1.- Tributi – art. 14, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale), nel testo anteriore alle modifiche apportate dall’art. 1, comma 715, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 – IMU – indeducibilità  – violazione degli artt. 3 e 53 Cost. – sussiste.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 14, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale), nel testo anteriore alle modifiche apportate dall’art. 1, comma 715, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità  2014)», promosso dalla Commissione tributaria provinciale di Milano nel giudizio vertente tra la T. srl e l’Agenzia delle entrate, Direzione provinciale II di Milano, con ordinanza del 2 luglio 2019, iscritta al n. 191 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visti l’atto di costituzione della T. srl, nonchè l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 18 novembre 2020 il Giudice relatore Luca Antonini;
uditi l’avvocato Giulio Enea Vigevani per la T. srl e l’avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 19 novembre 2020.
 
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 2 luglio 2019, la Commissione tributaria provinciale (CTP) di Milano ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 41 e 53 della Costituzione, questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 14, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale), nel testo anteriore alle modifiche apportate dall’art. 1, comma 715, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità  2014)», ai sensi del quale l’imposta municipale propria (IMU) «è indeducibile dalle imposte erariali sui redditi e dall’imposta regionale sulle attività  produttive».
1.1.- Il rimettente riferisce che le questioni sono sorte nel corso di un giudizio promosso dalla T. srl, «attiva nel settore immobiliare (acquisto, vendita, locazione, leasing, costruzione, ristrutturazione) e proprietaria di diverse unità  immobiliari», per il rimborso di parte dell’imposta sul reddito delle società  (IRES) interamente versata per il 2012 (anno in cui aveva partecipato con altra società  controllata al consolidato fiscale in qualità  di consolidante). Il rimettente soggiunge che il rimborso attiene alla parte corrispondente a quanto pagato in conseguenza dell’indeducibilità  dell’IMU, quest’ultima a sua volta integralmente corrisposta, nel medesimo periodo 2012, «su immobili propri», con la precisazione che «[t]ale esborso [&] deriva dagli immobili strumentali della società  stessa».
1.2.- In punto di rilevanza, la CTP precisa che la norma censurata: a) stabilisce l’indeducibilità  dell’IMU dall’IRES in deroga all’art. 99, comma 1, del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, recante «Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi» (di seguito anche: TUIR), a norma del quale tutte le imposte, diverse da quelle sui redditi e quelle per le quali è prevista la rivalsa, sono deducibili nell’esercizio in cui avviene il pagamento; b) si applica ratione temporis al periodo d’imposta a cui si riferisce la richiesta di rimborso; c) «conduce inevitabilmente al rigetto della richiesta e del ricorso poichè inibisce il rimborso».
1.3.- In punto di non manifesta infondatezza il rimettente ritiene che il censurato art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 23 del 2011 vìoli:
a) l’art. 53 Cost., sotto il profilo dell’effettività  della capacità  contributiva, in quanto, nel disporre l’indeducibilità  dell’IMU dall’IRES, farebbe gravare la tassazione su «un reddito d’impresa in parte fittizio, in contrasto con il principio di capacità  contributiva»; ciò muovendo dal presupposto che: i) «[l]’indeducibilità  totale o parziale [&] è ammissibile soltanto con riguardo a costi che presentano elementi di incertezza nell’inerenza o nella determinazione, o ancora qualora sia fondato il pericolo che la deduzione di tali costi rischi di coprire l’elusione o l’evasione fiscale»; ii) la spesa per il pagamento dell’IMU relativa agli immobili strumentali della società  stessa deve essere considerata un costo certo e inerente alla produzione del reddito;
b) l’art. 53 Cost., sotto il profilo del divieto della doppia imposizione, atteso che la società  ricorrente nel giudizio a quo, in ragione della proprietà  degli immobili, sarebbe «costretta a pagare, di fatto, due volte un’imposta sulla base del medesimo presupposto», il che potrebbe, peraltro, «condurre all’esaurimento della capacità  contributiva, o comunque può costituire un carico eccessivo che supera il limite massimo tollerabile per il prelievo tributario»;
c) gli artt. 3 e 53 Cost., con riferimento al principio di ragionevolezza, poichè il censurato regime di indeducibilità , in assenza di una valida giustificazione, non sarebbe «coerente con la struttura stessa del presupposto» dell’IRES, tributo che, a norma dell’art. 75, comma 1, TUIR, «si applica sul reddito complessivo netto»: è vero infatti che il legislatore in materia tributaria «gode di una discrezionalità  ampia nel fissare il presupposto d’imposta; tuttavia, nell’individuazione dei singoli elementi che concorrono alla formazione della base imponibile tale discrezionalità  si restringe in modo considerevole» essendo tenuto a strutturare il tributo in modo coerente con il presupposto prescelto;
d) l’art. 3 Cost., quanto al principio di uguaglianza formale, poichè la mancata deducibilità  avrebbe «un impatto sul piano della cd. equità  orizzontale», sottoponendo irragionevolmente a una maggiore tassazione la società  che si serve di immobili strumentali di proprietà  rispetto a quella che invece utilizza immobili strumentali che non sono di sua proprietà ;
e) l’art. 41 Cost., avuto riguardo al principio di libertà  di iniziativa economica privata, in quanto la norma censurata penalizzerebbe indebitamente la scelta dell’impresa di investire gli utili nell’acquisto degli immobili strumentali, senza che peraltro siano rinvenibili «differenze qualitative apprezzabili del costo in esame rispetto alla generalità  dei costi deducibili» in base alla disciplina generale dell’IRES.
2.- Con atto depositato il 26 novembre 2019, si è costituita la T. srl, chiedendo che la norma censurata sia dichiarata incostituzionale.
La società  afferma di condividere «pienamente la prospettazione del Giudice a quo».
Quanto alla rilevanza, la difesa privata ritiene che «[n]on può [&] sussistere alcun dubbio sul fatto che la norma rilevante nel giudizio a quo» sia quella censurata, considerato che, in particolare, è lo stesso legislatore ad aver escluso ogni effetto retroattivo dell’art. 1, comma 715, della legge n. 147 del 2013, disponendo che la parziale deducibilità  dell’IMU relativa agli immobili strumentali avesse effetto «a decorrere dal periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2013».
La parte ritiene, poi, di doversi confrontare con le motivazioni della sentenza n. 163 del 2019, emessa successivamente all’odierna ordinanza di rimessione, con cui questa Corte ha dichiarato l’inammissibilità , per difetto di motivazione sulla rilevanza e incongruenza nella prospettazione, di una questione di legittimità  «che, sotto alcuni profili, appare simile a quella odierna» perchè: a) avente parimenti a oggetto l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 23 del 2011, ma nella formulazione così¬ come sostituita dal citato art. 1, comma 715, della legge n. 147 del 2013; b) prospettata con riferimento all’art. 53 Cost., sotto il profilo dell’effettività  della capacità  contributiva. Ad avviso della società , entrambe le ragioni che hanno condotto alla citata pronuncia di inammissibilità  non ricorrerebbero nel caso di specie. L’ordinanza di rimessione, infatti, recherebbe, da un lato, una diffusa motivazione circa la rilevanza della questione e, dall’altro, una precisa individuazione della norma censurata.
Da ultimo, la parte privata osserva che la norma indubbiata ha cessato di avere efficacia a decorrere dal periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2013; pertanto a distanza di molti anni le controversie ancora pendenti che riguardano la sua applicazione sarebbero plausibilmente «un numero limitato», cosicchè l’auspicata declaratoria di incostituzionalità  «non comporterebbe il rischio di determinare alcuna significativa alterazione dell’equilibrio di bilancio».
3.- Con atto depositato il 26 novembre 2019, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque infondate.
3.1.- La difesa statale innanzitutto ripercorre il complesso iter evolutivo in cui si è sviluppata la graduale previsione di deducibilità  dell’IMU.
Ciò premesso, ad avviso della difesa dello Stato, la questione prospettata sarebbe inammissibile «[i]n analogia» a quanto statuito da questa Corte nella sopra citata sentenza n. 163 del 2019, poichè «il giudice a quo omette di confrontarsi con i regimi normativi relativi ad altri periodi d’imposta altrettanto rilevanti nella fattispecie per il suo esame».
3.2.- Nel merito, l’Avvocatura ritiene, quanto alla violazione dell’art. 53 Cost., che il rimettente muova dall’erroneo presupposto interpretativo per cui «tutte le imposte siano sempre deducibili l’una dalla base imponibile dell’altra», mentre rientrerebbe nella discrezionalità  del legislatore regolare la materia degli oneri deducibili e in particolare di quelli natura fiscale. Tale disciplina, infatti, atterrebbe «in sostanza alla congruità  delle aliquote che è compito esclusivo del legislatore valutare e fissare in relazione ai diversi obiettivi della politica economica e fiscale».
Inoltre proprio la conformità  al principio di capacità  contributiva dovrebbe portare a considerare la deducibilità  degli oneri fiscali come un’eccezione e a ritenere che, dato il suo carattere di agevolazione, «semmai lo strumento della deduzione dall’imponibile vada riservato dal legislatore ad altro tipo di oneri, non coattivi, dei quali si intende per varie ragioni incentivare l’assunzione da parte dei contribuenti».
Sotto un diverso profilo la difesa erariale precisa che la previsione dell’integrale indeducibilità  dell’IMU avrebbe costituito una non irragionevole «misura eccezionale e temporanea, per il solo anno 2012», giustificata dalla «grave crisi economica che il Paese stava attraversando», la quale aveva, tra l’altro, determinato il legislatore ad anticipare l’introduzione dell’IMU proprio a tale anno. Per queste ragioni la norma censurata sarebbe finalizzata a conciliare le esigenze finanziarie dello Stato con quelle del cittadino chiamato a contribuire ai bisogni della vita collettiva, come del resto già concluso da questa Corte, con riferimento agli artt. 3 e 53 Cost., nella sentenza n. 574 del 1988.
Ad avviso dell’Avvocatura andrebbe inoltre considerato che le medesime argomentazioni varrebbero a legittimare dal punto di vista costituzionale anche il successivo regime di deducibilità  parziale, introdotto dal 2013 e poi nel tempo modificato, in quanto espressivo del non irragionevole esercizio discrezionale del potere legislativo nella valutazione contingente di tale bilanciamento.
La difesa statale ritiene, infine, che la denunciata duplicazione dell’imposizione dovrebbe considerarsi esclusa in ragione del diverso presupposto impositivo dell’IMU, imposta patrimoniale di carattere reale, rispetto a IRES e IRPEF, imposte personali incidenti sui flussi di reddito del contribuente. Onde, la legittima coesistenza di detti tributi.
Infine, osserva l’Avvocatura, la censura formulata con riferimento all’art. 41 Cost. dovrebbe ritenersi inammissibile in quanto meramente enunciata o comunque infondata poichè tramite «l’agevolazione fiscale il legislatore vuole promuovere la competitività  delle imprese nell’interesse generale, senza che possa dirsi sussistente nè un obbligo per il medesimo legislatore di estendere la misura agevolativa, nè tanto meno la palese arbitrarietà  o irrazionalità  nella scelta discrezionale di non estendere il beneficio».
4.- In prossimità  dell’udienza la T. srl ha presentato memoria, replicando in modo analitico alle argomentazioni della difesa erariale.
La difesa della parte insiste per l’accoglimento delle questioni e, in particolare, ritiene non condivisibile l’argomento della transitorietà  ed eccezionalità  della norma censurata, utilizzato dall’Avvocatura generale e basato sulla circostanza che la suddetta norma è rimasta in vigore solo per il 2012.
Osserva, infatti, la società  che, «nel momento in cui è entrata in vigore, la norma oggetto del presente giudizio non aveva carattere transitorio o eccezionale e soltanto una successiva valutazione del legislatore ha portato a una sua riscrittura (e ciò proprio nel malcelato tentativo di rimediare ai profili di illegittimità  che i commentatori hanno da subito evidenziato rispetto al totale divieto di deducibilità )».
 
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 2 luglio 2019, la Commissione tributaria provinciale (CTP) di Milano ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 41 e 53 della Costituzione, questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 14, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale), nel testo anteriore alle modifiche apportate dall’art. 1, comma 715, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità  2014)», ai sensi del quale l’imposta municipale propria (IMU) «è indeducibile dalle imposte erariali sui redditi e dall’imposta regionale sulle attività  produttive» (IRAP).
1.1.- A giudizio del rimettente la disposizione violerebbe:
a) l’art. 53 Cost., sotto il profilo dell’effettività  della capacità  contributiva, in quanto, nel disporre l’indeducibilità  dell’IMU dall’imposta sul reddito delle società  (IRES), farebbe gravare la tassazione su «un reddito d’impresa in parte fittizio, in contrasto con il principio di capacità  contributiva»; ciò sul presupposto che: i) «l’indeducibilità  totale o parziale è ammissibile soltanto con riguardo a costi che presentano elementi di incertezza nell’inerenza o nella determinazione, o ancora qualora sia fondato il pericolo che la deduzione di tali costi rischi di coprire l’elusione o l’evasione fiscale»; ii) la spesa per il pagamento dell’IMU relativa agli immobili strumentali della società  stessa deve essere considerata un costo certo e inerente alla produzione del reddito;
b) l’art. 53 Cost., sotto il profilo del divieto della doppia imposizione, atteso che la società  ricorrente nel giudizio a quo, in ragione della proprietà  degli immobili, sarebbe «costretta a pagare, di fatto, due volte un’imposta sulla base del medesimo presupposto», il che potrebbe, peraltro, «condurre all’esaurimento della capacità  contributiva, o comunque può costituire un carico eccessivo che supera il limite massimo tollerabile per il prelievo tributario»;
c) gli artt. 3 e 53 Cost., con riferimento al principio di ragionevolezza, poichè il censurato regime di indeducibilità , in assenza di una valida giustificazione, non sarebbe «coerente con la struttura stessa del presupposto» dell’IRES, tributo che, a norma dell’art. 75, comma 1, del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, recante «Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi» (di seguito anche: TUIR), «si applica sul reddito complessivo netto»: è vero infatti che il legislatore in materia tributaria «gode di una discrezionalità  ampia nel fissare il presupposto d’imposta; tuttavia, nell’individuazione dei singoli elementi che concorrono alla formazione della base imponibile tale discrezionalità  si restringe in modo considerevole» essendo tenuto a strutturare il tributo in modo coerente con il presupposto prescelto;
d) l’art. 3 Cost., quanto al principio di uguaglianza formale, poichè la mancata deducibilità  avrebbe «un impatto sul piano della cd. equità  orizzontale», sottoponendo irragionevolmente a una maggiore tassazione la società  che si serve di immobili strumentali di proprietà  rispetto a quella che invece utilizza immobili strumentali che non sono di sua proprietà ;
e) l’art. 41 Cost., avuto riguardo al principio di libertà  di iniziativa economica privata, in quanto la norma censurata penalizzerebbe indebitamente la scelta dell’impresa di investire gli utili nell’acquisto degli immobili strumentali, senza che peraltro siano rinvenibili «differenze qualitative apprezzabili del costo in esame rispetto alla generalità  dei costi deducibili» in base alla disciplina generale dell’IRES.
1.2.- Preliminarmente è necessario delimitare il thema decidendum.
Dalla motivazione e dal tenore letterale dell’ordinanza di rimessione si evince chiaramente che le questioni riguardano unicamente il rimborso dell’IRES nella misura dell’importo dell’IMU corrisposta nell’anno 2012 dalla contribuente – società  «attiva nel settore immobiliare» – in relazione a «immobili propri [&] strumentali della società  stessa». Dal complesso delle argomentazioni sulla non manifesta infondatezza risulta infatti che viene richiesta una pronuncia di accoglimento delle questioni limitatamente alla parte in cui la norma censurata prevede, ai fini della determinazione dell’IRES, l’indeducibilità  dell’IMU corrisposta per gli immobili strumentali. Non è, invece, oggetto di censura, da parte del giudice a quo, la previsione dell’indeducibilità  dell’IMU dall’IRAP.
La possibilità  di «circoscrivere l’oggetto del giudizio di legittimità  costituzionale ad una parte soltanto della o delle disposizioni censurate, se ciò è suggerito dalla motivazione dell’ordinanza di rimessione», trova del resto costante conforto nella giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 108 del 2019, n. 35 del 2017, n. 203 del 2016 e n. 244 del 2011).
1.3.- Ai fini della rilevanza, il rimettente ha sufficientemente descritto la fattispecie da cui è originata la richiesta di rimborso dell’IRES, specificando che l’importo domandato corrisponde all’esborso dell’IMU derivante «dagli immobili strumentali della società  stessa» e, altresì¬, correttamente precisando che, in mancanza di un effetto retroattivo dello ius superveniens, la sorte del giudizio principale resta regolata dall’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 23 del 2011, nella sua formulazione in vigore per il solo 2012, che costituisce appunto oggetto dell’odierna censura.
Va in particolare osservato che la natura strumentale, accertata dal rimettente, degli immobili sui quali era stata corrisposta l’IMU nel 2012 non è incompatibile con l’oggetto dell’attività  d’impresa della srl contribuente, indicato nell’ordinanza di rimessione («acquisto, vendita, locazione, leasing, costruzione, ristrutturazione» nel settore immobiliare): di qui la plausibilità  della suddetta qualificazione di strumentalità  degli immobili fornita dal giudice a quo, del resto non contestata nè nel giudizio principale, nè nel giudizio di costituzionalità .
1.4.- Da tali considerazioni discende anche l’infondatezza dell’eccezione formulata dall’Avvocatura generale dello Stato, secondo la quale le questioni prospettate sarebbero inammissibili «[i]n analogia» a quanto statuito da questa Corte nella sentenza n. 163 del 2019, anch’essa in tema di deducibilità  dell’IMU dall’IRES, poichè il giudice a quo avrebbe omesso (come nell’ordinanza di rimessione esaminata con detta sentenza) «di confrontarsi con i regimi normativi relativi ad altri periodi d’imposta altrettanto rilevanti nella fattispecie per il suo esame».
Non solo, infatti, da almeno due punti dell’ordinanza di rimessione si evince che la CTP ha esaminato in modo adeguato, seppur sinteticamente, l’evoluzione normativa del censurato art. 14, comma 1, al fine di trarne conseguenze coerenti e non contraddittorie con le questioni prospettate; ma, come prima precisato, la valutazione da compiere nel presente giudizio è circoscritta alla sola formulazione in vigore nel 2012 del citato articolo. Pertanto, nel caso di specie, non è replicabile la richiamata motivazione di inammissibilità , addotta con riferimento a una differente fattispecie dalla sentenza n. 163 del 2019.
2.- Nel merito, le questioni sono fondate in riferimento agli artt. 3 e 53 Cost. sotto il profilo della coerenza e quindi della ragionevolezza.
2.1.- È opportuno premettere che la censurata indeducibilità  dell’IMU dall’imponibile dell’IRES si pone all’interno di un complesso sviluppo normativo, che ha condotto, ben al di là del fisiologico effetto di un’imposta patrimoniale, all’esito di un particolare aggravio della pressione fiscale a carico delle imprese proprietarie di immobili strumentali.
Il tributo, infatti, è stato in origine previsto nell’àmbito del d.lgs. n. 23 del 2011 sul federalismo fiscale municipale, attuativo della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), e diretto a spostare l’asse del prelievo sul comparto immobiliare dallo Stato ai Comuni, in vista degli obiettivi di rafforzarne il grado di autonomia finanziaria, di valorizzare il principio di correlazione tra imposizione e funzioni e di semplificare il sistema della finanza locale.
A tale scopo, in particolare, si prevedeva che a decorrere dall’anno 2014 fossero introdotte nell’ordinamento fiscale due nuove forme di imposizione municipale: a) una imposta municipale propria; b) una imposta municipale secondaria.
La prima, la cosiddetta IMU, riuniva in un unico, nuovo, tributo la precedente imposta comunale sugli immobili (ICI) (che già significativamente aveva ampliato il livello della finanza autonoma), e l’imposta (statale) sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) – e relative addizionali – dovuta in relazione ai redditi fondiari (riguardanti i beni non locati). Si attribuiva in tal modo ai Comuni un significativo gettito erariale, compensato da una corrispondente riduzione dei trasferimenti statali; così¬ limitando il grado di finanza derivata.
La seconda imposta – destinata perಠa rimanere prima inattuata e poi abrogata dall’art. 1, comma 25, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità  2016)» – perseguiva il medesimo scopo di semplificazione accorpando altri tributi minori locali in un’unica forma impositiva.
Per quanto qui interessa è opportuno precisare che ai Comuni, a cui era destinato l’intero gettito dell’IMU e a cui si consentiva una manovra in aumento o in diminuzione fino allo 0,30 per cento, veniva attribuita la facoltà  di ridurne fino alla metà  l’aliquota «nel caso in cui abbia ad oggetto immobili non produttivi di reddito fondiario ai sensi dell’articolo 43 del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986, ovvero nel caso in cui abbia ad oggetto immobili posseduti dai soggetti passivi dell’imposta sul reddito delle società» (art. 8, comma 7, del citato d.lgs. n. 23 del 2011).
Tale disposizione era funzionale a consentire ai Comuni di evitare che il nuovo tributo determinasse un incremento della pressione fiscale sulle imprese: infatti l’IMU, calibrata in modo da risultare sostanzialmente a saldo zero (nell’aliquota standard dello 0,76 per cento) per il contribuente persona fisica (che avrebbe corrisposto al Comune quanto prima versava allo Stato a titolo di IRPEF fondiaria), senza questa misura di riduzione si sarebbe risolta in un aggravio per quei soggetti, come le imprese (o i lavoratori autonomi), proprietari di immobili strumentali, che non versavano IRPEF fondiaria.
2.2.- La linearità  di questo disegno è stata perಠtravolta da una serie di interventi normativi immediatamente successivi che hanno radicalmente trasformato, già dal 2012, l’IMU.
In particolare, in conseguenza dell’acuirsi della grave crisi finanziaria, proprio sull’IMU si è scaricato gran parte del peso di una manovra emergenziale che, soprattutto per le imprese, ha aggravato il livello dell’imposizione patrimoniale sugli immobili e ha, peraltro, anche inciso fortemente sul grado di autonomia finanziaria dei Comuni.
Infatti con il decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità  e il consolidamento dei conti pubblici) ), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214 – il cosiddetto “decreto salva Italia” -, è stata disposta l’anticipazione dell’introduzione dell’IMU al 2012; sono stati introdotti moltiplicatori delle rendite catastali che ne hanno notevolmente incrementato l’incidenza; è stato attribuito allo Stato, pur mantenendo il carattere municipale dell’imposta, metà  del gettito su tutti gli immobili, a eccezione dell’abitazione principale e dei fabbricati rurali a uso strumentale; è stata, inoltre, prevista l’applicazione dell’imposta anche all’abitazione principale.
Di lì a poco, con l’art. 1, comma 380, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità  2013)», il quadro è stato nuovamente modificato, definendo così¬ le grandi linee dell’assetto attuale: a) la menzionata riserva allo Stato, che riguardava prevalentemente l’IMU sulle seconde case, è stata sostituita con una riserva allo stesso dell’intero gettito IMU dovuto sugli immobili a uso produttivo classificati nel gruppo catastale D (ovverosia capannoni industriali e opifici); b) tale gettito è stato determinato ad aliquota standard dello 0,76 per cento, così¬ sostanzialmente impedendo la possibilità , in precedenza accordata, per i Comuni, di dimezzare l’IMU sugli immobili strumentali; c) è stata ribadita espressamente la possibilità  dei Comuni di incrementare, trattenendo il relativo gettito, fino a 0,3 punti percentuali tale aliquota standard sugli immobili a uso produttivo, portandola quindi fino all’1,06 per cento (art.1, comma 380, lettera g, della legge n. 228 del 2012).
2.3.- Una volta definito questo assetto, il legislatore si è subito mostrato avvertito che esso era divenuto particolarmente gravoso e critico per le imprese. Già l’incipit dell’art. 1, comma 1, del decreto-legge 21 maggio 2013, n. 54 (Interventi urgenti in tema di sospensione dell’imposta municipale propria, di rifinanziamento di ammortizzatori sociali in deroga, di proroga in materia di lavoro a tempo determinato presso le pubbliche amministrazioni e di eliminazione degli stipendi dei parlamentari membri del Governo), convertito, con modificazioni, nella legge 18 luglio 2013, n. 85, significativamente afferma: «[n]elle more di una complessiva riforma della disciplina dell’imposizione fiscale sul patrimonio immobiliare [&] volta, in particolare, a riconsiderare l’articolazione della potestà  impositiva a livello statale e locale, e la deducibilità  ai fini della determinazione del reddito di impresa dell’imposta municipale propria relativa agli immobili utilizzati per attività  produttive».
Inoltre, nell’agosto del 2013 (a pochi giorni della conversione del suddetto decreto-legge) il Dipartimento delle finanze del Ministero dell’economia e delle finanze, nel documento «Ipotesi di revisione del prelievo sugli immobili», esaminava espressamente il tema della «deducibilità  ai fini della determinazione del reddito di impresa dell’imposta municipale propria relativa agli immobili utilizzati per attività  produttive». In particolare, preso atto che «[c]on il passaggio dall’ICI all’IMU, gli immobili di proprietà  delle imprese hanno subito un incremento di prelievo, dovuto sia all’aumento delle aliquote e dei coefficienti moltiplicativi applicati alle rendite catastali, sia alla circostanza che l’IMU non ha sostituito le imposte sui redditi che gravano sugli immobili ad uso produttivo (mentre ha sostituito il prelievo IRPEF sui redditi di tutti gli altri immobili non locati)», viene evidenziato come «[i]l riferimento alla deducibilità  dell’IMU relativa agli immobili utilizzati per attività  produttive ai fini della determinazione del reddito di impresa contenuto nell’art. 1 del D.L. n. 54 del 2013, prospetta un intervento che sarebbe in linea con quanto avviene nei principali Paesi europei e, inoltre, consentirebbe di superare i problemi di incostituzionalità  che l’indeducibilità  attualmente prevista può porre sul piano della capacità  contributiva».
Tuttavia, mentre il menzionato d.l. n. 54 del 2013, così¬ come convertito, aveva solo sospeso il pagamento della prima rata 2013 dell’IMU sull’abitazione principale (fattispecie che poi la legge n. 147 del 2013 avrebbe definitivamente escluso dalla tassazione in relazione a immobili classificati nelle categorie diverse da A/1, A/8 e A/9), l’intervento sulla norma oggetto dell’odierna censura è concretamente avvenuto solo con l’art. 1, commi 715 e 716, della legge n. 147 del 2013, che l’ha sostituita stabilendo che «[l]’imposta municipale propria relativa agli immobili strumentali è deducibile ai fini della determinazione del reddito di impresa e del reddito derivante dall’esercizio di arti e professioni» nella misura del 30 per cento per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2013 e del 20 per cento dal 1° gennaio 2014.
Sono poi seguite ulteriori modifiche: l’art. 1, comma 12, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), ha innalzato al 40 per cento la percentuale di deducibilità  dell’IMU a decorrere dal 1° gennaio 2019 (art. 19 della medesima legge n. 145 del 2018). In realtà  questa disposizione non è mai stata effettivamente applicata, poichè prima con l’art. 3, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n. 58, e poi con l’art. 1, commi 4, 772 e 773, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022), le percentuali sono state rimodulate nei seguenti termini:
– 50 per cento per il periodo d’imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2018;
– 60 per cento per il periodo d’imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2019;
– 60 per cento per il periodo d’imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2020;
– 100 per cento per i periodi d’imposta successivi a quello in corso al 31 dicembre 2021.
3.- La descritta evoluzione, nel denotare un quadro normativo poco lineare e sistematico, lascia in ogni caso intravedere come proprio l’indeducibilità  totale dell’IMU ai fini delle imposte erariali sui redditi, dato il forte impatto sul sistema delle imprese, sia risultata ben presto, per stessa ammissione del legislatore, uno dei temi critici e quindi da riformare.
In effetti la deducibilità  in esame, rispondendo a finalità  intrinseche al prelievo, non si pone affatto, contrariamente a quanto sostenuto dall’Avvocatura generale dello Stato, sul piano delle agevolazioni fiscali propriamente dette, che sono dettate da finalità  extrafiscali e rispetto alle quali la giurisprudenza di questa Corte – che pertanto qui non rileva – ha riconosciuto un’ampia discrezionalità  (purchè non trasmodi in palese irrazionalità  e arbitrarietà ) al legislatore (ex plurimis, sentenze n. 264 e n. 177 del 2017).
La deducibilità  qui considerata attiene, invece, a quegli istituti tributari nei quali è «ravvisabile la prevalenza di un carattere strutturale, dal momento che la sottrazione all’imposizione (o la sua riduzione) è resa necessaria dall’applicazione coerente e sistematica del presupposto del tributo» (sentenza n. 120 del 2020). Nella medesima pronuncia questa Corte ha precisato che tali istituti non sono riconducibili a quelli in cui «invece, la natura di agevolazione è propriamente riscontrabile, perchè, a differenza di quelli appena descritti, essi presuppongono l’esistenza di una capacità  contributiva coerente con la struttura del tributo, ma, in deroga (già, in tal senso, sentenza n. 159 del 1985) al dictum de omni di cui all’art. 53, primo comma, Cost., prevedono, per motivi extrafiscali, forme di esenzione, di tassazione sostitutiva pìù favorevole o altre misure comunque dirette a rendere meno gravoso o non incidente il carico tributario in relazione a determinate fattispecie».
La deducibilità  dell’IMU dall’imponibile dell’IRES assume natura strutturale in quanto, come si approfondirà  di seguito, il legislatore ha espressamente individuato il presupposto dell’IRES nel possesso di un «reddito complessivo netto» (art. 75, comma 1, TUIR); ciò a differenza di quanto ha invece stabilito per alcune categorie di reddito, come, ad esempio, i redditi di lavoro dipendente, che sono computati al lordo, senza deduzione (analitica) dei costi di produzione.
È ben vero che il TUIR fissa poi regole specifiche per la misurazione del reddito d’impresa, precisando, per alcune componenti positive o negative risultanti dal conto economico, la misura in cui possono concorrere alla determinazione del reddito complessivo, ovverosia alla base imponibile dell’IRES. Tuttavia, costituisce principio imprescindibile della determinazione del reddito d’impresa quello di inerenza del costo da portare in deduzione.
Nella sua formulazione essenziale, «[i]l principio di inerenza dei costi deducibili si ricava dalla nozione di reddito d’impresa ed esprime una correlazione tra costi ed attività  d’impresa in concreto esercitata, traducendosi in un giudizio di carattere qualitativo, che prescinde, in sè, da valutazioni di tipo utilitaristico o quantitativo» (Corte di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 22 gennaio 2020, n. 1290); sostanzialmente conforme, ex plurimis, a Corte di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 11 gennaio 2018, n. 450): tale principio da un lato definisce e dall’altro delimita, escludendo i costi che si collocano in una sfera estranea all’esercizio dell’impresa, l’area dei costi che concorrono al reddito tassabile.
Da tale principio il legislatore non può arbitrariamente prescindere: questo infatti costituisce il presidio della verifica della ragionevolezza delle deroghe rispetto all’individuazione di quel reddito netto complessivo che il legislatore stesso ha assunto a presupposto dell’IRES.
3.1.- Tale principio si riflette anche sui costi fiscali.
Va precisato, infatti, che in relazione agli oneri fiscali l’art. 99, comma 1, del TUIR (rubricato «Oneri fiscali e contributivi») sancisce in via generale il principio della deducibilità  delle imposte dal reddito, stabilendo che «[l]e imposte sui redditi e quelle per le quali è prevista la rivalsa, anche facoltativa, non sono ammesse in deduzione. Le altre imposte sono deducibili nell’esercizio in cui avviene il pagamento».
Tale disciplina prevede espressamente dunque solo due esclusioni dalla regola della deducibilità , del tutto ragionevoli e confermative del principio di tassazione al netto: a) una attiene alle imposte per le quali è prevista la rivalsa (il cui peso non è sopportato dall’impresa, onde la logicità  della mancata deduzione del relativo onere); b) l’altra riguarda le imposte sui redditi (che, in quanto derivanti dal reddito, non possono logicamente rientrare tra gli antecedenti causali di questo).
Quanto alle «altre imposte», il richiamato art. 99 TUIR, come detto, ne stabilisce la deducibilità , affermando un criterio sì¬ derogabile dal legislatore, ma non quando vengano in considerazione fattispecie come quella in esame, relative a un tributo (non commisurato al reddito e nè oggetto di rivalsa) direttamente e pienamente inerente alla produzione del reddito.
Un tributo così¬ caratterizzato costituisce, infatti, un costo fiscale inerente di cui non si può precludere, senza compromettere la coerenza del disegno impositivo, la deducibilità  una volta che il legislatore abbia, nella propria discrezionalità , stabilito per il reddito d’impresa il criterio di tassazione al netto.
In questa prospettiva, dunque, correttamente le considerazioni del rimettente concentrano la censura sull’indeducibilità  dell’IMU relativa ai beni strumentali, che rappresenta un onere certo e inerente, costituendo un costo necessitato che si atteggia alla stregua di un ordinario fattore della produzione, a cui l’imprenditore non può sottrarsi.
3.2.- La disposizione censurata contrasta, pertanto, con gli artt. 3 e 53 Cost., sotto il profilo della coerenza e quindi della ragionevolezza, con assorbimento di ogni altra questione.
L’ampia discrezionalità  del legislatore tributario nella scelta degli indici rivelatori di capacità  contributiva (ex plurimis, sentenza n. 269 del 2017) non si traduce in un potere discrezionale altrettanto esteso nell’individuazione dei singoli elementi che concorrono alla formazione della base imponibile, una volta identificato il presupposto d’imposta: quest’ultimo diviene, infatti, il limite e la misura delle successive scelte del legislatore.
È del resto principio consolidato nella giurisprudenza di questa Corte che il controllo «in ordine alla lesione dei principi di cui all’art. 53 Cost., come specificazione del fondamentale principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost.», si riconduce a un «giudizio sull’uso ragionevole, o meno, che il legislatore stesso abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in materia tributaria, al fine di verificare la coerenza interna della struttura dell’imposta con il suo presupposto economico» (sentenza n. 116 del 2013; ma anche, ex plurimis, sentenze n. 10 del 2015, n. 223 del 2012, n. 111 del 1997, nonchè, in senso analogo, già sentenza n. 42 del 1980).
Quindi, con riferimento all’IRES, una volta che il legislatore nella sua discrezionalità  abbia identificato il presupposto nel possesso del «reddito complessivo netto», scegliendo di privilegiare tra diverse opzioni quella della determinazione analitica del reddito, non può, senza rompere un vincolo di coerenza, rendere indeducibile un costo fiscale chiaramente e interamente inerente.
Quanto precede è ampiamente sufficiente per l’accoglimento delle questioni di legittimità  costituzionale sollevate in riferimento agli artt. 3 e 53 Cost. Tuttavia non è inopportuno sottolineare, altresì¬, che la rottura del vincolo di coerenza interna comporta effetti concreti di distorsione fiscale, determinando numerose irragionevoli conseguenze, alcune delle quali evidenziate dallo stesso rimettente nel prospettare altri profili di illegittimità  costituzionale.
Nel caso in esame, ad esempio, il mancato riconoscimento della deducibilità  si riflette in un aggravio del tributo sui redditi causato soltanto dalla misura dell’IMU (divenuta, come si è visto particolarmente incidente per le imprese), che potrebbe, di fatto, azzerare lo stesso reddito netto o che paradossalmente potrebbe, in via di diritto, essere incrementata esponenzialmente dal legislatore con il solo limite della capacità  contributiva desumibile dall’imposta indeducibile. Senza che si dia luogo a un fenomeno di doppia imposizione giuridica (perchè i presupposti di IMU e IRES sono diversi), rimane comunque fermo che in tal modo l’entità  del prelievo IRES subìto da ciascun soggetto risulta in realtà  irragionevolmente determinata da un indice di capacità  contributiva riferito a un presupposto diverso dal reddito netto.
Altra conseguenza della rottura del principio di coerenza è, nel caso di specie, l’indebita penalizzazione, rilevata dal rimettente, di quelle imprese che abbiano scelto (opzione non certo biasimabile, perchè funzionale alla solidità  dell’azienda) di investire gli utili nell’acquisto della proprietà  degli immobili strumentali rispetto a quelle che svolgono la propria attività  utilizzando immobili in locazione: solo queste ultime possono infatti dedurre tutti i costi (i relativi canoni), non essendo soggette, come invece le prime, all’IMU (indeducibile).
3.3.- Va precisato che quanto detto non esclude in assoluto che il legislatore possa prevedere limiti alla deducibilità  dei costi, anche se effettivamente sostenuti nell’ambito di un’attività  d’impresa; tuttavia forme di deducibilità  parziale o forfetaria si devono giustificare in termini di proporzionalità  e ragionevolezza, come ad esempio al fine di: a) evitare indebite deduzioni di spese di dubbia inerenza; b) evitare ingenti costi di accertamento; c) prevenire fenomeni di evasione o elusione.
Si tratta di deroghe che rispondono a esigenze di tutela dell’interesse fiscale (non immediatamente rinvenibili nel caso in esame, che concerne beni immobili, ovvero i cosiddetti “beni al sole”, difficilmente sfruttabili per manovre evasive, elusive o erosive) o che possono rispondere anche a finalità  extrafiscali, ma sempre riferibili a specifici valori costituzionali, come, ad esempio, nel caso dell’indeducibilità  dei costi da reato al fine di penalizzare condotte disapprovate dall’ordinamento.
Fuori da queste ipotesi le deroghe stentano a trovare adeguata ragione giustificatrice: alla mera esigenza di gettito, in particolare, il legislatore è tenuto a rispondere in modo trasparente, aumentando l’aliquota dell’imposta principale, non attraverso incoerenti manovre sulla deducibilità , che si risolvono in discriminatori, sommersi e rilevanti incrementi della base imponibile a danno solo di alcuni contribuenti.
Rimarcando il valore della inderogabilità  del dovere tributario, questa Corte, ha del resto precisato che tale «qualifica, tuttavia, dato il contesto sistematico in cui si colloca, si giustifica solo nella misura in cui il sistema tributario rimanga saldamente ancorato al complesso dei principi e dei relativi bilanciamenti che la Costituzione prevede e consente, tra cui, appunto, il rispetto del principio di capacità  contributiva (art. 53 Cost.). [S]icchè quando il legislatore disattende tali condizioni, si allontana dalle altissime ragioni di civiltà  giuridica che fondano il dovere tributario: in queste ipotesi si determina un’alterazione del rapporto tributario, con gravi conseguenze in termini di disorientamento non solo dello stesso sviluppo dell’ordinamento, ma anche del relativo contesto sociale» (sentenza n. 288 del 2019).
3.4.- Nemmeno può porsi a giustificazione della integrale indeducibilità  disposta dalla norma censurata quanto asserito dalla difesa erariale sul carattere di «misura eccezionale e temporanea, per il solo anno 2012» che essa rivestirebbe, giustificata dalla «grave crisi economica che il Paese stava attraversando» e che aveva determinato il legislatore ad anticipare l’introduzione dell’IMU proprio a tale anno.
Non solo questa Corte ha già precisato che di per sè «la temporaneità  dell’imposizione non costituisce un argomento sufficiente a fornire giustificazione a un’imposta, che potrebbe comunque risultare disarticolata dai principi costituzionali» (sentenza n. 288 del 2019), ma tale carattere non è nemmeno propriamente riferibile – come osserva la parte privata – alla norma censurata, nella cui struttura l’integrale indeducibilità  è stata prevista come permanente e solo accidentalmente, per effetto di discrezionali e successivi interventi del legislatore, è risultata limitata all’anno 2012.
3.5.- Deve quindi essere dichiarata la illegittimità  costituzionale del censurato art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 23 del 2011 nella parte in cui prevede l’indeducibilità  dell’IMU sugli immobili strumentali dall’imponibile delle imposte sui redditi d’impresa.
La riscontrata violazione del principio di coerenza e quindi di ragionevolezza ai sensi degli artt. 3 e 53 Cost., rilevata con riguardo alla indeducibilità  dell’IMU sugli immobili strumentali dall’imponibile dell’IRES, infatti non può che coinvolgere anche l’indeducibilità  dal reddito d’impresa ai fini dell’IRPEF, poichè per effetto del rinvio disposto dall’art. 56 TUIR – «[i]l reddito d’impresa è determinato secondo le disposizioni della sezione I del capo II del titolo II, salvo quanto stabilito nel presente capo» – esso si determina sostanzialmente secondo le regole dell’IRES disposte all’art. 81 e seguenti TUIR.
4.- Infine questa Corte ha valutato se procedere all’estensione d’ufficio in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), della suddetta pronuncia di illegittimità  costituzionale alle disposizioni successive a quella censurata e che negli anni hanno previsto una parziale deducibilità  dell’IMU sugli immobili strumentali con riguardo ai redditi di impresa, senza tuttavia disporre l’integrale deducibilità : art. 1, commi 715 e 716, della legge n. 147 del 2013; art. 3, comma 1, del d.l. n. 34 del 2019, convertito, con modificazioni, nella legge n. 58 del 2019; art. 1, commi 4 e 773, della legge n. 160 del 2019, limitatamente alla parte in cui prevede la deducibilità  parziale dell’IMU.
Ha ritenuto perಠche non sussistano i presupposti di tale estensibilità . Nel descritto percorso, infatti, il legislatore (in sostanziale analogia con quanto accaduto nel caso deciso con la sentenza n. 187 del 2016) si è gradualmente corretto – prendendo atto via, via, di esigenze di equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) – fino a giungere alla virtuosa previsione, certamente non pìù procrastinabile, della totale deducibilità  a partire dal 2022 (secondo quanto oggi previsto dall’art. 1, comma 773, della legge n. 160 del 2019).
 
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 14, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale), nel testo anteriore alle modifiche apportate dall’art. 1, comma 715, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità  2014)», nella parte in cui dispone che, anche per gli immobili strumentali, l’imposta municipale propria è indeducibile dalle imposte sui redditi d’impresa.
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 novembre 2020.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 4 dicembre 2020.
 

1. Sanità e sanitari – Dichiarazione anticipata di trattamento sanitario – Donazione di organi e tessuti

1. Gli aspetti essenziali della identità e integrità della persona, tra i quali rientrano le disposizioni di volontà relative ai trattamenti sanitari nella fase terminale della vita e le disposizioni sulla donazione di organi e tessuti sono da considerarsi di competenza esclusiva statale in quanto necessitano di uniformità di trattamento su tutto il territorio nazionale quale garanzia di tutela e protezione. La L.R. autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 marzo 2015, n. 4, recante “Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire la raccolta delle volontà di donazione degli organi e dei tessuti”, e la L.R. autonoma Friuli-Venezia Giulia 10 luglio 2015, n. 16, recante “Integrazioni e modificazioni alla L.R. 13 marzo 2015, n. 4 (Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire la raccolta delle volontà di donazione degli organi e dei tessuti) sono da considerarsi, quindi, incostituzionali in quanto violative del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) e del riparto di competenza in materia di “ordinamento civile” (art. 117, comma 2, lett. l) Cost.), di competenza esclusiva statale. (E.P.)
 

 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
– Paolo GROSSI Presidente
– Alessandro CRISCUOLO Giudice
– Giorgio LATTANZI “
– Aldo CAROSI “
– Marta CARTABIA “
– Mario Rosario MORELLI “
– Giancarlo CORAGGIO “
– Giuliano AMATO “
– Silvana SCIARRA “
– Daria de PRETIS “
– Nicolò ZANON “
– Augusto Antonio BARBERA “
– Giulio PROSPERETTI “
ha pronunciato la seguente
 

 

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale della L.R. autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 marzo 2015, n. 4, recante “Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire la raccolta delle volontà di donazione degli organi e dei tessuti”, in particolare degli artt. 1, commi 3 e 5, 2, commi 3 e 4, 6, 7 e 9, e della L.R. autonoma Friuli-Venezia Giulia 10 luglio 2015, n. 16, recante “Integrazioni e modificazioni alla L.R. 13 marzo 2015, n. 4 (Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire la raccolta delle volontà di donazione degli organi e dei tessuti)”, in particolare dell’art. 1, commi 1, lettere a), b), c) ed e), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con due ricorsi, il primo spedito per la notifica il 18 maggio 2015 e l’altro notificato l’11-16 settembre 2015, depositati in cancelleria rispettivamente il 26 maggio 2015 ed il 21 settembre 2015 ed iscritti al n. 55 e al n. 87 del registro ricorsi 2015.
Visti gli atti di costituzione della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
udito nell’udienza pubblica del 18 ottobre 2016 il Giudice relatore Marta Cartabia;
uditi l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Vittorio Angiolini per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato alla resistente in data 18 maggio 2015, depositato nella cancelleria di questa Corte il successivo 26 maggio e iscritto al n. 55 del registro ricorsi 2015, ha promosso, ai sensi dell’art. 127 Cost., questioni di legittimità costituzionale sulla L.R. autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 marzo 2015, n. 4, recante “Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire la raccolta delle volontà di donazione degli organi e dei tessuti”, per violazione degli artt. 3 e 117, comma secondo, lettera l), e comma terzo, della Costituzione.
L’impugnata legge regionale istituisce un registro regionale volto a raccogliere le dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario, nonché eventualmente le disposizioni di volontà in merito alla donazione post mortem di organi e tessuti, per i cittadini residenti o che abbiano eletto domicilio nella Regione Friuli-Venezia Giulia. Tale legge regionale, “avente contenuto omogeneo e recante disposizioni strettamente connesse tra loro”, secondo il ricorrente, esorbiterebbe dalle competenze legislative regionali costituzionalmente riconosciute, invadendo sfere di potestà legislativa statale, sia perché interverrebbe in materie riservate alla competenza esclusiva dello Stato – segnatamente, la materia dell'”ordinamento civile” e dell'”ordinamento penale” -, sia perché inciderebbe su principi fondamentali della materia “tutela della salute”, comunque riservati alla legislazione statale in virtù della competenza concorrente sussistente in materia; inoltre, lederebbe il principio di eguaglianza introducendo una regolamentazione differenziata sul territorio nazionale in ordine ai diritti fondamentali della persona.
Dopo aver ricostruito in generale i contenuti della legge regionale, il ricorrente spiega le ragioni della illegittimità costituzionale di alcune disposizioni, evidenziando tre diversi profili.
1.1.- L’art. 1, comma 3, della L.R. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015 istituisce il suddetto registro e le disposizioni a esso collegate regolamentano la disciplina delle dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario, delle loro modalità di espressione, dei loro limiti e della loro efficacia nei confronti dei terzi. Si tratta, secondo il ricorrente, di atti di manifestazione della volontà del singolo e della sua autonomia; di atti che, potendo “risolversi in un vero e proprio atto di disposizione del proprio corpo, fino a determinare la morte”, coinvolgono profili concernenti i diritti cosiddetti “personalissimi”, rientranti nella materia dell'”ordinamento civile”, riservata dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. alla potestà legislativa esclusiva dello Stato. L’inerenza a tale materia sarebbe avvalorata, secondo il ricorrente, dalla possibilità, contemplata dall’art. 3 della censurata legge regionale, di nominare uno o più fiduciari o un amministratore di sostegno, “istituti tipici dell’ordinamento civile”; mentre la previsione della designazione di tali soggetti in forme diverse da quelle di cui all’art. 408 del codice civile confermerebbe la censura del ricorrente in punto di violazione dell'”ordinamento civile”.
Le norme regionali sulle dichiarazioni di volontà relative a futuri trattamenti sanitari inciderebbero, inoltre, secondo il ricorrente, sulla materia dell'”ordinamento penale”, anch’essa di competenza esclusiva dello Stato, dal momento che la attuazione delle suddette dichiarazioni, potendo richiedere un “comportamento “attivo” da parte dei medici chiamati a rispettarle”, necessiterebbe di “un coordinamento con le norme del codice penale che prevedono determinati reati” (omicidio, omicidio del consenziente, istigazione o aiuto al suicidio).
Tali previsioni violerebbero altresì l’art. 117, terzo comma, Cost., non potendosi contestare la loro inerenza alla materia “tutela della salute” e, particolarmente, ai suoi principi fondamentali, di competenza della legislazione statale. La violazione risulterebbe particolarmente evidente in riferimento al principio del consenso informato che – data la sua connotazione, come la stessa giurisprudenza costituzionale ha già affermato (sentenza n. 438 del 2008), di “sintesi di due diritti fondamentali: quello all’autodeterminazione e quello alla salute” – deve essere considerato “un principio fondamentale in materia di tutela della salute, la cui conformazione è rimessa alla legislazione statale”. Infine, ad avviso del ricorrente, la natura di principi fondamentali della materia da riconoscersi ai contenuti della legge regionale censurata escluderebbe che possano essere ammesse regolamentazioni differenziate sul territorio nazionale: differenziazioni come quelle introdotte dalla censurata legge regionale “sarebbero certamente suscettibili di incidere sul principio di uguaglianza”, in violazione dell’art. 3 Cost.
1.2.- Analoghi profili indurrebbero, secondo il ricorrente, a far ritenere costituzionalmente illegittimi gli artt. 1, comma 5, e 7 della L.R. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015, nonché delle disposizioni a essi collegate (artt. 2, commi 5 e 6; 3 e 4, commi 1 e 2), in materia di registrazione della volontà in merito alla donazione post mortem di organi o tessuti, registrazione che, a norma della medesima legge regionale, può avvenire contestualmente a quella della dichiarazione anticipata sui trattamenti sanitari. La disciplina di tali atti, anch’essi configurabili come atti di disposizione del corpo, inerirebbe alla materia “ordinamento civile” riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato e alla materia “tutela della salute”, incidendo sui suoi principi fondamentali – tra cui il consenso informato – di competenza esclusiva dello Stato; inoltre, trattandosi di profili che attengono ai principi fondamentali, la loro disciplina esigerebbe un’uniformità di trattamento, con conseguente esclusione di ogni differenziazione nella regolamentazione.
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva altresì la vacuità della argomentazione secondo la quale l’art. 117, terzo comma, Cost. non potrebbe dirsi violato in assenza di una normativa statale in materia di dichiarazioni anticipate di trattamento, non potendosi comunque reputare legittimo, a fronte di tale vuoto normativo, l’intervento legislativo regionale. Tale ricostruzione, infatti, secondo il ricorrente, vanificherebbe la stessa ratio della potestà legislativa concorrente, volta a garantire che, nelle materie ad essa sottoposte, la differenziazione delle normative regionali “non possa coinvolgere anche gli aspetti fondamentali delle materie medesime, in quanto questi ultimi devono essere regolamentati in maniera uniforme sull’intero territorio nazionale, appunto, mediante l’emanazione, da parte del legislatore statale, in via esclusiva, dei principi fondamentali”. La mancata regolamentazione di una materia a livello statale, dunque, non giustifica automaticamente l’intervento legislativo regionale: del resto, afferma il ricorrente, “anche l’inerzia del legislatore statale in ordine a un determinato settore, può essere espressione di una precisa scelta, nel senso di non consentire determinati atti o rapporti”. A ciò si aggiungono, secondo la difesa statale, le difficoltà attuative della legge regionale censurata, difficoltà relative alla reale possibilità che le dichiarazioni registrate siano concretamente conosciute e, dunque, idonee a esplicare i propri effetti al di fuori del territorio della Regione.
1.4.- Infine, l’art. 2, commi 3 e 4, e gli artt. 6 e 9 della L.R. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015 violerebbero gli artt. 3, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost. Tali disposizioni, nel prevedere che l’azienda per l’assistenza sanitaria inserisce la dichiarazione anticipata di trattamento ricevuta dal cittadino nella banca dati e ne cura la tenuta, inciderebbero, secondo il ricorrente, sulla materia della protezione dei dati personali, materia che rientra in quella dell'”ordinamento civile” di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Le dichiarazioni anticipate di trattamento, infatti, implicherebbero informazioni collegate sia a dati sanitari e alla salute, sia ad “aspetti della vita umana di carattere etico, religioso, filosofico e di altro genere” (art. 4, comma 1, lettera d, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, recante “Codice in materia di protezione dei dati personali”): dati personali, comuni e sensibili, il cui trattamento da parte di soggetti pubblici “è consentito soltanto per lo svolgimento delle funzioni istituzionali (art. 18, comma 2, del suddetto codice) e “solo se autorizzato da espressa disposizione di legge nella quale sono specificati i tipi di dati che possono essere trattati e di operazioni eseguibili e le finalità di rilevante interesse pubblico perseguite” (art. 20, comma 1, del medesimo codice). In assenza di una disciplina statale che includa tra i compiti istituzionali delle aziende sanitarie la specifica funzione di raccolta e tenuta delle dichiarazioni anticipate di trattamento e che affermi la rilevante finalità di interesse pubblico perseguita, tali aspetti non potrebbero, secondo il ricorrente, essere individuati con regolamento regionale, cui invece rinvia l’art. 9 della legge regionale censurata, spettando alla normativa regionale secondaria svolgere un ruolo di tipo esclusivamente integrativo.
2.- La Regione Friuli-Venezia Giulia, con atto di costituzione depositato in data 25 giugno 2015, chiede che le questioni di legittimità costituzionale siano dichiarate inammissibili per genericità e carenza di argomentazione delle censure e, comunque, infondate in quanto “del tutto autonome e slegate da regole e principi costituzionali”.
2.1.- Dal punto di vista della legge regionale nel suo complesso, secondo la difesa della Regione, il ricorrente, pur lamentando che la legge regionale censurata impedirebbe l’applicazione uniforme del principio del consenso informato ai trattamenti sanitari sul territorio nazionale, avrebbe omesso di illustrare la eventuale violazione degli artt. 2, 13, 32 e 33, primo comma, Cost., dai quali tale principio, secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 282 del 2002), deriva. Inoltre, la legge regionale Friuli-Venezia Giulia, a differenza delle leggi regionali già censurate dalla Corte costituzionale in ambiti analoghi (sentenze n. 253 del 2009, n. 438 del 2008 e n. 338 del 2003), non interviene nella disciplina del nucleo del principio del consenso informato ai trattamenti sanitari e quindi non ricade nelle violazioni indicate dalla Corte.
2.2.- Dal punto di vista delle censure avanzate nei confronti delle singole disposizioni, la Regione Friuli-Venezia Giulia afferma che la legge censurata, nell’istituire un registro regionale che raccolga le dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario, mira (come lo stesso art. 1, comma 3, dispone) a “offrire un servizio a cui liberamente accedere”, un servizio “meramente ancillare alle prestazioni ordinariamente erogate a carico del servizio sanitario regionale”, utile per la cura e la gestione dei trattamenti più appropriati alla persona “indipendentemente da un qualunque vincolo o effetto giuridico, su cui il legislatore regionale nulla dispone”. Il richiamo della legge regionale all’attuazione di disposizioni costituzionali e internazionali dimostrerebbe, secondo la resistente, l’intenzione di non “conformare, riconformare o integrare la disciplina del consenso informato quale risulta, per tutta l’Italia, dall’ordinamento vigente”. Così andrebbero intese le disposizioni della L.R. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015 che tipizzano i contenuti e l’oggetto delle dichiarazioni anticipate (art. 2, comma 5) e che si occupano del nesso tra la presentazione della dichiarazione anticipata e il dovere di acquisire “una compiuta informazione” (art. 2, comma 3).
2.3.- Anche la censura nei confronti degli artt. 1, comma 5, e 7 della medesima legge regionale sarebbe infondata. Secondo la difesa regionale, tali disposizioni non disciplinerebbero, come invece afferma il ricorrente, le dichiarazioni di volontà in merito alla donazione post mortem di organi e tessuti, ma si limiterebbero a favorirne la manifestazione, come dimostrerebbe il richiamo alle disposizioni statali, anche quelle amministrative, inerenti alla dichiarazione di volontà per donazione post mortem cui le disposizioni regionali esplicitamente dichiarano di conformarsi. Priva di pregio sarebbe allora, secondo la Regione, l’obiezione per cui le disposizioni censurate non prevedrebbero l’invio di tali dichiarazioni al Sistema informativo trapianti: tale modalità sarebbe da intendersi come vincolante sulla base del richiamo a “termini, forme e modalità definite dalla legge 1 aprile 1999, n. 91“, in materia di disciplina di prelievi e trapianti di organi e tessuti.
2.4.- Sarebbe altresì infondata la questione sollevata nei confronti degli artt. 2, commi 3 e 4, 6 e 9 della L.R. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015 per la loro incidenza sulla materia della protezione dei dati personali e della tutela della riservatezza, materia che il Presidente del Consiglio dei ministri assume rientrare in quella dell'”ordinamento civile” di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Oltre alla genericità della censura, la Regione afferma la natura strumentale delle dichiarazioni anticipate di trattamento e della relativa banca dati prevista dalla legge regionale rispetto all’esercizio della competenza legislativa regionale per l’amministrazione sanitaria e alla relativa organizzazione dei servizi pubblici; e ribadisce l’intenzione del legislatore regionale di conformarsi, attraverso uno scrupoloso richiamo, alle disposizioni statali in materia.
2.5.- La Regione resistente afferma inoltre l’infondatezza della questione sollevata nei confronti dell’art. 3 della L.R. n. 4 del 2015, nella parte in cui prevede la possibilità che nella dichiarazione anticipata di trattamento il soggetto interessato nomini uno o più fiduciari o un amministratore di sostegno ai sensi dell’art. 408 cod. civ. Diversamente da quanto argomentato dal ricorrente, secondo la difesa regionale la disposizione censurata non intenderebbe introdurre nuove “forme di rappresentanza”, ma offrire “l’utilità, alle strutture ed agli operatori sanitari, di avere nel “fiduciario” o nei “fiduciari” interlocutori designati direttamente dall’autore delle “dichiarazioni anticipate” per poter meglio comprendere e valutare queste ultime anche in contraddittorio”. Il riferimento all’art. 408 cod. civ. nel caso di designazione dell’amministrazione di sostegno, poi, denoterebbe la volontà della Regione che a tale istituto si ricorra nei modi e con la forma fissati dalla normativa civilistica.
2.6.- Infine, la difesa regionale, a chiusura delle argomentazioni sulla infondatezza delle questioni, afferma che le censure statali, sotto la parvenza della difesa della competenza esclusiva statale, difenderebbero invece “solo un vuoto di tutela”, mancando ad oggi uno strumento amministrativo che dia concretezza al principio del consenso informato e voce “a chi versa, per lo stato di salute, nella situazione più disperata e rischia di essere lasciato inerme e muto nelle mani, amorevoli ed anche professionalmente capaci fin dove si vuole, di altre differenti persone”. Osserva la difesa regionale che la L.R. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015 non intenderebbe e, comunque, non potrebbe risolvere un siffatto problema; ma potrebbe contribuire “a non lasciare costrette nel silenzio le persone nel frangente della massima difficoltà per la propria salute”, senza così né ostacolare né impedire più ampi e successivi interventi statali che assicurino l’uniformità della disciplina sul territorio nazionale, essendo quella regionale suscettibile di essere abrogata da parte di sopravvenienti principi della legislazione statale e prefigurando espressamente il proprio adeguamento alle future disposizioni previste dalla normativa statale.
3.- Con ricorso depositato in data 21 settembre 2015 e iscritto al n. 87 nel registro ricorsi del 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale della L.R. Friuli-Venezia Giulia 10 luglio 2015, n. 16, recante “Integrazioni e modificazioni alla L.R. 13 marzo 2015, n. 4 (Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire la raccolta delle volontà di donazione degli organi e dei tessuti)”. La legge regionale, composta da un solo articolo e modificativa di alcune parti della precedente L.R. n. 4 del 2015, con l’esplicito intento di sanare i rilievi di incostituzionalità sollevati dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso n. 55 del 2015, continuerebbe, secondo il ricorrente, a porsi in violazione degli artt. 3, 117, comma 2, lettera l), e comma 3, della Costituzione.
3.1.- Analogamente alla L.R. n. 4 del 2015, la L.R. Friuli-Venezia Giulia n. 16 del 2015 continua a prevedere (art. 1, comma 1, lettera a) l’istituzione di un registro regionale volto a raccogliere le dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario e, contestualmente, le dichiarazioni di volontà in merito alla donazione di organi e tessuti post mortem. L’inerenza delle disposizioni regionali alla materia “ordinamento civile”, attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, rimane avvalorata, secondo il ricorrente, tra gli altri argomenti già espressi nel primo ricorso, dal tenore dell’art. 3, comma 1, della L.R. n. 4 del 2015, come modificato dall’art. 1, comma 1, lettera c), della L.R. n. 16 del 2015, il quale prevede che nella dichiarazione anticipata di trattamento il soggetto interessato può nominare uno o più soggetti fiduciari per l’interlocuzione e il contraddittorio con il Servizio sanitario regionale concernente la dichiarazione anticipata medesima. Inoltre, le modifiche apportate dalla L.R. n. 16 del 2015 non farebbero altro, secondo il ricorrente, che parafrasare quanto già previsto nella versione originaria (art. 1, comma 1, lettera b, della L. n. 16 del 2015, modificativo dell’art. 2, comma 3 e 5, della L. n. 4 del 2015, che fa sostanzialmente confluire il contenuto dell’abrogato comma 5 nel novellato comma 3), ovvero sarebbero di tale modesta portata da risultare comunque inidonee a mutarne la sostanza (art. 1, comma 1, lettera c, della L.R. n. 16 del 2015, modificativo dell’art. 3 della L.R. n. 4 del 2015), ovvero non varrebbero a fugare i dubbi di un possibile contrasto con la disciplina statale (art. 1, comma 1, lettere b ed e, della L.R. n. 16 del 2015 e, sostitutive rispettivamente dell’art. 2, comma 3, e dell’art. 6, comma 2, della L.R. n. 4 del 2015, in materia di protezione dei dati).
4.- Con memoria depositata in data 15 ottobre 2015, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia si è costituita in giudizio per chiedere, in prima istanza, che sia dichiarata la manifesta inammissibilità del ricorso n. 87 del 2015, per carenza di interesse a ricorrere, in quanto la Corte costituzionale, nel giudicare in riferimento al ricorso n. 55 del 2015, non potrà che considerare la L.R. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015 nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla L.R. n. 16 del 2015, non avendo la prima avuto medio tempore applicazione.
4.1.- La Regione resistente chiede che sia in ogni caso dichiarata l’infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale, essendo tutte le modifiche apportate dirette a rendere esplicito l’intento meramente conoscitivo della legislazione regionale, come il riferimento nella nuova formulazione all’osservanza delle disposizioni costituzionali nonché al rispetto della normativa nazionale, Europea e internazionale in materia testimonierebbe.
4.2.- La difesa regionale, inoltre, sottolinea che la materia delle dichiarazioni anticipate di trattamento e la sua disciplina non escludono di per sé un intervento legislativo delle Regioni, per una serie di motivi. In primo luogo, la disciplina del consenso informato non potrebbe dirsi sic et simpliciter rimessa agli svolgimenti politici e discrezionali della legislazione statale, esclusiva o anche di principio: essa, piuttosto, anche e soprattutto in conseguenza della giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 438 del 2008), appartiene “al livello della normazione propriamente costituzionale, il quale sfugge alla stessa disponibilità del legislatore statale e richiede (anche) da questi stretta osservanza”. In secondo luogo, la giurisprudenza costituzionale avrebbe riservato alla legislazione statale solo alcuni aspetti della disciplina del consenso informato (gli effetti giuridici della volontà del dichiarante; la misura del vincolo nei rapporti tra la persona stessa e il medico; gli effetti giuridici delle dichiarazioni nei casi di diminuita capacità di intendere e di volere e l’eventuale ingerenza, nei medesimi casi, di altri soggetti terzi, diversi dalla persona alla quale i trattamenti sanitari si riferiscono): tutti aspetti sui quali la legge regionale censurata non sarebbe intervenuta, essendosi limitata a preordinare specifici adempimenti procedimentali e strumenti amministrativi nell’ambito di quelli in cui si sostanzia la disciplina del servizio pubblico regionale. Infine, anche sulla legge regionale, seppur limitatamente agli aspetti di supporto amministrativo e di dettaglio, analogamente a quella statale, graverebbe l’onere di dare seguito a principi inerenti alla dignità della persona affermati non solo a livello costituzionale, ma anche a livello internazionale.
5.- Con successive memorie, depositate rispettivamente in data 27 settembre 2016 e 18 ottobre 2016, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e il Presidente del Consiglio dei ministri insistono perché siano accolte le argomentazioni già formulate nei precedenti atti.
5.1.- In particolare, la Regione resistente rileva, sul piano processuale, la “singolarità” dell’iniziativa del Governo, che, dopo un primo ricorso (n. 55 del 2015) e il successivo intervento legislativo regionale (L. n. 16 del 2015) volto a fugare ogni dubbio residuo sulla legittimità costituzionale della precedente L.R. n. 4 del 2015 prima che potesse avere applicazione, ha promosso un secondo autonomo ricorso (n. 87 del 2015) sulla novella legislativa, senza nulla argomentare (come il principio di leale collaborazione suggerirebbe) sul mancato superamento delle censure di legittimità costituzionale già manifestati, frustrando così ogni sforzo collaborativo tentato dalla Regione. Sul piano sostanziale, ribadita la genericità delle censure avanzate dal Presidente del Consiglio dei ministri, sottolinea ancora una volta l’intenzione effettiva della L.R. n. 4 del 2015, come modificata dalla successiva n. 16 del 2015, consistente nel riconoscimento e nella promozione, attraverso una procedura amministrativa, della conoscibilità, nell’ambito del Servizio sanitario regionale, delle dichiarazioni anticipate di volontà per il fine vita. Le disposizioni regionali non mirerebbero a contraddire le leggi dello Stato né a recare “anche un solo intralcio od un qualche inconveniente ad una qualche variante applicativa o attuativa di fonti statali, sia pur in chiave di minuto dettaglio”, ma al contrario avviare “un’esperienza proficua” al fine di superare le esistenti divisioni di carattere etico, scientifico e politico e contribuire all’approvazione di una legislazione statale compiuta e organica. La mancata riproduzione o recezione da parte del legislatore regionale di alcuna disposizione statale, ma al contrario il costante rinvio alla sua attuazione e osservanza escluderebbe, inoltre, ad avviso della Regione, ogni contrasto con la giurisprudenza costituzionale che, anche e proprio nella materia di cui si dibatte (sentenza n. 195 del 2015), ha affermato che l’illegittimità costituzionale della novazione della fonte statale negli ambiti di competenza legislativa esclusiva deriva non dal modo in cui la legge regionale ha disciplinato, ma dal fatto stesso di aver disciplinato.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri insiste nell’accoglimento di entrambi i ricorsi, richiamando le censure e le argomentazioni in essi sostenute. Con riferimento al ricorso n. 87 del 2015, il ricorrente ribadisce l’inidoneità delle modifiche apportate dalla L.R. Friuli-Venezia Giulia n. 16 del 2015 a superare i vizi già dedotti nei confronti della precedente L.R. n. 4 del 2015, sia perché marginali, sia perché le modifiche opererebbero una mera riformulazione non innovativa del testo precedente. Ritiene, inoltre, l’infondatezza della eccezione di manifesta inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, in quanto la L.R. n. 16 del 2015, dotata di autonoma valenza lesiva, necessiterebbe di autonoma impugnazione, non potendo il precedente ricorso “intendersi ex se diretto anche avverso la successiva L.R. n. 16 del 2015”.
 

 
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con due ricorsi (iscritti rispettivamente al n. 55 e al n. 87 del registro ricorsi del 2015), ha promosso, ai sensi dell’art. 127 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale della L.R. autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 marzo 2015, n. 4, recante “Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire la raccolta delle volontà di donazione degli organi e dei tessuti”, e della legge della medesima Regione 10 luglio 2015, n. 16, recante “Integrazioni e modificazioni alla legge regionale 13 marzo 2015, n. 4 (Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire la raccolta delle volontà di donazione degli organi e dei tessuti)”, lamentando la violazione degli artt. 3 e 117, comma secondo, lettera l), e comma terzo, della Costituzione.
1.1.- Con la L. n. 4 del 2015, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha istituito un registro regionale volto a raccogliere le dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario, nonché contestualmente le eventuali disposizioni di volontà in merito alla donazione post mortem di organi e tessuti, dei cittadini residenti o che abbiano eletto domicilio nella Regione Friuli-Venezia Giulia, prevedendo altresì la forma che tali dichiarazioni devono assumere e le modalità per la loro raccolta e conservazione in apposite banche dati da istituirsi presso le aziende sanitarie locali. Secondo il ricorrente, la Regione sarebbe illegittimamente intervenuta sia in materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (“ordinamento civile” e “ordinamento penale”), sia su principi fondamentali della materia “tutela della salute” (tra i quali, il principio del consenso informato), comunque riservati alla legislazione statale. Una disciplina legislativa regionale in tale ambito lederebbe altresì il principio di eguaglianza, poiché introdurrebbe una regolamentazione differenziata sul territorio nazionale in ordine all’esercizio di diritti fondamentali della persona.
Gli stessi vizi sarebbero riscontrabili in riferimento alla successiva L.R. n. 16 del 2015, adottata con l’intento di sanare i rilievi di costituzionalità sollevati in ordine alla L. n. 4 del 2015, e tuttavia inidonea a superare i vizi dedotti.
2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, costituitasi in entrambi i giudizi, chiede che i ricorsi siano dichiarati inammissibili e comunque infondati.
3.- I ricorsi statali vertono su contenuti normativi parzialmente coincidenti, considerato che la L.R. Friuli-Venezia Giulia n. 16 del 2015, impugnata con il secondo ricorso, contiene solo alcune modificazioni alla L.R. n. 4 del 2015, impugnata con il primo, e avanzano censure omogenee. Ai fini di una decisione congiunta è perciò opportuna la riunione dei relativi giudizi (ex multis, sentenza n. 141 del 2016).
4.- Preliminarmente devono essere valutate le eccezioni di inammissibilità avanzate dalla Regione resistente, che risultano essere entrambe infondate.
4.1.- Secondo la difesa regionale, lo Stato ricorrente lamenta una difforme applicazione sul territorio nazionale dei principi fondamentali della materia “tutela della salute”, tra i quali rientrerebbe il principio del consenso informato, omettendo, però, di illustrare le ragioni a sostegno della violazione degli artt. 2, 13, 32 e 33, comma 1, Cost., dai quali tale principio, secondo la giurisprudenza costituzionale (si richiama la sent. n. 282 del 2002), trae la sua natura di “principio di diretta derivazione dalla Costituzione”.
L’eccezione deve essere rigettata.
I parametri invocati nel ricorso statale risultano, invero, coerenti con la natura della pretesa lesione e le censure sufficientemente argomentate: il ricorrente, infatti, lamenta una violazione del riparto di competenze, in riferimento, tra le altre, alla materia “tutela della salute”, di competenza concorrente ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. e individua il principio fondamentale al quale la legislazione regionale deve attenersi, identificandolo nel consenso informato.
4.2.- Allo stesso modo deve essere rigettata l’eccezione di inammissibilità prospettata nei confronti del ricorso n. 87 del 2015 per carenza di interesse, basata sulla considerazione che la Corte costituzionale, nel giudicare in riferimento al ricorso n. 55 del 2015, dovrebbe comunque pronunciarsi sulla L.R. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015 nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla successiva L.R. n. 16 del 2015, impugnata con il secondo ricorso, non avendo quella modificata avuto medio tempore applicazione.
Nel caso di specie, infatti, non rileva la giurisprudenza di questa Corte sul potere di trasferire o estendere il giudizio di legittimità a disposizioni modificative di quelle impugnate con ricorso promosso in via principale (da ultimo, sentenze n. 141, n. 40 e n. 39 del 2016; sentenze n. 155, n. 77 e n. 46 del 2015). Con il secondo ricorso il Presidente del Consiglio dei ministri ha ritenuto di promuovere un ulteriore giudizio, avendo ravvisato nella L.R. n. 16 del 2015 autonome e reiterate violazioni delle proprie competenze, in materia di “ordinamento civile”, “ordinamento penale”, principi fondamentali della materia “tutela della salute”, nonché del principio di eguaglianza. Tanto è sufficiente a ritenere sussistente l’interesse a ricorrere da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, considerando che, per costante giurisprudenza di questa Corte, il giudizio promosso in via principale, successivo e astratto, è condizionato solo alla pubblicazione della legge che si presume illegittima. Sicché è la mera pubblicazione di una legge regionale potenzialmente lesiva della ripartizione di competenze che giustifica l’impugnativa della legge davanti a questa Corte, a prescindere dagli effetti che questa abbia o non abbia prodotto (ex multis, sentenza n. 118 del 2015).
5.- Nel merito, le questioni di legittimità costituzionale sollevate in riferimento all’art. 117, comma secondo, lettera l), Cost., sono fondate.
5.1.- Le censure hanno a oggetto anzitutto le due leggi regionali nella loro interezza e su queste occorre in primo luogo soffermarsi. I due atti legislativi dispongono l’istituzione di un registro regionale per la raccolta delle dichiarazioni di volontà anticipate di trattamento sanitario e per la donazione di organi e tessuti post mortem, e ne disciplinano una pluralità di aspetti. Trattandosi di leggi caratterizzate da disposizioni dal contenuto omogeneo, dipendenti l’una dall’altra e integralmente coinvolte dalle censure di legittimità costituzionale (ex multis, sentenze n. 195 e n. 81 del 2015), occorre procedere a una valutazione complessiva della disciplina, come risultante dai due testi.
5.2.- La legge regionale, nella sua formulazione originaria, affermava esplicitamente di intervenire “nelle more dell’approvazione di una normativa in materia a livello nazionale” e – al dichiarato scopo di “regolamentare in modo omogeneo su tutto il territorio regionale la raccolta delle dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario” (art. 1, comma 4, L.R. Friuli Venezia Giulia n. 4 del 2015) – istituiva un registro regionale delle suddette dichiarazioni “in attuazione di quanto previsto dagli articoli 2, 3, 13 e 32 della Costituzione, dall’articolo 9 della Convenzione di Oviedo del 4 aprile 1997, ratificata dalla L. 28 marzo 2001, n. 145 e dall’art. 3 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea” (art. 1, comma 3). Benché la clausola posta a chiusura di tale primo articolo prevedesse “un successivo adeguamento a seconda di quelle che saranno le disposizioni previste dalla normativa statale”, l’obiettivo di colmare il vuoto legislativo, anticipando il legislatore nazionale con un proprio atto normativo in materia, era dunque inequivocabile.
Tale obiettivo non può ritenersi inciso – come, invece, la difesa regionale sostiene – dall’espunzione della esplicita dichiarazione di intenti disposta dalla successiva L.R. n. 16 del 2016, che pure modifica il tenore testuale di alcune disposizioni della precedente L.R. n. 4 del 2015.
La disciplina risultante dall’intervenuta legge modificativa prevede l’istituzione di “un registro regionale delle dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) con accesso ai dati tramite Carta regionale dei servizi” (art. 1, comma 2, nella formulazione risultante dalla L.R. n. 16 del 2015); favorisce la possibilità di rendere esplicita, contestualmente alla registrazione della dichiarazione anticipata di trattamento sanitario, la volontà in merito alla donazione post mortem di organi e tessuti (art. 1, comma 3), allo scopo di promuovere la possibilità di effettuare tali dichiarazioni e favorirne la registrazione (come si legge nella rubrica dell’art. 7); definisce l’ambito di applicazione soggettivo, individuandolo nei cittadini residenti o che abbiano eletto domicilio nella Regione Friuli-Venezia Giulia (art. 2, comma 1) e specificando che il cambio di residenza, anche fuori Regione, “non comporta la cancellazione dalla banca dati contenente le dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario” (art. 4, comma 3).
Essa inoltre stabilisce la forma, l’oggetto e i destinatari delle dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario. Infatti, ai sensi dell’art. 2, le dichiarazioni anticipate di trattamento debbono assumere la forma di un atto scritto, avente data certa con firma autografa, e debbono essere presentate alla azienda per l’assistenza sanitaria competente per territorio (art. 2, comma 3); possono essere registrate sulla Carta regionale dei servizi e sulla tessera sanitaria personale (art. 2, comma 2); il loro contenuto deve specificare la volontà del singolo di essere o meno sottoposto a trattamenti sanitari in caso di malattia o lesione cerebrale che cagioni una perdita di coscienza e volontà “permanente e irreversibile” (art. 2, comma 3); possono anche contenere l’indicazione dei soggetti a cui le dichiarazioni possono essere comunicate (art. 2, comma 6), e può essere disposta la nomina di eventuali “fiduciari” abilitati a interloquire con il Servizio sanitario regionale in ordine alle dichiarazioni rese dall’interessato (art. 3, comma 1).
Il successivo art. 4 disciplina la validità nel tempo delle dichiarazioni anticipate di trattamento e le modalità per la loro modifica e revoca da parte del dichiarante; precisa che le suddette dichiarazioni non necessitano di alcuna conferma successiva al rilascio e che il cambio di residenza non comporta la loro cancellazione dalla banca dati.
Quanto agli aspetti organizzativi, la legge prevede che le aziende per l’assistenza sanitaria locale ne curano la raccolta e la conservazione in una apposita banca dati (art. 6), l’accesso alla quale è affidato al personale autorizzato delle aziende medesime.
5.3.- A fronte di una legislazione così configurata, non può essere condivisa l’interpretazione offerta dalla Regione resistente circa l’asserita inidoneità della disciplina regionale a innovare l’ordinamento giuridico, essendo volta solo a “promuovere” e “incentivare”, ovvero a “educare” i cittadini – come affermato dalla difesa regionale nel corso dell’udienza pubblica – alla pratica di dichiarare la propria volontà sui trattamenti sanitari e sulla donazione di organi, per l’evenienza che intervenga uno stato di incapacità decisionale del soggetto interessato.
Né può ritenersi, come la difesa regionale sostiene, che la legislazione regionale, volta a offrire un servizio “meramente ancillare alle prestazioni ordinariamente erogate a carico del servizio sanitario regionale”, avrebbe carattere amministrativo e si manterrebbe, perciò, nell’ambito della competenza legislativa e amministrativa regionale per la tutela della salute e della relativa organizzazione dei servizi pubblici.
Invero, come emerge dalla disamina dei suoi contenuti, la legislazione regionale censurata appresta una disciplina organica e puntuale delle dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario. La normativa regionale in esame, infatti, stabilisce la forma di espressione, nonché le modalità di annotazione e conservazione in un pubblico registro degli intendimenti di ciascun soggetto in ordine ai trattamenti sanitari, sottraendoli così alla sfera meramente privata. L’attribuzione di un rilievo pubblico a tali manifestazioni di volontà, espressive della libertà di cura (ex multis, sentenze n. 438 del 2008; n. 282 del 2002; n. 185 del 1998; n. 307 del 1990), implica la necessità di una articolata regolamentazione – come il complesso tessuto normativo delle due leggi impugnate testimonia – e interferisce nella materia dell'”ordinamento civile”, attribuita in maniera esclusiva alla competenza legislativa dello Stato dall’art. 117, comma secondo, lettera l), Cost.
5.4.- D’altra parte, data la sua incidenza su aspetti essenziali della identità e della integrità della persona, una normativa in tema di disposizioni di volontà relative ai trattamenti sanitari nella fase terminale della vita – al pari di quella che regola la donazione di organi e tessuti – necessita di uniformità di trattamento sul territorio nazionale, per ragioni imperative di eguaglianza, ratio ultima della riserva allo Stato della competenza legislativa esclusiva in materia di “ordinamento civile”, disposta dalla Costituzione. Il legislatore nazionale è, nei fatti, già intervenuto a disciplinare la donazione di tessuti e organi, con L. 1 aprile 1999, n. 91 (Disposizioni in materia di prelievi e di trapianti di organi e di tessuti), mentre, in relazione alle dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario, i dibattiti parlamentari in corso non hanno ancora sortito esiti condivisi e non si sono tradotti in una specifica legislazione nazionale, la cui mancanza, però, non vale a giustificare in alcun modo l’interferenza della legislazione regionale in una materia affidata in via esclusiva alla competenza dello Stato.
6.- Per i motivi che precedono entrambe le leggi censurate devono essere pertanto dichiarate costituzionalmente illegittime per violazione degli artt. 3 e 117, comma secondo, lettera l), Cost., restando assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità costituzionale sollevati.
 

 
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l’illegittimità costituzionale della L.R. autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 marzo 2015, n. 4, recante “Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire la raccolta delle volontà di donazione degli organi e dei tessuti”, e della L.R. autonoma Friuli-Venezia Giulia 10 luglio 2015, n. 16, recante “Integrazioni e modificazioni alla L.R. 13 marzo 2015, n. 4 (Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire la raccolta delle volontà di donazione degli organi e dei tessuti)”.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 ottobre 2016.
Depositata in Cancelleria il 14 dicembre 2016.