La somma erogabile ai sensi del comma 4 dell’art. 3, l. reg. Umbria n. 23 del 1996 ha natura di indennizzo e non di risarcimento e quindi non copre l’intero danno asseritamente subito.
In particolare, la l. reg. Umbria n. 23 del 1996 (così¬ come la precedente l. reg. Umbria 13 agosto 1984, n. 39) ha chiaramente escluso che la posizione del danneggiato dall’invasione di cinghiali, una volta riconosciuta dall’Amministrazione l’esistenza di un danno risarcibile, sia una posizione idonea, nonostante l’uso da parte del legislatore regionale del termine "risarcimento", ad assumere alla posizioni giuridica soggettiva di “diritto” al risarcimento nella sua interezza, anzichè solo nel limite delle risorse destinate al fondo. In altri termini, l’indennizzo nella percentuale massima del 70% è raggiungibile soltanto se vi è la copertura di bilancio, in quanto le Province provvedono all’attribuzione degli indennizzi stanziati all’inizio di ciascun esercizio finanziario sulla base dei finanziamenti assegnati dalla Regione, e li ripartiscono tra i danneggiati.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7445 del 2019, proposto dalla Regione Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Manuali e Anna Rita Gobbo e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
la signora Francesca S., rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe La Spina, con domicilio eletto presso lo studio Elisabetta Nardone in Roma, piazza Cola di Rienzo, 92;
nei confronti
della Provincia di Perugia, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio,
per la riforma
della sentenza del Tar Umbria n. 58 del 6 febbraio 2019, che ha accolto il ricorso proposto dalla signora Francesca S. per il ristoro di danni alle colture agricole provocati dalla fauna selvatica.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della signora Francesca S.;
Vista la memoria depositata dalla signora Francesca S. in data 13 marzo 2020;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 16 aprile 2020, svoltasi da remoto in videoconferenza ex art. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020, il Cons. Giulia Ferrari;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
1. Con appello notificato in data 4 settembre 2019 e depositato il successivo 10 settembre la Regione Umbria ha impugnato la sentenza del Tar Umbria n. 58 del 6 febbraio 2019, che ha accolto il ricorso proposto, per il ristoro di danni alle colture agricole provocati dalla fauna selvatica, dalla signora Francesca S. nella qualità  di affittuaria di alcuni terreni situati a Preci, frazione Corone, destinati alla produzione agricola di varie colture (girasole grano tenero mais foraggio) danneggiate dai numerosi cinghiali presenti in zona nel periodo tra il 1998 e il 2001.
I danni subiti dalla signora S., come accertati dai tecnici dell’Amministrazione ai sensi della l. reg. n. 23 del 1996, ammontavano a £ 27.538.600, pari ad € 14.222,50, così¬ specificati: a) per il 1988: € 1.836,99; b) per il 1999: € 2.779,97; c) per il 2000: € 3.610,86; d) per il 2001: € 5.943,99. La Provincia di Perugia, con mandati di pagamento del 29 luglio 1999, del 2 ottobre 2000, del 14 settembre 2001 e del 13 settembre 2002, aveva liquidato in favore dell’attrice solo una parte di tali danni, e precisamente: a) per l’anno 1998: € 610,61 (£ 1.112.300); b) per l’anno 1999 € 830 (£ 1.607.100); c) per l’anno 2000 € 1.062,20 (£ 2.056.700); d) per l’anno 2001: (€ 1.190,22). Poichè il contributo erogato, per € 6.356,87, copriva solo in parte i danni subiti dall’attrice, nella misura
di poco superiore al 30%, la signora S. aveva chiesto la restante somma di € 10.565,63 dai competenti Enti.
Proposto il giudizio dinanzi al Tribunale di Perugia, questo, con sentenza n. 490 del 15 maggio 2008 ha condannato la Regione Umbria al pagamento della somma di € 10.565,63, come richiesto dall’attrice, oltre interessi e rivalutazione monetaria dal giorno della domanda al saldo effettivo.
La Corte d’Appello di Perugia, dinanzi alla quale la Regione Umbria aveva proposto appello, con sentenza n. 635 del 21 dicembre 2011 ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.
Avverso detta decisione proponeva ricorso per Cassazione la signora S.. La Corte Suprema di Cassazione, con sentenza n. 24466 del 30 ottobre 2013 ha respinto il ricorso, così¬ determinando la definitività  della sentenza della Corte d’appello di Perugia che ha sancito la carenza di giurisdizione del Giudice ordinario.
2. Il giudizio è stato quindi riassunto dalla signora S. innanzi al Tar Umbria, con atto notificato alle Amministrazioni resistenti il 15 gennaio 2014.
3. Avverso la sentenza del Tar Umbria n. 58 del 6 febbraio 2019, che aveva accolto il ricorso riconoscendo il diritto della signora S. ad avere e trattenere la somma riconosciuta dai tecnici dell’Amministrazione, ha proposto appello la Regione Umbria.
L’appellante ha dedotto:
a) Violazione dei principi generali in tema di azioni nel processo amministrativo; Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 31 e 34, comma 3, c.p.a..
La Provincia di Perugia, nel costituirsi in giudizio dinanzi al Tar Umbria, aveva eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità  del ricorso proposto dalla signora S., perchè proponeva una azione di accertamento riferita ad una posizione di interesse legittimo.
Il Tar non ha in alcun modo esaminato la suddetta eccezione, mentre avrebbe dovuto accoglierla e, conseguentemente, dichiarare il ricorso inammissibile.
La signora S. avrebbe infatti dovuto impugnare i provvedimenti di liquidazione dei danni, chiedendone l’annullamento.
b) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 59, comma 2, l. n. 69 del 2009 e dell’art. 11, comma 4, c.p.a. – Motivazione erronea, illogica e contradditoria.
La Provincia, nel proprio controricorso dinanzi al Tar, aveva altresì¬ evidenziato l’irricevibilità  del ricorso, considerato che, al momento della notifica dell’originario atto di citazione dinanzi al Tribunale di Perugia (10 aprile 2003) erano ampiamente decorsi i termini per l’impugnazione dei provvedimenti inerenti la ripartizione l’erogazione dei fondi relativi agli anni 1998, 1999, 2000 e 2001.
c) Violazione e/o falsa applicazione: degli artt. 10, comma 8, lett. f), 14, comma 14, e 26, comma 1, l. n. 157 del 1992; 37 e 40, l. reg. Umbria n. 14 del 2004; 3, comma 4, 6, 8 e 10, l. reg. Umbria n. 23 del 1996; Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2043 e 2052 cod. civ. – Motivazione illogica e contradditoria.
Nel merito della domanda, il Tar Umbria ha completamente ignorato il disposto delle leggi – di livello nazionale e regionale – contenenti la disciplina del ristoro dei danni alle coltivazioni agricole provocati dalla fauna selvatica ed ha quantificato la somma dovuta alla signora S. per il titolo dedotto in giudizio in un importo pari al danno accertato dai tecnici incaricati del relativo rilievo (70% del danno reale), aderendo completamente al contenuto della sentenza del Tribunale di Perugia n. 490 del 2008, senza considerare, tra l’altro, che la percentuale del 70% corrisponde all’importo massimo indennizzabile, mentre l’importo da corrispondere volta per volta è quello determinato annualmente dalle Amministrazioni.
4. Si è costituita in giudizio la signora Francesca S., che ha sostenuto l’infondatezza dell’appello.
5. La Provincia di Perugia non si è costituita in giudizio.
6. Alla udienza del 16 aprile 2020, tenuta in videoconferenza ex art. 84, co. 6, d.l. 18 del 2020, la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. Al fine del decidere occorre principiare dalla sentenza della Corte Suprema di Cassazione n. 24466 del 30 ottobre 2013, che ha rigettato il ricorso proposto dalla signora S., così¬ determinando la definitività  della sentenza della Corte d’appello di Perugia, che aveva sancito la carenza di giurisdizione del Giudice ordinario. Tale giurisdizione era stata, invece, riconosciuta dal Tribunale di Perugia che, con sentenza n. 490 del 15 maggio 2008, aveva condannato la Regione Umbria al pagamento della somma di € 10.565,63, come richiesto dalla signora S., oltre interessi e rivalutazione monetaria dal giorno della domanda al saldo effettivo, somma effettivamente poi liquidata.
Ha premesso la Corte di cassazione che la legge quadro 11 febbraio 1992, n. 157, alla quale le leggi regionali si sono conformate, da un lato si riferisce ai "danni non altrimenti risarcibili", dall’altro non prevede il ristoro integrale di essi, ma "contributi per il risarcimento", ancorchè in base a criteri oggettivi predeterminati, nei limiti – variabili – dell’entità  dei fondi, onde non gravare la P.A. di oneri indeterminati ed imprevedibili nel loro ammontare a causa di eventi non ascrivibili a suoi comportamenti illegittimi, ma ricollegantisi alla tutela di interessi superiori – protezione della fauna selvatica omeoterma ed interesse collettivo alla protezione dell’habitat naturale – affidati alle sue cure, ed in ragione dei quali è giustificato il sacrificio del danneggiato di non avere diritto all’integralità  del risarcimento (S.U. 1050 del 2000).
Nella Regione Umbria è stata data attuazione ai principi contenuti nella legge – quadro con la l. reg. 20 agosto 1996, n. 23.
Detta legge ha previsto (art. 3, comma 4) il limite massimo del 70% entro il quale liquidare il danno. Ha chiarito la sentenza n. 24466 del 2013 che la percentuale di risarcimento in concreto erogabile è incerta perchè dipende dai fondi regionali stanziati e dall’ammontare totale dei danni accertati in ragione dei quali vanno proporzionalmente ripartiti – nella specie 30,41% per l’anno 1998, 29,96% per l’anno 1999, 29,5% per l’anno 2000, 20,07%, come emerge dalle determinazioni provinciali innanzi citate – e perciò, mentre la posizione soggettiva del privato che pretende il rispetto della procedura di accertamento dei danni subiti e della proporzione tra entità  del danno accertato e stanziamento erogato è di diritto soggettivo, perchè disciplinato da norme di relazione contenute nella legge, l’interesse del medesimo ad ottenere l’integrale risarcimento del danno come accertato dalla Provincia è legittimo, perchè la norma che dispone il sacrificio economico costituisce un vincolo alla proprietà  e all’impresa per la tutela di interessi pubblici e dipende dall’ammontare dei fondi assegnati dalla Regione alla Provincia (che nella specie, come innanzi detto, per ciascun anno di riferimento è stato di molto inferiore al limite massimo risarcibile).
Nella specie, in punto di fatto, a fronte delle domande avanzate dalla signora S. e di un accertamento complessivo per il periodo 1998-2001, pari ad € 14.222,50 la Provincia di Perugia ha liquidato un indennizzo pari ad € 3.656,87, corrispondente a circa il 25% di quanto richiesto.
La ricorrente – partendo dal presupposto che l’entità  dei danni era stata già accertata in sede di procedimento amministrativo nella misura del 70%, a cui ha fatto seguito la liquidazione dell’importo complessivo – ha fondato il proprio assunto dinanzi al Tribunale di Perugia e poi, in riassunzione, dinanzi al Tar Umbria, sul rilievo che nessuna ulteriore discrezionalità  sul punto residuasse a favore dell’Amministrazione.
Tale assunto non può perಠessere condiviso.
Ed invero, come si è detto, la somma erogabile ai sensi del comma 4 dell’art. 3, l. reg. Umbria n. 23 del 1996 ha natura di indennizzo e non di risarcimento e quindi non copre l’intero danno asseritamente subito.
Il giudice della giurisdizione, successivamente alla sentenza che ha pronunciato proprio sul ricorso della signora S., ha ribadito che la l. reg. Umbria n. 23 del 1996 (così¬ come la precedente l. reg. Umbria 13 agosto 1984, n. 39) ha chiaramente escluso che la posizione del danneggiato dall’invasione di cinghiali, una volta riconosciuta dall’Amministrazione l’esistenza di un danno risarcibile, sia una posizione idonea, nonostante l’uso da parte del legislatore regionale del termine "risarcimento", ad assumere alla posizioni giuridica soggettiva di “diritto” al risarcimento nella sua interezza, anzichè solo nel limite delle risorse destinate al fondo. In altri termini, l’indennizzo nella percentuale massima del 70% è raggiungibile soltanto se vi è la copertura di bilancio, in quanto le Province provvedono all’attribuzione degli indennizzi stanziati all’inizio di ciascun esercizio finanziario sulla base dei finanziamenti assegnati dalla Regione, e li ripartiscono tra i danneggiati.
La Corte di cassazione, con la sentenza n. 12686 del 19 giugno 2015 ha chiarito – con riferimento all’ipotesi prevista dall’art. 3, comma 1, l. reg. Umbria n. 23 del 1996 (“risarcimento” fino al 100% per i danni causati dai cinghiali nei parchi regionali, nelle zone di ripopolamento e cattura e in via prioritaria nelle oasi di protezione e nei centri pubblici di riproduzione di fauna selvatica o inselvatichita) ritenuta, ai fini che qui rilevano, del tutto assimilabile a quella del comma 4 dello stesso art. 3 – che “In tal modo la situazione delle amministrazioni che debbono provvedere all’utilizzo dei fondi per liquidare i ‘risarcimenti’ è situazione che nell’acquisizione dei fondi e, quindi, nella formazione della provvista, dipende dal modo in cui concretamente è avvenuto l’esercizio del potere amministrativo dell’organo esecutivo regionale. La stessa legge identifica necessariamente come i Comitati di cui all’art. 10 della legge, cui è demandata la liquidazione del danno, debbano provvedervi: essi vi debbono provvedere sulla base dei fondi di cui s’è detto. E, quindi, viene in evidenza l’essenzialità  della formazione di essi. La determinazione delle somme destinate ai fondi, in quanto dipendente dalle deliberazioni della Giunta regionale è allora certamente idonea ad incidere sulle posizioni soggettive dei soggetti che vantino danni rilevanti secondo la legge, sebbene tali danni siano stati accertati e sia avvenuta la quantificazione sulla base dei fondi, e lo è, una volta che l’evento di danno sia stato riconosciuto ed accertato. Ma, secondo le Sezioni Unite, rispetto a tale attività  di determinazione del fondo, le dette posizioni, già configurantisi come diritti soggettivi in relazione alla attività  amministrativa di accertamento della ricorrenza dell’evento di danno e di quantificazione del dovuto secondo quanto il fondo consente, si configurano come posizioni di interesse legittimo sebbene strumentali sempre alla prospettiva della consecuzione dell’equivalente risarcitorio. Ciò perchè essa, sotto il descritto profilo, dipende dall’attività  di determinazione del fondo da parte della Giunta e, quindi, solo gradatamente dalla successiva ripartizione di esso fra tutti i pretendenti. Le regole eventualmente stabilite a proposito dei criteri di ripartizione sono anch’esse espressione di potere amministrativo, che si presterà  ad essere sindacato, eventualmente quanto al criterio di ripartizione fra i concorrenti, se basato sulla mera proporzionalità  della ripartizione del fondo disponibile in un certo momento, oppure anche o solo su altri criteri, come l’ordine di verificazione dell’evento di danno e simili. Trattandosi, dal punto di vista del danneggiato di profili dell’attività  amministrativa che riguardano una sua situazione che è di diritto soggettivo, la tutela di tale situazione in relazione al cattivo esercizio del potere amministrativo, avrà  luogo, secondo quanto hanno stabilito le SS.U. dinanzi all’A.G.O. Ciò che, invece, le SS.UU. hanno qualificato come interesse legittimo è l’aspirazione del danneggiato a che i fondi siano dalla P.A., nella specie la Giunta, determinati in modo da consentire la copertura dell’intero danno.
Dunque, l’aspirazione a conseguire quest’ultimo nonostante tale consecuzione non sia possibile in base alla provvista rappresentata dal fondo e nonostante l’agire della p.a. nella ripartizione del fondo sia stato legittimo, non è espressione di un diritto soggettivo, ma di un interesse legittimo, che come tale può trovare soddisfazione e, dunque, realizzare l’interesse concreto all’integrale risarcimento, solo tramite il sindacato dell’azione della giunta regionale di determinazione del fondo e la conseguente tutela amministrativa che censurando detta azione possa portare ad arricchire il fondo in modo da consentire il risarcimento integrale.”.
2. Corollario obbligato di tale premessa è che la signora S. avrebbe dovuto dedurre l’illegittimità  del metodo di ripartizione utilizzato, assumendo che esso avrebbe determinato una iniqua distribuzione delle risorse disponibili.
Invece, con il ricorso proposto dinanzi al giudice ordinario ha dedotto che quanto le spettava era stato già accertato dalla P.A.; le era stata, infatti, attribuita la somma di € 14.222,50 all’esito dei procedimenti espletati nel 1998, 1999, 2000, 2001, su cui l’Amministrazione aveva versato un acconto, sì¬ che la sua domanda era per il saldo, rispetto al quale vantava un diritto avendo l’Amministrazione esaurito ogni potere discrezionale in merito.
Tale profilo di doglianza perà², per le ragioni sopra esplicitate, non può essere accolto atteso che la legge prevede una misura massima del 70% ma l’effettiva elargizione dipende dalla percentuale dei fondi erogati alla Regione Umbria e da come gli stessi sono ripartiti.
La signora S., infatti, dinanzi al Tribunale di Perugia si è limitata a chiedere l’accertamento del proprio diritto ad ottenere il risarcimento nella misura del 70%.
Nella comparsa di costituzione e risposta con appello incidentale dinanzi alla Corte di appello di Perugia – di fronte alla quale la Regione Umbria aveva appellato la sentenza del Tribunale di Perugia n. 490 del 15 maggio 2008 – la signora S. ha ribadito il proprio diritto ad ottenere il 70% del danno accertato. Ha infatti affermato che l’art. 3, comma 4, l. reg. n. 23 del 1996 va interpretato nel senso che “accertato il danno da parte della Regione & tale danno va poi risarcito nei limiti del 70% e non per l’intero &.. La disponibilità  o meno dei fondi finanziari è completamente irrilevante, perchè la legge non condiziona il risarcimento alla esistenza o meno di tali fondi, così¬ come non fa degradare il diritto soggettivo al risarcimento del danno ad interesse legittimo in funzione dell’esistenza o meno degli stessi fondi”.
Si tratta, dunque, di una impostazione difensiva non corretta atteso che, come chiarito anche dalla Corte di cassazione, il 70% è il limite massimo, fermo restando che il quantum dell’indennizzo liquidabile dipende dalle risorse disponibili e dalla loro distribuzione tra i danneggiati. Distribuzione la cui correttezza non è stata per nulla censurata proprio perchè si è principiato dal contrario assunto per cui sussiste un diritto ad ottenere il 70% del danno subito, una volta che se ne è stata accertata la spettanza.
3. L’appello è dunque fondato, essendo condivisibile quanto affermato dalla Regione Umbria secondo cui l’accertamento del danno non fa sorgere alcuna obbligazione risarcitoria ed ha la mera funzione di determinare i contributi da erogare in misura proporzionale.
La fondatezza dell’appello nei sensi sopra esposti assorbe ogni altra questione, in rito e nel merito.
La complessità  della vicenda contenziosa giustifica la compensazione delle spese e degli onorari del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza),
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie per l’effetto, in riforma della sentenza del Tar Umbria 6 febbraio 2019, n. 58, che annulla, respinge il ricorso proposto dinanzi al Tar Umbria.
Compensa tra le parti in causa le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2020, svoltasi da remoto in videoconferenza ex art. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente
Giulio Veltri, Consigliere
Giovanni Pescatore, Consigliere
Giulia Ferrari, Consigliere, Estensore
Ezio Fedullo, Consigliere