enti di Lega civica lombarda

1.- Regioni – Imposte e tasse – Imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) – esenzioni – art. 10, c. 3, L. R. Lombardia del 22 ottobre 2019 nr. 16 – violazione dell’art. 117, II° c., lett. e) della Costituzione – va affermata.
 

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Presidente Grossi, Redattore Carosi

sull’illegittimità costituzionale dell’art. 6 della legge della Regione Liguria 2 novembre 2016, n. 26 (Assestamento al bilancio di previsione della Regione Liguria per gli anni finanziari 2016-2018)

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Presidente Grossi, Redattore Prosperetti

In tema di modifiche e integrazioni al codice della strada

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Pres. ed est. C. Lamberti
Fili D’Erba Soc.Coop.S.R.L. (avv.ti. S. Calzolari e S. Garone) c/ Comune di Citta’ di Castello (avv. A. Bartolini) nei confronti di Il Poliedro Soc. Coop. Sociale (avv. C. Bibi)

1. Contratti della p.a. – Gara – Aggiudicazione – Impugnazione – Termine – Decorrenza – Individuazione – Informativa ex art. 243-bis, D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 e s.m.i. – Irrilevanza – Ragioni

2. Contratti della p.a. – Gara – Valutazione delle offerte – Offerta economicamente più vantaggiosa – Giudizi analitici sui singoli elementi e sub elementi – Motivazione – Necessità – Sussiste – Ragioni

1. La lesione del partecipante non aggiudicatario si realizza unicamente con l’aggiudicazione definitiva, la cui comunicazione ex art. 79 co. 1, lett. a), D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 e s.m.i. segna il momento iniziale della decorrenza del termine d’impugnazione. Ed infatti, rispetto alla piena conoscenza dell’atto, prevista in alternativa alla comunicazione o alla notificazione per la decorrenza del termine per proporre azione di annullamento dall’art. 41, co. 2, D. Lgs. n. 104/2010, la comunicazione d’ufficio dell’aggiudicazione definitiva, prevista dall’art. 79, co. 5, lett. a) D. Lgs. n. 163/2006, anche al concorrente che segue nella graduatoria e a tutti i candidati che hanno presentato un’offerta, realizza una tutela tutta ad hoc nel senso di escludere qualsiasi altra forma legale di conoscenza del provvedimento ai fini della decorrenza del termine per impugnare. Ne consegue che il termine per il ricorso non può farsi decorrere dalla data d’invio alla stazione appaltante dell’informativa ex art. 243-bis, D. Lgs. n. 163/06 cit., in quanto la predetta informativa non produce alcuna conseguenza preclusiva alla tutela del concorrente non aggiudicatario, come si verificherebbe, invece, inevitabilmente considerando la decorrenza del termine per impugnare dalla piena conoscenza delle cause d’illegittimità che si realizza, normalmente, già al momento dell’aggiudicazione provvisoria, allorché il concorrente escluso, oltre al provvedimento finale, acquisisce cognizione dei verbali della commissione

2. Anche quando la lex specialis della gara dettagli i criteri e sottocriteri da considerazione correlandovi specifici punteggi numerici, è illegittima la valutazione qualitativa delle offerte priva d’idonea motivazione, qualora l’insieme dei giudizi analitici sui singoli elementi e sub elementi non renda trasparente il confronto fra le offerte e la logica seguita in sede di esame delle medesime per giungere alla valutazione finale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 92 del 2014, proposto da:
Fili D’Erba Soc.Coop.S.R.L., rappresentato e difeso dall’avv. Silvia Calzolari, con domicilio eletto presso l’avv. Simona Garone in Ponte S. Giovanni, via Manzoni N. 214/B;

contro

Comune di Citta’ di Castello, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Bartolini, con domicilio eletto presso lo stesso in Perugia, corso Vannucci, 10;

nei confronti di

Il Poliedro Soc. Coop. Sociale, rappresentato e difeso dall’avv. Catia Bibi, con domicilio eletto presso T.A.R. Umbria in Perugia, via Baglioni, 3;

per l’annullamento

della Determinazione Dirigenziale n. 1611 dell’ 11.12.2013, di aggiudicazione definitiva a favore della Cooperativa Sociale Il Poliedro, dei servizi di front office e back office relativi alla gestione della biblioteca comunale “Giosuè Carducci” in Città di Castello e di uscierato presso le sedi comunali di Piazza Gabriotti e le sedi comunali distaccate, per la durata di un anno, di cui alla procedura negoziata indetta con Determina Dirigenziale n. 1229 del 18.09.2013 – CIG 53211 167DE8;- di ogni altro atto presupposto e/o conseguente e/o comunque connesso a quello impugnato ed in particolare, per quanto possa occorrere: del verbale di gara in data 25.10.2013, di aggiudicazione provvisoria in favore della Cooperativa Sociale il Poliedro; dei verbali di gara in data 21.10.2013 e 22.10.2013, nella parte in cui la Commissione giudicatrice, in seduta riservata, ha esaminato le offerte tecniche delle due concorrenti ed ha proceduto alla assegnazione dei relativi punteggi; nonché per la declaratoria dell’obbligo per l’Amministrazione intimata di procedere alla rideterminazione dei punteggi relativi all’offerta tecnica, con conseguente aggiudicazione della procedura in favore della ricorrente; nonché, in via subordinata, per la declaratoria dell’inefficacia del contratto eventualmente stipulato tra il Comune di Città di Castello e la Cooperativa Sociale Il Poliedro in pendenza di giudizio e, comunque, per la declaratoria del diritto della Cooperativa Sociale I Fili d’Erba a subentrare nel contratto eventualmente concluso; nonché, in via gradata, per il risarcimento dei danni patiti dalla ricorrente in conseguenza della illegittima aggiudicazione del Servizio in favore della Cooperativa Sociale Il Poliedro e del mancato guadagno per l’omesso espletamento del medesimo servizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Citta’ di Castello e di Il Poliedro Soc. Coop. Sociale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 maggio 2014 il dott. Cesare Lamberti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente, “I Fili D’erba” soc. coop. sociale s.r.l. ha partecipato alla procedura negoziata, riservata alle cooperative di tipo “B” ex lege n. 381/1991, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per l’affidamento di parte del servizio di “front office” e di “back office” presso la Biblioteca comunale di Città di Castello e del servizio di uscierato presso le sedi comunali di piazza Gabriotti e quelle distaccate.
1.1. Nella procedura, la società ricorrente si è qualificata al secondo posto: la gara è stata aggiudicata a “Il Poliedro società cooperativa sociale”, unica altra partecipante.
1.2. La ricorrente precisa che la Commissione di gara procedeva, in data 21/10/2013, all’apertura dei plichi in seduta pubblica e all’esame della documentazione amministrativa di cui alla busta “A” e, avendone riscontrato la regolarità formale, ammetteva, entrambe le partecipanti.
1.3. In seduta riservata, la Commissione procedeva all’esame della documentazione contenuta nella busta “B” di ciascun concorrente e alla valutazione degli elementi di cui alla Parte 1 (descrizione del progetto di inserimento lavorativo oggetto dell’affidamento), dando atto che alla valutazione delle offerte si sarebbe proceduto mediante assegnazione dei coefficienti con le modalità e i criteri di cui alla lettera di invito.
1.4. Nella seduta del 22/10/2013, la Commissione procedeva alla valutazione degli elementi e di cui alla Parte 2 (descrizione del progetto organizzativo dei servizi oggetto dell’affidamento) e di cui alla Parte 3 (descrizione delle procedure utilizzate dall’impresa con finalità di coordinamento, controllo e verifica dell’attività oggetto dell’affidamento): assegnava così il punteggio complessivo dell’offerta tecnica mediante la sommatoria dei punti di ciascun elemento di valutazione.
1.5. Nella seduta pubblica del 25/10/2013, la Commissione dava lettura dei punteggi assegnati alle offerte tecniche e procedeva all’apertura delle buste “C” contenenti le offerte economiche, assegnando entrambi i ricorrenti punti 30: effettuata la sommatoria dei punteggi attribuiti alle offerte tecniche e a quelle economiche, “Il Poliedro soc. coop. sociale” si qualificava al primo posto nella graduatoria e la ricorrente “I Fili D’erba soc. coop. sociale” conseguiva il secondo.
1.6. Il legale rappresentante della ricorrente, “I Fili D’erba soc. coop. sociale” presentava istanza di accesso agli atti, in data 29/10/2013: l’istanza era accolta solo in parte con nota prot. n. 28512 in data 12/11/2013. Dall’analisi della documentazione erano rilevate consistenti incongruenze nei punteggi assegnati dalla Commissione sulla valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta (progetto/offerta). Il rappresentante della ricorrente sollecitava perciò la stazione appaltante a procedere in via di autotutela anche ai sensi dell’art. 243-bis D.Lgs. n. 163 2006.
1.7. La Commissione di gara riunita in seduta riservata il 18/11/2013, concludeva per l’inconferenza delle censure, essendo stato rispettato quanto richiesto dai documenti di gara e dai criteri motivazionali.
1.8. Il RUP, con nota prot. n. 29716, in data 25/11/2013, precisava che la Commissione si era attenuta ai documenti di gara sostenendo che, tra l’altro, “nei criteri motivazionali, in riferimento all’elemento n. 1) non vi è alcun riferimento ai parametri che sono alla base delle … considerazioni” della ricorrente.
1.9. Il dirigente degli affari generali e risorse umane, con determinazione n. 1611, in data 11/12/2013, disponeva l’aggiudicazione definitiva del servizio.
2. Con un’unica censura articolata “I Fili D’erba soc. coop. sociale” deduce l’illegittimità delle operazioni svolte dalla Commissione di gara nelle sedute riservate del 21 e 22 novembre 2013 per difetto di motivazione nell’attribuzione dei punteggi numerici e per mancanza esplicitazione logico-giuridica dei giudizi relativi alle relative offerte tecniche. La società cooperativa censurava altresì l’illegittima attribuzione di conteggi per essere stati valutati in modo identico offerte oggettivamente diverse.
2.1. Nel giudizio si è costituito il comune di Città di Castello depositando documenti.
2.2. Si è altresì costituita la “Il Poliedro cooperativa sociale” che ha eccepito l’irricevibilità del ricorso per tardività della notifica, intervenuta oltre il termine di 30 giorni dalla data del 21/11/2013 in cui la ricorrente “I Fili D’erba soc. coop. sociale” aveva avuto piena conoscenza dei documenti di gara. Ha poi dedotto l’infondatezza dei proposti i motivi.
2.3. Con memoria in data 4 marzo 2014 il Comune di città di castello ha opposto le medesime eccezioni pregiudiziali e richiesto sul rigetto del ricorso.
2.4. Per l’udienza del 14 maggio 2014, di passaggio della causa in decisione, hanno presentato memoria difensiva la ricorrente, “I Fili D’erba soc. coop. sociale” e la controinteressata “Il Poliedro cooperativa sociale”. Ha altresì proposto memoria il comune di Città di Castello.

DIRITTO

3. Secondo giurisprudenza consolidata (ex plurimis Cons. St., sez. III, 11 febbraio 2013, n. 763), nelle gare pubbliche di appalto, la lesione del partecipante non aggiudicatario si realizza unicamente con l’aggiudicazione definitiva, la cui comunicazione ex art. 79 co. 1, lett. a), D.Lgs. n. 163/2006, nella specie intervenuta via fax l’8 gennaio 2014, che segna il momento iniziale della decorrenza del termine d’impugnazione.
3.1. Il ricorso di “I Fili d’Erba soc. coop. sociale” è stato consegnato per la notifica in data 7 febbraio 2010 e pertanto nei trenta giorni utili per proporre ricorso stabiliti dall’art. 120, co. 5, D.Lgs. n. 104/2010.
3.2. Va, conseguentemente respinta l’eccezione di tardività del ricorso proposta nella memoria di costituzione di “Il Poliedro cooperativa sociale”, perché la censura di erronea attribuzione del punteggio ivi prospettata sarebbe stata già conosciuta in sede di pre-informativa, dal cui invio alla stazione appaltante in data 12 novembre 2013, la controinteressata intende far decorrete il termine per proporre impugnazione.
3.3. La ratio dell’informativa di proporre ricorso, introdotta nel D.Lgs. n. 163/2006 dall’art. 243 bis, ad opera del correttivo di cui al D.Lgs. n. 53/2010, risiede nell’ottica di risoluzione alternativa delle controversie, come dimostra la sua collocazione codicistica, immediatamente dopo la transazione, l’accordo bonario e l’arbitrato (T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. I, 13 febbraio 2013, n. 124).
3.4. L’informativa ex art. 243 bis produce alcuna conseguenza preclusiva alla tutela del concorrente non aggiudicatario come si verificherebbe inevitabilmente considerando la decorrenza del termine per impugnare dalla piena conoscenza delle cause d’illegittimità che si realizza, normalmente, già al momento dell’aggiudicazione provvisoria, allorché il concorrente escluso, oltre al provvedimento finale, acquisisce cognizione dei verbali della commissione.
3.5. Rispetto alla piena conoscenza dell’atto, prevista in alternativa alla comunicazione o alla notificazione per la decorrenza del termine per proporre azione di annullamento dall’art. 41, co. 2, D.Lgs. n. 104/2010, la comunicazione di ufficio dell’aggiudicazione definitiva, prevista dall’art. 79, co. 5, lett. a) D.Lgs. n. 163/2006 anche al concorrente che segue nella graduatoria e a tutti i candidati che hanno presentato un’offerta realizza una tutela tutta ad hoc nel senso di escludere qualsiasi altra forma legale di conoscenza del provvedimento ai fini della decorrenza del termine per impugnare.
3.6. Muovendo dalle stesse argomentazioni, va anche disattesa l’eccezione d’inammissibilità del ricorso proposta dal Comune di Città di Castello in relazione all’omessa tempestiva impugnazione della lex specialis per insufficienza e non esaustività dei criteri di valutazione contenuti nel bando e nella lettera d’invito.
3.7. La giurisprudenza (ex plurimis T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 4 novembre 2013, n. 9373) è unanime nell’escludere l’onere dell’immediata impugnazione delle clausole del bando (o della lettera di invito) che non incidono direttamente ed immediatamente sull’interesse del soggetto a partecipare alla gara e, dunque, non determinano, per lo stesso, un immediato arresto procedimentale.
3.8. Fulcro delle proposte censure è, per un verso l’identica valutazione, da parte della Commissione di gara elementi di offerta sostanzialmente diversi e, per altro verso l’apoditticità nell’attribuzione dei punteggi in relazione alla qualificazione, al numero e alla professionalità degli operatori da impiegare che avrebbe consentito un maggior favore nei confronti dell’aggiudicataria a scapito del progetto della ricorrente che, nonostante migliore, avrebbe ottenuto un minor punteggio senza specifica motivazione.
3.9. Dalla censura, così come strutturata, si evince che la lesività del bando e della lettera d’invito è solamente astratta e potenziale sicché la loro idoneità a produrre un effettivo pregiudizio è valutabile unicamente all’esito della procedura selettiva, una volta rivelatosi negativo per l’interessato (T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 5 luglio 2013, n. 6645).
4. Nel merito, la ricorrente sostiene l’apoditticità dei giudizi della Commissione attribuiti al suo progetto e a quello della controinteressata, a fronte di una griglia di valutazione generica e non in grado di consentire un efficiente sindacato sulle valutazioni della Commissione di gara.
4.1. Ritiene il Collegio che il sintomo dell’eccesso di potere sia stato correttamente ravvisato nell’incongruità dei punteggi attribuiti in relazione agli elementi qualitativi da considerare per l’offerta economica.
4.2. Nella lettera d’invito, gli elementi qualitativi da valutare ai fini del punteggio erano suddivisi in tre parti, le prime due recanti rispettivamente la descrizione del progetto d’inserimento lavorativo (1) e la descrizione del progetto organizzativo dei servizi (2) mentre la terza era dedicata alla descrizione delle procedure utilizzate con finalità di coordinamento controllo e verifica delle attività oggetto dell’affidamento(3). Detti elementi erano suddivisi in altrettanti sub elementi, da a) e c) quelli della prima parte, da a) e d) quelli della seconda e sub a) c) f) quelli della terza. Il calcolo del punteggio sarebbe avvenuto in base a coefficienti numerici da 0 a 1, ai quali corrispondeva un giudizio variabile da “assoluta inidoneità” ad “eccellente”, con tutte le gradazioni intermedie.
4.3. Relativamente ai punteggi attribuiti per gli elementi di giudizio della prima parte, correttamente la ricorrente adduce di essersi vista attribuire il medesimo punteggio nonostante abbia prodotto quattordici accordi a fronte dei nove della controinteressata (per i rapporti con organizzazioni pubbliche e private operanti nello specifico territorio documentati da accordi scritti) e altrettanto legittimamente la ricorrente afferma l’ingiustificato vantaggio attribuito alla controinteressata che avrebbe conseguito un punteggio maggiore nonostante l’equivalenza delle offerte (per la professionalità e qualificazione degli operatori da impiegare nel servizio a supporto degli inserimenti lavorativi) e a scapito del minore incremento occupazionale dei lavoratori in pianta stabile (quattro anziché sei come offerto dalla ricorrente per la creazione e/o continuità di occupazione stabile per i progetti svantaggiati).
4.4. Quanto poi a due dei subelementi contenuti nella descrizione del progetto organizzativo dei servizi, ancora correttamente la ricorrente si duole dell’attribuzione del medesimo punteggio dell’aggiudicataria, nonostante il numero degli operatori e relative qualifiche in situazioni di svantaggio fosse maggiore (sei contro quattro) e nonostante la professionalità e qualificazione degli operatori da impiegare fosse migliore (tutti quelli della ricorrente sono in possesso di attestato di frequenza di un corso ad hoc mentre tutti quelli della controinteressata, salvo uno, sono privi di specifiche qualificazioni).
4.5. A fronte delle dedotte censure, è solo nella memoria della controinteressata che si afferma, quanto ai subelementi della parte prima, la correttezza dell’operato della Commissione che avrebbe valutato con lo stesso punteggio gli accordi scritti a comprova dei rapporti con le organizzazioni operanti nel territorio dove sarebbero strati realizzati gli inserimenti lavorativi in quanto cinque degli accordi prodotti dalla ricorrente non avrebbero correlazione con i servizi oggetto di gara e che taluni operatori da impiegare nel servizio da parte della ricorrente non avrebbero specifiche professionalità risultanti da titoli o da specifici rapporti di collaborazione.
4.6. Quanto ai subelementi della parte seconda, è sempre nella memoria in esame che si afferma la coerenza del maggior punteggio attribuito all’aggiudicataria per progetto organizzativo dei servizi, in quanto dei sei operatori in situazione di svantaggio che la ricorrente propone, il numero di ore lavorative svolto da uno di essi è inferiore al CCNL delle cooperative sociali e che gli operatori della ricorrente sarebbero privi di specifica esperienza, diversamente da quelli dell’aggiudicataria.
4.7. A parte ogni riserva sul fondamento fattuale delle considerazioni svolte, il Collegio osserva come siffatte spiegazioni dedotte in sede processuale rappresentano un’integrazione motivazionale postuma, incompatibile con l’onere della Commissione di gara di esprimere, al momento dell’esame dei progetti, un giudizio dal quale sia possibile dedurre l’iter logico seguito nell’esprimere i punteggi (T.A.R. Toscana Firenze, sez. I, 27 gennaio 2011, n. 152).
4.8. Anche quando la lex specialis della gara dettagli i criteri e sottocriteri da considerazione correlandovi specifici punteggi numerici, è illegittima la valutazione qualitativa delle offerte priva d’idonea motivazione, qualora l’insieme dei giudizi analitici sui singoli elementi e subelementi non renda trasparente il confronto fra le offerte e la logica seguita in sede di esame delle medesime per giungere alla valutazione finale.
4.9. L’esame dei verbali delle sedute riservate nella Commissione, svoltesi nei giorni 21 e 22 ottobre 2013 evidenzia come gli elementi di cui alla Parte 1 (descrizione del progetto di inserimento lavorativo oggetto dell’affidamento) e alla Parte 2 (descrizione del progetto organizzativo dei servizi oggetto dell’affidamento) siano stati valutati con semplici coefficienti numerici riportati poi in una “scheda di valutazione” al solo fine del confronto fra i singoli punteggi e della determinazione del punteggio finale, con esclusione di qualsiasi supporto motivazionale idoneo a consentire la ricostruzione dell’iter logico seguito dalla Commissione.
5. Per costante portato giurisprudenziale, l’attribuzione dei punteggi in forma soltanto numerica è solo quando il numero delle sottovoci, con i relativi punteggi, entro i quali ripartire i parametri di valutazione di cui alle singole voci, sia sufficientemente analitico da delimitare il giudizio della commissione nell’ambito di un minimo e di un massimo, rendendo così evidente l’iter logico seguito nel valutare i singoli progetti sotto il profilo tecnico, in applicazione di puntuali criteri predeterminati, controllandone la logicità e la congruità essendo altrimenti necessaria una puntuale motivazione del punteggio attribuito (ex plurimis, Cons. St., sez. V, 12 giugno 2012, n. 3445).
5.1. Nella specie, la lex specialis prevedeva la ripartizione dei 70 punti da attribuire all’offerta tecnica in tre principali elementi di valutazione[Parte 1 (descrizione del progetto di inserimento lavorativo oggetto dell’affidamento: max 39 punti) – Parte 2 (descrizione del progetto organizzativo dei servizi oggetto dell’affidamento: max 20 punti) Parte 3 (descrizione delle procedure utilizzate dall’impresa con finalità di coordinamento, controllo e verifica dell’attività oggetto dell’affidamento: max 11 punti)]. I suddetti tre elementi/criteri erano a loro volta ripartiti in dieci subelementi/subcriteri di cui tre per la Parte 1, quattro per la Parte 2 e tre per la Parte 3. Per il giudizio numerico era poi predisposta una griglia di undici giudizi da “assoluta inidoneità” ad “eccellente” cui corrispondevano altrettanti punti da “0” a “1”, evidentemente da riversare nella griglia precedente degli elementi/subelementi.
5.2. Nei verbali delle due sedute riservate della Commissione non è palesato alcun motivo o iter argomentativo posto a base dei punteggi attribuiti ai progetti offerta di ambedue i concorrenti e quali siano stati i criteri di giudizio seguiti: i chiarimenti offerti nelle memoria del comune e dell’aggiudicataria sulle ragioni d’individuazione dell’offerta migliore non sono affatto riferibili a giudizi della commissione, non trovando alcuna esplicitazione nei verbali di gara, limitati ai soli punteggi.
5.3. La griglia più o meno dettagliata degli elementi subelementi e quella dei coefficienti attribuibili secondo la valutazione qualitativa di ciascun sub elemento/sub criterio finiscono per diventare un semplice schermo formale per mascherare una discrezionalità della Commissione pressoché assoluta e insuscettibile di qualsiasi sindacato di legittimità, incompatibile con i criteri nazionali e comunitari che impongono chiarezza e trasparenza da parte della commissione di gara al momento dell’individuazione della migliore offerta.
6. Per l’insieme delle suesposte ragioni il ricorso deve essere accolto con assorbimento delle ulteriori censure. Segue l’annullamento delle operazioni di gara e dei provvedimenti di aggiudicazione.
6.1. Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria definitivamente decidendo sul ricorso in premessa, lo accoglie e, per l’effetto, annulla le operazioni di gara e i provvedimenti di aggiudicazione. Condanna il comune di Città di Castello e l’aggiudicataria “Il Poliedro società cooperativa sociale”, alle spese del presente giudizio in favore della ricorrente “I Fili D’erba” soc. coop. sociale” nella misura di € 3.000,00 (tremila/00) complessive con vincolo della solidarietà.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Cesare Lamberti, Presidente, Estensore
Stefano Fantini, Consigliere
Paolo Amovilli, Primo Referendario

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 27/5/2014 n.274 proviene da Giustamm.

Pres. Perrelli – Est. Mastrantuono
Capezzera Vito Antonio (Avv. D. Genovese) c/ Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo-Prefettura di Potenza (Avv. Distrettuale dello Stato).

1. Edilizia residenziale pubblica – Comproprietà e/o comunione immobile – Assegnazione alloggio – Legittimità – Ragione – Adeguatezza – Esigenze nucleo familiare.

2. Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo – Art. 10bis della l. 241/1990 – Procedure concorsuali – Inapplicabilità.

3. Giustizia amministrativa – Totale carenza probatoria – Consulenza tecnica di ufficio – Inammissibilità.

1. La comproprietà e/o comunione di un immobile, se adeguato alle esigenze del nucleo familiare, risulta ostativa all’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, quando è tale da assicurare immediatamente l’uso di altra abitazione, essendo sufficiente che questo uso sia potenzialmente realizzabile, in via diretta o mediante l’utilizzazione ai fini economici della proprietà o comproprietà, consentendo l’acquisizione di una disponibilità finanziaria idonea o la vendita per un successivo acquisto¹.

2. L’art. 10 bis L. n. 241/1990 non si applica alle procedure concorsuali, essendo evidente che tali parole vanno interpretate in modo estensivo, come riferite a qualsiasi procedimento di evidenza pubblica, in cui sono coinvolti, oltre al soggetto interessato, anche altri soggetti controinteressati, tenuto della ratio di tale norma che è quella di evitare un inutile appesantimento di tali procedimenti amministrativi, in contrasto con i principi di celerità ed efficacia, stabiliti dall’art. 1 della L. n. 241/1990, e non bilanciato da un’effettiva capacità deflattiva del contenzioso giurisdizionale.

3. Alla totale carenza probatoria non può supplire la richiesta di consulenza tecnica di ufficio, la quale ha la funzione di fornire all’attività valutativa del giudice l’apporto di cognizioni tecniche non possedute, ma non è certo destinata ad esonerare la parte dalla prova dei fatti dalla stessa dedotti e posti a base delle proprie richieste².

_______________________________

¹cfr. C.d.S. Sez. IV Sent. n. 552 del 21.2.2005.

² cfr. C.d.S. Sez. VI Sent. n. 5864 del 29.9.2009; TAR Basilicata Sent. n. 414 del 21.7.2011.

N. 00274/2012 REG.PROV.COLL.

N. 00310/2011 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 310 del 2011, proposto da:

Capezzera Vito Antonio, rappresentato dall’Avv. Donatello Genovese, come da mandato a margine del ricorso, con domicilio eletto in Potenza Via Mazzini n. 23/A;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t., e Ufficio Territoriale del Governo-Prefettura di Potenza, in persona del Prefetto p.t., rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Potenza e domiciliati ex lege presso la stessa in corso XVIII agosto 1860;

Commissione preposta all’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica in favore dei riservatari ex art. 18, comma 4, L.R. n. 24/2007, in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;
Comune di Potenza, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Concetta Matera, come da mandato in calce alla copia notificata del ricorso introduttivo del giudizio ed in virtù della Determinazione Dirigenziale n. 263 del 28.7.2011, con domicilio eletto in Potenza Via Nazario Sauro, Palazzo della Mobilità, presso la sede dell’Ufficio Legale dell’Ente;

ATER di Potenza, in persona del legale rappresentante p.t., in persona dell’Amministratore Unico p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Marilena Galgano, come da mandato in calce alla memoria di costituzione, con domicilio eletto in Potenza Via Manhes n. 33 presso l’Ufficio Legale dell’Ente;

Cassano Pietro Antonio, non costituito in giudizio;

Prinzo Cosmo, non costituito in giudizio;

del provvedimento, emanato dalla Commissione preposta all’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica in favore dei riservatari ex art. 18, comma 4, L.R. n. 24/2007 nella seduta del 23.5.2011 (comunicato con nota Viceprefetto Vicario prot. n. 28034 dell’8.6.2011), con la quale sono stati disposti la decadenza dall’assegnazione dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica ed il depennamento dalla graduatoria, pubblicata il 25.3.2010, del ricorrente, “con conseguente segnalazione all’Autorità Giudiziaria”;

nonché per il risarcimento

dei danni, da quantificare mediante la nomina di un Consulente Tecnico d’Ufficio;

Visti il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni Statali resistenti, del Comune di Potenza e dell’ATER di Potenza;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 maggio 2012 il dott. Pasquale Mastrantuono e uditi gli Avv.ti Antopiero Russo, su dichiarata delega dell’Avv. Donatello Genovese, per la parte ricorrente; Domenico Mutino, per le Amministrazioni Statali resistenti; Brigida Pignatari, su dichiarata delega dell’Avv. Concetta Matera, per il Comune di Potenza; Marilena Galgano, per l’A.T.E.R. di Potenza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con apposito bando, pubblicato l’1.10.2009, la Prefettura di Potenza indiceva procedimento per l’assegnazione ex art. 18, comma 4, L.R. n. 24/2007 del 15% degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, siti nel Comune di Potenza, in favore degli appartenenti alle Forze Armate e di Polizia ed ai Vigili del Fuoco.

In data 25.3.2010 veniva pubblicata la graduatoria definitiva, nell’ambito della quale il ricorrente si classificava al primo posto con il punteggio complessivo di 18,648 punti, mentre Cassano Pietro Antonio e Prinzo Cosmo si classificavano rispettivamente al secondo posto con punteggio complessivo di 17,376 punti ed al terzo posto con il punteggio complessivo di 16,200 punti.

Successivamente la predetta Commissione esaminatrice ex art. 18, comma 4, L.R. n. 24/2007, ai sensi dell’art. 3 del bando, verificava d’ufficio il possesso da parte del ricorrente dei requisiti di ammissione, rilevando che il ricorrente era comproprietario dell’immobile, sito in Potenza Via Orazio Gavioli n. 17/A, avente una superficie di 102 mq., mentre il proprio coniuge, Santosuosso Antonella, era comproprietaria dell’immobile, sito in Tito Via Convento n. 55, avente una superficie di 125 mq..

Pertanto, con nota Viceprefetto Vicario prot. n. 50080 del 18.11.2010 veniva reso noto al ricorrente il risultato di tali accertamenti, evidenziando che “il possesso di tali immobili non era stato indicato nella domanda di partecipazione”, per cui il ricorrente veniva invitato a fornire, entro e non oltre 15 giorni, ogni utile chiarimento, con la puntualizzazione che “l’inadeguatezza delle giustificazioni prodotte e/o il mancato rispetto del predetto termine” avrebbero potuto comportare l’esclusione dalla graduatoria.

Con nota del 2.12.2010 il ricorrente faceva presente che non aveva indicato tali immobili nella domanda di partecipazione perché rispettivamente utilizzati dalla propria madre e dalla suocera e perché, tenuto conto della sola quota di comproprietà (precisamente pari ad 1/6 con riferimento all’immobile di 102 mq., sito in Potenza Via Orazio Gavioli n. 17/A, e pari ad 1/9 con riferimento all’immobile di 125 mq., sito in Tito Via Convento n. 55), non potevano ritenersi adeguati alle esigenze del proprio nucleo familiare, composto da se stesso, da sua moglie e dai suoi tre figli.

Poiché il Comune di Potenza con nota prot. n. 1469 dell’11.1.2010 aveva comunicato che si era liberato un alloggio ex art. 18, comma 4, L.R. n. 24/2007, sito in Via Oscar Romero n. 3 (ma inadeguato per il nucleo familiare del ricorrente, perché avente una superficie di 50,79 mq.), con nota Viceprefetto Vicario prot. n. 12489 del 10.3.2011 il ricorrente veniva invitato a far pervenire entro 10 giorni una dichiarazione sostituiva ex artt. 46 e 47 DPR n. 445/2000, di conferma del possesso di tutti i requisiti di ammissioni, previsti dal bando.

Con dichiarazione sostituiva ex artt. 46 e 47 DPR n. 445/2000 del 22.3.2011 il ricorrente confermava il possesso di tutti i requisiti di ammissioni, previsti dal bando, specificando che, poiché nel frattempo sua madre era deceduta, la sua quota di comproprietà sull’immobile di 102 mq., sito in Potenza Via Orazio Gavioli n. 17/A, era aumentata da 1/6 ad 1/4, ma i suoi tre fratelli con dichiarazione del 22.3.2011 (allegata alla dichiarazione sostituiva ex artt. 46 e 47 DPR n. 445/2000 del 22.3.2011, unitamente alla copie dei documenti di identità dei tre fratelli del ricorrente), “al fine di non veder lesi i propri diritti”, negavano il consenso “sia presente che futuro” a cedere al ricorrente il diritto di uso o di abitazione sul predetto immobile di 102 mq., sito in Potenza Via Orazio Gavioli n. 17/A.

Nella seduta del 23.5.2011 la Commissione esaminatrice ex art. 18, comma 4, L.R. n. 24/2007, dopo aver richiamato tutti i suddetti atti endoprocedimentali, decideva all’unanimità di disporre la decadenza dall’assegnazione dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica ed il depennamento dalla graduatoria, pubblicata il 25.3.2010, del ricorrente, in quanto, alla luce anche del principio della par condicio nei confronti degli altri partecipanti al procedimento in commento, le suddette comproprietà immobiliari “avrebbero impedito la partecipazione” del ricorrente al procedimento in esame, “fatte salve argomentate e valide giustificazioni che avrebbero dovuto essere presentate sin dall’inizio, come avvenuto per l’alloggio antigienico, in modo da mettere nelle condizioni la Commissione di esaminarle prima dell’approvazione della graduatoria”, mentre l’assenza di tali dichiarazioni, accertate solo d’ufficio, comportava, ai sensi dell’art. 9 del bando, “la decadenza dall’assegnazione ed il depennamento dalla graduatoria, “con conseguente segnalazione all’Autorità Giudiziaria” (tale provvedimento veniva comunicato al ricorrente con nota Viceprefetto Vicario prot. n. 28034 dell’8.6.2011).

Tale statuizione è stata impugnata con il presente ricorso (notificato: a mani il 15.7.2011 al Ministero dell’Interno, alla Prefettura di Potenza ed alla Commissione esaminatrice ex art. 18, comma 4, L.R. n. 24/2007 presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Potenza; a mani il 18.7.2011 al Comune di Potenza ed all’ATER di Potenza; ai sensi dell’art. 140 C.P.C. il 18/20.7.2011 a Prinzo Cosmo; mentre la notifica a Cassano Pietro Antonio non è andata a buon fine, in quanto trasferito presso la Polizia di Stato di Taranto, e perciò, in caso di assegnazione dell’alloggio, avrebbe dovuto essere comunque dichiarato decaduto ai sensi dell’art. 9, comma 1, del bando), deducendo la violazione del bando, pubblicato l’1.10.2009, dell’art. 3, comma 1, lett. c1), n. 3), L.R. n. 24/2007, degli artt. 1101, comma 2, e 1103, comma 1, C.C., degli artt. 7, 8, 9, 10, 10 bis e 11 L. n. 241/1990 e l’eccesso di potere per violazione del principio del giusto procedimento.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Potenza, sostenendo l’infondatezza del ricorso.

Si sono costituiti in giudizio anche il Comune di Potenza e l’ATER di Potenza, i quali hanno chiesto che fosse dichiarato il loro difetto di legittimazione passiva.

Con Ordinanza n. 205 del 7.9.2011 questo Tribunale ha accolto l’istanza di provvedimento cautelare.

Successivamente, in data 22.11.2011 il ricorrente rinunciava formalmente all’assegnazione dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica, sito in Potenza Via Oscar Romero n. 3, in quanto avente una superficie di 50,79 mq. e perciò, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c1), n. 3), L.R. n. 24/2007, inadeguato alle esigenze del proprio nucleo familiare, ma al contempo il ricorrente precisava espressamente “la disponibilità ad accettare l’assegnazione di un alloggio adeguato ovunque ubicato” nel Comune di Potenza.

All’Udienza Pubblica del 10.5.2012 il ricorso in epigrafe passava in decisione.

DIRITTO

1.Innanzitutto, va affermata la giurisdizione del Giudice Amministrativo nella controversia in esame, alla stregua di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato (cfr. Cons. St. Ad. Plen. n. 28 del 5.9.1995 e la conforme Giurisprudenza successiva come da ultimo C.d.S., Sez. VI, Sent. n. 3035 del 9.6.2005; idem n. 6711 del 19.10.2004; C.d.S., Sez. IV, Sent. n. 2107 del 14.4.2004; idem. n. 3477 del 17.6.2003; idem n. 6187 dell’11.11.2002; idem. n. 2645 del 15.5.2002;), che questo Tribunale condivide (cfr. TAR Basilicata Sentenze n. 652 del 18.10.2008, nn. 345 e 346 del 5.5.2007 e n. 1038 del 20.12.2005), secondo cui la competenza a conoscere dei provvedimenti che incidono negativamente sull’assegnazione di un alloggio di edilizia economica e popolare (decadenza, annullamento, revoca e ordine di rilascio dell’alloggio) spetta al Giudice Amministrativo (tranne il caso della decadenza pronunciata per mancata occupazione dell’alloggio nel termine prescritto dall’art. 11, commi 9, 10 e 11, D.P.R. n. 1035/1972, per il quale il successivo comma 13 dello stesso articolo stabilisce la giurisdizione del Giudice Ordinario), sia perché la posizione del privato assegnatario nei confronti di un’attività amministrativa che persegue fini pubblici è essenzialmente di interesse legittimo, sia perché in ogni caso tali controversie vanno ricondotte alla fattispecie di giurisdizione esclusiva, disciplinata dall’art. 133, lett. b), Cod. Proc. Amm..

1.1.Sempre in via preliminare, va dichiarata la carenza di legittimazione passiva e conseguentemente va disposta l’estromissione dal giudizio sia del Comune di Potenza, sia dell’ATER di Potenza, in quanto tali Amministrazioni non hanno emanato e/o contribuito in alcun modo all’adozione del provvedimento impugnato con il ricorso in epigrafe.

2.Nel merito il presente ricorso risulta fondato.

2.1.Infatti, tenuto di quanto statuito dall’art. 3, comma 1, lett. c1), n. 3), L.R. n. 24/2007, per un nucleo familiare composto da 5 persone, come quello del ricorrente, può ritenersi adeguato un alloggio avente una superficie di 75 mq.. Ebbene, sia il predetto art. 3, comma 1, lett. c1), L.R. n. 24/2007, sia l’art. 1 del bando di cui è causa stabiliscono soltanto che la “titolarità di diritti di proprietà, di usufrutto, di uso o di abitazione su di un alloggio adeguato alle esigenze del nucleo familiare, ubicato nel Comune per cui si concorre o in un Comune contermine (cfr. art. 3, comma 1, lett. c1), L.R. n. 24/2007) o in Comuni che abbiano una distanza inferiore a 60 Km. (da calcolarsi sulla base delle “tabelle A.C.I.” con riferimento al “percorso veloce”) (cfr. art. 1 del bando in esame), costituisce una condizione che impedisce l’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica.

Tali disposizioni normative, però, non prevedono espressamente alcunché per l’ipotesi della comproprietà e/o comunione degli immobili adeguati alle esigenze del nucleo familiare.

Al riguardo, va però precisato che non può condividersi quanto sostenuto dall’Avvocatura dello Stato, cioè che il predetto art. 3, comma 1, lett. c1), L.R. n. 24/2007 non si applica al procedimento di evidenza pubblica in commento, in quanto, sebbene l’art. 18, comma 4, della medesima L.R. n. 24/2007 (che disciplina il procedimento di cui è causa) prevede espressamente in favore degli appartenenti alle Forze Armate e di Polizia la “deroga ai requisiti prescritti per l’accesso di cui all’art. 3” della stessa L.R. n. 24/2007, va rilevato che trattasi di una norma di favore per le predette categorie di lavoratori e, comunque, il bando in esame non prevede espressamente la deroga dal requisito soggettivo, per l’accesso all’alloggio di edilizia residenziale pubblica, della non titolarità della proprietà (usufrutto, uso o abitazione) di un alloggio adeguato alle esigenze del nucleo familiare, secondo la disciplina precisata dal citato art. 3, comma 1, lett. c1), L.R. n. 24/2007.

In ogni caso, in assenza di un’esplicita disposizione del bando, il suddetto art. 18, comma 4, L.R. n. 24/2007, poiché -come sopra detto- è una norma di favore per gli appartenenti alle Forze Armate e di Polizia, non può essere interpretato in senso sfavorevole a tali categorie di lavoratori, cioè nel senso che anche la proprietà da parte di un militare di un alloggio inadeguato ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c1), L.R. n. 24/2007 possa costituire un impedimento all’assegnazione di alloggio di edilizia residenziale pubblica, mentre per tutte le altre persone il requisito soggettivo di accesso all’edilizia residenziale pubblica consiste nella proprietà di un alloggio adeguato alle esigenze del nucleo familiare, secondo le caratteristiche precisate dal citato art. 3, comma 1, lett. c1), L.R. n. 24/2007.

Tale interpretazione dell’art. 18, comma 4, L.R. n. 24/2007, sostenuta dall’Avvocatura dello Stato, risulta poi ancora meno convincente, se la proprietà di un alloggio inadeguato impedirebbe ad un militare l’accesso all’edilizia residenziale pubblica, mentre nello stesso tempo, al contrario, il possesso di un reddito superiore a quello prescritto dall’art. 3, comma 1, lett. e), L.R. n. 24/2007 non sarebbe ostativo all’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica.

2.2.Comunque, la Giurisprudenza in materia di requisiti per l’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica (sul punto cfr. C.d.S. Sez. IV Sent. n. 552 del 21.2.2005, la cui fattispecie riguardava il caso di un aspirante all’assegnazione di un alloggio economico e popolare, che risultava comproprietario di un immobile quale titolare di una quota che, rapportata ad un superficie in mq., risultava maggiore di quella corrispondente ad un alloggio, ritenuto dalla vigente normativa di edilizia economico-popolare adeguato alle esigenze del nucleo familiare) ha condivisibilmente stabilito che la comproprietà, escludente il beneficio dell’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, deve essere tale da assicurare immediatamente l’uso di altra abitazione, essendo sufficiente che questo uso sia potenzialmente realizzabile, in via diretta o mediante l’utilizzazione ai fini economici della proprietà o comproprietà, consentendo l’acquisizione di una disponibilità finanziaria idonea o la vendita per un successivo acquisto.

Da tale condivisibile orientamento giurisprudenziale si desume agevolmente che la comproprietà e/o comunione di un immobile, adeguato alle esigenze del nucleo familiare, risulta ostativa all’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, quando:

1) la quota di comproprietà e/o comunione di un immobile, rapportata ad un superficie in mq., risulta maggiore di quella corrispondente ad un alloggio, ritenuto dalla vigente normativa di edilizia residenziale pubblica adeguato alle esigenze del proprio nucleo familiare, in quanto in tal caso il soggetto comproprietario può chiedere ai sensi dell’art. 1111 C.C. lo scioglimento della comunione, diventando proprietario di una parte di tale immobile, che secondo la normativa in materia di edilizia residenziale pubblica risulta adeguato alle esigenze del proprio nucleo familiare, oppure ai sensi dell’art. 1103, comma 1, C.C. può vendere la quota di comproprietà ad un prezzo, che consente l’acquisto di un immobile ad uso abitativo, ritenuto dalla vigente normativa di edilizia residenziale pubblica adeguato alle esigenze del proprio nucleo familiare;

2) la comproprietà e/o comunione di un immobile in base ad una quota, ragguagliata ad un superficie in mq., inferiore a quella corrispondente ad un alloggio, ritenuto dalla vigente normativa di edilizia residenziale pubblica adeguato alle esigenze del nucleo familiare, permette lo stesso una sua diretta e pacifica utilizzazione senza oneri per il soggetto interessato aspirante all’assegnazione di un alloggio economico-popolare, in quanto tutti gli altri comproprietari consentono l’utilizzo gratuito di tale immobile, essendo però necessario, al fine di evitare prevedibili abusi, che il dissenso degli altri comproprietari, quando non sia stato già espresso e/o manifestato in modo formale, venga accertato dall’Amministrazione mediante l’acquisizione di un’apposita dichiarazione scritta con firma autenticata oppure con dichiarazione sostituiva ex art. 47 DPR n. 445/2000.

2.3.Al riguardo va pure precisato che in assenza, come nella specie, di una specifica disposizione del bando, che obbligava i partecipanti al procedimento a dichiarare tutti gli immobili, di cui erano comproprietari, specificando le relative quote e la loro situazione dal punto di vista del possesso (cioè se liberi oppure abitati, indicando il numero degli occupanti, oppure allegando le predette dichiarazioni sostitutive ex art. 47 DPR n. 445/2000, manifestanti la volontà degli altri comproprietari di non consentire l’occupazione dell’immobile da parte dell’aspirante all’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica e del suo nucleo familiare), il ricorrente, non essendo proprietario o titolare di usufrutto, uso o abitazione di un alloggio adeguato alle esigenze del nucleo familiare (ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c1), L.R. n. 24/2007), ubicato nel Comune per cui si concorre o in Comuni che abbiano una distanza inferiore a 60 Km. (da calcolarsi sulla base delle “tabelle A.C.I.” con riferimento al “percorso veloce”)”, ha legittimamente dichiarato il possesso del relativo requisito di ammissione al procedimento in commento nella domanda di partecipazione, per cui deve ritenersi che, nella specie, non ricorre la causa di decadenza dall’assegnazione di averla ottenuta “sulla base di dichiarazioni mendaci o falsità in atti”, sancita dall’art. 9 del bando in commento, come invece erroneamente sostenuto nel provvedimento impugnato, e conseguentemente risulta eccessiva e/o ingiusta l’ulteriore segnalazione e/o denunzia all’Autorità Giudiziaria.

2.4.Pertanto, da quanto sopra esposto consegue che la comproprietà per 1/4 dell’immobile di 102 mq., sito in Potenza Via Orazio Gavioli n. 17/A, non risulta ostativa all’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, in quanto:

1) pur prescindendo dal consenso della madre del ricorrente, tenuto conto della circostanza che al momento della presentazione della domanda di partecipazione tale immobile era abitato dalla madre del ricorrente, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c1) nn. 1) e 3), L.R. n. 24/2007 poteva essere considerato adeguato un alloggio di 45 mq. per un nucleo familiare composto da 1 o 2 persone (come quello della madre del ricorrente, che essendo rimasta vedova, viveva da sola) ed un alloggio di 75 mq. per un nucleo familiare composto da 5 persone (come quello del ricorrente), per cui dalla somma di tali superficie, ritenute adeguate, si otteneva una superficie complessiva di 120 mq., cioè una superficie maggiore di quella dell’appartamento, sito in Potenza Via Orazio Gavioli n. 17/A, pari a 102 mq.;

2) successivamente, dopo la morte della madre del ricorrente, la quota di comproprietà di 1/4 del ricorrente, rapportata in mq., equivaleva a 25,5 mq., cioè risultava pari ad una superficie inferiore a quella di 75 mq., ritenuta dall’art. 3, comma 1, lett. c1) n. 3), L.R. n. 24/2007 adeguata ad un nucleo familiare di 5 persone, e comunque gli altri tre comproprietari (fratelli del ricorrente) con dichiarazione del 22.3.2011 (alla quale erano state allegate le copie dei documenti di identità dei tre fratelli del ricorrente), “al fine di non veder lesi i propri diritti”, avevano negato il consenso “sia presente che futuro”, a cedere al ricorrente ed alla sua famiglia il diritto di uso o di abitazione sul predetto immobile di 102 mq., sito in Potenza Via Orazio Gavioli n. 17/A.

Parimenti, la comproprietà da parte del coniuge del ricorrente, Sig.ra Santosuosso Antonella, dell’immobile di 125 mq., sito in Tito, Via Convento n. 55, non costituisce un impedimento all’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, attesocchè la Commissione procedente non ha acquisito il consenso o il dissenso della suocera del ricorrente, a coabitare con il ricorrente ed il suo nucleo familiare, tenuto conto della circostanza che, coma sopra già rilevato, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c1) nn. 1) e 3), L.R. n. 24/2007 poteva essere considerati adeguati un alloggio di 45 mq. per un nucleo familiare composto da 1 o 2 persone (come quello della suocera del ricorrente) ed un alloggio di 75 mq. per un nucleo familiare composto da 5 persone (come quello del ricorrente), per cui dalla somma di tali superficie ritenute adeguate si otteneva una superficie complessiva di 120 mq., cioè una superficie inferiore di quella dell’appartamento, sito in Tito Via Convento n. 55, pari a 125 mq..

Comunque, la predetta Commissione doveva accertare il consenso o il dissenso (come quello manifestato dai tre fratelli del ricorrente con riferimento all’immobile di 102 mq., sito in Potenza Via Orazio Gavioli n. 17/A) delle altre due sorelle della moglie del ricorrente, a cedere al ricorrente ed alla sua famiglia il diritto di uso o di abitazione sul predetto immobile di 125 mq., sito in Tito Via Convento n. 55.

2.5.Per completezza, va pure precisato che, nella specie, non è stato violato l’art. 10 bis L. n. 241/1990, in quanto, pur prescindendo dalle note Prefettura di Potenza prot. n. 50080 dell’8.11.2010 e prot. n. 12489 del 10.3.2011, l’ultimo periodo di tale norma statuisce che l’art. 10 bis L. n. 241/1990 non si applica “alle procedure concorsuali”, essendo evidente che tali parole vanno interpretate in modo estensivo, come riferite a qualsiasi procedimento di evidenza pubblica, in cui sono coinvolti, oltre al soggetto interessato, anche altri soggetti controinteressati, tenuto della ratio di tale norma che è quella di evitare un inutile appesantimento di tali procedimenti amministrativi, in contrasto con i principi di celerità ed efficacia, stabiliti dall’art. 1 della L. n. 241/1990, e non bilanciato da un’effettiva capacità deflattiva del contenzioso giurisdizionale.

Parimenti, non sussiste la violazione dell’art. 7 L. n. 241/1990, in quanto il procedimento in commento è stato attivato dallo stesso ricorrente con la domanda di partecipazione ed anche perché tale procedimento non poteva ritenersi concluso, poiché l’art. 3 e l’Allegato B del bando prevedevano espressamente che la Commissione esaminatrice avrebbe verificato, “con controlli successivi, quanto dichiarato dai partecipanti, richiedendone la documentazione relativa”.

A quanto sopra consegue l’accoglimento del ricorso in esame.

3.La domanda risarcitoria va invece respinta, in quanto il ricorrente non ha dimostrato di aver subito alcun danno, per cui in applicazione del generale principio dell’onere della prova, che trova piena applicazione nelle controversie relative alle domande risarcitorie. Pertanto, il soggetto, che deduce di aver subito un danno, ai fini del riconoscimento del risarcimento deve fornire la prova del danno subito sia in ordine all’an che al quantum. Anche perché, in seguito all’emanazione dell’Ordinanza cautelare TAR Basilicata n. 205 del 7.9.2011, il ricorrente ha formalmente rinunciato all’assegnazione dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica, sito in Potenza Via Oscar Romero n. 3, in quanto avente una superficie di 50,79 mq. e perciò, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c1), n. 3), L.R. n. 24/2007, inadeguato alle esigenze del proprio nucleo familiare, non perdendo la collocazione al primo posto della graduatoria e rimanendo in attesa dell’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, sito in Potenza, avente una superficie non inferiore a 75 mq.. 3.1.Inoltre, va precisato che alla totale carenza probatoria non può supplire la richiesta di consulenza tecnica di ufficio, la quale ha la funzione di fornire all’attività valutativa del giudice l’apporto di cognizioni tecniche non possedute, ma non è certo destinata ad esonerare la parte dalla prova dei fatti dalla stessa dedotti e posti a base delle proprie richieste (cfr. C.d.S. Sez. VI Sent. n. 5864 del 29.9.2009 e TAR Basilicata Sent. n. 414 del 21.7.2011).

4.Tenuto conto della circostanza che sia la vigente normativa in materia di edilizia residenziale pubblica, sia il bando, pubblicato l’1.10.2009, non prevedono alcuna disposizione relativa all’ipotesi della comproprietà e/o comunione degli immobili, adeguati alle esigenze del nucleo familiare, sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio. Mentre, le spese, relative al Contributo Unificato, vanno poste a carico della Prefettura di Potenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, previa estromissione dal giudizio del Comune di Potenza e dell’ATER di Potenza, accoglie il ricorso in epigrafe.

Spese compensate, eccetto quelle, relative al Contributo Unificato, che vanno poste a carico della Prefettura di Potenza.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Michele Perrelli, Presidente

Giancarlo Pennetti, Consigliere

Pasquale Mastrantuono, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/06/2012

L'articolo T.A.R. Basilicata – Potenza – Sentenza – 13/6/2012 n.274 proviene da Giustamm.

Pres. Salamone – Rel. Masaracchia
Menzio (avv. Torchia) c. Comune di Pino Torinese (avv. Vivani)

sulle condizioni perché si formi il silenzio assenso su domanda di condono

Edilizia ed urbanistica – Condono – Formazione silenzio assenso – Condizioni

Per la formazione del silenzio assenso a fronte di una domanda di condono presentata ai sensi della l. 326/2003 è necessario che entro il 31 ottobre 2005 siano stati pagati gli oneri di concessione, presentata la documentazione richiesta, presentata le denuncia in catasto, presentata la denuncia ai fini ICI e siano decorsi 24 mesi a decorrere dal 31 ottobre 2005.

Per visualizzare il testo del documento clicca qui

L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione II – Sentenza – 24/2/2012 n.274 proviene da Giustamm.

va disposta la sospensione dei lavori di cui ad una D.I.A. per la costruzione di una autorimessa in corso di realizzazione in violazione del progetto approvato dai Vigili del fuoco e del D.M. 1.2.1986 (norme di sicurezza autorimesse). (G.S.)

N. 00274/2011 REG.PROV.CAU.

N. 00207/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 207 del 2011, proposto da:

Condominio via Chiaravagna 8-8a-8b, rappresentato e difeso dall’avv. Sebastiano Rosso, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Roma, 6/12;

contro

– Comune di Genova, rappresentato e difeso dall’avv. Luca De Paoli, con domicilio eletto presso gli uffici della Civica Avvocatura in Genova, via Garibaldi 9;

– Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Genova, domiciliata presso l’ufficio in Genova, v.le B. Partigiane, 2;

nei confronti di

Bauen s.r.l. anzi Phoenix s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Cocchi, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Macaggi 21/5 – 8;

per l’accertamento

previa concessione di misure cautelari,

della insussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge per la libera intrapresa dei lavori di cui alla DIA n. 6682 presentata dalla Bauen S.r.l. in data 22 novembre e per la condanna alla consequenziale inibitoria, previa sospensione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Genova, del Ministero dell’Interno e di Phoenix s.r.l.;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2011 l’avv. Angelo Vitali e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale di udienza;

Viste le note 15.3.2011 del nucleo ispettorato edilizio del comune di Genova (doc. 11 delle produzioni comunali 6.5.2011) e 21.4.2011 del Comando provinciale VV.FF. di Genova (doc. 5 delle produzioni 9.5.2011 di parte ricorrente), che denunciano difformità tra quanto eseguito ed il progetto approvato dai Vigili del fuoco, con specifico riguardo al rispetto dell’altezza minima regolamentare sottotrave;

Rilevato come il ricorso appaia assistito da fumus, con riguardo alla dedotta violazione dei punti 3.2 e 3.10.4 del D.M. 1.2.1986, recante norme di sicurezza per la costruzione e l’esercizio delle autorimesse;

Ritenuto sussistente il periculum in mora;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima)

Accoglie la domanda incidentale di sospensione dell’esecuzione del titolo edilizio impugnato e, per l’effetto, ordina la sospensione dei lavori di cui alla D.I.A. n. 6882/2010;

Fissa per il giorno 5 aprile 2012, alle ore 9,30, l’udienza pubblica per la discussione del ricorso nel merito.

Spese della fase cautelare compensate.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Santo Balba, Presidente

Paolo Peruggia, Consigliere

Angelo Vitali, Primo Referendario, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/05/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Liguria – Genova – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 13/5/2011 n.274 proviene da Giustamm.

Pres. Lignani, Est. Fantini
S.s.n.c. (avv. Giampietro) c. Provincia di Perugia (avv.ti Minciaroni e Valentini), Regione Umbria (avv. Iannotti), A.S.L. n.1 – Settore Veterinario Igiene degli Allevamenti e delle Produzioni Zootecniche (avv. Bioli), Ministero Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali e altri (Avv. Stato) e altri (n.c.)

1. Rifiuti – Distinzione tra rifiuto e sottoprodotto – Art. 183, c. 1, lett. a) e p) d.lgs. n. 152/2006 – Allegato A – Lista aperta – Concetto del “disfarsi” – Fattispecie: sottoprodotti delle industrie alimentari destinate alla produzione di mangimi.

2. Rifiuti – Giurisprudenza penale – Distinzione tra residuo di produzione e sottoprodotto.

1. Ai sensi dell’art. 183, comma 1, lett. a), del c.d. “codice dell’ambiente”, deve intendersi per “rifiuto” «qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell’allegato A alla parte quarta del presente decreto e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi». Atteso che il primo criterio non svolge un ruolo determinante per l’identificazione del rifiuto, in quanto l’elenco contenuto nell’allegato A costituisce una lista aperta, criterio con valore preminente risulta essere quello fondato sul concetto del “disfarsi”. Questo indica una condotta rispetto alla quale è irrilevante se avvenga attraverso lo smaltimento del prodotto, ovvero tramite il suo recupero. Simmetricamente, al punto p) della norma in esame, sono definiti come “sottoprodotti” “le sostanze ed i materiali dei quali il produttore non intende disfarsi”ai sensi dell’art. 183, comma 1, lett. a): tale nozione ricorre allorché sussistano contestualmente tutte le condizioni individuate dalla norma, e vale ad individuare quel materiale che deriva da un processo di fabbricazione o di estrazione non principalmente destinato a produrlo, e del quale l’impresa non ha intenzione di “disfarsi”, ma che intende sfruttare in un differente processo successivo, senza dover attuare trasformazioni preliminari. Si tratta dunque di materiali che, dal punto di vista economico, hanno valore di prodotti, indipendentemente da qualsiasi trasformazione, e non sono assoggettati alla disciplina dei rifiuti proprio perché il loro riutilizzo non è eventuale, ma certo. La norma effettua dunque una tipizzazione del materiale di risulta di un processo di produzione, tale da renderlo riconoscibile come rifiuto o come sottoprodotto. (Fattispecie in materia di sottoprodotti delle industrie agroalimentari destinati alla produzione di mangimi: “Dalla disamina delle suesposte norme appare evidente la inerenza dei sottoprodotti, e non già dei rifiuti, alla utilizzazione per la produzione di mangimi. E’ infatti l’impresa alimentare che, decidendo in via preventiva di destinare i propri sottoprodotti alla filiera di produzione dei mangimi, ne garantisce il loro riutilizzo sicuro, senza dover fare ricorso a trattamenti o trasformazioni con finalità di risanamento di una materia originariamente non conforme”).

2. Anche la giurisprudenza penale, al fine di delineare l’ambito di operatività della nozione di rifiuto, ha chiarito che occorre distinguere tra “residuo di produzione”, che è un rifiuto, pur suscettibile di eventuale utilizzazione previa trasformazione, e sottoprodotto, caratterizzato dal certo riutilizzo del bene (in termini, tra le tante, Cass.pen., Sez. III, 14 aprile 2005, n. 20499).

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 211 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Splendorini Molini S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore Armando Splendorini, rappresentata e difesa dall’avv. Franco Giampietro, con domicilio eletto presso T.A.R. Umbria in Perugia, via Baglioni, 3;

– Provincia di Perugia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Massimo Minciaroni e Chiara Valentini, con i quali è elettivamente domiciliata in Perugia, via Palermo, 106;

– Provincia di Perugia, Area Ambiente e Territorio Servizio Gestione e Controllo Ambientale, in persona del dirigente pro tempore, non costituita in giudizio;

– Regione Umbria, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Casimiro Iannotti, con il quale è elettivamente domiciliata in Perugia, corso Vannucci n. 30;

– Regione Umbria, Direzione Regionale Sanità e Servizi Sociali-Servizio VI, in persona del dirigente pro tempore, non costituita in giudizio;

– A.S.L. n.1 – Settore Veterinario Igiene degli Allevamenti e delle Produzioni Zootecniche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Vincenzo Bioli, presso il quale è elettivamente domiciliata in Perugia, via Cesa
– Ministero Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Perugia, p
– Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali – Dipartimento per la Sanità Pubblica Veterinaria, la Nutrizione e la Sicurezza degli Alimenti, Direzione Generale Sanità Animale e del Farmaco Veterinario Ufficio VII, in persona dei rispetti

– Regione Umbria, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;

– Federalimentare – Federazione Italiana dell’Industria Alimentare, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

1) della nota della Provincia di Perugia, Area Ambiente e Territorio, Servizio Gestione e Controllo Ambientale, prot. U- 0204470 del 16 marzo 2009, avente ad oggetto: “Notifìca della “nota esplicativa sull‘utilizzo dei sottoprodotti originati dal ciclo produttivo dalle industrie agroalimentari destinate alla produzione di mangimi” del Ministero del Lavoro, della Salute, e delle Politiche Sociali” ; 2) del verbale di ispezione del 12 marzo 2009, della A.S.L. n. 1 Settore Veterinario Igiene degli Allevamenti e delle Produzioni Zootecniche, presso la Regione Umbria, Direzione Regionale Sanità e Servizi Sociali, Servizio VI (Programmazione e Gestione degli interventi di Emergenza Sanitaria, Sanità Veterinaria e Sicurezza Alimentare), in persona del dirigente pro tempore; 3) della nota della A.S.L. n. 1, prot. 0008125 del 23 marzo 2009; 4) della nota n. 509 – 12 gennaio 2009/DGSA – P, avente ad oggetto: “trasmissione “nota esplicativa sull‘utilizzo dei sottoprodotti originati dal ciclo produttivo delle industrie agroalimentare destinate alla produzione di mangimi”, del Ministero del Lavoro e della Salute e delle Politiche Sociali, Dipartimento per la Sanità Pubblica Veterinaria, la Nutrizione e la Sicurezza degli Alimenti, Direzione Generale della Sanità Animale e del Farmaco Veterinario, Ufficio VII (ex Ministero della Salute); 5) della “Nota esplicativa sull’utilizzo dei sottoprodotti originali dal ciclo produttivo delle industrie agroalimentare destinate alla produzione di mangimi”, del Ministero del Lavoro e della Salute e delle Politiche Sociali, Dipartimento per la Sanità Pubblica Veterinaria, la Nutrizione e la Sicurezza degli Alimenti e del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali; Dipartimento delle Politiche Europee e Internazionali; 6) di ogni altro atto presupposto, preordinato, connesso e consequenziale.

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Perugia, della Regione Umbria, del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali e del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, nonché della A.S.L. n.1;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2010 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente esercita dal 1978 l’attività di produzione di mangimi per allevamento di animali e strumentalmente a questa l’attività di raccolta e trasporto, stoccaggio, recupero rifiuti-scarti alimentari; l’autorizzazione all’impianto di recupero rifiuti speciali non pericolosi le è stata, da ultimo, rinnovata con determina provinciale in data 4 aprile 2007.

Per quanto attiene agli aspetti igienico-sanitari, ha presentato, in data 17 giugno 2008, istanza di registrazione ai sensi del regolamento CE n. 183 del 2005, con cui ha dichiarato di possedere i requisiti di cui agli allegati II e III dello stesso regolamento comunitario.

In data 12 marzo 2009 si è svolto il sopralluogo della A.S.L. n. 1, Settore Veterinario Igiene degli Allevamenti e delle Produzioni Zootecniche, conclusosi con verbale di ispezione, in questa sede gravato, recante diffida dall’utilizzare rifiuti di qualsiasi origine per la produzione di mangimi nell’impianto di sua proprietà. La diffida è motivata mediante il richiamo alla nota esplicativa del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali del 12 gennaio 2009.

Con tale “nota esplicativa sull’utilizzo dei sottoprodotti originati dal ciclo produttivo delle industrie agroalimentari destinate alla produzione di mangimi” gli scarti ottenuti nell’ambito di un processo di lavorazione presso un’impresa del settore alimentare e destinati alla produzione di mangimi vengono ricondotti nell’ambito della categoria dei sottoprodotti, ai sensi dell’art. 183, comma 1, lett. p), del d.lgs. n. 152 del 2006; ne consegue l’inapplicabilità della disciplina in materia di rifiuti, di cui alla parte IV dello stesso “codice dell’ambiente”. La nota esplicativa è anch’essa gravata e così pure la nota della Provincia di Perugia del 16 marzo 2009 che ne ha curato la notificazione alla ricorrente.

Da tale “nota esplicativa” discende che «nel territorio nazionale non possono essere prodotti mangimi, nonché materie prime per mangimi, derivati dai rifiuti».

Occorre osservare che il comunicato del Ministero della Salute del 2002, che la nota esplicativa intende superare e sostituire, è stato dichiarato dalla Corte di Giustizia UE, con la sentenza 18 dicembre 2007, nella causa n. 195/05, non conforme alla normativa comunitaria, proprio in quanto sottraeva all’applicazione del regime dei rifiuti gli scarti alimentari originati dall’industria agro-alimentare e destinati alla produzione di mangimi, sulla base di una presunzione generale ed astratta.

Deve aggiungersi ancora che la Provincia di Perugia, con la già richiamata nota prot. U-0204470 del 16 marzo 2009, nell’esercizio del proprio potere di autotutela, ha altresì riesaminato, mediante rinvio alla nota ministeriale, l’autorizzazione rilasciata alla Splendorini Molini, invitandola a presentare una nuova relazione tecnica al fine di ottenere il titolo autorizzativo per la parte concernente la gestione dei rifiuti, connessa con l’attività di produzione dei mangimi, ed imponendole di tenere distinte le due attività.

Avverso i suindicati provvedimenti viene esperito il presente ricorso.

In particolare, con riguardo alla “nota esplicativa” del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali deduce i seguenti motivi di diritto :

1) Violazione degli artt. 183, comma 1, lett. a) e p), del d.lgs. n. 152 del 2006, dell’art. 1, lett. a), della direttiva n. 75/442/CEE, dell’art. 1, lett. a), della direttiva 2006/12/CE, dell’art. 3, commi 1 e 5, della direttiva n. 2008/98/CE; eccesso di potere per irragionevolezza ed illogicità manifesta.

L’assunto del provvedimento ministeriale è dunque quello per cui gli scarti delle industrie agro-alimentari destinati alla produzione di mangimi sono da considerare, sempre e comunque, come sottoprodotti, e quindi non sono rifiuti; di qui la conseguenza che gli scarti alimentari non possono essere trattati e recuperati come materia prima per i mangimi.

Dall’art. 183, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 152 del 2006 si desume che il primo elemento indiziante della definizione di rifiuto è l’inclusione nelle categorie elencate nell’All. A; l’elenco, peraltro, non è tassativo, ma puramente esemplificativo. L’all. A, nella parte IV, del d.lgs. n. 152 del 2006, alla voce Q1, fa riferimento ai “residui di produzione o di consumo in appresso non specificati”.

Alla definizione di rifiuto ai sensi del predetto art. 183 concorre anche la considerazione per cui deve trattarsi di sostanza di cui “il detentore si disfi od abbia deciso od abbia l’obbligo di disfarsi”; secondo la giurisprudenza comunitaria la nozione del “disfarsi” deve essere individuata dall’Autorità competente, ovvero dal giudice nazionale, caso per caso, in relazione, cioè, alle circostanze del caso concreto.

La stessa giurisprudenza comunitaria ha invece individuato, quali caratteri della nozione di sottoprodotto, derogatoria rispetto a quella generale di rifiuto, i seguenti requisiti : a) il riutilizzo certo e quindi a tempo prestabilito della materia/sostanza; b) l’assenza di previo trattamento, qualificabile come recupero ovvero che ne modifichi le caratteristiche qualitative originarie; c) il vantaggio economico per chi commercializza o sfrutta il materiale; d) l’assenza di danni alla salute o all’ambiente.

Occorre dunque ritenere che i residui di produzione, di regola, sono da classificare come rifiuti, a meno che non siano riconducibili nella categoria dei sottoprodotti, la cui definizione va oggi rinvenuta nell’art. 183, lett p), del d.lgs. n. 152 del 2006.

Ne consegue che la riconducibilità di una sostanza nella categoria dei sottoprodotti deve avvenire caso per caso, e non può esservi alcuna presunzione ex lege di esclusione dalla nozione di rifiuto di residui provenienti da attività produttive.

Al contrario, nel caso di specie, i residui dell’industria alimentare sarebbero da individuare comunque come sottoprodotti, difformemente da quanto affermato dalla Corte di Giustizia con la sentenza 18 dicembre 2007, in causa C-195, che ha dichiarato l’illegittimità comunitaria del comunicato del Ministero della Salute del 2002 (sostituito dall’impugnata nota esplicativa) che aveva escluso gli scarti alimentari destinati a mangimi dal regime nazionale di gestione dei rifiuti, introducendo una deroga troppo generale alla disciplina di cui alla direttiva 75/442/CE.

2) Violazione dell’art. 183, comma 1, lett. a) e p), del d.lgs. n. 152 del 2006, dell’art. 1, lett. a), della direttiva n. 75/442/CEE, dell’art. 3, comma 1, della direttiva n. 2008/98/CE, del regolamento CE n. 183/05, del regolamento CE n. 178/2002; eccesso di potere per irragionevolezza ed illogicità manifesta.

Le conclusioni della nota esplicativa sono dunque in contrasto con le disposizioni comunitarie e nazionali che definiscono la nozione di rifiuto e di sottoprodotto, riferendola ad un giudizio caso per caso, sulla base di una verifica dell’Autorità competente sui presupposti della nozione di sottoprodotto, ma esse contrastano anche con le norme comunitarie in materia di igiene dei mangimi.

Ed infatti le norme del regolamento n. 183/05 hanno ad oggetto sostanze già utilizzabili come mangimi o divenute mangimi, e pertanto non possono ritenersi applicabili anche agli scarti alimentari, da classificare come rifiuti, destinati alla produzione degli stessi mangimi, se ed in quanto tale produzione sia stata “autorizzata” secondo un processo di “recupero” degli originari rifiuti-scarti alimentari, nel rispetto dei requisiti igienico sanitari di produzione dei mangimi.

Occorre evidenziare che la disciplina in materia di trasporto dei rifiuti garantisce, comunque, attraverso il formulario di identificazione, la rintracciabilità di tali sostanze, vale a dire la provenienza delle medesime da un determinato produttore, prevista come principio generale dall’art. 18 del regolamento CE n. 178/02 e dal regolamento CE n. 183/2005. Ciò comporta che l’applicazione delle norme in materia di trasporto dei rifiuti consente di perseguire i medesimi obiettivi delle disposizioni igienico-sanitarie relative ai mangimi, con conseguente infondatezza delle osservazioni contenute nella (pure gravata) nota del Direttore Generale del Ministero n. 509 del 2009, di accompagnamento della “nota esplicativa”, secondo cui l’applicazione delle disposizioni in materia di trasporto di rifiuti agli scarti alimentari comporterebbe gravi rischi per la salute.

Si aggiunga che gli impianti di recupero dei residui alimentari sono autorizzati ai sensi degli artt. 208 e ss. del d.lgs. n. 152 del 2006 e nel’ambito di tale procedimento sono valutati, oltre all’impatto ambientale dell’impianto, anche gli aspetti igienico-sanitari.

Con riferimento, poi, alla nota della Provincia di Perugia prot. U-0204470 del 16 marzo 2009 ed al verbale di ispezione della A.S.L. n. 1, Settore Veterinario, del 12 marzo 2009, la società ricorrente deduce l’illegittimità in via derivata dalla illegittimità delle presupposte nota esplicativa ministeriale e nota di trasmissione del 12 febbraio 2009, ed inoltre i seguenti ulteriori vizi propri :

3) Violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, nell’assunto che è mancata qualsivoglia comunicazione di avvio del procedimento conclusosi con l’annullamento dell’autorizzazione al recupero degli scarti alimentari n. 3015 de 4 aprile 2007, senza che siano stati evidenziati profili di urgenza qualificata.

4) Violazione dell’art. 21 novies della legge n. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché per irragionevolezza ed illogicità manifesta.

La nota provinciale gravata costituisce il riesame, non adeguatamente motivato, di un atto precedentemente rilasciato, in assenza dei presupposti indicati dalla norma di cui all’art. 21 nonies della legge generale sul procedimento amministrativo, non essendo, in particolare, stato considerato l’affidamento della ricorrente, che ha sostenuto, tra l’altro, ingenti spese per l’adeguamento del proprio impianto alle disposizioni sanitarie ed ambientali di settore.

5) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché per irragionevolezza ed illogicità manifesta e disparità di trattamento.

Gli atti impugnati determinano inoltre illegittimi vantaggi per le ditte concorrenti, che godono della presunzione generale e astratta in base alla quale i residui alimentari non sono rifiuti, e quindi anche in assenza di una verifica del caso concreto, ritenuta, al contrario, necessaria dalla giurisprudenza comunitaria.

6) Violazione dell’art. 193 del d.lgs. n. 152 del 2006, dell’art. 183 comma 1, lett. a) e p), del d.lgs. n. 152 del 2006, dell’art. 1, lett. a), della direttiva n. 75/442/CEE, dell’art. 1, lett. a), della direttiva 2006/12/CE, dell’art. 3, comma 1, della direttiva n. 2008/98/CE, del regolamento CE n. 183 /05, del regolamento CE n. 178/02; eccesso di potere per illogicità manifesta.

L’A.S.L. n. 1, con il verbale del 12 marzo 2009, ha prescritto, tra l’altro, alla ricorrente di approvigionarsi delle “materie prime introdotte come prodotti o sottoprodotti dell’industria alimentare” «esclusivamente da fornitori registrati ai sensi del regolamento CE n. 183/05 – ricevere tali matere prime a mezzo di trasportatori registrati come tali ai sensi del regolamento CE n. 183/05».

Oltre a richiamare quanto precedentemente osservato circa le nozioni di rifiuto e sottoprodotto ed in materia di igiene dei mangimi, che non contemplano specifiche previsioni in materia di trasporto dei residui alimentari, occorre aggiungere che la ricorrente predispone, per ogni lotto di produzione, una scheda dove vengono riportati nel dettaglio i componenti di tutte le materie utilizzate e dalla quale si può individuare la provenienza delle forniture che costituiscono il lotto stesso, e ciò a garanzia della rintracciabilità dei materiali utilizzati per la produzione dei mangimi.

7) Violazione dell’art. 183, comma 1, lett. a) e p), del d.lgs. n. 152 del 2006, dell’art. 1, lett. a), della direttiva n. 75/442/CEE, dell’art. 1, lett. a), della direttiva 91/156/CE, dell’art. 1, lett. a), della direttiva 2006/12/CE, dell’art. 3, comma 1, della direttiva n. 2008/98/CE; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché per illogicità manifesta.

E’ altresì illegittima la prescrizione, contenuta nel verbale della A.S.L. n. 1 in data 12 marzo 2009, che impone alla ricorrente di «effettuare adeguata separazione della attività di produzione mangimi dalla attività di stoccaggio e cernita dei rifiuti per la produzione del prodotto liquido o solido destinato alla biodigestione od altri usi industriali ed energetici alternativi esterni», in quanto presuppone, ancora una volta, l’erronea affermazione che, ai fini della produzione di mangimi, non possono essere utilizzati rifiuti (i quali potrebbero servire solamente per la biodigestione od altre attività di recupero energetico).

Si sono costituiti in giudizio la Regione Umbria, il Ministero del Lavoro e della Salute, nonché il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, la Provincia di Perugia e la Azienda Sanitaria Locale n. 1 chiedendo la reiezione del ricorso.

Con i primi motivi aggiunti la Splendorini Molini S.n.c. ha impugnato la nota A.S.L. prot. n. 0010877 del 24 aprile 2009, avente ad oggetto “osservazioni relative a Manuale del Piano di Autocontrollo della ditta”, deducendone l’illegittimità derivata dai provvedimenti impugnati con il ricorso principale, e richiamando le censure dedotte in quella sede, oltre che i seguenti vizi-motivi propri :

8) Violazione dell’art. 183, comma 1, lett. a) e p), del d.lgs. n. 152 del 2006, dell’art. 1, lett. a), della direttiva n. 75/442/CEE, dell’art. 1, lett. a), della direttiva 2006/12/CE, dell’art. 3, commi 1 e 5, della direttiva n. 2008/98/CE; eccesso di potere per irragionevolezza ed illogicità manifesta.

La nota gravata conferma le conclusioni del verbale ispettivo del 12 marzo 2009, il quale, nel diffidare la ricorrente dall’utilizzare rifiuti di qualsiasi origine per la produzione di mangimi nell’impianto di sua proprietà, ha acriticamente recepito le note ministeriali contestate con il ricorso principale, in particolare con il primo motivo, alla cui esposizione, per brevità, si fa rinvio.

9) Violazione dell’art. 183, comma 1, lett. a) e p), del d.lgs. n. 152 del 2006, dell’art. 1, lett. a), della direttiva n. 75/442/CEE, dell’art. 3, comma 1, della direttiva n. 2008/98/CE, del regolamento CE n. 183/05, del regolamento CE n. 178/2002; eccesso di potere per irragionevolezza ed illogicità manifesta.

Le allegazioni sviluppate nel secondo motivo del ricorso principale, e che si intendono qui richiamate, valgono ad evidenziare l’illegittimità dell’impugnata nota che ha imposto alla Splendorini l’osservanza della prescrizione secondo cui «nella stesura del manuale tutte le parti che riguardano l’approvvigionamento delle materie prime riconducibili a “rifiuti” devono essere riviste alla luce delle prescrizioni fornite con verbale ispettivo del 12 marzo 2009 dallo scrivente Servizio, con particolare riferimento alle procedure di selezione dei fornitori adottate», in quanto sono fondate sull’erroneo presupposto che i residui alimentari sono da considerare sottoprodotti e non rifiuti.

10) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché per irragionevolezza ed illogicità manifesta e disparità di trattamento.

Assolutamente generica appare la prescrizione sub 3), atteso che i punti critici del processo di fabbricazione sono stati dettagliatamente indicati nel Manuale di autocontrollo predisposto dalla ricorrente nel rispetto di quanto previsto dall’art. 6 del regolamento CE n. 183/05.

Irragionevole ed illogica è poi la prescrizione sub 5), in quanto l’attività dell’impresa ricorrente si svolge nel rispetto delle disposizioni di settore, che impongono ai produttori di mangimi di garantire l’obiettivo della rintracciabilità dei mangimi e delle materie utilizzate per la loro produzione. Allo scopo, la ricorrente predispone un elenco dei fornitori e conserva i documenti di trasporto; gli scarti alimentari vengono poi indicati nell’apposito “registro di scarico/carico rifiuti”. Per i mangimi in uscita, poi, la società ricorrente predispone, per ogni lotto di produzione, una scheda che garantisce la rintracciabilità dei materiali utilizzati per la produzione di mangimi, in osservanza delle disposizioni sanitarie di settore.

Mai contestazione alcuna è stata effettuata dalla Azienda sanitaria; ed anzi, in sede di controllo, è sempre emersa la regolarità della gestione dell’impianto, anche dal punto di vista igienico-sanitario.

11) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché per irragionevolezza ed illogicità manifesta e disparità di trattamento.

L’atto impugnato è inoltre illegittimo determinando illeciti vantaggi per le ditte concorrenti, che godono della presunzione generale ed astratta in base alla quale i residui alimentari non sono rifiuti, anche in assenza di una verifica del caso concreto.

Con un secondo atto di motivi aggiunti vengono impugnate la determinazione dirigenziale prot. n. 6998 del 28 luglio 2009 della Provincia di Perugia, avente ad oggetto la modifica dell’autorizzazione all’esercizio dell’impianto per il recupero di rifiuti speciali non pericolosi, nella parte in cui statuisce «1- di confermare per quanto non specificato e/o modificato dal presente atto, tutte le condizioni e le prescrizioni contenute nella determina dirigenziale n. 3015 del 4 aprile 2007; 2- confermare l’inibizione alla produzione di mangimi da rifiuti», nonché la determinazione prot. n. 6935 del 24 luglio 2009, di identico contenuto ed oggetto, non espressamente revocata dalla successiva determina prot. n. 6998 del 28 luglio 2009.

In sintesi, con tali provvedimenti la società esponente è autorizzata alla produzione dall’attività di recupero dei rifiuti di materie prime secondarie per la produzione di biogas, ma resta confermata l’inibizione alla produzione di mangimi da rifiuti.

Deduce l’illegittimità di tali provvedimenti in via derivata dall’invalidità degli atti impugnati con il ricorso principale e con i primi motivi aggiunti, nonché il seguente ulteriore motivo :

12) Violazione del regolamento CE n. 767/2009 del 13 luglio 2009, nonché della decisione della Commissione 2004/217/CE.

L’interpretazione fornita dalle note ministeriali impugnate con il gravame principale, e fatta propria dalle determinazioni dirigenziali provinciali, oggetto anche dei motivi aggiunti, che ribadiscono il divieto della produzione di mangimi dai rifiuti, appare infondata anche alla luce del sopravvenuto regolamento n. 767 del 2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 “sull’immissione sul mercato e sull’uso dei mangimi”, ed il cui obiettivo è quello di garantire “un elevato livello di protezione della salute pubblica”. Tale regolamento ha proceduto all’abrogazione della decisione della Commissione 2004/217/CE, che già prevedeva l’elenco dei materiali, la cui immissione sul mercato ai fini dell’alimentazione animale è vietata, includendo tale elenco nell’allegato III del medesimo regolamento.

In particolare, l’art. 6 del regolamento stabilisce che «i mangimi non contengono o non sono costituiti da materiali la cui immissione sul mercato o il cui uso ai fini dell’alimentazione animale sono soggetti a restrizioni o vietati. L’elenco di tali materiali figura nell’allegato III».

In tale elenco non sono contemplati i rifiuti alimentari che la ricorrente avrebbe intenzione di utilizzare ai fini della produzione di mangimi.

Trova dunque conferma il principio secondo cui non è vietata la produzione di mangimi dagli scarti alimentari, intesi come rifiuti alimentari, a patto che vengano sottoposti ad attività di recupero, autorizzata ai sensi della disciplina sui rifiuti.

Giova ancora evidenziare che il punto 7 dell’allegato III del citato regolamento esclude solamente la liceità dell’impiego di materiali per la produzione di mangimi, costituiti da “imballaggi e parti di imballaggio provenienti dall’utilizzazione di prodotto dell’industria agroalimentare”; in altri termini, il regolamento vieta l’utilizzo dei soli imballaggi provenienti dall’industria alimentare, in quanto nocivi per gli animali, ma non vieta l’utilizzo dei rifiuti dell’industria alimentare, che vanno separati dai rispettivi imballaggi.

Ciò significa che lo scarto alimentare può essere riutilizzato come mangime per animali previa attività di recupero, diretta a rimuovere in toto gli imballaggi (carta, cartone, plastica) che avvolgono imedesimi residui.

All’udienza del 27 gennaio 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – La presente controversia concerne la legittimità della riconduzione degli scarti ottenuti nel ciclo di lavorazione effettuato presso le industrie del settore agro-alimentare, e destinati alla produzione di mangimi, nell’ambito della categoria dei sottoprodotti, con conseguente inapplicabilità della disciplina propria dei rifiuti, e contestuale applicazione dei regolamenti CE n. 183/2005 e n. 178/2002, concernenti la specifica disciplina igienico-sanitaria propria dei mangimi.

In particolare, tale assunto è esplicitato nella “nota esplicativa sull’utilizzo dei sottoprodotti originati dal ciclo produttivo dalle industrie agroalimentari destinate alla produzione di mangimi” adottata dal Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, d’intesa con il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, e nella nota (di accompagnamento) della Direzione Generale della Sanità Animale e del Farmaco Veterinario-Ufficio VII prot. n. 509 del 12 gennaio 2009. Quest’ultima specifica che, conseguentemente, «nel territorio nazionale non possono essere prodotti mangimi, nonché materie prime per mangimi derivati dai rifiuti, e ciò non solo ovviamente per le ripercussioni igienico sanitarie fortemente negative a cui andrebbe incontro il settore della produzione dei mangimi, ma anche per evitare possibili comportamenti difformi tra gli operatori del settore dei mangimi, tali da creare un’evidente distorsione del mercato connesso alla produzione dei mangimi stessi».

I principi contenuti in tale nota esplicativa sono stati applicati alla ricorrente essenzialmente mediante le prescrizioni contenute nel verbale ispettivo dell’A.S.L. n. 1 in data 12 marzo 2009 con la finale diffida dall’utilizzare rifiuti di qualsiasi genere per la produzione di mangimi nel proprio impianto, nonché mediante l’atto della Provincia di Perugia, Area Ambiente e Territorio, Servizio Gestione e Controllo Ambientale, del 16 marzo 2009, recante notifica della “nota esplicativa” ministeriale, e contenente, anch’esso, la specifica indicazione del fatto che a seguito dell’emanazione della predetta nota «nel territorio nazionale è vietata la produzione di mangimi, nonché di materie prime per mangimi, derivati da rifiuti», con richiesta di tempestivo “adeguamento” alla Splendorini.

2. – Ad avviso di parte ricorrente, la tesi ministeriale, fatta propria dalle Amministrazioni locali, secondo cui gli scarti delle industrie agro-alimentari destinati alla produzione di mangimi devono essere sempre considerati “sottoprodotti”, viola l’art. 183, comma 1, lett. a) e p), del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, e contrasta con la giurisprudenza comunitaria che richiede un accertamento “caso per caso”, senza consentire una sottrazione generalizzata di tali sostanze dal regime nazionale di gestione dei rifiuti, che possono dunque, a certe condizioni, divenire materia prima per la produzione di mangimi attraverso l’attività di recupero.

L’argomento, sviluppato specialmente con il primo motivo del ricorso principale, non appare meritevole di positiva valutazione.

Anzitutto, sotto il primo profilo, occorre considerare che, ai sensi dell’art. 183, comma 1, lett. a), del c.d. “codice dell’ambiente”, deve intendersi per “rifiuto” «qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell’allegato A alla parte quarta del presente decreto e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi». Atteso che il primo criterio non svolge un ruolo determinante per l’identificazione del rifiuto, in quanto l’elenco contenuto nell’allegato A costituisce una lista aperta, come dimostra la categoria Q16, criterio con valore preminente risulta essere quello fondato sul concetto del “disfarsi”. Questo indica una condotta rispetto alla quale è irrilevante se avvenga attraverso lo smaltimento del prodotto, ovvero tramite il suo recupero.

Simmetricamente, al punto p) della norma in esame, sono definiti come “sottoprodotti” «le sostanze ed i materiali dei quali il produttore non intende disfarsi ai sensi dell’art. 183, comma 1, lett. a), che soddisfino tutti i seguenti criteri, requisiti e condizioni : 1) siano originati da un processo non direttamente destinato alla loro produzione; 2) il loro impiego sia certo, sin dalla fase della produzione, integrale e avvenga direttamente nel corso del processo di produzione o di utilizzazione preventivamente individuato e definito; 3) soddisfino requisiti merceologici e di qualità ambientale idonei a garantire che il loro impiego non dia luogo ad emissioni e ad impatti ambientali qualitativamente e quantitativamente diversi da quelli autorizzati per l’impianto dove sono destinati ad essere utilizzati; 4) non debbano essere sottoposti a trattamenti preventivi o a trasformazioni preliminari per soddisfare i requisiti merceologici e di qualità ambientale di cui al punto 3), ma posseggano tali requisiti sin dalla fase della produzione; 5) abbiano un valore economico di mercato».

Tale nozione ricorre allorché sussistano contestualmente tutte le condizioni individuate dalla norma, e vale ad individuare quel materiale che deriva da un processo di fabbricazione o di estrazione non principalmente destinato a produrlo, e del quale l’impresa non ha intenzione di “disfarsi”, ma che intende sfruttare in un differente processo successivo, senza dover attuare trasformazioni preliminari.

Si tratta dunque di materiali che, dal punto di vista economico, hanno valore di prodotti, indipendentemente da qualsiasi trasformazione, e non sono assoggettati alla disciplina dei rifiuti proprio perché il loro riutilizzo non è eventuale, ma certo.

Dalla disamina delle suesposte norme appare evidente la inerenza dei sottoprodotti, e non già dei rifiuti, alla utilizzazione per la produzione di mangimi. E’ infatti l’impresa alimentare che, decidendo in via preventiva di destinare i propri sottoprodotti alla filiera di produzione dei mangimi, ne garantisce il loro riutilizzo sicuro, senza dover fare ricorso a trattamenti o trasformazioni con finalità di risanamento di una materia originariamente non conforme.

Anche la giurisprudenza penale, al fine di delineare l’ambito di operatività della nozione di rifiuto, ha chiarito che occorre distinguere tra “residuo di produzione”, che è un rifiuto, pur suscettibile di eventuale utilizzazione previa trasformazione, e sottoprodotto, caratterizzato dal certo riutilizzo del bene (in termini, tra le tante, Cass.pen., Sez. III, 14 aprile 2005, n. 20499).

La norma effettua dunque una tipizzazione del materiale di risulta di un processo di produzione, tale da renderlo riconoscibile come rifiuto o come sottoprodotto.

Solamente la destinazione del sottoprodotto all’impresa produttrice di mangimi animali (che rientrano nella catena alimentare umana) consente il rigoroso rispetto degli obblighi previsti dalla normativa igienico-sanitaria esistente in materia, fornendo anche le garanzie di tracciabilità.

2.1. – Quanto poi alla portata della sentenza della Corte di Giustizia 18 dicembre 2007, in causa C-195, che ha dichiarato l’illegittimità comunitaria, tra l’altro, del comunicato del Ministero della Salute del 2002 (sostituito dalla nota ministeriale in questa sede gravata), appare condivisibile la lettura proposta dalle Amministrazioni resistenti secondo cui il fondamento di razionalità della decisione (cfr. in particolare i punti 49-52) è quello di garantire che l’applicabilità della direttiva rifiuti, a tutela della salute dei cittadini, non trovi deroghe automatiche per sottoprodotti della produzione alimentare, in assenza dei requisiti imposti dalla norma, e precedentemente ricordati.

L’invocato accertamento “caso per caso” opera dunque in senso diverso da quello rappresentato da parte ricorrente, non potendosi prescindere dalle oggettive caratteristiche tipologiche del bene, ragione per cui i residui alimentari trattati sono rifiuti, e dunque non possono essere utilizzati per la produzione dei mangimi, in quanto non rispettano i prescritti requisiti di igiene.

3. – Con il secondo motivo viene poi dedotta la erronea applicazione delle norme in materia di igiene dei mangimi, assumendosi che la disciplina sul trasporto dei rifiuti garantisce la rintracciabilità delle sostanze, costituente principio informatore dei regolamenti comunitari n. 178/02 e n. 183/2005, con conseguente indifferenza del regime giuridico applicabile.

Anche tale censura deve essere disattesa.

Ed invero, ferma restando l’ineliminabile componente di valutazione tecnica della nota ministeriale, ispirata ovviamente al principio di precauzione, non può prescindersi dal rilevare che esiste una normativa specifica sul trasporto dei mangimi o delle sostanze destinate alla produzione dei medesimi (applicabile cioè a tutta la filiera di produzione dei mangimi), che è diversa da quella sul trasporto dei rifiuti.

A livello comunitario, si ha il regolamento CE n. 183/2005 del 12 gennaio 2005, che, in particolare, all’art. 6 (sistema di analisi di rischio e punti critici di controllo-HACCP), prescrive che «gli operatori del settore dei mangimi che effettuano operazioni diverse da quelle di cui all’articolo 5, paragrafo 1, pongono in atto, gestiscono e mantengono una procedura scritta permanente o procedure basate sui principi HACCP», nel rispetto dei principi fissati al secondo comma, ed all’allegato II fornisce dettagliate indicazioni in ordine al trasporto ed allo stoccaggio dei mangimi.

Nell’ambito interno vige poi la legge 15 febbraio 1963, n. 281 (disciplina della preparazione e del commercio dei mangimi), nonché il d.lgs. 17 agosto 1999, n. 360, di recepimento delle direttive comunitarie relative alla circolazione di materie prime per mangimi.

Ne deriva un differente, rispetto a quello, pur autorizzato e controllato, dei rifiuti, regime di trasporto delle materie prime destinate alla produzione dei mangimi registrati ai sensi del regolamento CE n. 183/05.

Sembra inoltre potersi aggiungere che l’ulteriore assunto di parte ricorrente, secondo cui sussiste comunque un divieto di trasporto contemporaneo, su di uno stesso mezzo, dei rifiuti tossici e nocivi e di altri tipi di rifiuti e merci, non garantisce i pertinenti requisiti in materia di igiene, potendo i rifiuti presentare cariche batteriche, contaminazioni da muffe o micotossine, ovvero ancora chimiche; ciò in quanto i mezzi che trasportano i rifiuti sono “generici”, a differenza di quelli che contengono materie prime per mangimi od i mangimi stessi, che sono destinati esclusivamente a tale fine.

4. – Le considerazioni che precedono impongono la reiezione anche del quinto, del sesto e del settimo motivo del ricorso principale, con cui si censurano le prescrizioni contenute nel verbale in data 12 marzo 2009 dell’A.S.L. n. 1-Settore Veterinario, le quali risultano pertanto legittime.

Va solo aggiunto, con riguardo alla dedotta disparità di trattamento, che tale figura sintomatica dell’eccesso di potere, secondo il costante indirizzo giurisprudenziale, a fronte di scelte discrezionali dell’Amministrazione, è ravvisabile soltanto in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato (tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 18 febbraio 2010, n. 959; Sez. VI, 23 settembre 2009, n. 5671).

La ricorrente non dimostra peraltro la disparità di trattamento, ma la afferma genericamente; di contro, dalla memoria di costituzione della Regione (pag. 4) sembra desumersi che la ditta Splendorini Molini sia l’unica in Italia a produrre mangimi destinati ad uso zootecnico a partire dai rifiuti, anziché da prodotti o sottoprodotti.

5. – Il terzo ed il quarto motivo di gravame concernono la nota della Provincia di Perugia del 16 marzo 2009; con tali motivi viene dedotta la violazione degli artt. 7 e 21 novies della legge n. 241 del 1990.

Le censure non appaiono meritevoli di positiva valutazione.

E’ anzitutto opportuno ricostruire la portata del provvedimento, che è di partecipazione della nota ministeriale, con invito alla società ricorrente di adeguarsi alla medesima per la produzione di mangimi presso il proprio impianto; coerentemente con ciò viene richiesto alla medesima di «formulare una nuova relazione connessa all’attività di produzione di mangimi da svolgere in maniera separata e disgiunta da quella di messa in riserva e trasformazione dei rifiuti presso il vostro impianto, relazione da inoltrare … al fine di ottenere la legittima autorizzazione relativa alla parte concernente la gestione dei rifiuti», con l’avvertenza che deve ritenersi superata (inefficace) la precedente autorizzazione per la parte riguardante la produzione di mangimi da rifiuti.

Più che annullamento in senso stretto, la nota in questione costituisce atto di comunicazione della “nota esplicativa ministeriale”, con richiesta di adeguamento, ed adozione di una misura, con valenza precipuamente cautelare, di sospensione, o, se si preferisce, di “privazione degli effetti” della precedente autorizzazione, in attesa della presentazione, da parte della società, di una relazione esplicativa della propria attività produttiva dei mangimi conforme all’assetto ordinamentale.

Se così è, non occorreva la comunicazione di avvio del procedimento, anche in considerazione del contenuto vincolato della statuizione provinciale, e del fatto che non ne risultano, neppure in tale sede, contestati i presupposti fattuali; in ogni caso troverebbe applicazione l’art. 21 octies, comma 2, primo alinea, della legge n. 241 del 1990.

Seppure, per quanto premesso, non sembra applicabile alla fattispecie in esame l’art. 21 nonies sull’annullamento d’ufficio, resta la considerazione della non irragionevolezza dell’esercizio del potere, che è motivato, in definitiva, dall’interesse pubblico a garantire adeguate condizioni di igiene nella produzione dei mangimi, e quindi un elevato livello di protezione dei consumatori degli alimenti, oggetto di una ponderazione, a monte, che ha trovato proporzionata attuazione nella nota provinciale.

6. – Deriva da quanto esposto che il ricorso principale deve essere respinto in quanto infondato.

7. – Procedendo alla disamina dei primi motivi aggiunti, esperiti avverso la nota dell’A.S.L. n. 1, Servizio Veterinario di Igiene degli Allevamenti e Produzioni Zootecniche, del 24 aprile 2009, avente ad oggetto “osservazioni relative a Manuale del Piano di Autocontrollo della ditta Splendorini Molini”, il corredo motivazionale precedente, posto a fondamento della reiezione del ricorso principale, impone di disattendere, oltre che i vizi di illegittimità derivata, anche la prima, la seconda e la quarta censura (rubricate sub nn. 8, 9 e 11), che sono meramente reiterative di motivi già svolti con il ricorso principale.

Per quanto concerne, poi, il terzo motivo aggiunto (rubricato sub 10), che si indirizza essenzialmente nei confronti della terza e della quinta “osservazione”, richiedenti rispettivamente un più dettagliato controllo dei punti critici del processo di fabbricazione, ed una specificazione maggiore del rapporto tra lotto di produzione e lotto assegnato al mangime al momento del carico, la ricorrente ne deduce l’illegittimità per difetto di motivazione e di istruttoria.

Anche tale motivo deve essere disatteso.

Ed invero le “osservazioni” in questione sono attuative delle “linee guida” ministeriali; anche solo dal punto di vista logico, si intende che la preclusione della produzione di mangimi da rifiuti comporta la necessità di adeguare il manuale di autocontrollo, concepito dall’azienda in funzione di un differente processo produttivo.

In particolare, l’osservazione n. 3 relativa ad un maggiore controllo dei punti critici persegue la verosimile finalità di imporre l’indicazione delle materie utilizzate nel processo di produzione, onde escludere un persistente utilizzo dei rifiuti.

Con riguardo, poi, all’osservazione n. 5, sembra potersi rilevare che il rispetto della normativa sulla rintracciabilità dei prodotti in entrata ed in uscita dallo stabilimento non consente necessariamente di individuare il collegamento tra il lotto di produzione e quello assegnato al mangime, ovvero, in ultima analisi, di controllare quale sia il lotto di materia prima con il quale è stato realizzato un lotto di mangime. Mentre il divieto di utilizzare rifiuti nella produzione di mangimi impone inevitabilmente di “tracciare” la materia prima utilizzata.

8. – Di conseguenza anche i primi motivi aggiunti devono essere disattesi, in quanto infondati.

9.- Con i secondi motivi aggiunti vengono poi impugnate le determinazioni della Provincia di Perugia n. 6998 del 28 luglio 2009 e n. 6935 del 24 luglio 2009, di “modifica dell’autorizzazione all’esercizio dell’impianto di recupero dei rifiuti speciali non pericolosi”, adottata su istanza della società ricorrente, che mantengono la inibizione, per la stessa società, alla produzione di mangimi da rifiuti.

Vanno disattesi, alla luce di quanto esposto, i motivi con cui si deducono vizi di invalidità derivata dalla illegittimità degli atti presupposti, mentre deve essere scrutinato il motivo con cui si deduce la violazione del regolamento CE n. 767/2009 del 13 luglio 2009.

9.1. – In particolare, evidenzia la società ricorrente che gli atti gravati, i quali precludono la produzione di mangimi da rifiuti, si pongono in contrasto anche con il sopravvenuto regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n.767 del 13 luglio 2009, dettante norme sull’immissione sul mercato e sull’uso dei mangimi, il cui art. 6, letto in relazione all’allegato III, conferma la possibilità che i rifiuti alimentari siano componente costitutiva dei mangimi, e vieta solamente l’utilizzo degli imballaggi provenienti dall’industria alimentare.

Premesso che non vi è interesse all’impugnativa della determina dirigenziale n. 6935 del 24 luglio 2009, che è stata revocata con determina n. 6989 del successivo 28 luglio 2009, e poi sostituita con la (pure gravata) delibera n. 6998 dello stesso 28 luglio, ritiene il Collegio che anche tale censura debba essere disattesa, e ciò consente di prescindere dalla disamina dell’eccezione di inammissibilità svolta dall’A.S.L. n. 1 con riferimento al contenuto meramente confermativo del provvedimento gravato.

Anzitutto, occorre considerare che il regolamento in questione è applicabile solamente dal primo settembre 2010 (art. 33); sebbene tale elemento sia risolutivo ai fini del decidere, risultando ogni procedimento amministrativo regolato dal principio del tempus regit actum , può aggiungersi che, rispetto alla questione oggetto di controversia, è differente la sfera oggettiva di applicazione, riguardando (il regolamento) l’armonizzazione delle condizioni di immissione sul mercato e di uso dei mangimi.

Deve inoltre ritenersi come non appaia comunque risolutiva la circostanza per cui i rifiuti alimentari non sono inclusi dall’allegato III tra i materiali vietati, in quanto, a parte il fatto che lo sono gli “imballaggi e parti d’imballaggio provenienti dall’utilizzazione di prodotti dell’industria agroalimentare”, chiarisce il decimo considerando che «l’esistenza di un tale allegato non dovrebbe, tuttavia, essere interpretata in modo tale che tutte le sostanze ivi non comprese possano, in quanto tali, essere considerate sicure».

In altri termini, è la stessa normativa comunitaria a chiarire la portata dell’”elenco di materiali la cui immissione sul mercato o il cui uso ai fini dell’alimentazione animale sono soggetti a restrizioni o vietati a norma dell’art. 6”, precisando che non tutte le sostanze nello stesso non contemplate possano ritenersi sicure, e quindi utilizzabili al fine di produrre mangimi.

Ne consegue che, in linea di principio, può ritenersi che l’utilizzazione delle materie non comprese nell’elenco (tra cui i rifiuti agroalimentari), nella produzione di mangimi, risulta consentita nel rispetto della disciplina di settore, la quale impone che siano vocate a tale utilizzo sin dal momento della loro produzione, assumendo dunque la consistenza di prodotto, o di sottoprodotto.

10. – In conclusione, alla stregua di quanto premesso, il ricorso ed i motivi aggiunti devono essere respinti.

La complessità delle questioni trattate, caratterizzate da un elevato tasso tecnico, giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria respinge il ricorso ed i motivi aggiunti.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Carlo Luigi Cardoni, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 4/5/2010 n.274 proviene da Giustamm.

Presidente Amirante, Redattore Frigo

sull’illegittimità costituzionale dell’art. 443, comma 1, c.p.p. nella parte in cui esclude la proposizione dell’appello contro le sentenze di assoluzione, emesse in esito al giudizio abbreviato, per difetto di imputabilità dovuto a vizio totale di mente

È costituzionalmente illegittimo l’art. 443, comma 1, del codice di procedura penale, come modificato dall’art. 2 della legge 20 febbraio 2006, n. 46 (Modifiche al codice di procedura penale, in materia di inappellabilità delle sentenze di proscioglimento), nella parte in cui esclude che l’imputato possa proporre appello contro le sentenze di assoluzione per difetto di imputabilità, derivante da vizio totale di mente.

Processo – processo penale – Art. 443, comma 1, del codice di procedura penale, come modificato dall’art. 2 della legge 20 febbraio 2006, n. 46 (Modifiche al codice di procedura penale, in materia di inappellabilità delle sentenze di proscioglimento) – giudizio abbreviato – limiti all’appello – difetto d’imputabilità – Q. l c. sollevata dalla Corte d’appello di Napoli – Asserita violazione degli artt. 3, 24, secondo comma, e 111, secondo comma, della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

Presidente: Francesco AMIRANTE;

Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso

QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Maria Rita

SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,

Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 443, comma 1, del codice di procedura penale, come modificato dall’art. 2 della legge 20 febbraio 2006, n. 46 (Modifiche al codice di procedura penale, in materia di inappellabilità delle sentenze di proscioglimento), promosso dalla Corte d’appello di Napoli nel procedimento penale a carico di G.M. con ordinanza dell’11 marzo 2008, iscritta al n. 326 del registro ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell’anno 2008.

Udito nella camera di consiglio del 23 settembre 2009 il Giudice relatore Giuseppe Frigo.

Con ordinanza del 22 febbraio 2008, depositata il successivo 11 marzo, la Corte d’appello di Napoli ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, secondo comma, e 111, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 443, comma 1, del codice di procedura penale, come modificato dall’art. 2 della legge 20 febbraio 2006, n. 46 (Modifiche al codice di procedura penale, in materia di inappellabilità delle sentenze di proscioglimento), «nella parte in cui esclude che», nel giudizio abbreviato, «l’imputato possa proporre appello contro le sentenze di assoluzione pronunziate ai sensi dell’art. 88 del codice penale (proscioglimento per vizio totale di mente)».

La Corte rimettente riferisce di essere investita dell’appello proposto dai difensori dell’imputato contro la sentenza emessa il 28 giugno 2007 dal Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Napoli, a seguito di giudizio abbreviato. Detta sentenza aveva assolto l’imputato dal reato di tentato omicidio in danno della convivente, in quanto non imputabile per vizio totale di mente, applicando al medesimo, ai sensi dell’art. 222 cod. pen., la misura di sicurezza del ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario per la durata minima di cinque anni.
Con l’atto di appello, i difensori avevano chiesto che il fatto venisse qualificato come lesione personale, non avendo la persona offesa corso pericolo di vita; che fosse riconosciuta la desistenza, ai sensi dell’art. 56, terzo comma, cod. pen.; che venisse infine applicata una misura di sicurezza meno afflittiva, così come consentito dalla sentenza della Corte costituzionale n. 253 del 2003.
All’udienza camerale, di fronte alla richiesta del Procuratore generale della Repubblica di dichiarare inammissibile l’appello alla luce della nuova formulazione dell’art. 443, comma 1, cod. proc. pen., i difensori avevano eccepito l’illegittimità costituzionale di tale norma, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost.
Quanto alla rilevanza della questione, il giudice a quo osserva che la disposizione censurata esclude, in via generale, l’appello dell’imputato contro le sentenze di proscioglimento: con la conseguenza che la decisione sull’ammissibilità del gravame viene a dipendere dalla soluzione della questione stessa. La sentenza che dichiara il difetto di imputabilità ai sensi dell’art. 88 cod. pen., pur presentando aspetti peculiari, è qualificata, difatti, dall’art. 530 cod. proc. pen. come sentenza di assoluzione: dato letterale, questo, che non consentirebbe alcuna interpretazione del novellato art. 443 cod. proc. pen. atta a superare la preclusione censurata.
Né soccorrerebbe, nella specie, l’art. 680, comma 2, cod. proc. pen., che prevede la competenza del tribunale di sorveglianza sulle impugnazioni contro le sentenze di condanna o di proscioglimento concernenti le disposizioni che riguardano le misure di sicurezza. Per costante giurisprudenza di legittimità, infatti, detta disposizione si applica – conformemente al tenore letterale di detta norma e dell’art. 579, commi 1 e 2, cod. proc. pen. – solo quando l’impugnazione investa in via esclusiva il capo della sentenza concernente le misure di sicurezza: mentre, nel giudizio a quo, il gravame della difesa è volto a contestare anche la qualificazione giuridica del fatto.
Riguardo, poi, alla non manifesta infondatezza della questione, il rimettente osserva come la sentenza di assoluzione emessa ai sensi dell’art. 88 cod. pen. abbia connotazioni particolari, che valgono a differenziarla dalla generalità delle altre pronunce assolutorie. Essa presuppone, difatti, che il giudice abbia accertato la sussistenza del «fatto-reato», la sua riferibilità all’imputato «in termini materiali e di colpevolezza» e l’assenza di cause di giustificazione: sicché, in presenza di tutti i presupposti per una condanna, l’assoluzione viene pronunciata solo perché l’imputato era affetto da vizio totale di mente al momento del fatto. Al tempo stesso, poi, la sentenza in parola «comporta l’applicazione di una sanzione particolarmente invasiva e limitativa della libertà personale, quale il ricovero in un ospedale psichiatrico giudiziario o in una casa di cura e custodia per una durata massima non fissata dalla legge, ma soggetta al riesame ai sensi dell’art. 208 cod. pen.».
Risulterebbe, pertanto, di tutta evidenza come l’imputato sia portatore di un rilevante interesse a vedere rivalutate, anche nel merito, la sussistenza dei presupposti della pronuncia, la ricorrenza degli estremi per l’applicazione della misura di sicurezza e l’adeguatezza della misura applicata rispetto alle accertate condizioni di salute.
La preclusione dell’appello, introdotta dall’art. 2 della legge n. 46 del 2006, si risolverebbe, di conseguenza, in una menomazione del diritto di difesa, tutelato dall’art. 24, secondo comma, Cost. La soppressione del potere di appello non potrebbe ritenersi compensata, infatti, dall’ampliamento dei motivi di ricorso per cassazione, operato dalla stessa legge n. 46 del 2006: giacché – come rilevato dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 26 e n. 320 del 2007 – quale che sia l’effettiva portata dei nuovi e più ampi casi di ricorso, il rimedio non attinge comunque alla pienezza del riesame di merito consentito dall’appello.
Né, d’altro canto, la preclusione censurata potrebbe trovare giustificazione nella scelta del giudizio abbreviato, operata dallo stesso imputato. Come riconosciuto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 363 del 1991, difatti, il potere di impugnazione dell’imputato, in quanto esplicazione di valori fondamentali, quali il diritto di difesa e l’interesse a far valere la propria innocenza, non potrebbe essere sacrificato in vista delle finalità di speditezza ed economia processuale, proprie del suddetto rito semplificato.
La disposizione violerebbe, altresì, in parte qua, l’art. 111, secondo comma, Cost. A seguito delle declaratorie di incostituzionalità degli artt. 1 e 2 della legge n. 46 del 2006, di cui alle citate sentenze n. 26 e n. 320 del 2007, il pubblico ministero può attualmente appellare le sentenze di proscioglimento pronunciate tanto nel giudizio ordinario che a seguito di giudizio abbreviato: donde una asimmetria di poteri inconciliabile con il principio costituzionale di parità delle parti processuali.
Risulterebbe leso, da ultimo, anche l’art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza. In contrasto con tale canone, difatti, il vigente testo dell’art. 443 cod. proc. pen. impedisce all’imputato di appellare le sentenze di assoluzione per vizio totale di mente, che determinano l’applicazione di una misura di sicurezza limitativa della libertà personale e di durata non prefissata nel massimo; mentre gli consente di proporre appello contro le sentenze di condanna alla sola pena della multa, obiettivamente meno afflittiva.

1. – La Corte d’appello di Napoli dubita della legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24, secondo comma, e 111, secondo comma, della Costituzione, dell’art. 443, comma 1, del codice di procedura penale, come modificato dall’art. 2 della legge 20 febbraio 2006, n. 46 (Modifiche al codice di procedura penale, in materia di inappellabilità delle sentenze di proscioglimento), nella parte in cui non consente all’imputato di proporre appello contro le sentenze di assoluzione per difetto di imputabilità derivante da vizio totale di mente, emesse a seguito di giudizio abbreviato.
Ad avviso della Corte rimettente, la norma censurata violerebbe il diritto di difesa (art. 24, secondo comma, Cost.), privando l’imputato della possibilità di far valere doglianze di merito contro una sentenza che – come quella considerata – per un verso, presuppone l’accertamento del «fatto-reato» e della sua riferibilità all’imputato; e, per altro verso, comporta l’applicazione di misure di sicurezza particolarmente afflittive, di durata massima non prefissata. La preclusione denunciata non potrebbe essere giustificata dalla scelta del giudizio abbreviato, operata dallo stesso imputato, giacché il diritto di difesa di quest’ultimo – di cui il potere di appello è espressione – non sarebbe suscettibile di venir sacrificato, per il suo valore preminente, in vista delle finalità deflattive proprie del rito semplificato.
Risulterebbe leso, inoltre, il principio di parità delle parti del processo (art. 111, secondo comma, Cost.), stante l’asimmetria dei poteri dell’imputato rispetto a quelli del pubblico ministero, il quale, a seguito delle declaratorie di incostituzionalità di cui alle sentenze n. 26 e n. 320 del 2007, è attualmente abilitato ad appellare contro le sentenze di proscioglimento emesse tanto nel giudizio ordinario che all’esito del giudizio abbreviato.
Sarebbe violato, infine, il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), posto che l’art. 443 cod. proc. pen., nel testo attualmente in vigore, consente all’imputato di proporre appello contro le sentenze di condanna anche alla sola multa: pena obiettivamente meno afflittiva rispetto alla misura di sicurezza applicabile con la sentenza di assoluzione per vizio totale di mente.
2. – In via preliminare, va rilevato come i presupposti interpretativi su cui la Corte rimettente basa tanto il giudizio di rilevanza della questione che le censure di costituzionalità appaiano senz’altro condivisibili.
Il vigente testo dell’art. 443, comma 1, cod. proc. pen. è la risultante della modifica operata dall’art. 2 della legge n. 46 del 2006 (che ha soppresso l’inciso limitativo finale, già presente nella norma censurata, «quando l’appello tende ad ottenere una diversa formula») e della successiva sentenza n. 320 del 2007 di questa Corte (che ha rimosso la limitazione ivi prevista al potere di impugnazione nei confronti del pubblico ministero). Esso stabilisce la radicale inappellabilità, da parte dell’imputato, delle sentenze di proscioglimento emesse in esito al giudizio abbreviato: genus che abbraccia, alla luce della sistematica del codice di rito (si veda l’art. 530 cod. proc. pen., incluso nella sezione dedicata, appunto, alla «sentenza di proscioglimento»), anche le sentenze di assoluzione per difetto di imputabilità dovuto a vizio totale di mente (art. 88 cod. pen.).
Pienamente plausibile appare, altresì, l’ulteriore assunto della Corte rimettente, secondo cui non soccorre – almeno nel caso di specie – l’art. 680, comma 2, cod. proc. pen., ove si prevede la competenza del tribunale di sorveglianza sulle impugnazioni contro le sentenze di condanna o di proscioglimento concernenti le disposizioni che riguardano le misure di sicurezza. Ammessa pure l’estensibilità al giudizio abbreviato della clausola di salvezza degli artt. 579 e 680 cod. proc. pen., presente nell’art. 593, comma 1, cod. proc. pen. con riferimento all’appello nel giudizio ordinario, è dirimente il rilievo che – secondo il corrente indirizzo della giurisprudenza di legittimità (che riflette, peraltro, la chiara lettera dei citati artt. 579 e 680) – la competenza del tribunale di sorveglianza (e, dunque, anche la residua appellabilità avanti ad esso delle sentenze che qui interessano) resterebbe comunque circoscritta alle impugnazioni che attengono, in via esclusiva, al capo relativo alle misure di sicurezza. Nella specie, per contro, l’appello proposto dalla difesa dell’imputato ha un contenuto più ampio, investendo anche la qualificazione giuridica del fatto e il mancato riconoscimento della desistenza, ai sensi dell’art. 56, terzo comma, cod. pen.
3. – Nel merito la questione è fondata, in riferimento agli artt. 3 e 24, secondo comma, Cost.
3.1. – Il tema oggetto di scrutinio va affrontato alla luce dei principi ispiratori del rito alternativo in cui la limitazione censurata si innesta: principi che impediscono una automatica estensione all’ipotesi considerata degli argomenti in base ai quali questa Corte, con sentenza n. 85 del 2008, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 593, comma 1, cod. proc. pen., come sostituito dall’art. 1 della legge n. 46 del 2006, nella parte in cui esclude che l’imputato possa appellare le sentenze di proscioglimento emesse a seguito di giudizio ordinario (fatta eccezione per talune limitate ipotesi).

Il giudizio abbreviato si fonda, difatti, come è noto, sulla «libera e consapevole accettazione», da parte dell’imputato – quale contropartita per un trattamento premiale sul piano sanzionatorio (riduzione di un terzo della pena eventualmente inflitta) – di «limitazioni di diritti e facoltà […], altrimenti riconosciuti nel rito ordinario» (sentenza n. 288 del 1997). Tra i “sacrifici” richiesti all’imputato figura – a fianco del consenso ad essere giudicato sulla base degli atti raccolti nelle indagini preliminari, con conseguente rinuncia al contraddittorio nella formazione della prova in sede dibattimentale – anche l’accettazione preventiva di limitazioni alla facoltà di appello. Ciò è nella logica di un rito alternativo che, per un verso, persegue obiettivi di semplificazione e accelerazione dei processi; e, per altro verso, si fonda – ormai in via esclusiva – sulla volontà dello stesso imputato.
Tuttavia, le limitazioni all’appello dell’imputato, per poter essere considerate costituzionalmente compatibili, debbono risultare comunque basate su criteri razionali, nel confronto con i casi di perdurante appellabilità, e debbono trovare, altresì, «un fondamento ragionevolmente commisurato … al rilievo costituzionale dell’interesse inciso» (sentenza n. 363 del 1991). Come più volte rilevato da questa Corte, difatti, pur in assenza di un riconoscimento costituzionale della garanzia del doppio grado di giurisdizione di merito, il potere di appello dell’imputato si presenta correlato al fondamentale valore espresso dal diritto di difesa (art. 24, secondo comma, Cost.), che gli conferisce una più accentuata «forza di resistenza» di fronte a «sollecitazioni di segno inverso», legate alla realizzazione di obiettivi di speditezza processuale (sentenza n. 26 del 2007; si vedano, altresì, le sentenze n. 298 del 2008 e n. 98 del 1994).
In questa prospettiva, la Corte dichiarò costituzionalmente illegittima, per contrasto con l’art. 3 Cost., l’originaria preclusione dell’appello dell’imputato contro le sentenze di condanna a pena che comunque non dovesse essere eseguita, sancita dall’art. 443, comma 2, cod. proc. pen. (sentenza n. 363 del 1991). Il criterio che discriminava, quanto alla facoltà di appello, i soggetti condannati a seguito di giudizio abbreviato – ossia la concreta eseguibilità o meno della pena inflitta – faceva perno, difatti, su «un elemento estrinseco alla natura del reato commesso e ai caratteri della pena irrogata»: trascurando così – irrazionalmente – «ogni riferimento agli aspetti che più sono destinati a caratterizzare la responsabilità dell’imputato e le conseguenze dell’azione criminosa, quali il titolo del reato, il tipo di sanzione, la misura della pena edittale».
La Corte ritenne, per contro, che i tre requisiti ora indicati risultassero «pienamente rispettati» dalla preclusione relativa alle sentenze con le quali fossero applicate sanzioni sostitutive, originariamente contemplata dall’art. 443, comma 1, lettera b), cod. proc. pen. La minore gravità dei titoli di reato per i quali operano le sanzioni sostitutive, la minore afflittività di esse e i livelli necessariamente più bassi delle pene edittali di riferimento escludevano, difatti, «vizi di irragionevolezza», consentendo di concludere che la previsione rientrava «negli spazi di discrezionalità legittimamente utilizzabili dal legislatore per realizzare l’obiettivo della rapida definizione del giudizio abbreviato» (sentenza n. 288 del 1997).
3.2. – Circa il caso che qui interessa, questa Corte ha già avuto modo di rilevare, nella citata sentenza n. 85 del 2008, come «la categoria delle sentenze di proscioglimento» – che la norma censurata assoggetta ad un regime unitario, quanto alla sottrazione all’appello dell’imputato – non costituisca un genus unitario, ma abbracci «ipotesi marcatamente eterogenee, quanto all’attitudine lesiva degli interessi morali e giuridici del prosciolto».
Per questo verso, del tutto particolare si presenta, in effetti, la sentenza di assoluzione per vizio totale di mente. Lungi dall’assumere una valenza pienamente liberatoria, detta pronuncia postula l’accertamento della sussistenza del fatto di reato, della sua riferibilità all’imputato – in termini tanto materiali che psicologici – e dell’assenza di cause di giustificazione: non distinguendosi, dunque, sotto tale profilo, da una sentenza di condanna.
Non soltanto per questa ragione, ma anche e soprattutto per il motivo che impone di adottare la formula assolutoria – ossia l’incapacità di intendere e di volere al momento del fatto, dovuta a totale infermità mentale – la sentenza in questione è idonea a causare all’imputato un pregiudizio di ordine morale particolarmente intenso, persino superiore a quello che può derivare da una sentenza di condanna (sentenza n. 85 del 2008).
Dalla pronuncia in questione possono conseguire, altresì, rilevantissimi pregiudizi di ordine giuridico, segnatamente allorché, a seguito dell’accertata pericolosità sociale dell’imputato, venga applicata – o possa essere applicata con provvedimento successivo (art. 205, secondo comma, cod. pen.) – una misura di sicurezza, consistente, in specie, nel ricovero in un ospedale psichiatrico giudiziario (art. 222 cod. pen.) ovvero – per effetto della sentenza n. 253 del 2003 di questa Corte – nella diversa misura, prevista dalla legge, che il giudice individui come idonea ad assicurare adeguate cure all’infermo di mente e a far fronte alla sua pericolosità sociale. S’intende come queste misure, limitative della libertà personale e di durata non predeterminata nel massimo, in quanto soggette al meccanismo del riesame della pericolosità, possano risultare, in concreto, di gran lunga più afflittive della pena irrogata con una sentenza di condanna.
Non è superfluo aggiungere, peraltro, che nei casi in cui non sia applicabile al prosciolto per vizio totale di mente una misura di sicurezza, in ragione della natura del reato o dei livelli della pena edittale, l’art. 222, primo comma, cod. pen. prevede comunque che «la sentenza di proscioglimento» sia «comunicata all’autorità di pubblica sicurezza», in vista della sottoposizione del soggetto ad opportuni controlli.

3.3. – Sul versante opposto – quello, cioè, dei casi in cui l’impugnazione è ammessa – si deve di contro registrare come, per effetto di novelle legislative successive al ricordato intervento di questa Corte (sentenza n. 363 del 1991), l’art. 443 cod. proc. pen. non contempli più alcun limite all’appello dell’imputato contro le sentenze di condanna: onde può formare oggetto di un suo gravame nel merito anche la sentenza di condanna alla sola pena della multa o che applichi una sanzione sostitutiva.
Emerge da ciò una evidente violazione degli artt. 3 e 24, secondo comma, Cost. Appare, in effetti, irrazionale e lesivo del diritto di difesa che l’imputato possa dolersi nel merito della condanna per un reato bagatellare alla sola pena della multa (anche condizionalmente sospesa), e non sia abilitato, invece, ad appellare l’assoluzione per vizio totale di mente, anche se relativa ad un reato di particolare gravità (nel caso di specie, tentato omicidio) ed a cui si riconnetta l’applicazione di una misura di sicurezza limitativa della libertà personale (nella specie, ricovero in un ospedale psichiatrico giudiziario per un periodo minimo di cinque anni).
Con particolare riguardo all’ipotesi che interessa, il criterio sulla cui base risultano attualmente discriminati i casi in cui l’appello dell’imputato è consentito e quelli in cui è inibito – vale a dire la circostanza che si tratti di sentenza di condanna o di proscioglimento – non tiene conto, in effetti, mutatis mutandis, dei requisiti giustificativi del sacrificio dell’appello nel giudizio abbreviato enucleati dalle citate sentenze n. 288 del 1997 e n. 363 del 1991.
L’assoluzione per totale infermità di mente – assimilabile, come detto, ad una condanna, quanto alla attribuzione del fatto all’imputato – può avere, infatti, ad oggetto qualunque tipo di reato, ivi compresi quelli di maggiore allarme sociale; può comportare l’applicazione di misure che, anche se non punitive, risultano marcatamente afflittive (oltre che, in ogni caso, un pregiudizio di ordine morale di particolare intensità); prescinde, infine, dall’entità della pena edittale prevista per il reato oggetto di giudizio. L’interesse dell’imputato a contestare, anche nei profili di merito, i presupposti della pronuncia emessa nei suoi confronti subisce, dunque, una limitazione intrinsecamente irrazionale, in rapporto all’assetto complessivo delle preclusioni dell’appello nel giudizio abbreviato, e priva di adeguata giustificazione nelle caratteristiche e nelle finalità proprie di tale rito.
3.4. – La residua censura della Corte rimettente, riferita all’art. 111, secondo comma, Cost., resta assorbita.
4. – L’art. 443, comma 1, cod. proc. pen., come modificato dall’art. 2 della legge n. 46 del 2006, va dichiarato, pertanto, costituzionalmente illegittimo nella parte in cui esclude che l’imputato possa proporre appello contro le sentenze di assoluzione per difetto di imputabilità, derivante da vizio totale di mente (art. 88 cod. pen.).

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale art. 443, comma 1, del codice di procedura penale, come modificato dall’art. 2 della legge 20 febbraio 2006, n. 46 (Modifiche al codice di procedura penale, in materia di inappellabilità delle sentenze di proscioglimento), nella parte in cui esclude che l’imputato possa proporre appello contro le sentenze di assoluzione per difetto di imputabilità, derivante da vizio totale di mente.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 ottobre 2009.


F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Giuseppe FRIGO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 29 ottobre 2009.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 29/10/2009 n.274 proviene da Giustamm.

Pres. Saltelli, est. Cacace
Ricorsi riuniti
– Mancini e altri (Avv. G. Vespaziani) c. Ministero Grazia e Giustizia (Avv. Stato)
– Abbadessa e altri (Avv.ti G. Grassia e F. Sassi) c. Ministero Grazia e Giustizia (Avv Stato)

in tema di divieto di allineamento stipendiale nel pubblico impiego

1. Pubblico impiego – Retribuzione – Allineamento stipendiale – Art. 4, co. 3, L. 869/1982 – Abrogazione ed interpretazione della norma ex artt. 2, co. 4 D.L. 333/1992 e 7, co. 7, D.L. 384/1992 – Divieto generale di allineamento stipendiale – Conseguenze

2. Pubblico impiego – Retribuzione – Divieto di allineamento stipendiale – Principio generale dell’ordinamento – Conseguenze

3. Pubblico impiego – Retribuzione – Divieto di allineamento stipendiale – Contrasto con la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e con il Protocollo addizionale – Disapplicazione delle norme – Esclusione – Motivi

1. Poiché l’ istituto dell’allineamento stipendiale (previsto per il personale militare dall’art. 4, co. 3, L. 869/1982 e poi ritenuto istituto di carattere generale estensibile a tutte le situazioni lavorative del pubblico impiego assimilabili) è stato espressamente abrogato dall’art. 2, co. 4, D.L. 333/1992 (conv. con mod. dalla L. 359/1992), ed in virtù della disposizione di cui all’art. 7, co. 7, D.L. 384/1992, conv.in L. 438/1992 (in base alla quale la norma va interpretata nel senso che alla data di entrata in vigore del D.L. 384/1992, non possono più essere adottati provvedimenti di allineamento stipendiale ancorché aventi effetti anteriori all’11 luglio 1992), tutte le eventuali diversità di trattamento economico riscontrabili tra dipendenti del medesimo ruolo e di pari anzianità di qualifica non possono più trovare soluzione né per via amministrativa né per via giurisdizionale. E’ infatti preclusa sia alla P.A. che al giudice la possibilità di emanare provvedimenti di allineamento stipendiale, anche se relativi a situazioni maturate nel periodo di vigenza della disciplina abrogata (1) e con riguardo all’esecuzione di provvedimenti adottati, ma non ancora efficaci, alla data dell’11 luglio 1992, in quanto da tale data il diritto degli interessati resta irrimediabilmente inciso per espressa volontà del legislatore (nonostante essi possano aver maturato i requisiti a quel fine richiesti anteriormente alla data medesima).

2. Il divieto del c.d. “allineamento stipendiale” si configura come nuovo principio generale dell’ordinamento, per cui tutte le situazioni giuridiche vanno valutate secondo tale principio, eccetto quelle regolate da atti già efficaci alla data dell’11 luglio 1992.
3. Gli artt. 2, co. 4 D.L. 333/1992 e 7, co.7, D.L. 384/1992 non possono essere disapplicati in caso di contrasto con la «Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’ uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950» (CEDU) e con il “Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952” (ratificati e resi esecutivi con la legge 4 agosto 1955 n. 848). Infatti la Convenzione ha acquistato efficacia nel nostro ordinamento con legge ordinaria; di conseguenze una norma successiva interna di pari grado con essa contrastante non può essere disapplicata. Inoltre l’ art. 1, co.1 del Preambolo della Convenzione consente comunque la privazione della proprietà (pur nella lata accezione comprensiva anche dei crediti) «per causa di pubblica utilità», la cui nozione deve essere ritenuta comprensiva anche della tutela degli interessi di solidarietà collettiva nazionale sottesi alle misure di risanamento della finanza pubblica, nel cui contesto si inseriscono le disposizioni relative al divieto di allineamento stipendiale
— *** —

(1) Negli stessi termini vd. Corte Cost., 26 gennaio 1994, n. 6; Cons. St., IV, 12 maggio 1997, n. 503 e 24 settembre 1997, n. 1020

in tema di divieto di allineamento stipendiale nel pubblico impiego

R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui ricorsi in appello:

1) N.R.G. 5209 del 1997, proposto da

MANCINI Mario Umberto, DODDE Maria, SANTELLA Carlo, ROSSINI Mario, CARRA’ Salvatore e TUMINO Giuseppe,
tutti rappresentati e difesi dall’avv.to Giovanni Vespaziani ed elettivamente domiciliati presso lo studio dello stesso, in Roma, via Tacito, 23,

c o n t r o

il MINISTERO di GRAZIA e GIUSTIZIA,
in persona del Ministro p.t.,
costituitosi in giudizio, ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli ufficii della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, 12

e nei confronti di

BATTIGAGLIA Benito,
non costituitosi in giudizio;

2) N.R.G. 5746 del 1997, proposto da

– ABBADESSA Lorenzo e SAURO Goffredo,
rappresentati e difesi dagli avv.ti Gianfranco Grassia e Francesco Sassi ed elettivamente domiciliati, da ultimo, presso lo studio del secondo, in Roma, via Pollia, 23/29;

Palombo Corrado,
rappresentato e difeso dall’avv.to Gianfranco Grassia ed elettivamente domiciliato presso lo studio dello stesso, in Roma, viale Angelico, 38,

c o n t r o

il MINISTERO di GRAZIA e GIUSTIZIA,
in persona del Ministro p.t.,
costituitosi in giudizio, ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli ufficii della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, 12,
entrambi per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, sez. I, 616/96.

Visti i ricorsi, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione, in entrambi i giudizii, del MINISTERO di GRAZIA e GIUSTIZIA;
Visto che non si è costituito il controinteressato evocato nel primo giudizio;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive domande e difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Relatore alla pubblica udienza del 18 novembre 2005, il Consigliere Salvatore Cacace;
Uditi, alla stessa udienza, l’avv.to Francesco Sassi per le parti appellanti e l’avv. Wally Ferrante dello Stato per il Ministero appellato;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O e D I R I T T O

1. – Con la sentenza impugnata, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. I, ha respinto il ricorso che gli odierni appellanti, tutti primi dirigenti del Ministero di Grazia e Giustizia, avevano innanzi ad esso proposto per l’annullamento del decreto ministeriale n. 18943 in data 25 settembre 1993, con il quale venivano rigettate le loro istanze vòlte ad ottenere l’allineamento stipendiale ai colleghi Battigaglia Benito e Castagna Alfonso, di anzianità di ruolo inferiore ma in possesso di trattamento economico maggiore già in godimento presso l’Amministrazione penitenziaria di provenienza.
In particolare, il primo Giudice ha ritenuto di non poter non adeguarsi alla pronuncia della Corte costituzionale n. 6 in data 14-26 gennaio 1994, che ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 del decreto legge 19 settembre 1992, n. 384, convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438, sul presupposto che l’istituto dell’allineamento stipendiale è stato soppresso e che non è dato, neppure in sede giurisdizionale, consentire l’emissione di provvedimenti diretti a riconoscerne effetti anteriori all’undici luglio 1992 (cfr. punti 9 e 10 della citata sentenza).

2. – Appellano i sigg.ri MANCINI Mario Umberto, DODDE Maria, SANTELLA Carlo, ROSSINI Mario, CARRA’ Salvatore e TUMINO Giuseppe (con ric. R.G. n. 5209 del 1997) ed i sigg.ri ABBADESSA Lorenzo, SAURO Goffredo e Palombo Corrado (con ric. R.G. n. 5746 del 1997).
Si sostiene, con entrambi gli appelli, la intangibilità del diritto riconosciuto con provvedimento di allineamento stipendiale adottato anteriormente alla data dell’11 luglio 1992 (nel caso di specie, con riferimento al provvedimento, antecedente a quello in primo grado impugnato, adottato dalla Direzione Generale dell’Organizzazione Giudiziaria e degli Affari Generali in data 19 marzo 1992); in particolare, con l’appello n. 5746/97, si deduce “che il T.A.R. Lazio … è incorso in una macroscopica omissione di giudizio, per non aver considerato che – ancor prima della vigenza del d.l. 11.07.92 – la P.A. aveva già emesso il P.D.G. di riconoscimento dell’allineamento stipendiale sin dal 19 marzo 1992” (pag. 4 mem. depositata in data 7 novembre 2005) e, con l’appello n. 5209/97, la “intrinseca irrazionalità del criterio adottato dal legislatore” (pag. 4 app.), da un lato laddove attribuisce “valenza costitutiva ad un atto avente pacificamente natura di atto paritetico”, dall’altro laddove finisce in concreto per far dipendere l’applicazione della sopravvenuta, sfavorevole, disciplina, “dall’inerzia dell’Amministrazione” (pag. 3 mem. in data 13 ottobre 2005).
Si è costituita l’Amministrazione appellata, che, anche con successiva memoria depositata in entrambi i giudizii, chiede la conferma della sentenza impugnata.
Non si è costituito il controinteressato evocato nel primo giudizio.
Le cause sono state congiuntamente chiamate e trattenute in decisione alla udienza pubblica del 28 ottobre 2005.

3.- I due appelli, proposti avverso la stessa sentenza, devono essere preliminarmente riuniti, per essere definiti con un’unica decisione.

4. – Gli stessi sono infondati.

4.1 – L’allineamento stipendiale, cui aspirano gli odierni appellanti, previsto per il personale militare dall’art. 4, comma 3, della legge 20 novembre 1982, n. 869 e poi ritenuto istituto di carattere generale estensibile a tutte le situazioni lavorative del pubblico impiego assimilabili a quella disciplinata dall’indicata norma, risulta, invero, espressamente abrogato dall’art. 2, quarto comma, del decreto legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1992, n. 359.
Tale articolo, a sua volta, è stato fatto oggetto di una successiva norma interpretativa – costituita dall’art. 7, settimo comma, del decreto legge 19 settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 438 – da cui si evince che il medesimo articolo “ … va interpretato nel senso che alla data di entrata in vigore del predetto decreto-legge, non possono più essere adottati provvedimenti di allineamento stipendiale ancorché aventi effetti anteriori all’11 luglio 1992”: con l’ovvia conseguenza che eventuali diversità di trattamento economico riscontrabili tra dipendenti del medesimo ruolo e di pari anzianità di qualifica non possono più trovare soluzione né per via amministrativa né per via giurisdizionale e che inoltre tanto all’Amministrazione quanto al Giudice sono preclusi provvedimenti di allineamento stipendiale, seppur relativi a situazioni maturate nel periodo di vigenza della disciplina abrogata (v. Corte Cost., 26 gennaio 1994, n. 6; Cons. St., IV, 12 maggio 1997, n. 503 e 24 settembre 1997, n. 1020); e ciò anche con riguardo all’esecuzione di provvedimenti adottati, ma non ancora efficaci, alla data dell’11 luglio 1992, in quanto da tale data il diritto degli interessati resta irrimediabilmente inciso per espressa volontà del legislatore (nonostante essi possano aver maturato i requisiti a quel fine richiesti anteriormente alla data medesima) e detta incisione fa con tutta evidenza salvi (una volta che l’introdotto divieto del c.d. “allineamento stipendiale” si configura come nuovo principio generale dell’ordinamento, alla luce del quale qualunque situazione giuridica non definita va valutata) i soli atti già efficaci alla ridetta data (v. Cons. St., IV: 29 ottobre 2002, n. 5960; 25 agosto 2003, n. 4794; 17 dicembre 2003, n. 8309; 7 giugno 2005, n. 3000).
Orbene, nel caso di specie, non sussistono dubbii, a parere del Collegio, alla stregua degli atti di causa, che il provvedimento in data 19 marzo 1992, di attribuzione agli interessati del c.d. “allineamento stipendiale”, non avesse ottenuto il necessario visto di spesa della Ragioneria Centrale e che dunque fosse inefficace alla data dell’11 luglio 1992.

4.2 – Valga ancora sottolineare come, con la citata sentenza 26 gennaio 1994, n. 6 la Corte Costituzionale ha ritenuto, in particolare, non fondata la questione di costituzionalità della veduta norma, chiarendo che l’istituto del c.d. “allineamento stipendiale” è stato definitivamente soppresso per effetto della disposizione censurata e che non possono essere emessi, neppure in sede giurisdizionale, provvedimenti diretti a riconoscere “ … effetti anteriori all’11 luglio 1992 …” (cfr. punti 9 e 10 della sentenza della Corte).
Rilevata la natura non meramente interpretativa della norma di cui al citato art. 7, settimo comma, del D.L. n. 384/92 (qualificata dalla stessa Corte come “una norma del tutto nuova destinata a svolgere i propri effetti ex tunc mediante un’estensione retroattiva della sfera di efficacia dell’art. 2, comma 4°, del D.L. n. 333 del 1992”), la Corte Costituzionale ha espressamente escluso la lesione, da parte della medesima, di un principio costituzionale di affidamento o di certezza dei rapporti giuridici per il fatto di avere inciso su diritti già maturati o “quesiti”: e ciò in quanto, anche a voler ammettere (come si legge nella sentenza) la possibilità di configurare, da un indirizzo giurisprudenziale di tipo generalizzato, un tale principio costituzionale, comunque “non è dato desumere, per i diritti di natura economica connessi al rapporto di pubblico impiego, una particolare protezione contro l’eventualità di norme retroattive, il vero limite nei confronti di norme di tale natura non può essere ricercato altro che nell’esigenza del rispetto del principio generale di ragionevolezza”.
La stessa Corte ha altresì chiarito che:
– la soppressione con efficacia retroattiva dei meccanismi di allineamento stipendiale è diretta a superare irrazionalità e diseguaglianze determinate dall’applicazione di tale istituto, attraverso il quale il trattamento riconosciuto a singoli dipendenti
– che eventuali disparità tra coloro che hanno ottenuto l’allineamento stipendiale prima dell’entrata in vigore della norma impugnata e coloro che, nella medesima situazione, non possono godere di tale vantaggio, non assumono, come la Corte ha più volte r
– che la disposizione denunciata ha escluso l’allineamento stipendiale stabilendo una disciplina retroattiva di carattere sostanziale, che, in quanto tale, non incide sulla tutela giurisdizionale diretta ad applicare il diritto oggettivo (cfr. sent. n. 6Orbene, l’interpretazione applicativa dettata dalla Corte costituzionale consente di rigettare i vizii di costituzionalità prospettati nel presente giudizio, dei quali il Collegio rileva la manifesta infondatezza.
Da un lato, infatti, il divieto espresso di adozione di nuovi provvedimenti di attribuzione dell’allineamento a partire da una certa data, lungi dall’attribuire valenza costitutiva al provvedimento dell’Amministrazione, vale solo ad individuare un logico, concreto e razionale discrimine, utile a distinguere le situazioni giuridiche definite in via amministrativa (non interessate dall’intervenuta soppressione del diritto) da quelle, invece, non definite e, dunque, ricadenti nel nuovo principio generale; discrimine che risulta, così, congruamente ancorato alla adozione dell’atto conclusivo del procedimento amministrativo previsto per la ricognizione e l’adempimento della obbligazione facente capo, nel precedente sistema, all’Amministrazione.
D’altro canto, la circostanza che la mancata, tempestiva, adozione di provvedimenti di allineamento stipendiale possa aver così conseguito un effetto, per gli interessati, di preclusione per l’accesso al diritto in precedenza riconosciuto dall’ordinamento, rappresenta mera circostanza di fatto, del tutto irrilevante ai fini dello scrutinio di non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità delle dette disposizioni rimesso a questo Giudice, non potendo la disparità di trattamento, che in concreto da detta circostanza possa derivare, comunque giustificare la sopravvivenza di un istituto di intrinseca irrazionalità e sperequazione (Corte cost., ord. n. 44 del 25 febbraio 1999).
Del resto, gli inconvenienti e le distorsioni, che si verificano per effetto dell’eventuale irrazionalità o inadeguatezza di meccanismi retributivi stabiliti o recepiti dal legislatore con un nuovo regime retributivo, non possono trovare rimedio consolidando quegli effetti mediante l’adozione di ulteriori meccanismi destinati, essi pure, a determinare irrazionalità e disuguaglianze (Corte cost., 7 ottobre 1999, n. 379).
Né, per finire, può essere utilmente invocata, dagli appellanti, la disapplicazione del combinato disposto degli artt. 2, comma 4, del D.L. 11 luglio 1992, n. 333 e 7, comma 7, del D.L. 19 settembre 1992, n. 384, per un presunto contrasto con la «Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’ uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950» (CEDU) e con il “Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952” (ratificati e resi esecutivi con la legge 4 agosto 1955 n. 848).
E ciò sia perché, come già affermato da questa Sezione nella sentenza 24 marzo 2004, n. 1559, cui il Collegio ritiene di aderire, la Convenzione in questione ha acquistato efficacia nel nostro ordinamento con legge ordinaria e possiede dunque “la valenza corrispondente nel sistema delle fonti”, sicché, tra l’altro, una norma successiva interna di pari grado con essa contrastante non può essere disapplicata; sia perché, anche a voler da ciò prescindere, pur disponendo il primo comma dell’ art. 1 del Preambolo della detta Convenzione che «toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens» («ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni»), il medesimo primo comma, stabilendo nella sua seconda parte che «nul ne peut étre privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international» («nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale»), consente comunque la privazione della proprietà (pur nella lata accezione comprensiva anche dei crediti) «per causa di pubblica utilità», la cui nozione deve essere ritenuta comprensiva anche della tutela degli interessi di solidarietà collettiva nazionale sottesi alle misure di risanamento della finanza pubblica, nel cui contesto si inseriscono le disposizioni in esame (v. Corte cost., n. 379/1999, cit.; Cass. Civ., 8 marzo 2005, n. 5014).

5. – Da tutto quanto sopra esposto deriva, con tutta evidenza, l’inconsistenza delle pretese economiche nella presente sede fatte valere dagli odierni appellanti, nonché, in particolare, la manifesta infondatezza delle censure di illegittimità costituzionale sollevate con gli appelli all’esame.
Gli stessi, in conclusione, sono da respingere.
Sussistono, peraltro, giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giustizia.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), preliminarmente riuniti i ricorsi indicati in epigrafe e definitivamente pronunciando sugli stessi, li respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 18 novembre 2005, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:
Carlo Saltelli – Presidente f.f.

Carlo Deodato – Consigliere

Salvatore Cacace – Consigliere, rel. est.

Sergio De Felice – Consigliere

Sandro Aureli #NOME?

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
30 gennaio 2006
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)

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