A. Riccucci Pres., D. Paparo Est.

Sulla corretta determinazione dell’indennità di espropriazione con riferimento alla indennità aggiuntiva ex art. 17 L. 865/71, alla diminuzione di valore ex art. 33 DPR 327/01 all’indennizzo per pregiudizio patrimoniale e non ex art. 42 bis, 1° e 3° c., ed alla corresponsione degli interessi della rivalutazione e del maggior danno

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Pres. Di Giuseppe, Est. Realfonzo
L. Gornati (Avv.ti C. L. Coppini, G. di Paolo) c/ Ministero della Salute (Avv. dello Stato)

sui poteri del g.a. nel giudizio avverso il  c.d. silenzio rifiuto

1. Giustizia amministrativa – Silenzio rifiuto – Ricorso – Fondatezza dell’istanza – Accertamenti istruttori – Inammissibilità.

2. Procedimento amministrativo – Sospensione – In pendenza di procedimento penale – Necessità – Non sussiste – Conseguenza – Silenzio rifiuto della p.a. – Illegittimità.

1. In tema di silenzio della, l’art. 2, co. 5, L. 241/90 e s.m.i., laddove prevede che il giudice “può” conoscere della fondatezza dell’istanza, è da intendersi nel senso che non può sorgere alcuna pretesa di valutazione della fondatezza dell’istanza se, per essa, è necessario acquisire gli elementi istruttori demandati ad un procedimento che non sia stato ancora svolto ovvero concluso.(Pertanto, nella specie, posto che procedimento diretto al riconoscimento di una laurea conseguita all’estero richiede accertamenti istruttori, il g.a. non si è pronunciato sulla fondatezza dell’istanza, limitandosi ad accertare la sussistenza del dovere della p.a. di pronunciarsi sulla richiesta del privato).

2. La pendenza di un procedimento penale, inerente all’oggetto di un procedimento amministrativo, non costituisce legittima ragione di sospensione di detto procedimento, con conseguente illegittimità del silenzio rifiuto serbato dalla p.a. sull’istanza del privato diretta ad ottenere un provvedimento amministrativo, conclusivo di detto procedimento.

sui poteri del g.a. nel giudizio avverso il c.d. silenzio rifiuto

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
SEZIONE TERZA QUATER

composto dai signori Magistrati: Consigliere Mario DI GIUSEPPE – Presidente; Consigliere Antonio AMICUZZI – Componente, relatore; Consigliere Umberto REALFONZO – Componente

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 10499 del 2007 proposto da
GORNATI Lorenzo, rappresentato e difeso dagli avv. Carlo Luca Coppini e Gabriele di Paolo, unitamente ai quali è elettivamente domiciliato presso il secondo, in Roma, alla Via Grotta Perfetta, n. 330;

CONTRO

il MINISTERO della SALUTE, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge;

per la declaratoria
della illegittimità del silenzio, e comunque del comportamento omissivo tenuto dal Ministero intimato, che non ha concluso il procedimento avviato al fine della adozione di tutte le misure e dei provvedimenti idonei a riconoscere il diploma di laurea in stomatologia conseguito da parte ricorrente presso l’Università di Novi Sad (Repubblica Serba – Jugoslavia);
degli atti connessi, presupposti e conseguenti;
nonché, previo accertamento della fondatezza della richiesta di parte ricorrente di emanazione del richiesto provvedimento, per l’emanazione dell’ordine alla Amministrazione intimata da provvedere in relazione alla domanda ricevuta il 10.7.2007, con fissazione del relativo temine e nomina, in caso di inosservanza, di un commissario ad acta;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla udienza in camera di consiglio del 30.1.2008, con designazione del Consigliere Antonio Amicuzzi relatore della causa, il procuratore della parte ricorrente comparso come da verbale d’udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

Con ricorso notificato il 22.11.2007, depositato il 28.11.2007, il sig. Lorenzo Gornati, premesso di aver chiesto il riconoscimento della laurea in stomatologia conseguita presso l’Università degli Studi di Novi Sad (Serbia) e di aver reiterato la richiesta con atto del 3.7.2007, ha chiesto la declaratoria della illegittimità del silenzio formatosi su detta istanza e dell’inerzia del Ministero della Salute al riguardo, nonché l’accertamento e l’emanazione dell’ordine in epigrafe indicati, deducendo i seguenti motivi:
1.- Violazione dell’art. 2 della L. n. 241 del 1999 e successive modifiche. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti.
2.- Eccesso di potere per disparità di trattamento e contraddittorietà. Manifesta illogicità e difetto di motivazione.
Con atto depositato il 26.1.2008 si è costituito in giudizio il Ministero della Salute.
Alla udienza in camera di consiglio del 30.1.2008 il ricorso è stato trattenuto in decisione alla presenza dell’avvocato della parte ricorrente, come da verbale di causa agli atti del giudizio.

DIRITTO

1.- Con il ricorso in esame il deducente in epigrafe indicato (premesso di aver chiesto il riconoscimento della laurea in stomatologia conseguita presso l’Università degli Studi di Novi Sad -Serbia- e di aver reiterato la richiesta con atto del 3.7.2007 indirizzato al Ministero della Salute) ha chiesto la declaratoria della illegittimità del silenzio, e comunque del comportamento omissivo tenuto al riguardo dal Ministero intimato, che non ha concluso il procedimento avviato al fine della adozione di tutte le misure e dei provvedimenti idonei a riconoscere detto diploma di laurea; inoltre ha chiesto, previo accertamento della fondatezza della richiesta di emanazione del richiesto provvedimento, l’emanazione dell’ordine alla Amministrazione intimata da provvedere in relazione alla domanda ricevuta il 10.7.2007, con fissazione del relativo temine e nomina, in caso di inosservanza, di un commissario ad acta.

2.- Con il primo motivo di ricorso sono stati dedotti violazione dell’art. 2 della L. n. 241 del 1999 e successive modifiche, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti.
Premesso che il Ministero della Salute ha sottoposto alla competente Autorità penale i fascicoli istruttori relativi al conseguimento da parte di vari soggetti del titolo di studio universitario presso l’Università di Novi Sad, sarebbe illegittimo il silenzio di detta Amministrazione con riguardo alla domanda di riconoscimento del citato titolo, nonostante la comunicazione che il procedimento al riguardo avviato era da considerarsi sospeso per l’avvio di indagini penali in proposito, tenuto conto del principio di rango costituzionale della presunzione di innocenza, della circostanza che parte ricorrente non risulta essere destinataria di informazioni di natura penale e della irrilevanza della pregiudizialità penale nel processo amministrativo. Non sussisterebbero, quindi, i presupposti giustificanti l’omessa adozione del provvedimento finale, conclusivo del procedimento avviato con la domanda di riconoscimento cui in precedenza si è fatto cenno, in assenza di legittime ragioni di sospensione del procedimento stesso.

3.- Osserva preliminarmente il Collegio che l’apprezzamento in termini giuridici del comportamento omissivo tenuto dalla pubblica amministrazione in presenza di una istanza del privato intesa a ottenere, allo scopo di soddisfare un interesse “pretensivo” giuridicamente protetto, l’emanazione di un provvedimento discrezionale a proprio favore (provvedimento discrezionale nel contenuto, ma vincolato da una norma positiva quanto alla sua adozione) ha origine (inizialmente pretoria) dalla esigenza di risolvere non tanto i casi di consapevole scelta della pubblica amministrazione, quanto i casi di disinteresse della stessa per le istanze del cittadino, indipendentemente dalla loro infondatezza.
Al riguardo, il legislatore è intervenuto con la legge n. 241 del 1990 per canonizzare gli obblighi di comportamento della p.a. dinanzi alle richieste del cittadino, al cui servizio essa è istituzionalmente preposta.
L’attuale testo dell’art. 2, V c., della L. n. 241 del 1990, oltre a stabilire che il ricorso avverso il silenzio può essere proposto senza necessità di diffida all’Amministrazione inadempiente, prevede che “Il giudice amministrativo può conoscere della fondatezza dell’istanza”.
L’espressione “può” implica il permanere di limiti al sindacato giurisdizionale, in quanto, da un lato, nel caso di attività discrezionale “pura”, il giudice non può sostituirsi all’Amministrazione, stabilendo l’an o il quomodo del provvedimento da adottare, pena un’indebita ingerenza nell’attività amministrativa; dall’altro, al fine di conoscere della fondatezza nel merito della pretesa del ricorrente, ai sensi dell’art. 112 c.p.c, occorre un’esplicita domanda di parte.
Rimane poi il fatto che il giudizio sul silenzio ha pur sempre carattere semplificato, sicchè, ove siano necessari complessi accertamenti istruttori, il Giudice non può che limitarsi a verificare l’esistenza di un obbligo di provvedere e a dare impulso ai successivi adempimenti di competenza dell’Amministrazione.
In tema di silenzio, il citato art. 2, V c., della L. n. 241 del 1990, laddove prevede che il Giudice « può » conoscere della fondatezza dell’istanza, è quindi da intendersi nel senso che non può sorgere alcuna pretesa di valutazione della fondatezza dell’istanza se, per essa, è necessario acquisire gli elementi istruttori demandati ad un procedimento che, o non si è mai svolto, o si è svolto in modo incompleto senza giungere alla sua naturale conclusione con l’emanazione del provvedimento; infatti, in questi casi, il ricorrente non potrà ottenere una pronuncia sulla fondatezza della propria istanza perché il sorgere della situazione soggettiva che vuole conseguire è, strutturalmente, condizionato alla formazione di atti e provvedimenti non ancora esistenti o all’effettuazione di valutazioni discrezionali non ancora compiute (T.A.R. Sicilia Palermo, sez. II, 20 ottobre 2006, n. 2352).
Nella fattispecie, l’istanza del ricorrente non corrisponde ad un procedimento amministrativo tipizzato atteso che, in sostanza, esso ha chiesto al Ministero della Salute il riconoscimento della laurea in stomatologia conseguita presso l’Università degli Studi di Novi Sad (Serbia) e l’accertamento della fondatezza dell’istanza richiederebbe complessi accertamenti istruttori, sicché questo Giudice non può pronunciarsi riguardo a detta fondatezza, ma deve limitarsi ad accertare se sussista un generico dovere dell’Amministrazione di pronunciarsi sulla richiesta di cui trattasi.
E’ giurisprudenza consolidata in materia quella secondo cui il dovere di provvedere può scaturire, non solo da puntuali previsioni legislative o regolamentari, ma anche dalla peculiarità della fattispecie, nella quale ragioni di giustizia o equità impongano l’adozione di provvedimenti o comunque lo svolgimento di un’attività amministrativa, alla stregua dei principi posti, in via generale, dall’art. 97 della Costituzione (Cons. Stato, Sez. VI, 5 marzo 1986 n. 237; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 25 giugno 1992 n. 321). Si tratta di una condivisibile e ragionevole affermazione giurisprudenziale, della quale rappresenta la consacrazione normativa l’ampia formulazione degli artt. 2 e 3 della L. n. 241 del 1990.
Parte della giurisprudenza ha anzi espresso l’avviso che, dopo la legge sul procedimento, l’obbligo per la pubblica amministrazione di fornire una risposta all’istanza del cittadino discenda dalla semplice presentazione della stessa, e non richieda più neanche la sussistenza di una specifica situazione legittimante (T.A.R. Lecce, Sez. I, 10 gennaio 1997 n. 10).
Ciò in quanto le norme surrichiamate hanno definitivamente sancito l’intrinseca illegittimità del silenzio – rifiuto, riconnettendolo ad una situazione, per così dire, di lesione sintomatica dell’interesse legittimo (procedimentale) di colui che avrebbe dovuto comunque essere destinatario di una pronuncia – non importa se positiva, negativa o interlocutoria – da parte dall’Autorità adita (T.A.R. Lazio, II Sez., 23 novembre 1993, n. 1440).
La legge n. 241 del 1990, ancorché legge di principi, esplica poi un effetto precettivo direttivo (atteggiandosi in tal modo a vera e propria legge “del” procedimento amministrativo) in tutti i casi in cui le esigenze partecipative, di trasparenza e buona amministrazione non abbiano uno specifico riscontro nella disciplina del singolo procedimento.
In merito alla sussistenza del dovere del Ministero della Salute di pronunciarsi sulla istanza del ricorrente cui in precedenza si è fatto cenno, ribadisce il Collegio che, come risulta dalla esposizione in fatto, che non è contestata dall’Amministrazione intimata, con detta istanza esso chiedeva il riconoscimento della laurea in stomatologia conseguita presso l’Università degli Studi di Novi Sad (Serbia).
Detto atto ha dato avvio al relativo procedimento amministrativo, che, pertanto, avrebbe dovuto porre capo ad un provvedimento finale che avesse come contenuto disposizioni conclusive del procedimento avviato.
Ciò posto, va considerato altresì che presupposto indispensabile per la sospensione del giudizio amministrativo in pendenza di procedimento penale (art. 3 c.p.p.) è l’influenza dell’esito del processo penale, ovvero della cognizione del reato sulla decisione della controversia amministrativa. E’ da escludere, pertanto, che detto presupposto sussista qualora si controverta circa la sussistenza dell’obbligo della p.a. a pronunciarsi sulla domanda di un provvedimento amministrativo conclusivo del procedimento -e, quindi, circa la legittimità del silenzio rifiuto della stessa amministrazione- non avendo alcuna influenza il procedimento penale su controversia di tale genere (T.A.R. Campania Salerno, 25 maggio 1987, n. 182)
Ammesso pure che, ove si verifichi una situazione penalmente rilevante durante una procedura amministrativa, l’amministrazione possa applicare, in via di interpretazione estensiva, l’art. 21 quater, della L. n. 241 del 1990 (che letteralmente si riferisce a provvedimenti già adottati e non a procedimenti in itinere), sospendendo il procedimento per il solo tempo occorrente all’approfondimento delle circostanze e alla acquisizione degli elementi necessari alla sua decisione, deve comunque ritenersi che non possa l’Amministrazione invece procedere ad una sospensione a tempo indeterminato in attesa della conclusione delle indagini in sede penale, atteso che in tal modo si violerebbe il dovere generale, di cui al citato art. 2, della L. n. 241 del 1990, di concludere il procedimento con provvedimento espresso (T.A.R. Lazio Latina, 06 dicembre 2005, n. 1653).
Deve quindi ritenersi che non possano ostare alla pronuncia espressa del Ministero della Salute sulla richiesta del ricorrente i provvedimenti (prodotti in atti) di cui alle note del Ministero stesso del 27.2.2007, prot. n. DGRUPS/VII 56851.5HA5.2 e del 5.4.2007, prot. DGRUPS/VII21299P/1.5.h.a.7.2., con cui è stato comunicato l’intento di sospendere il procedimento di riconoscimento del diploma di laurea in questione indefinitivamente fino alla conclusione delle verifiche ed accertamenti penali in proposito.
Deve di conseguenza qualificarsi come illegittimo il silenzio serbato dal Ministero della Salute sull’istanza presentata dal ricorrente.
Va precisato che la presente sentenza è limitata, per le considerazioni in precedenza svolte, all’accertamento dell’obbligo di detto Ministero di adottare un espresso provvedimento che definisca il procedimento cui si riferiva la istanza del ricorrente, sia esso di contenuto positivo o negativo, e alla conseguente condanna a provvedere.
Il giudizio sulla legittimità del silenzio-rifiuto della pubblica amministrazione non ha, infatti, nel caso che occupa, accertato la fondatezza della pretesa sostanziale, ma solo, in astratto, se sussistessero gli elementi formali minimi perché possa addebitarsi all’Amministrazione l’obbligo di pronuncia e del clare loqui. Nel caso di specie, l’amministrazione aveva l’obbligo di dare riscontro all’istanza del privato, o adottando un provvedimento avente contenuto satisfattorio dell’interesse sostanziale fatto valere, ovvero esplicando puntualmente le ragioni che hanno ritardato, oppure, allo stato, ostavano alla definizione del procedimento in senso favorevole alle aspettative dell’istante, fatte salve ovviamente tutte le iniziative che il ricorrente potrà all’esito far valere per tutelare efficacemente le sue ragioni sostanziali.

4.- In conclusione il ricorso deve essere accolto nei termini e nei limiti sopra indicati, con ordine al Ministero della Salute di provvedere sulla istanza del ricorrente, definendo, con provvedimento espresso (di contenuto positivo o negativo), il procedimento così avviatosi entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza; in difetto sarà nominato, su richiesta del ricorrente, un Commissario ad acta perché provveda in via sostitutiva, adottando tutte le determinazioni e tutti gli atti ritenuti opportuni e necessari per l’integrale esecuzione della sentenza stessa. Resta assorbito l’ulteriore motivo di ricorso.

5.- Le spese di giudizio, stante la particolarità della fattispecie, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione terza quater – pronunciandosi sul gravame in epigrafe ai sensi dell’art. 21 bis della legge 1034del 1971, come introdotto dall’art. 2 della legge 205/2000, accoglie il ricorso nei limiti e nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, ordina al Ministero della Salute di provvedere (positivamente o negativamente) sulla istanza del ricorrente volta ad ottenere il riconoscimento della laurea in stomatologia conseguita presso l’Università degli Studi di Novi Sad (Serbia), entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione o notificazione (se anteriore) della presente sentenza; in difetto sarà nominato, su richiesta dei ricorrenti, un Commissario ad acta perché provveda in via sostitutiva, adottando tutte le determinazioni e tutti gli atti ritenuti opportuni e necessari per l’integrale esecuzione della presente sentenza.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla pubblica amministrazione.

Così deciso in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione III quater, nella camera di consiglio del 30.1.2008, con l’intervento dei signori Magistrati elencati in epigrafe.

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