Processo – sopravvenuta carenza d’interesse e cessazione della materia del contendere – differenze

La sopravvenuta carenza d’interesse e la cessazione della materia del contendere si differenziano tra loro nettamente per la diversa soddisfazione dell’interesse leso.
La sopravvenuta carenza di interesse può essere conseguenza anche di una valutazione esclusiva dello stesso soggetto, in relazione sia a sopravvenienze anche indipendenti dal comportamento della controparte sia al sopravvenire di un nuovo provvedimento che non soddisfa perಠintegralmente il ricorrente, determinando una nuova valutazione dell’assetto del rapporto tra la p.a. e l’amministrato; al contrario, la cessazione della materia del contendere si determina quando l’operato successivo della parte pubblica si rivela integralmente satisfattivo dell’interesse azionato .

Pubblicato il 19/10/2020
N. 02659/2020 REG.PROV.COLL.
N. 01024/2018 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1024 del 2018, proposto da
Unione Provinciale degli Agricoltori di Siracusa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Sallicano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Zuccarello in Catania, viale Vittorio Veneto 161/A;
contro
Regione Siciliana – Assessorato Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e del Lavoro – Centro per l’impiego di Siracusa, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Catania, presso i cui uffici distrettuali sono domiciliati per legge in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
nei confronti
Unsic Sede Provinciale di Siracusa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppina Rizza e dagli avvocati Vincenzo Gatto, Gandolfo Maurizio Ballistreri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
– del Decreto n. 3895/2018/SERV. XVII, emesso dal Dirigente del Servizio XVII del Centro per l’Impiego di Siracusa in data 09 aprile 2018, nella parte in cui dispone la nomina di due rappresentanti UNSIC (uno effettivo e l’altro supplente) quale membri della Commissione Provinciale di Conciliazione per le controversie individuali di lavoro ex art. 410 c.p.c. di Siracusa, per la durata di tre anni ed in rappresentanza dei datori di lavoro;
– ove occorra, del Decreto dell’11 gennaio 2018 (n. 29/2018/SERV. XVII), emesso dal Dirigente del Centro per l’Impiego di Siracusa, sempre limitatamente alla nomina dei suddetti rappresentanti UNSIC.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Siciliana – Assessorato Regionale della Famiglia delle Politiche Sociali e del Lavoro – Centro per l’impiego – e di Unsic Sede Provinciale di Siracusa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2020 la dott.ssa Giuseppina Alessandra Sidoti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. L’Unione Provinciale degli Agricoltori, parte ricorrente, contesta la legittimità  del provvedimento in epigrafe (n. 3895/2018) nella parte in cui dispone la nomina di due rappresentanti UNSIC (uno effettivo e l’altro supplente) quale membri della Commissione Provinciale di Conciliazione per le controversie individuali di lavoro ex art. 410 c.p.c. di Siracusa, per la durata di tre anni e in rappresentanza dei datori di lavoro.
La ricorrente ha esposto che il Dirigente del Servizio XVII del Centro per l’Impiego di Siracusa, con un primo decreto dell’11 gennaio 2018 (n. 29/2018/SERV. XVII), operando in asserita carenza motivazionale e di istruttoria, nominava – tra gli altri -, quali membri della citata Commissione per i datori di lavoro, due rappresentanti (uno effettivo e l’altro supplente) dell’UNSIC, preferiti ai rappresentanti designati dall’Unione Provinciale degli Agricoltori di Siracusa.
L’organismo datoriale ricorrente, con nota datata 12 febbraio 2018, presentava ricorso avverso il decreto dirigenziale dell’11 gennaio 2018, chiedendo l’intervento in autotutela.
Con D.D.S. n. 645, datato 09 marzo 2018, il Dirigente del Servizio XVII del Centro per l’impiego di Siracusa decideva di <<sospendere dal 9/03/2018 all’8/04/2018 in via cautelare, ex art. 21 quater, comma 2, legge 241/1990, al fine di evitare contenziosi, il DDS n. 29 dell’11/01/2018 limitatamente alla designazione dei due rappresentanti UNSIC al fine di consentire all’UNSIC e all’Unione Provinciale degli Agricoltori di Siracusa di proporre delle osservazioni a supporto di quanto dichiarato sul proprio grado di rappresentatività >>.
Con il successivo DDS del 9 aprile 2018, il dirigente del Servizio XVII del Centro per l’impiego di Siracusa ha deciso di riconfermare i rappresentanti UNSIC.
Tale ultimo atto è stato impugnato da parte ricorrente, che ha dedotto i seguenti motivi: Violazione di legge; Violazione dei principi di trasparenza e di legalità ; Violazione del principio di partecipazione; Violazione di norme interne. Eccesso di potere in senso relativo ed in senso assoluto per difetto di motivazione; difetto dei presupposti; Contrasto insanabile tra motivazione e dispositivo; Illogicità  manifesta; carenza e/o difetto di istruttoria; Travisamento del fatto, della documentazione e delle prove; Contraddittorietà  intrinseca ed estrinseca; Sviamento (anche logico).
2. Si è costituita la UNISC sede provinciale di Siracusa, controinteressata, la quale ha preliminarmente eccepito:
a) l’inammissibilità  del ricorso, perchè parte ricorrente avrebbe impugnato un atto meramente confermativo del primo decreto non impugnato tempestivamente innanzi a questo Tribunale Amministrativo, proponendo piuttosto istanza di autotutela;
b) l’inammissibilità  del ricorso per violazione dell’art. 40 comma 1 lett. d) cpa, per mancata esposizione dei motivi specifici su cui il ricorso trova giustificazione;
c) nel merito, ha controdedotto per l’infondatezza del ricorso.
3. Si è costituita la Regione Siciliana – Assessorato regionale della famiglia delle politiche sociali e del lavoro per resistere al giudizio.
4. Con ordinanza n. 1437 del 6 luglio 2018, il Collegio ha disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei due rappresentanti UNSIC nominati quali membri della Commissione Provinciale di Conciliazione.
4.1. In data 3 settembre 2019 la ricorrente ha depositato l’adempimento all’integrazione del contraddittorio disposta.
5. Con ordinanza n. 624 del 15 ottobre 2018, all’esito della camera di consiglio fissata per la trattazione dell’istanza cautelare, il Collegio ha accolto quest’ultima ai fini del riesame; ha in particolare ritenuto “doversi disattendere le eccezioni in rito, avuto riguardo al pacifico principio giurisprudenziale secondo il quale non può considerarsi meramente confermativo di un precedente provvedimento l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al primo provvedimento, poichè l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio – sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fase considerata – può condurre a un atto propriamente confermativo, in grado, come tale, di dare vita a un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione; ricorrendo invece l’atto meramente confermativo quando l’Amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (in tal senso: Cons. Stato. V, n.2411/2018 e n.3807/2018, con ampie citazioni giurisprudenziali)” ed ha “Ritenuto il provvedimento impugnato affetto dal lamentato difetto di motivazione”.
5.1. Con atto depositato in data 2 gennaio 2019 parte ricorrente ha presentato ricorso per l’esecuzione della superiore ordinanza cautelare.
5.2. Con ordinanza n. 166 del 4 febbraio 2019 il Collegio, in accoglimento dell’istanza di parte ricorrente, ha nominato commissario ad acta il Prefetto di Siracusa, con facoltà  di delega, per l’esecuzione della detta ordinanza cautelare rimasta non adempiuta.
5.3. In data 9 maggio 2019 il commissario ad acta ha comunicato al Collegio che “Il Centro per l’Impiego di Siracusa ha dato esecuzione all’ordinanza n. 624/2018 con proprio DDS n. 396 del 28 febbraio 2019, che si allega“.
6. In data 31 luglio 2020 l’UNISC, sede provinciale di Siracusa, ha depositato atto di costituzione del difensore in sostituzione del precedente, insistendo per il rigetto del ricorso.
7. Con memoria depositata in data 7 settembre 2020, l’Unione provinciale degli agricoltori di Siracusa ha sostenuto che l’Amministrazione resistente ha prestato acquiescenza all’ordinanza resa in sede cautelare, dandone motivata e definitiva esecuzione con D.D.S. n. 396 del 28 febbraio 2019, in atti. Ha chiesto, quindi, la declaratoria di cessazione della materia del contendere, atteso che l’operato della parte pubblica si è rivelato pienamente satisfattivo dell’interesse azionato, con vittoria di spese.
8. Con memoria di replica depositata in data 14 settembre 2020 la UNISC sede provinciale di Siracusa ha ritenuto che:
– il documento versato in atti dalla ricorrente – ossia il DDS n. 396 del 28 febbraio 2019 del dirigente del servizio XVII – Centro per l’Impiego di Siracusa – non costituirebbe elemento a supporto dell’infondato ricorso dell’UPA;
– detto DDS si porrebbe in violazione del disposto dell’ordinanza cautelare del T.A.R., che non avrebbe ordinato la formulazione di un provvedimento amministrativo di nuova composizione della commissione provinciale di conciliazione per le controversie individuali di lavoro, ma solo la sospensione del provvedimento impugnato;
– ha contestato nel merito il nuovo provvedimento.
9. Alla pubblica udienza del giorno 8 ottobre 2020 il ricorso è stato posto in decisione.
10. Va dichiarata, come da richiesta, la cessazione della materia del contendere.
Occorre specificare che la sopravvenuta carenza d’interesse e la cessazione della materia del contendere si differenziano tra loro nettamente per la diversa soddisfazione dell’interesse leso; la sopravvenuta carenza di interesse può essere conseguenza anche di una valutazione esclusiva dello stesso soggetto, in relazione sia a sopravvenienze anche indipendenti dal comportamento della controparte sia al sopravvenire di un nuovo provvedimento che non soddisfa perಠintegralmente il ricorrente, determinando una nuova valutazione dell’assetto del rapporto tra la p.a. e l’amministrato; al contrario, la cessazione della materia del contendere si determina quando l’operato successivo della parte pubblica si rivela integralmente satisfattivo dell’interesse azionato (Cons. St., sez. VI, n. 2135/2012; Cons. St., sez, V, n. 727/2020).
Nel caso, l’Amministrazione resistente, nel corso del giudizio e successivamente all’ordinanza cautelare di questo T.A.R., ha autonomamente revocato la nomina dei due componenti dell’UNSIC e nominato, in rappresentanza dei datori di lavoro, due rappresentanti della Confagricoltura; in particolare, il nuovo provvedimento ha preso atto, sulla base di quanto nello stesso esposto, “che l’UPA risulta essere l’O.S. pìù rappresentativa dei datori di lavoro settore agricoltura, in quanto il numero delle ditte associate all’UPA ed il numero di lavoratori occupati dai datori di lavoro aderenti a tale associazione è di gran lunga superiore a quelli dell’UNSIC“.
Specificamente il nuovo provvedimento emesso dall’Amministrazione resistente, partendo dall’ordinanza cautelare n. 624/2018, ha ritenuto di dovere procedere a una nuova istruttoria che integri i dati già acquisiti dall’Amministrazione relativi ai quattro indicatori rilevanti, revocando (in autotutela) le precedenti determinazioni e sostituendole con le nuove, frutto della rinnovata istruttoria.
Va ricordato inoltre che, essendo il remand (adottato dalla ordinanza cautelare di questo T.A.R.) una tecnica di tutela cautelare che si caratterizza proprio per il fatto di rimettere in gioco l’assetto di interessi definiti con l’atto impugnato, restituendo alla P.A. l’intero potere decisionale iniziale, senza pregiudicarne il risultato finale, il nuovo atto, quando non sia meramente confermativo, costituendo una (rinnovata) espressione della funzione amministrativa (come nel caso), porta a una pronuncia di cessazione della materia del contendere, ove abbia contenuto satisfattivo della pretesa azionata dal ricorrente, oppure d’improcedibilità , per sopravvenuta carenza di interesse, trasferendosi l’interesse del ricorrente dall’annullamento dell’atto inizialmente impugnato, all’annullamento di quest’ultimo, che lo ha interamente sostituito.
Nel caso deve concludersi per il carattere pienamente satisfattivo del nuovo atto posto in essere dall’Amministrazione resistente, come del resto dichiarato dalla stessa parte ricorrente con la memoria da ultimo prodotta, con conseguente declaratoria di cessazione della materia del contendere.
10.1 Per completezza, occorre dare atto che tale ultimo provvedimento, allo stato, non risulta impugnato ritualmente dal controinteressato UNISC, che, nel corso del presente giudizio, si è limitato a muovere contestazioni avverso lo stesso con memoria (non notificata) e a insistere per il rigetto del ricorso.
11. Le spese di lite possono essere compensate in considerazione della peculiarità  della controversia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara la cessazione della materia del contendere.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Pancrazio Maria Savasta, Presidente
Giuseppina Alessandra Sidoti, Primo Referendario, Estensore
Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Referendario

1.  Il diniego opposto ad un’istanza di accesso civico generalizzato non impedisce all’istante di proporre una nuova domanda facendo valere l’esistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento per il quale è stato chiesto l’accesso, interesse che l’art. 22 L. 241/1990 prevede quale presupposto per la legittimazione all’azione e l’accoglimento della relativa domanda. (1)
 
2. Nel caso in cui il consigliere designato di una fondazione bancaria formuli istanza di accesso alle autorizzazioni rilasciate dall’Università a due professori per lo svolgimento dell’incarico di componenti del Consiglio di Amministrazione di quella fondazione, deve ritenersi illegittimo il diniego opposto all’istanza e motivato in ragione del fatto che nelle more l’istante avrebbe perso la legittimazione non essendo stata ratificata la sua designazione, laddove egli abbia prontamente agito in via giudiziale impugnando la delibera con cui non era stata ratificata la sua nomina.
 
3. Nell’ambito del diritto di accesso il rapporto di strumentalità tra l’interesse giuridicamente tutelato e la documentazione di cui si chiede l’ostensione deve essere inteso in senso ampio, ossia in modo che la documentazione richiesta deve essere mezzo utile per la difesa dell’interesse giuridicamente rilevante e non strumento di prova diretta della lesione di tale interesse. Pertanto, l’interesse all’accesso ai documenti deve essere considerato in astratto, escludendo che possa esservi spazio per apprezzamenti in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale proponibile.
 
4. Nel caso di una istanza di accesso volta a conoscere le autorizzazioni rilasciate da un’Università a due Professori per ricoprire incarichi all’interno del CdA di una fondazione bancaria, deve ritenersi illegittimo il diniego opposto dall’Università e motivato sulla scorta del fatto che l’istanza avrebbe ad oggetto dati personali dei controinteressati, non essendo ravvisabile il danno che essi potrebbero subire dalla conoscenza da parte dell’istante dell’esistenza di provvedimenti formali di autorizzazione nei loro confronti da parte dell’Università, non riguardando l’istanza di accesso i loro fascicoli personali.
(1) cfr. TAR Lazio, Roma, n. 3741/2017.

 
Pubblicato il 23/04/2018

N. 02659/2018 REG.PROV.COLL.
N. 02958/2017 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2958 del 2017, proposto da: 
Francesco Fimmanò, rappresentato e difeso dall’avvocato Luciano Imparato con il quale elettivamente domicilia in Napoli, al viale Gramsci n. 17/B;

Università degli Studi Federico II di Napoli, in persona del rappresentante legale p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli presso la quale domicilia in Napoli alla via A.Diaz n. 11; 

Daniele Marrama e Marco Musella, rappresentati e difesi dall’avvocato Raffaele Caroccia con il quale elettivamente domiciliano in Napoli alla piazza Nicola Amore n.6;

del provvedimento comunicato via PEC in data 14 giugno 2017 (n. prot. 56306) con il quale l’Università degli Studi Federico II di Napoli ha respinto la domanda di accesso agli atti presentata dal ricorrente in data 15 maggio 2017;
ove possa occorrere del provvedimento del 26 aprile 2017 (prot. n. 38429) con il quale l’Università degli Studi Federico II di Napoli ha respinto la domanda di accesso civico presentate dal ricorrente in data 29 marzo 2017;
nonché per l’accertamento del diritto del ricorrente di accedere alla documentazione richiesta;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Universita’ degli Studi Napoli Federico II e di Daniele Marrama e di Marco Musella;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2018 la dott.ssa Paola Palmarini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Espone il ricorrente, prof. ordinario di diritto commerciale presso l’Università del Molise, che:
– in data 11 aprile 2016 veniva designato dal Presidente della Giunta delle Regione Campania quale componente del Consiglio Generale della Fondazione Banco di Napoli;
– in data 17 maggio 2016 con nota indirizzata per conoscenza al Governatore della Banca d’Italia, al Ministro dell’economia e delle finanze e al Presidente della CONSOB invitava il Presidente della Fondazione Istituto Banco di Napoli (prof Daniele Marrama) a convocare “senza indugio” il Consiglio Generale della Fondazione per assumere ogni opportuno provvedimento “a tutela e/o risarcimento delle ragioni della Fondazione” che nel processo di trasformazione degli istituti di credito di diritto pubblico iniziata a partire dagli anni ’90 ha subito dei danni rilevantissimi;
– in data 28 ottobre 2016 in un’intervista rilasciata a Il Mattino il Presidente della Fondazione evidenziava che l’odierno ricorrente non è “ancora membro del Consiglio generale della fondazione; è stato designato dalla Regione Campania ma spetta al Consiglio generale ratificare l’indicazione. Il Consiglio ha deciso di rinviare la ratifica per approfondimenti su profili possibili di compatibilità”;
– per tale ragione con nota del 31 ottobre 2016 chiedeva al Presidente della Fondazione di trasmettergli il verbale del 27 ottobre 2016 del Consiglio che aveva rinviato la ratifica della sua nomina;
– il Presidente della Fondazione riteneva che la richiesta non fosse accoglibile per difetto di legittimazione, ciò nondimeno, in data 4 aprile 2017 otteneva il verbale grazie all’intervento del Ministero dell’economia e delle finanza;
– dal verbale del 27 ottobre 2016 apprendeva che in relazione alla ratifica della sua nomina a consigliere così ci si esprimeva. “Per i primi due non sono state ravvisate incompatibilità e la presenza di tutti i requisiti di onorabilità e professionalità richiesti; rispetto al Prof. Francesco Fimmanò da un lato c’è la questione della lettera che il Professore mi ha inviato sollecitando la convocazione del Consiglio Generale sostanzialmente per fare al Ministero causa dopo 20 (venti) anni; questa lettera è stata improvvidamente inviata anche al Ministro dell’ Economia e delle Finanze, al Governatore della Banca d’Italia e al Presidente della Consob. Aggiunge, poi, il Presidente che il Consiglio di Amministrazione della fondazione gli ha chiesto di verificare con un legale la possibilità di avviare una azione di risarcimento dei danni nei confronti del professore atteso che l’iniziativa, da un lato, ha determinato l’improvvisa interruzione dei promettenti contatti instaurati con il Ministero, dall’altro, ha procurato un evidente danno di immagine alla Fondazione. Il Presidente precisa, inoltre, che l’organismo che ha indicato la designazione del Prof. Francesco Fimmanò ha definito inqualificabile l’iniziativa intrapresa dal medesimo. Con riguardo alla incompatibilità, rileva inoltre il Presidente, la circostanza che il Prof. Francesco Fimmanò ha un grande contenzioso con la Banca di Sviluppo, banca di cui la fondazione in questo momento è azionista di riferimento. Tale incompatibilità verrebbe superata in caso di rinuncia ai mandati. Il Presidente aggiunge che ha ritenuto far presente al Presidente della Giunta Regionale tali circostanze e che quest’ultimo ha invitato a sospendere la votazione su questo tema per approfondimenti”;
– tuttavia, il Presidente della Regione Campania chiariva con nota del 27 aprile 2017 di non aver mai pronunciato le frasi attribuitegli nel verbale;
– in data 24 marzo 2017 invitava il Consiglio generale da un lato a ratificare la sua nomina, dall’altro, “a prendere atto della sopravvenuta incompatibilità proprio del Presidente della Fondazione, che per effetto della deliberata sottoscrizione di un aumento di capitale nella Banca Regionale di Sviluppo, nonché nella Banca del Sud veniva nominato Presidente anche di detti istituti bancari”;
– in data 29 marzo 2017 inoltrava all’Università Federico II di Napoli (d’ora in avanti Università) un’istanza di accesso civico ai sensi del d.lg. n. 33/2013 al fine di ottenere copia delle “richieste di autorizzazione per ciascun anno dei Vs. Professori Daniele Marrama e Marco Musella e le Vostre autorizzazioni rettoriali annuali riferite alle attività in epigrafe; – le richieste di autorizzazioni annuali del Prof. Daniele Marrama e le Vostre autorizzazioni a rivestire la carica di Presidente delle due Banche partecipate (Banca del Sud e Banca Regionale di Sviluppo)”;
– con nota del 26 aprile 2017 l’Università negava l’accesso agli atti sul presupposto della opposizione dei controinteressati i quali hanno prospettato il verificarsi di un concreto pregiudizio alla protezione dei propri dati personali, in caso di accoglimento della domanda;
– in data 15 maggio 2017, preso atto del diniego, presentava una nuova istanza di accesso ai sensi delle disposizioni di cui alla legge n. 241 del 1990 motivata in ragione della sua veste di componente designato dal Presidente della Giunta regionale nel Consiglio Generale della Fondazione Banco di Napoli al fine di espletare i poteri di controllo derivanti da tale investitura in relazione all’accertamento della ricorrenza delle condizioni che legittimerebbero i controinteressati a ricoprire gli incarichi di Presidente e Vice Presidente della Fondazione bancaria, nonché, l’incarico di Presidente della Banca Regionale di Sviluppo e Banca del Sud rivestite dal prof. Marrama;
– in data 14 giugno 2017 l’Università negava l’accesso sul presupposto dell’assenza di un interesse qualificato anche perché nel corso dell’istruttoria emergeva che il Consiglio Generale aveva deliberato in data 27 aprile 2017 di non ratificare la nomina del richiedente quale consigliere generale della Fondazione ciò anche in considerazione della prevalenza dell’interesse dei controinteressati alla protezione dei loro dati personali.
A sostegno del gravame deduce la violazione delle disposizioni che regolano sia l’accesso civico generalizzato (d.lg. n. 33/2013) sia quello “ordinario” (artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990).
Si sono costituiti per resistere l’Università e i controinteressati formulando una serie di eccezioni in rito.
Parte ricorrente con le memorie depositate in date 26 gennaio e 26 febbraio 2018 ha replicato alle eccezioni processuali insistendo per l’accoglimento del gravame. In particolare, ha evidenziato che con l’ordinanza del 5 febbraio 2018 il Tribunale civile di Napoli ha in via cautelare ritenuto illegittima la delibera del Consiglio Generale del 27 aprile 2017 nella parte in cui non ha ratificato la sua nomina per un supposto conflitto di interessi.
Alla camera di consiglio del 4 aprile 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.
Il ricorso è fondato e, pertanto, deve essere accolto.
Preliminarmente in rito, il contradditorio è integro (cfr. eccezione formulata dalla difesa di Marrama) in quanto anche l’altro controinteressato evocato in giudizio (Musella) si è costituito.
Come esposto in fatto il ricorrente ha formulato una prima istanza di accesso agli atti ai sensi del d.lg. n. 33/2013 rigettata dall’Università con provvedimento del 26 aprile 2017 e, una seconda, avente il medesimo oggetto, ai sensi della legge n. 241 del 1990, respinta con provvedimento del 14 giugno 2017 (in questa sede impugnato). Segnatamente, è stato richiesto (in entrambi i casi) all’Università di consentire “l’accesso alle autorizzazioni rilasciate ai professori Daniele Marrama e Marco Musella per ricoprire gli incarichi rispettivamente di Presidente e Vice Presidente della Fondazione Banco di Napoli e quanto al prof. Marrama l’autorizzazione allo svolgimento dell’incarico di Presidente di Banca Regionale di Sviluppo s.p.a. e Banca del Sud s.p.a.”.
Quanto all’eccezione di inammissibilità del gravame formulata dalla difesa erariale e dai controinteressati per non essere stato tempestivamente impugnato il primo diniego del 26 aprile 2017 deve osservarsi quanto segue.
Condivisibilmente la giurisprudenza ha affermato (T.A.R. Lazio, Roma, n. 3741/2017) come l’accesso civico generalizzato ex d.lg. n. 33/2013 e l’accesso agli atti di cui alla legge n. 241/1990 operano su norme e presupposti diversi. E’, pertanto, fondamentale tenere distinte le due fattispecie per calibrare i diversi interessi in gioco, allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi. Tale bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell’accesso ex l. n. 241 del 1990 dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti e nel caso dell’accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all’operatività dei limiti), ma più esteso, avendo presente che l’accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) dei dati, documenti e informazioni.
E’ evidente, quindi, che nella fattispecie il ricorrente non può più contestare (non avendolo tempestivamente impugnato) il provvedimento con il quale l’Università ha ritenuto insussistenti i presupposti di cui al citato decreto n. 33/2013 per consentire l’accesso civico generalizzato. Il che non implica l’impossibilità da parte dell’istante di proporre una nuova domanda facendo valere l’esistenza di un “interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è stato chiesto l’accesso”, che l’art. 22 della legge n. 241 del 1990, prevede quale presupposto per la legittimazione all’azione e l’accoglimento della relativa domanda.
In questo senso il presente giudizio deve limitarsi al vaglio dell’esistenza dei presupposti di cui alla citata legge n. 241/1990 per concedere l’accesso, non potendo più (e in questo la prospettazione della difesa dei controinteressati è condivisibile) prendere in considerazione quanto articolato in ricorso circa la necessità di controllare, attraverso l’accesso civico generalizzato, l’operato della p.a.
Ciò precisato, con l’istanza del 15 maggio 2017 il ricorrente, premesso di essere membro designato dalla Regione nel Consiglio Generale della Fondazione Banco di Napoli e di voler esercitare i poteri di controllo derivanti da tale investitura ha rappresentato di voler accertare attraverso l’accesso (ai sensi della legge n. 241 del 1990) la ricorrenza delle condizioni che legittimerebbero i controinteressati a ricoprire gli incarichi di Presidente e Vice Presidente della Fondazione bancaria nonché l’incarico di Presidente del Banco Regionale di Sviluppo e della Banca del Sud del solo Marrama; a tal fine ha chiesto di poter accedere, trattandosi di professori universitari, alle autorizzazioni rilasciate dall’Università.
Al riguardo deve sin da subito essere respinta l’eccezione di genericità della domanda con riguardo al Prof Musella in quanto risulta evidente il contenuto della richiesta.
L’Università ha negato l’accesso sul presupposto dell’opposizione dei controinteressati che paventano un concreto pregiudizio alla protezione dei loro dati personali in caso di accoglimento della richiesta e della circostanza che nel corso dell’istruttoria la Fondazione ha comunicato che l’istante “non possiede più la qualità di consigliere designato dall’ente medesimo dal momento che il Consiglio generale della Fondazione ha deliberato il 27.4.2017 di non nominarlo Consigliere generale”.
Com’è noto il giudizio in materia di accesso – anche se si atteggia impugnatorio nella fase di proposizione del ricorso, in quanto rivolto contro l’atto di diniego o avverso il silenzio – diniego formatosi sulla relativa istanza – è sostanzialmente rivolto ad accertare la sussistenza o meno del titolo all’accesso nella specifica situazione alla luce dei parametri normativi, indipendentemente dalla maggiore o minore correttezza delle ragioni addotte dall’Amministrazione per giustificarne il diniego.
Nel caso di specie la principale ragione posta a base del diniego è che l’istante non avrebbe più alcuna legittimazione all’accesso un quanto non avrebbe più la qualifica di consigliere designato.
In ricorso si rappresenta come tale circostanza non sia dirimente soprattutto in quanto il ricorrente ha reagito nelle competenti sedi giurisdizionali mediante l’impugnazione della delibera del Consiglio Generale che non ha ratificato la sua nomina. Tanto che in data 5 febbraio 2018 il Tribunale civile di Napoli ha accolto la sua richiesta di accertare, in via cautelare, l’illegittimità della delibera del 27 aprile 2017 con la quale si è deciso “in senso contrario alla nomina a consigliere generale” del ricorrente.
Non può dunque sostenersi (cfr. memoria del controinteressato Marrama del 15 gennaio 2018) che il ricorrente non avesse alcuna “relazione giuridicamente apprezzabile con la Fondazione”.
Tale affermazione, a prescindere dall’intervenuta ordinanza del Tribunale civile, non era vera neanche al momento della presentazione della domanda di accesso in quanto, come sopra esposto il ricorrente ha evidenziato in ricorso non solo la sua intenzione (poi concretizzatasi) di reagire alla mancata ratifica della sua nomina a componente del Consiglio generale, ma anche le numerose attività intraprese a tutela degli interessi della Fondazione (anche mediante la presentazione di segnalazioni ai competenti organi di vigilanza) e la sua personale esposizione ad azioni risarcitorie (cfr. verbale del Consiglio del 27 ottobre 2016).
L’istante ha, a giudizio del Collegio, una posizione differenziata (per le motivazioni appena illustrate, che non lo rendono come sostiene la difesa di Marrama un quivis de populo) cui si ricollega, in termini di concretezza ed attualità, l’interesse conoscitivo (cfr. Cons. Ad. Plen. n. 7/2012).
In particolare, il Collegio ritiene che l’esibizione dei documenti richiesti sia strumentale alla tutela della posizione giuridica del ricorrente.
Dalla vicenda sopra esposta emerge, infatti, una situazione conflittuale che ha visto contrapposti i vertici della Fondazione con il ricorrente. Segnatamente, quest’ultimo ha denunciato in più sedi la situazione della Fondazione nonché quella di incompatibilità in cui verserebbero i controinteressati ventilando, a torto o a ragione, un possibile collegamento tra i suoi esposti e la mancata ratifica della sua nomina.
Come evidenziato dalla giurisprudenza in tema di diritto di accesso, l’interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l’accesso non solo non deve necessariamente consistere in un interesse legittimo o in un diritto soggettivo, dovendo solo essere giuridicamente tutelato purché non si tratti del generico ed indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell’attività amministrativa e che, accanto a tale interesse deve sussistere un rapporto di strumentalità tra tale interesse e la documentazione di cui si chiede l’ostensione. Questo rapporto di strumentalità deve però essere inteso in senso ampio, ossia in modo che la documentazione richiesta deve essere mezzo utile per la difesa dell’interesse giuridicamente rilevante e non strumento di prova diretta della lesione di tale interesse. Pertanto, l’interesse all’accesso ai documenti deve essere considerato in astratto, escludendo che possa esservi spazio per apprezzamenti in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale proponibile. La legittimazione all’accesso non può dunque essere valutata facendo riferimento alla legittimazione della pretesa sostanziale sottostante, ma ha consistenza autonoma, indifferente allo scopo ultimo per cui viene esercitata.
Alla stregua di tali coordinate giurisprudenziali e dal contesto di tipo conflittuale (con paventate azioni risarcitorie) venutosi a creare all’interno della Fondazione l’interesse strumentale alla difesa della posizione giuridica del ricorrente deve ritenersi sussistente.
Indubbiamente sussiste un collegamento tra la documentazione richiesta e l’interesse azionato; ciò in quanto l’eventuale mancata autorizzazione da parte dell’Università (cui appartengono i controinteressati) per ricoprire l’incarico di Presidente e Vice Presidente della Fondazione non può non avere un riflesso sulla posizione dei controinteressati all’interno dell’istituto e non solo, come sostenuto dalla difesa erariale, all’interno dell’Università.
Del tutto ininfluente ai fini dell’accoglimento del ricorso (e, anzi, in contraddizione con la manifestata opposizione all’accesso per salvaguardare i propri dati personali) la circostanza dedotta dalla difesa di Marrama circa la sua qualifica di professore a tempo definito e come tale non necessitante di alcuna autorizzazione da parte dell’Università per ricoprire detti incarichi. In questo caso, infatti, l’amministrazione potrà limitarsi ad attestare che nessuna autorizzazione risulta essere stata mai rilasciata nei suoi riguardi.
Infine, deve osservarsi che nel doveroso bilanciamento della posizione del richiedente l’accesso con quella di chi dall’esercizio dell’accesso vedrebbe compromesso il suo diritto alla riservatezza non si vede in che modo, nel caso di specie, i controinteressati potrebbero subire un danno dalla conoscenza da parte del ricorrente dell’esistenza di provvedimenti formali di autorizzazione nei loro confronti da parte dell’Università. Non si tratta, infatti, di accedere al loro fascicolo personale bensì solo alle (eventuali) autorizzazione concesse per ricoprire gli incarichi.
In definitiva, alla luce di quanto fin qui argomentato, il ricorso deve essere accolto con conseguente accertamento del diritto all’ostensione degli atti richiesti con l’istanza di accesso del 15 maggio 2017 di cui in epigrafe per effetto del quale l’Università dovrà consentire l’accesso, secondo le modalità indicate in dispositivo.
La particolarità in fatto della controversia giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara l’obbligo dell’intimata Università di consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, della documentazione richiesta con l’istanza di accesso di cui trattasi nel termine di giorni trenta decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente decisione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Passoni, Presidente
Gianluca Di Vita, Consigliere
Paola Palmarini, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO